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主文
１δ長が原告に対してした別紙通知目録記載１の通知に係る公害防止
事業について原告を費用負担する事業者として定め，事業者負担金の
額を１億５８２５万円と定める旨の決定，同目録記載２の通知に係る
原告の平成１８年度分の事業者負担金を２３５０万２０８１円と定め
る旨の決定及び同目録記載３の通知に係る原告の平成１９年度分の事
業者負担金を１億１０６１万７７６２円と定める旨の決定をいずれも
取り消す。
２訴訟費用は被告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
主文同旨
第２事案の概要
１事案の要旨
本件は，ダイオキシン類対策特別措置法（以下｢ダイオキシン法｣という。）
２９条１項に基づくダイオキシン類土壌汚染対策地域に指定されたδ内の地域
につき東京都知事が策定したダイオキシン類土壌汚染対策計画に関する公害防
止事業（以下「本件公害防止事業」という。）の施行者であるδ長が，公害防
止事業費事業者負担法（以下「負担法」という。）９条１項に基づき原告に対
してした，本件公害防止事業について原告を費用負担する事業者として定め，
事業者に負担させる負担金（以下「事業者負担金」という。）の額を１億５８
２５万円と定める旨の別紙通知目録記載１の通知に係る決定（以下「本件決定
１」という。），原告の平成１８年度分の事業者負担金を２３５０万２０８１
円と定める旨の同目録記載２の通知に係る決定（以下「本件決定２」とい
う。）及び原告の平成１９年度分の事業者負担金を１億１０６１万７７６２円
と定める旨の同目録記載３の通知に係る決定（以下「本件決定３」といい，本
件決定１及び本件決定２と併せて「本件決定」と総称する。）について，原告
は負担法３条の公害防止事業に要する費用を負担させることができる事業者に
該当しないなどとして，その取消しを求める事案である。
２関係法令の定め
別紙関係法令の定めのとおり（以下，同別紙で定義した略語を本文中におい
ても使用する。）
３前提事実（争いのない事実，顕著な事実並びに掲記の証拠及び弁論の全趣旨
により容易に認められる事実）
(1)原告
原告は，肥料，工業薬品の製造，加工，売買及び輸出入等を目的とする株
式会社である。（本件記録第３分類中の現在事項全部証明書）
(2)事業者負担金の額の決定に至る経緯
ア被告が，平成１６年１２月，α所在のＰ１小学校（以下「Ｐ１小学校」
という。）の跡地利用計画を立てるために土壌調査を実施したところ，平
成１７年２月にダイオキシン類による汚染が確認され，その後行われた調
査により，同年４月にＰ２保育園（以下「Ｐ２保育園」という。）及びβ
公園（以下「β公園」という。）においても土壌汚染が確認された。（乙
１の１・２，同２の１・２）
イ東京都知事は，ダイオキシン法２９条１項に基づき，平成１８年３月６
日，α×番１５号の一部（β公園の一部），α××番１号の一部（Ｐ１小
学校の一部），α××番１２号の一部（Ｐ２保育園の園庭等）の合計１万
３４１０㎡（以下「本件対策地域」という。）をダイオキシン類土壌汚染
対策地域に指定し，同月７日，その旨を公告した。
ウ上記イの指定を踏まえ，東京都知事は，平成１８年１２月６日，「α地
域ダイオキシン類土壌汚染対策計画」（以下「本件対策計画」という。）
を定め，同月１９日，以下のとおり，その概要を公告した。
(ア)事業の実施地域
本件対策地域の全域を含む以下の地域
ａα×番１５号の一部（β公園の一部）
ｂα××番１号（Ｐ１小学校）
ｃα××番１２号の一部（Ｐ２保育園の園庭等）
(イ)事業の内容
汚染土壌による暴露経路を遮断するため，事業実施地域に覆土等を行
う。
(ウ)事業実施後の措置の内容
対策事業として実施した覆土等の効果を維持するよう適切に管理する。
(エ)事業費の額
２億１１００万円
(オ)事業の実施者
δ
(カ)その他
将来，大規模な土地改変や技術の進歩等に伴い汚染除去を行う場合に
は，改めて汚染除去の対策計画を策定する。
エ処分行政庁は，平成１８年１２月１１日，環境基本法４４条及び東京都
δ環境基本条例２５条に基づいて設置されたδ環境審議会に対し，負担法
６条１項に基づき，本件対策計画に係る費用負担計画の策定について諮問
し，δ環境審議会は，５名の学識経験者によって構成されるダイオキシン
部会を設置して審議することとした。（乙６ないし８）
オダイオキシン部会は，平成１８年１２月１３日，同月１４日，同月２８
日及び平成１９年１月１７日に開催され，原因者の特定と費用負担計画案
について審議が行われた。同日開催されたダイオキシン部会では，原告か
らの意見聴取が行われた後，原告を費用負担させる事業者と定め，公害防
止事業費の額２億１１００万円のうち，事業者の負担額を１億５８２５万
円とする費用負担計画部会案を決定した。（乙９，１０，１１の１ないし
１１，同１２の１ないし１７，同１３の１ないし６，同１４）
カδ環境審議会は，平成１９年１月１８日，ダイオキシン部会から上記オ
の費用負担計画部会案の報告を受け，後に提出予定の原告からの意見書を
ダイオキシン部会の委員が検討した上で修正の必要がないとされた場合に
は最終答申とするものとして，費用負担計画の答申案を決定した。（乙１
５）
キ平成１９年１月２５日，原告は，同月１８日にδ環境審議会から原告に
対して送付されたダイオキシン部会の見解をまとめた書面を受けて，ダイ
オキシン部会に対する意見書を提出した。同月３０日，ダイオキシン部会
長は，同部会の委員の見解を踏まえ，上記オの費用負担計画部会案の修正
の必要がないことをδ環境審議会会長に報告した。（乙１６の１・２，弁
論の全趣旨）
クδ環境審議会は，平成１９年１月３１日，処分行政庁に対し，費用負担
計画案を答申した。（乙１７）
ケ処分行政庁は，負担法に基づき，平成１９年１月３１日，以下のとおり，
「「α地域ダイオキシン類土壌汚染対策事業」に係る費用負担計画」（以
下「本件費用負担計画」という。）を策定し，同年２月１日公表した。
（甲５，乙１８）
(ア)公害防止事業の種類
負担法２条２項３号に規定するダイオキシン類により土壌が汚染され
ている土地について実施される事業
(イ)費用を負担させる事業者を定める基準
ダイオキシン法２９条１項の規定に基づきダイオキシン類土壌汚染対
策地域に指定されたαの区域を含む土地において，工場を撤去するまで，
工場の操業に伴いダイオキシン類を排出し，土壌の汚染を引き起こした
事業者
(ウ)公害防止事業費の額
２億１１００万円
(エ)負担総額及びその算定基礎
ａ負担総額
１億５８２５万円
ｂ算定基礎
負担総額＝公害防止事業費の額－負担法４条２項に規定する妥当と
認められる額（公害防止事業費の額×１／４）＝２億１１００万円×
（１－１／４）＝１億５８２５万円
ダイオキシン類による土壌の汚染が行われた期間が，法規制以前の
行為であるため，負担法４条２項の規定に基づく減額を行う。減ずる
額は，公害防止事業費の４分の１とする。
(オ)公害防止事業の実施に必要な事項
物価の変動その他やむを得ない事由により，公害防止事業費の額に変
更を生じたときは，変更後の公害防止事業費の額を基礎として算定した
額を負担総額とする。
(カ)その他
今回の本件対策計画は覆土によるものであるが，将来，大規模な土地
改変や技術の進歩等に伴い汚染除去を行う場合には，改めて対策計画が
策定され，それに伴い，改めて費用負担計画が策定されるものである。
コ(ア)処分行政庁は，平成１９年２月１日，負担法９条１項により，本件
公害防止事業について原告を負担法３条の費用負担する事業者として定
め，納付すべき事業者負担金の額を１億５８２５万円，納付すべき期限
を各年度ごとに別途通知するものとする本件決定１をし，別紙通知目録
記載１の通知によって原告に通知した（以下，別紙通知目録記載１の通
知に係る通知書を「本件決定１の通知書」という。）。
(イ)本件決定１の通知書には，原告を費用負担する事業者として定めた
理由として，以下の記載がある。
ａ本件対策地域は，Ｐ３株式会社（以下「Ｐ３」という。）が工場を
設置し操業を開始するまでは田畑等であり，同社を承継した原告（前
身たる企業を含む。以下，(イ)において同じ。）が工場を撤去した昭
和４５年以降は団地として利用されており，この間，本件対策地域に
おいては原告だけが操業していた。
ｂ本件対策地域のダイオキシン類による汚染土壌は，自然地層ではな
く，埋土層から確認されており，汚染の深さは２ｍから４ｍ程度まで
広範囲にわたっていることから，汚染土壌は工場を撤去し更地化する
時点において，既に地中に存在していたものと考えられる。工場の撤
去後に搬入された土壌は，本件対策地域の汚染土壌量からすると極め
て少量である。
ｃ原告は，工場撤去直前まで，ダイオキシン類を生成する製造工程を
稼働させていた。
ｄ本件対策地域において確認されたダイオキシン類は，ほぼ全てが特
徴的な同族体組成比や異性体プロフィールを示しており，このことか
ら本件対策地域のダイオキシン類汚染が同一の原因によるものと考え
られる。
(ウ)また，本件決定１の通知書には，その他必要な事項として，本通知
は，平成１８年１２月１９日公告の本件対策計画に基づく覆土等の対策
に関わるものであり，将来，大規模な土地改変，技術の進歩等に伴い汚
染除去を行う場合には，改めて対策計画が策定され，それに伴い，改め
て費用負担計画が策定されることになる旨の記載がある（以下，この記
載部分を「本件決定１付記部分」という。）。
サ処分行政庁は，別紙通知目録記載２の通知により，原告に対し，本件決
定１に基づく平成１８年度分の納付すべき事業者負担金の額が２３５０万
２０８１円であること及び納付すべき期限が平成１９年４月１９日である
旨の本件決定２を通知した。
シ原告は，平成１９年４月１０日，上記サの事業者負担金として２３５０
万２０８１円を納付した。（乙１９の１・２）
ス処分行政庁は，別紙通知目録記載３の通知により，原告に対し，本件決
定１に基づく平成１９年度分の納付すべき事業者負担金の額が１億１０６
１万７７６２円であること及び納付すべき期限が平成２０年４月１８日で
ある旨の本件決定３を通知した。
(3)本件対策地域においては，明治２８年頃，Ｐ３の化学工場が建設された。
その後，本件対策地域における化学工場（以下「Ｐ４工場」という。）は，
合併や営業譲渡等による経営主体の変動を経て，昭和２０年４月１日には，
合併又は営業譲渡（合併であるか営業譲渡であるかについては，当事者間に
争いがある。また，以下，このことを「本件経営主体変更」という。）によ
り，原告が経営する工場となり，昭和４５年頃まで操業していた。（乙１２
の２・３・１１，同２８）
(4)アダイオキシン類とはポリ塩化ジベンゾフラン（以下「PCDF」又は「PCD
Fs」と略称する。），ポリ塩化ジベンゾ－パラ－ジオキシン（以下「PCD
D」，「PCDDs」又は「ダイオキシン」と略称する｡）及びコプラナーポリ
塩化ビフェニル（以下「Co-PCB」,「Co-PCBs」又は「コプラナーＰＣＢ」
と略称する。）をいう（ダイオキシン法２条１項）。
イダイオキシンは，２つのベンゼン環が２つの酸素と対面しているという
基本骨格を持つ塩素系化学物質であり，ダイオキシンの基本骨格であるジ
ベンゾ－パラ－ジオキシンの８つの角に付いている水素原子のうちのいく
つが塩素原子に置き換わったかによって一塩化体から八塩化体までの８つ
の同族体に分類され，水素原子が塩素原子に置き換わる位置の違いから７
５の異性体がある。このうち，２位，３位，７位及び８位の４か所が置き
換わった四塩化体である2378-T４CDDが最も強い毒性を持つとされている。
ウポリ塩化ジベンゾフランは，２つのベンゼン環がフラン環の両側に付い
た基本骨格を持ち，ダイオキシンと同様に，基本骨格の８つの角に付いて
いる水素原子のうちいくつが塩素原子に置き換わったかによって一塩化体
から八塩化体までの８つの同族体に分類され，水素原子が塩素原子に置き
換わる位置の違いから１３５の異性体があるとされている。
エコプラナーＰＣＢもダイオキシンやポリ塩化ジベンゾフランに類似した
構造を有し，四つの同族体に分類され１２の異性体があるとされている。
オダイオキシン類の毒性は2378-T４CDDの毒性を１とした場合の各異性体
の相対的な毒性を示す指数であるＴＥＦ（２，３，７，８－四塩化ダイオ
キシン毒性等価係数）を各異性体の実測濃度に乗じることによって，2,3
78-T４CDDの量に換算した値であるＴＥＱ（２，３，７，８－四塩化ダイ
オキシン毒性等価量）によって評価する。（以上，乙３０）
カ毒性があると判断されＴＥＦの値が定められているダイオキシン類は，
ダイオキシンで７種，ポリ塩化ジベンゾフランで１０種，コプラナーＰＣ
Ｂで１２種ある。ダイオキシン及びポリ塩化ジベンゾフランについては，
２位，３位，７位及び８位の水素がいずれも塩素で置換されたものに毒性
があるとされている。また，コプラナーＰＣＢの毒性は比較的低いとされ，
そのＴＥＦの値は最も大きいもので０．１である。（乙６７）
キ環境省が定めたダイオキシン類による土壌の汚染に係る環境基準（環境
上の条件につき人の健康を保護する上で維持されることが望ましい基準）
は，１０００pg（ピコグラム）-TEQ/g以下である。（乙６８）
４争点
(1)本件公害防止事業について，原告が負担法３条の「事業者」に該当する
か
ア原告は，本件経営主体変更以前にＰ４工場から排出されたダイオキシン
類に関して，負担法３条の「事業者」としての責任を負うかどうか。
イ本件対策地域のダイオキシン類による土壌汚染が，原告及び原告以前に
Ｐ４工場を経営していた企業の事業活動（原告が負担法３条の「事業者」
としての責任を負う範囲に限る。）により排出されたダイオキシン類によ
るものといえるかどうか。
ウ原告のように，負担法施行前の事業活動により，事業所内にのみ公害を
発生させた者が負担法３条の「事業者」に該当するか。また，原告が同条
の「事業者」に該当すると解することが憲法２９条，８４条や行政法令の
不遡及原則に反しないかどうか。
(2)本件決定に係るその他の瑕疵の有無
ア本件決定１付記部分（今後改めて費用負担計画が策定される場合がある
旨の内容）が行政行為の附款として無効でないかどうか。
イ本件決定における理由付記不備の瑕疵の有無
５争点に関する当事者の主張の要旨
別紙争点に関する当事者の主張の要旨のとおり（以下，同別紙で定義した略
語を本文中においても使用する。）
第３当裁判所の判断
１前記前提事実並びに後掲各証拠及び弁論の全趣旨を総合すると，次の事実が
認められる。
(1)ア本件対策地域及び現在のα団地の区域は，明治１３年頃には田又は畑
であったが，明治２９年頃，Ｐ３により，一部（おおむね現在のα団地の
北側３分の２の部分に当たる。）にＰ４工場が建設された。（乙１２の２
・５・６，同２８，１０２８）
イＰ３は，大正６年，Ｐ４工場において，タウンセンド式（フーカーＦ
型）の電解法による塩素（さらし粉）及び苛性ソーダの生産設備（電解槽
４０基を含む。）を建設して操業を開始し，大正８年には，電解槽４０基
を追加するなど生産設備を増強した。（乙２８）
ウ明治２０年に設立されたＰ５会社は，その後に他社を吸収合併したり商
号を変更したりして，Ｐ６となり，大正１２年５月頃，Ｐ３他１社を吸収
合併し，Ｐ４工場の経営を引き継いだ。同年９月１日の関東大震災の際，
Ｐ４工場においては，電解槽が全部将棋倒しとなるなどの被害を受けた。
（乙２８，１０２８）
エＰ４工場の敷地は，大正１５年ころまでには，拡大されて本件対策地域
及び現在のα団地の区域のほぼ全体に及び，現在のβ公園（南側）の部分
以外の本件対策地域の全体に工場の建物が建てられていた。また，Ｐ６は，
大正１５年秋に，Ｐ４工場の電解槽を増設して１３２台とした。（乙１１
の４，同２８）
オ昭和６年ころには，本件対策地域のほぼ全体に工場建物が建ち並んでお
り，現在のβ公園（南側）からβ公園（北側）の一部にかけて電槽室が存
在した。また，Ｐ６は，Ｐ４工場において，昭和８年にビリター・ジーメ
ンス電解槽８４台を新設し，昭和１２年にフーカーＦ型の電解槽をフーカ
ーＳ型に変えた。（乙１１の４，同１２の７・８，同２８）
カＰ６は，昭和１２年にＰ７株式会社が改称したＰ８に包括的に営業を譲
渡し，持株会社であるＰ９株式会社（以下「Ｐ９」という。）と合併する
ことによりＰ１０の傘下となった。Ｐ８は，同年，Ｐ１１株式会社（旧Ｐ
１１）と改称した（乙第１０２８号証，第１０２９号証及び第１０３２号
証。なお，被告は，Ｐ８とＰ６が合併した旨主張するが，①被告がその
根拠として挙げる各社の社史等のうち，乙第１０２８号証，第１０２９号
証及び第１０３２号証には，Ｐ９がＰ６を吸収合併した旨の記載があるの
みでＰ８とＰ６が合併した旨の記載は見当たらないこと，②乙第１０３
１号証にはＰ７株式会社とＰ６とが合併した旨の記載があるものの，乙第
１０２８号証や乙第１０３２号証がＰ９とＰ６との合併の条件等について
詳しく記載しているのに比して簡単な記載であって，誤記の疑いがあるこ
と，③乙第１２号証の２や乙第１０２８号証（５８９，５９０頁）には
Ｐ６の営業がＰ８に譲渡された旨の記載があるところ，真に両社が合併し
たのであれば，営業譲渡がされた旨の記載がされるのは不自然であること
（これに対し，Ｐ６とＰ８の関係が営業譲渡であったと解した場合，乙第
１０３１号証の上記記載は，Ｐ９がＰ６を合併し，Ｐ６の営業がＰ８に譲
渡された関係を誤記したものと解することが可能である。）からして，被
告の上記主張は失当である。）。
キ旧Ｐ１１は，昭和１８年３月頃，Ｐ１０の中核企業であったＰ１２に吸
収合併された。（乙１２の２，同１０２８，１０３１）
ク他方，大正１０年４月に設立されたＰ１３株式会社は，Ｐ４工場に隣接
する場所に工場を有し，Ｐ４工場から産出される水素を利用して事業を行
っていた。Ｐ１３株式会社は，大正１２年４月，Ｐ１４株式会社を合併し
てＰ１５株式会社と改称したものの，昭和２年３月，親会社の倒産により，
Ｐ６の傘下に入り，昭和６年１２月，Ｐ１６株式会社と改称した。
また，Ｐ１０傘下にあったＰ１７株式会社は，昭和１２年３月，他の会
社と統合して，Ｐ１８株式会社（以下「旧々Ｐ１８」という。）となった。
上記カのとおりＰ６がＰ１０傘下に入ったのを機に，昭和１２年６月，
Ｐ１６株式会社は旧々Ｐ１８と合併し，さらに，同月，Ｐ１８株式会社
（旧Ｐ１８）と改称した。
（以上，甲４８ないし５２，乙１２の２，同１
０２８，１０２９，１０３２，１０３８）
ケ昭和２０年４月，旧Ｐ１８は，Ｐ１２からその化学工業に関する営業を
譲り受け，また，Ｐ１１（原告）と改称した（本件経営主体変更。甲第５
３号証。なお，この点に関し，被告は，Ｐ１２の化学部門と旧Ｐ１８が合
併した旨主張し，甲第１０２８号証等には，それに沿う記載がある。しか
し，Ｐ１２の化学部門と旧Ｐ１８が合併した旨記載されているものは，い
ずれも各社の社史等であり，甲第５３号証の株主総会議事録と比した場合，
その用語の法律的な正確さについては劣るといわざるを得ない上（しかも，
原告の社史である乙第１０２８号証の５９２頁には，旧Ｐ１８がＰ１２の
化学部門の営業の一切を譲り受け，同時にＰ１１と改称した旨の記載がさ
れている。），株式会社の一部分と他の株式会社が合併するということは
当時の商法上あり得ず，Ｐ１２がその後も存続していることも併せ考慮す
れば，少なくとも法律上の形式としては，Ｐ１２から旧Ｐ１８に対し営業
譲渡が行われたものと認められ，被告の上記主張は失当である。また，被
告は，本件経営主体変更前にＰ４工場を経営していた企業と原告が同一の
企業である旨の主張もするが，本件経営主体変更が営業譲渡によって行わ
れており，本件経営主体変更前にＰ４工場を経営していた企業と原告との
間で法人格の同一性がない以上，法的な意味でこれらの企業が同一である
とはいえない。）。
コ原告は，昭和２４年，企業再建整備法に基づき，油脂等の部門を分離し，
分離された会社は，Ｐ１８株式会社となった。（乙１０２９）
サ昭和４１年ころにおいても，本件対策地域には工場の建物が建ち並び，
上記オと同じ場所に電槽室も存在する。（乙１１の４，同１２の９・１
１）
シ本件対策地域の土地は，昭和４４年９月１３日に原告から住宅公団に売
却された。本件対策地域は，昭和４６年ころには更地となり，その後，住
宅公団によって建設されたα団地内の公共施設（学校，保育園，公園等）
が存在している。（乙１１の４，同１２の４）
(2)被告が実施した本件対策地域の土壌中のダイオキシン濃度の調査地点及
び調査結果は次のとおりである。
アＰ２保育園
Ｐ２保育園について，被告は株式会社Ｐ１９に委託し
て調査を実施した。その結果は，別表１のとおりである。（乙７３，７
４）
イβ公園（北側）
β公園について，被告は株式会社Ｐ２０に委託して調査を実施した。そ
の結果は，別表２のとおりである。（乙１１の７，同７３，７５）
ウβ公園（南側）
β公園について，被告は株式会社Ｐ２０に委託して２回に分けて調査を
実施した。それらの結果は別表３のとおりである。（乙１１の７，同７３，
７５，７６）
エＰ１小学校
Ｐ１小学校について，被告は株式会社Ｐ２１に委託して調査を実施した。
その結果は別表４のとおりである。（乙１１の７，同７３，７７）
２争点(1)ア（原告は，本件経営主体変更以前にＰ４工場から排出されたダイ
オキシン類に関して，負担法３条の「事業者」としての責任を負うかどう
か。）について
(1)負担法３条は，公害防止事業に要する費用を負担させることができる事
業者について，当該公害防止事業に係る地域において当該公害防止事業に係
る公害の原因となる事業活動を行い，又は行うことが確実と認められる事業
者とする旨定めている。この負担法に基づく事業者の費用負担は，環境基本
法８条１項に規定する事業者の責務を根拠として同法３７条の規定により事
業者に課せられる公法上の特別負担であり，その性質は，広い意味での原因
者負担であると解されることからすれば，負担法３条の事業者とは，公害の
原因となる事業活動を過去，現在，未来のいずれかの時点で行い，又は行う
ことが確実な者自身をいうのが原則であり，これらの者と法人格を異にする
者は，この者が公害の原因となる事業活動を行ったのと同視し得ることその
他特段の事情のない限り，負担法３条の事業者には該当しないというべきで
ある。
前記前提事実(2)ウ及びケによれば，本件公害防止事業は，ダイオキシン
類により汚染された本件対策地域の土壌について，ダイオキシン類への暴露
を防ぐため覆土等を行うものであり，また，前記１(1)シのとおり，本件対
策地域には住宅団地内の公共施設が存在しており，そこでは現在ダイオキシ
ン類が発生するような事業活動が行われておらず，今後そのような事業が行
われることが予定されていないことも明らかであることからすれば，本件公
害防止事業に係る負担法３条の事業者となり得るのは，本件対策地域の汚染
の原因となっているダイオキシン類を排出する事業活動を過去に行った事業
者に限られる。
ところで，被告は，Ｐ４工場から排出されたダイオキシン類が本件対策地
域の公害の原因であることの理由として，要するに，①本件対策地域では，
明治以降Ｐ４工場のみが操業を行っており，Ｐ４工場ができる前もＰ４工場
が撤去された後もダイオキシン類が排出されるような活動は行われていない
こと，②本件対策地域で検出されたダイオキシン類の同族体及び異性体の
比率並びに本件対策地域でダイオキシン類と共に発見された物質の状況が，
Ｐ４工場で行われていた食塩電解工程から発生するダイオキシン類の同族体
及び異性体の比率並びに食塩電解工程から発生する他の物質やＰ４工場から
排出されたと考えられる物質の状況と合致することを主張するのみであり，
本件対策地域の公害の原因となるダイオキシン類が，専ら本件経営主体変更
以降現在までに排出されたものであることについて主張立証していない。ま
た，本件対策地域の汚染の原因であるダイオキシンが食塩電解工程に由来す
るものであることについては相当の蓋然性をもって認められるとしても，そ
のダイオキシンがどのような経緯で本件対策地域を汚染するに至ったか（通
常の操業時に排出されたものの蓄積によるのか，何らかの事故等の際に集中
的に排出されたものか，また，スラッジや懸濁液が工場から排出されて直接
土壌を汚染したのか，スラッジ等が付着したコンクリートガラ等が埋立てに
用いられて土壌を汚染したのか等）についてそれを相当の蓋然性をもって認
めるに足りる証拠はなく，したがって，本件全証拠によっても，本件公害防
止事業の対象となった土壌汚染につき，本件経営主体変更後の時期における
Ｐ４工場の操業に伴って排出されたダイオキシン類によって本件対策地域が
汚染されたものであると認めるには足りない。むしろ，被告も，本件対策地
域では，大正時代から食塩電解工程が稼働しており，それにより発生した大
量の汚泥（スラッジ）が電解槽のメンテナンス等の際に排出されたものと考
えられるし，原告の主張するように，電解プラントから排出された懸濁液等
が公共河川に排出されていたとしても，高度なプラント設備がいまだ使用さ
れていなかったことなど当時の技術的水準や公害に対する認識の低さを考え
れば，大正年間から排出され続けた懸濁液から分離した汚泥が排水路や周辺
土壌に付着，蓄積したことが容易に推定でき，さらに，関東大震災の際，Ｐ
４工場の全ての電解槽が将棋倒しになったことにより電解液が流出したこと
等も汚染につながった旨主張しているところであって，そうであるとすれば，
本件経営主体変更前に本件対策地域の汚染が生じていた可能性が高い。そう
すると，Ｐ４工場が操業していた期間の全期間について同じ事業者がＰ４工
場を経営していたのであればこの事業者を本件公害防止事業について負担法
３条の事業者とすることができるものの，そうでない限り，その操業期間の
一部の期間，特に本件経営主体変更後の期間においてＰ４工場を経営してい
た事業者を本件公害防止事業について負担法３条の事業者とすることは，原
則として，できないことになる。そして，前記１(1)ケのとおり，本件経営
主体変更は，Ｐ１２から原告に対する営業譲渡によって行われており，本件
経営主体変更以前にＰ４工場を経営していた企業と原告との間に法人格の同
一性はないのである。これらによれば，原告に，本件経営主体変更以前の期
間も含めＰ４工場が操業していた全期間又はほとんどの期間について，ダイ
オキシン類を自ら排出したものと同視できるといった負担法３条の事業者と
しての責任を負うべき特段の事情が認められない限り，原告を本件公害防止
事業に係る負担法３条の事業者とすることはできず，上記特段の事情が認め
られない限り，原告を本件公害防止事業の費用の負担者と定め，また，それ
に基づいて費用の負担額を定めた本件決定は，違法であるといわざるを得な
い。
(2)被告は，①本件経営主体変更は実質的には合併と解すべきである，②
本件経営主体変更の際，原告は，実質的に本件経営主体変更以前にＰ４工
場を経営していた企業の法人格を承継したというべきである，③本件経営
主体変更の前後で事業者としての社会的実体が実質的に同一であるから原告
は本件経営主体変更前に排出されたダイオキシン類に関しても負担法３条の
事業者となるなどと主張するが，これらの主張が，公害の原因者と別の法人
格を有する者が負担法３条の事業者としての責任を直接負うとの解釈を前提
とするものであれば，上記(1)に照らし，いずれも失当である。もっとも，
上記①ないし③の主張は，上記(1)の特段の事情があることを主張するもの
と解することもできるところ，本件公害防止事業に関し，原告に負担法３条
の事業者としての責任を負うべき特段の事情が認められるかどうかについて
は，後記(4)において検討する。
(3)アまた，被告は，Ｐ１２から原告に対する化学部門の営業譲渡の際，明
示又は黙示に，Ｐ１２の化学部門が負う一切の債務を引き受ける旨の約定
があった旨主張するが，この点を認めるに足りる証拠はない。被告は，社
史等の記載上，本件経営主体変更が合併であったか営業譲渡であったかの
区別があいまいになっているのは，化学部門に属する一切の資産及び負債
を含めて営業権を包括的に移転させることが本件経営主体変更の目的であ
ったからであるとして，このことを上記約定があったことの根拠とするが，
上記社史等の記載があいまいなのは，会社関係者その他一般向けの文書で
あるという性質からして，必ずしも法律的に正確な用語が使用されなかっ
たためであると解するのが相当であり，また，営業が包括的に譲渡される
場合でも，その部門に関係する負債が営業と共に譲渡されるかどうかは，
譲渡契約の内容によるといわざるを得ないのであるから，被告主張の上記
事情が，原告による債務引受の事実があったことの根拠になるとはいえな
い（なお，被告は，乙第１２号証の２に，昭和１２年のＰ６から旧Ｐ８へ
の営業譲渡の際及び本件経営主体変更の際に，いずれも営業包括譲渡がさ
れた旨の記載があるところ，前者の際には，債務の引受けもされたこと
（乙第１０２８号証の５９０頁）からすれば，後者の際も債務の引受けが
あったはずであると主張するが，上記のとおり，営業の包括譲渡といって
も必ずしも債務の引受けを伴うとはいえないことに加え，乙第１０２８号
証の５９２頁においては，債務の引受けがあった旨の記載がないことに照
らし，上記主張は失当である。また，被告は，本件経営主体変更の際に株
主総会の決議がされていることは，本件経営主体変更が実質的には合併で
あったからであると主張するが，甲第５３号証によれば，本件経営主体変
更を決定した原告の株主総会（昭和２０年３月２９日）において，特別決
議が必要とされたのは，定款変更の決議のためであったことが認められる
から，上記主張も失当である。）。
イさらに，被告は，原告が商法１７条１項の責任を負うと主張するが，営
業譲受人が同項の責任を負うのは，同項の文言からも明らかなように，商
号を続けて使用する場合（平成１８年法律第８７号による改正前の同法２
６条１項の商号を続用する場合というのも同趣旨と解される。）であり，
前記１(1)ケによれば，原告は，本件経営主体変更前のＰ１２という商号
を続けて使用したわけではないから，被告の上記主張は失当である。被告
は，本件のようにＰ１１という商号が長年にわたって使用され，同種の営
業を行ってきた等の事情がある場合には，原告において同項の責任を負う
べきであるなどと主張するが，同項により営業譲受人が責任を負う趣旨は，
営業譲受人が商号を続用することによって，営業上の債権者をして自らが
債務者であるような信頼を生じさせる外観的事実を作出したことにあると
ころ，本件においては，Ｐ４工場を経営する企業は，前記１(1)キ及びケ
のとおり，Ｐ１２という商号を約２年にわたり用いていたのであるから，
営業譲受人が，その後になって，以前使用されていたＰ１１という商号を
再び使用したからといって，債権者の信頼を生じさせるような外形的事実
を作出したということはできないのであり，被告の上記主張は失当である。
(4)被告は，原告が本件経営主体変更前に排出されたダイオキシン類につい
て負担法３条の負担者としての責任を負うべき事情として，Ｐ４工場におけ
る事業が実質的には同一の主体によって行われてきたことを主張する。確か
に，前記１(1)及び証拠（乙１２の２，同１０２８，１０３０，１０３４の
１・２）によれば，(ア)Ｐ４工場においては，明治時代から昭和４５年頃
まで，その工場の区域を拡大させつつ，食塩電解工程を含む事業が行われ，
同種の商品が生産されてきていること，(イ)原告の社史においてもＰ４工
場の創立以来の経緯が記載されていること及び(ウ)Ｐ６の社章と原告の社
章が同一のデザインのものであることが認められ，これらによれば，Ｐ４工
場における事業は，明治以来，その経営主体となる企業は変動しつつも，連
続性を有する一つの事業部門として事業活動を行ってきたということができ
る。しかし，企業においてある事業部門がある程度の独立性をもって存在し
ているとしても，その経営方針を最終的に決定するのは一般的には企業自体
であるし，また，その収支が帰属するのも企業自体であることからすれば，
その事業により生じた公害の責任を負うべき原因者は，その公害を発生させ
た企業であるのが原則であることに変わりはなく，法人格を異にする者の排
出したダイオキシン類について原告が負担法の責任を負うべき特段の事情が
あるというためには，①法人格が全くの形骸にすぎない場合や②法律の
適用を回避するために新たな会社を設立したなど法人格を濫用したというべ
き場合等でなければならないというべきである。
そして，前記１(1)キ及びクによれば，Ｐ１２と原告は，本件経営主体変
更時においては，共にＰ１０の傘下にあったことが認められるものの，法人
格が全くの形骸にすぎなかったという事情は見当たらない。また，乙第１０
２８号証，第１０３１号証によれば，旧Ｐ１１がＰ１２に吸収合併され，そ
の後旧Ｐ１８に営業譲渡を行うに至った経緯は，太平洋戦争による戦時統制
経済下において，炭鉱業と化学業を兼営していた旧Ｐ１１は，石炭の増産の
要求に応えるため大資本を有するＰ１２と合併することが相当であるとされ，
この際に，旧Ｐ１１が炭鉱業と化学業を兼営する効果が失われてきていたこ
とから化学部門を独立させて別会社を設立することも検討されたものの，化
学部門を独立させる基盤が十分でなかったことから，将来は独立させること
も考慮に入れつつ，化学部門も併せてＰ１２に合併されたところ，Ｐ１０内
での事業再編といった観点から，合併の約２年後に至り，Ｐ１２の化学部門
が同じく化学業を営んでいた旧Ｐ１８に営業譲渡されたというものであるこ
とからすると，本件経営主体変更の際に，法人格が濫用されたという事情は
見当たらない（Ｐ１２に合併された際に，将来の分離が検討されていたとい
う事情は認められるが，この事情をもって法人格の濫用がされたとは到底い
えない。）。
したがって，Ｐ４工場における事業がある程度の独立性を持って引き続き
行われてきたという事情があったとしても，原告が本件経営主体変更前のＰ
４工場の事業に関し，負担法３条の責任を負うべき特段の事情があるという
ことはできない。
その他，原告と原告より前にＰ４工場を経営していた企業の法人格が異な
ることを前提としつつ，上記特段の事情を認めるに足りる証拠は見当たらな
い。
(5)ア被告は，原告のみがＰ４工場で操業してきたという事実を原告が争わ
なかったことから，この事実を自白したとみなされる（民訴法１５９条１
項）と主張する。しかし，原告は，本件の弁論終結までに上記事実と反す
る主張をしているのであるから，同項の効果は生じない。
イ被告は，本件訴訟の経緯に鑑み，本件経営主体変更以前のＰ４工場の経
営主体が原告とは異なる法人である旨の主張をすることが，訴訟上の信義
則（民訴法２条）に反し許されないと主張する。そして，本件訴訟におい
て，被告は，本件決定の適法性の主張の前提として，原告及びその前身た
る企業だけが明治時代以降Ｐ４工場を経営してきた旨主張したこと，原告
も，平成２２年６月２日に一旦弁論終結をした時点までは，その点につい
て特に争っていなかったことは当裁判所に顕著な事実である。
しかし，原告は，平成２２年６月２日の弁論終結の前の時点で本件経営
主体変更時に法人格が承継されたという事実を明示的に認めていたわけで
はなく，この点は単に争点とされていなかったにすぎない。また，行政処
分の取消訴訟においては，処分の適法性について被告が主張立証責任を負
うべきであると解されるところ，本件決定の前提である原告及びその前身
として同一性を有する企業だけが明治時代以降Ｐ４工場を経営してきたと
いう点は，上記(1)ないし(4)で説示したとおり誤りであり，しかも，この
点については，乙第９号証によれば，平成１８年１２月１３日に開催され
たダイオキシン部会において委員からＰ３と原告との関連についての質問
がされたのに対し，事務局において，社史によると合併を繰り返したがつ
ながっていることが確認できる旨の誤った回答を十分な調査に基づかずに
している（同月２８日に開催されたダイオキシン部会には，本件経営主体
変更が営業譲渡である旨記載されている乙第１２号証の２が提出されてお
り，本件決定前に，本件経営主体変更の性質について更に調査することは
十分可能であったはずである。）といわざるを得ないのであって，この点
が争点とされなかったことが専ら原告の責めに帰すべき事由によるものと
はいえない。これらによれば，平成２２年６月２日に一旦弁論が終結され
たとはいえ，弁論再開の後に，原告において原告が本件経営主体変更前に
Ｐ４工場を経営していた企業と法人格を異にする旨主張することが，信義
則に反して許されないとまではいえない。
(6)以上のとおり，原告は，本件経営主体変更前のダイオキシン類の排出に
ついて負担法３条に基づく責任を負うとはいえず，そうすると，本件対策地
域において検出され，公害の原因となっているダイオキシン類が原告の事業
活動によって排出されたものと認めることはできないから，本件決定は違法
であり，取り消されるべきものである。
第４結論
よって，本件決定を取り消すこととし，訴訟費用の負担について行政事件訴
訟法７条，民訴法６１条を適用して主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第２部
裁判長裁判官川神裕
裁判官内野俊夫
裁判官須賀康太郎
（別紙）
関係法令の定め
１ダイオキシン法の定め
(1)都道府県知事は，当該都道府県の区域内においてダイオキシン類による土
壌の汚染の状況が７条の基準のうち土壌の汚染に関する基準を満たさない地域
であって，当該地域内の土壌のダイオキシン類による汚染の除去等をする必要
があるものとして政令で定める要件に該当するものをダイオキシン類土壌汚染
対策地域（以下「対策地域」という。）として指定することができる（２９条
１項）。
(2)都道府県知事は，対策地域を指定したときは，遅滞なく，ダイオキシン類
土壌汚染対策計画（以下「対策計画」という。）を定めなければならない（３
１条１項）。
(3)対策計画においては，次に掲げる事項のうち必要なものを定めるものとす
る（３１条２項）。
ア対策地域の区域内にある土地の利用の状況に応じて，政令で定めるところ
により，次に掲げる事項のうち必要なものに関する事項（同項１号）
(ア)ダイオキシン類による土壌の汚染の除去に関する事業の実施に関する
事項（同号イ）
(イ)その他ダイオキシン類により汚染されている土壌に係る土地の利用等
により人の健康に係る被害が生ずることを防止するため必要な事業の実施
その他必要な措置に関する事項（同号ロ）
イダイオキシン類による土壌の汚染を防止するための事業の実施に関する事
項（同項２号）
(4)対策計画に基づく事業については，負担法の規定は，事業者によるダイオ
キシン類の排出とダイオキシン類による土壌の汚染との因果関係が科学的知見
に基づいて明確な場合に，適用するものとする（３１条７項）。
２負担法の定め
(1)この法律において「公害防止事業」とは，次に掲げる事業であって，事業
者の事業活動による公害を防止するために事業者にその費用の全部又は一部を
負担させるものとして国又は地方公共団体が実施するものをいう（同法２条２
項）。
ア（略）（同項１号，２号）
イ公害の原因となる物質により被害が生じている農用地若しくは農業用施設
又はダイオキシン類（ダイオキシン法２条１項に規定するダイオキシン類を
いう。）により土壌が汚染されている土地について実施される客土事業，施
設改築事業その他の政令で定める事業（同項３号）
ウ（略）（同項４号，５号）
(2)公害防止事業に要する費用を負担させることができる事業者は，当該公害
防止事業に係る地域において当該公害防止事業に係る公害の原因となる事業活
動を行い，又は行うことが確実と認められる事業者とする（同法３条）。
(3)公害防止事業につき事業者に負担させる費用の総額（以下「負担総額」と
いう。）は，公害防止事業に要する費用で政令で定めるもの（以下「公害防止
事業費」という。）の額のうち，費用を負担させる全ての事業者の事業活動が
当該公害防止事業に係る公害についてその原因となると認められる程度に応じ
た額とする。（同法４条１項）
(4)公害防止事業が上記(1)イ等に係る公害防止事業である場合において，その
公害防止の機能以外の機能，当該公害防止事業に係る公害の程度，当該公害防
止事業に係る公害の原因となる物質が蓄積された期間等の事情により上記(3)
の額を負担総額とすることが妥当でないと認められるときは，上記(3)の規定
にかかわらず，上記(3)の額からこれらの事情を勘案して妥当と認められる額
を減じた額をもって負担総額とする。（同条２項）
(5)施行者は，６条１項の規定により費用負担計画を定めたときは，９条２項
に規定する者を除き，当該費用負担計画に基づき費用を負担させる各事業者及
び事業者負担金の額（負担総額が設置費と管理費とに区分されているときは，
設置費に係る事業者負担金の額。以下この条において同じ。）を定めて，当該
各事業者に対し，その者が納付すべき事業者負担金の額及び納付すべき期限そ
の他必要な事項を通知しなければならない（同法９条１項）。
３公害防止事業費事業者負担法施行令（以下「負担法施行令」という。）１条３
項の定め
上記２(1)イの政令で定める事業は，次のとおりとする。
(1)（略）（同項１号，２号）
(2)ダイオキシン類による土壌の汚染の状況がダイオキシン法７条の基準のう
ち土壌の汚染に関する基準を満たさない地域であって，上記１(1)の政令で定
める要件に該当する地域内にある土地について行う上記１(3)ア(ア)及び(イ)
並びにイに規定する事業（事業者によるダイオキシン類の排出とダイオキシン
類による土壌の汚染との因果関係が科学的知見に基づいて明確な場合において
実施されるものに限る。）（同項３号）
（別紙）
争点に関する当事者の主張の要旨
１争点(1)ア（原告は，本件経営主体変更以前にＰ４工場から排出されたダイオ
キシン類に関して，負担法３条の「事業者」としての責任を負うかどうか。）に
ついて
(1)被告
ア原告は，明治２０年にＰ５株式会社として設立されて以来，他の企業を合
併し社名を変更したＰ６株式会社（以下「Ｐ６」という。），明治２９年頃
に設立され，Ｐ６と大正１２年に合併したＰ３，昭和１２年４月にＰ６を吸
収合併したＰ８株式会社（以下「Ｐ８」という。なお，乙第１２号証の２等
には，昭和１２年４月にＰ６がＰ８に対し，営業を包括譲渡した旨の記載が
あるが，同号証の出典である原告の社史の他の部分によれば，Ｐ８による吸
収合併であったと認められる。），同社が同年１２月に改称し昭和１８年に
Ｐ１２株式会社（以下「Ｐ１２」という｡)に吸収合併されるまで存在したＰ
１１株式会社（以下「旧Ｐ１１」という。），Ｐ１２，原告と長期間にわた
り連綿と経営が続けられてきた同一の企業である。このことは，原告の本件
訴訟におけるこれまでの主張においてこれらの企業によるＰ４工場の操業と
原告によるＰ４工場の操業が区別されていなかったこと，原告の社史の記載，
同一の社章が使用されていること，Ｐ４工場の位置が変わっていないこと等
からも明らかである。
イ(ア)乙第１２号証の２等には，Ｐ１２の化学部門が原告の前身である旧Ｐ
１８株式会社（大正１０年４月にＰ１３株式会社として設立された会社で，
昭和１２年６月から昭和２０年４月１日にＰ１１株式会社と改称するまで
その名称であった。以下「旧Ｐ１８」という。）に対し営業譲渡をした旨
の記載があるが，同号証の出典である原告の社史の他の部分やＰ１８株式
会社（昭和２４年に原告から分離した会社。以下「Ｐ１８」という。）の
発行した社史等には，昭和２０年４月１日に，旧Ｐ１８とＰ１２の化学部
門が合併した旨記載されており，本件経営主体変更は，両社の合併という
べきである（今日の吸収分割であるが，当時はそのような法制度は存在し
なかった。）。
なお，社史の記載は，法的な観点からは不正確な点も含まれる可能性は
あるが，証拠としての価値は失われない。他方，昭和２０年３月２９日付
けの株主総会議事録には，議案の題名が記載されているだけであるが，も
し，その議案の内容に包括的な債権債務の移転を定めるものが含まれてい
れば，実質的には合併というべきである。昭和１２年のＰ６からＰ８への
営業包括譲渡は，形式的には営業譲渡であるとしても，包括的な債権債務
の移転の定めを含み，実質的には合併であったというべきことからすれば，
本件経営主体変更の際も実質的には合併であったというべきである。また，
昭和２５年法律第１６７号による改正前の商法２４５条１項によれば，他
の会社の営業の一部の譲受けには株主総会の議決は不要であったにもかか
わらず，本件経営主体変更の際に株主総会の議決がされているのは，本件
経営主体変更が実質的には合併であったからに他ならない。
(イ)仮に，本件経営主体変更が，形式的には営業譲渡であるとしても，そ
の際に旧Ｐ１８と統合されたＰ１２の化学部門は，明治２０年４月に創設
されたＰ６を前身とし，化学部門として独立性を有していた旧Ｐ１１であ
って，本件経営主体変更により，旧Ｐ１１は，Ｐ９傘下にあり，かつての
子会社であった旧Ｐ１８の法人格を借用することによって，実質的に復活
したのであるから，旧Ｐ１１又はＰ１２の法人格は，実質的には原告に承
継されているというべきである。営業譲渡という方式が採られたのは，会
社分割という法制度がなかった当時，会社を実質的に分割する方法として
借用されたものにすぎず，営業譲渡という方式が採られたことをもって法
人格の承継を否定するのは相当ではない。
ウ原告の社史によれば，本件経営主体変更が合併であるのか営業譲渡である
のかはあいまいであるが，これは，本件経営主体変更が同じＰ１０内の企業
の整理，統合であり，合併か営業譲渡かという法形式が余り重視されていな
かった上，化学部門に係る一切の資産及び負債を含めて営業権を包括的に引
き継がせることが目的であり，そのことが当然の前提となっていたからであ
ると解される。したがって，本件経営主体変更が営業譲渡であったとしても，
その譲渡においては，一切の債務の引受けが明示又は黙示に含まれていたと
考えるのが合理的であり，Ｐ１２の化学部門の債務は当時認識されていなか
ったものも含めて，全て原告が引き受けていると解すべきである。そうする
と，原告は，Ｐ１２の化学部門又はその前身たる企業がＰ４工場を操業して
いた当時排出したダイオキシン類を原因としてこれらの企業が負担法３条の
「事業者」として負う責任を負うというべきである。また，原告が旧Ｐ１１
と同じ商号を使用し，同一の社標を使用していることは，旧Ｐ１１の債務を
引き受ける意思を表示したものというべきである。
エＰ６は，昭和１２年にＰ８に吸収合併されたが，同社は，同年１２月に社
名を「Ｐ１１株式会社」に改称した後，昭和１８年４月にＰ１２に吸収合併
されるまで，「Ｐ１１株式会社」という商号を使用していた（旧Ｐ１１）。
原告は，昭和２０年４月以降，以前と同一の「Ｐ１１株式会社」という商号
を使用しているから商法１７条１項（同旨の内容を定める平成１８年法律第
８７号による改正前の２６条１項を含む。以下同じ。）に基づく責任を負う。
商法１７条１項の対象となる債務は，企業取引によって生じたものに限られ
ず，その不履行に基づく損害賠償債務や不法行為及び不当利得によって生じ
たものでも良いとされており，負担法に基づく費用の負担もこれに該当する。
原告は，営業譲受人が営業譲渡人の使用していた商号を引き続き使用する場
合ではなく，営業譲渡人が過去に一時使用したにすぎない商号を使用する場
合には同項の適用はない旨主張するが，本件は，従前から肥料等の製造販売
において国内有数の企業であった旧Ｐ１１の信用を利用，維持し，その知名
度を利用する目的のもとに，同じ商号を再び使用し，同一の社標を使用した
場合であるから，商号の続用に当たると解すべきである。
したがって，原告は，旧Ｐ１１又はその前身たる企業がＰ４工場を操業し
ていた当時排出したダイオキシン類を原因としてこれらの企業が負担法３条
の「事業者」として負う責任を負うというべきである。
オ負担法の趣旨からすれば，負担法に基づき費用負担を求めるべき事業者と
は，公害の原因となる事業活動を行うだけの社会的実体を有し，かつ，公害
防止費用の負担を求めるに足りるだけの社会的実体を有するものであれば，
足りるのであり，厳密な意味での法人格を有するものに限定する必要はない。
そして，ある事業を行う事業者の法人格が継承されず，従前とは法人格を異
にするに至ったとしても，事業者としての社会的実体が実質的に同一である
と認められる限り，負担法に基づく費用負担を免れることはできない。そう
すると，大正時代から名称は異なるにせよ実質的に同一の企業である原告が，
その営業の一環としてＰ４工場において食塩電解工程を稼働させ，ダイオキ
シン類を排出したのであるから，原告が負担法による費用負担の責任を負う
のは当然である。
また，営業譲渡の介在により，法人格の継承が認められないとしても，本
件経営主体変更の際には，営業包括譲渡がされたのであり，それは企業組織
が財産と一体となって移転したものであるから，営業の一環として工場を操
業し，公害の原因物質を排出しながら利益を上げてきた事業者という社会的
実体も原告に移転したというべきであり，原告が費用法に基づく費用負担を
すべきなのは当然である。
負担法は，公害が環境に及ぼす有害な結果の重大性に鑑み，公害防止事業
に要する費用を当該公害の原因を作出した者に負担させることを企図してい
るものであるから，その事業活動が公害の原因となった者は広く負担法３条
の「事業者」に該当するというべきであり，負担法は，公害防止事業に係る
事業活動を行った事業者と費用負担の対象となる事業者との「事業者として
の同一性」を要求しているにとどまり，原因者と負担者の法人格が同一であ
ることまでを要求しているものではないと解すべきである。本件経営主体変
更時に営業譲渡の対象となったＰ１２の化学部門はもともと旧Ｐ１１がＰ１
２に合併されたものであり，これらの一連の組織再編行為に着目すれば，旧
Ｐ１１の法人格は，Ｐ１２との合併により，Ｐ１２に吸収されて一時的に消
滅したが，その実質は，Ｐ１２という法人格の中で同一性を保ったまま潜在
的に存続しており，それが旧Ｐ１８に承継され，承継後の旧Ｐ１８から本来
のＰ１８部分が分離して，旧Ｐ１１は再びＰ１１株式会社としての法人格を
取得することとなったのであり，これにより，旧Ｐ１１の法人格が実質的に
復活したと解すべきものである。したがって，一時的に法人格の断絶があっ
たとしても，実質的に見れば，旧Ｐ１１と原告は同一の事業者といえる。
本件を実質的に見れば，長年にわたり，同一の工業施設，設備を用いて食
塩電解工程を操業し，同様の製品を継続的に製造してきた企業が，Ｐ１０内
の位置付けや内外の経済事情等に対応して，単にその名称の変更を繰り返し
てきたものと評価できる。しかも，その企業は，その大半の時期をＰ１１株
式会社という同一の社名を用いて営業を継続してきた。したがって，仮に，
形式的な法人格の継承が認められなかったとしても実質的な事業者としての
地位の承継はあるといわざるを得ない。
カ被告は，本件決定１に，前記前提となる事実(2)コ(イ)ａのとおりの理由
を付しており，また，本件訴訟においても，Ｐ３から原告に至るまでＰ４工
場を経営していた企業を含む原告のみがＰ４工場において操業してきた旨主
張してきたが，原告は，これに対して何ら認否，反論をしなかった。これに
よれば，原告は，被告の主張する事実を自白したとみなされるべきであり
（民訴法１５９条１項），Ｐ３やＰ６が原告とは異なる法人であるとする原
告の主張は排斥されるべきである。
また，原告は，本件経営主体変更以前にＰ４工場を経営していた企業が原
告とは異なる法人である旨の主張をする機会が十分あったにもかかわらず，
長期間そのような主張をしてこなかったばかりか，本件訴訟においては，大
正時代から原告がＰ４工場において食塩電解工程を継続して操業してきたな
どというそれと矛盾する主張さえしてきた。訴訟法上の信義則（民訴法２
条）の観点からは，本件経営主体変更以前にＰ４工場を経営していた企業が
原告とは異なる法人である旨の主張は許されるべきものではない。原告は，
本件訴訟において，主張の大部分を本件対策地域の汚染の原因となったダイ
オキシン類が本件経営主体変更前も含むＰ４工場の操業によって発生したも
のであるかどうかに費やしてきた。これは，原告が自らをＰ３やＰ６などと
同一の法人であると考えていたからに他ならない。
(2)原告
ア原告の前身は，旧Ｐ１８である。同社は，昭和２０年３月２９日開催の臨
時株主総会において，①Ｐ１２の化学工業に関する営業譲受（同年４月１
日予定）及び②定款変更（商号及び目的の変更）を決議し，Ｐ４工場など
で稼働していたＰ１２の化学部門を譲り受け，商号をＰ１１株式会社と変更
した。原告は，この本件経営主体変更の際，初めてＰ４工場を承継したので
あり，それ以前にＰ４工場で事業を行っていたＰ３，Ｐ６，Ｐ８等とは法人
格を異にする。なお，本件経営主体変更は，Ｐ１２から原告への化学部門の
営業譲渡であり，同社との合併ではない。
原告と本件経営主体変更以前にＰ４工場を経営していた企業の法人格が同
一かどうかは純粋な法的問題であり，経済論や事実論と混同してはならない。
本件においては，本件経営主体変更当時の登記簿が既に廃棄されているため，
この点を判断するための唯一の証拠は，原告の昭和２０年３月２９日付けの
株主総会議事録である。なお，被告は，本件訴訟における原告の準備書面の
記載から，原告がＰ３，Ｐ６等と同一の法人格を有することを前提としてい
たと主張するが，これは揚げ足取りにすぎない。
イ被告は，本件経営主体変更が法形式的には営業譲渡であるとしても，実質
的には人格が承継されている旨の主張をするが，上記のとおり，法人格の承
継は法的な概念であり，営業譲渡が実質的には合併であって，法人格を承継
するということはあり得ない。
次に，被告は，本件経営主体変更の際の営業譲渡には，旧Ｐ１８の債務の
一切の引受けが明示又は黙示に含まれていたと考えるのが合理的であると主
張するが，債務の引受けの効果は，法的な手段が執られなければ生じないの
であり，負担法に基づく費用負担の債務が営業譲渡により引き受けられると
いうことは，ダイオキシン類の存在が認識されておらず，負担法も成立して
いなかった昭和２０年においてはあり得ない。
また，被告は，商法１７条１項により，原告が旧Ｐ１１が負担していた債
務を負う旨主張するが，同項の趣旨及び文理によれば，同項は営業譲受人が
営業譲渡人の商号を使用している場合に適用されるのであって，本件のよう
に営業譲受人が，営業譲渡人が過去に一時使用したにすぎない商号を使用す
る場合には適用されないことは明白である。また，営業上発生した債務につ
いての債権者の信頼の保護という同項の趣旨からすれば，負担法による費用
負担の債務を営業譲受人に負担させる必要はない。
さらに，被告は，負担法の趣旨からして，大正時代から昭和４５年まで同
一の企業としてＰ４工業の操業によりダイオキシン類を排出してきた原告が
負担法の費用負担の責任を負うべきである旨主張するが，負担法は，事業費
の負担者を「事業者」と定め，原因者と法人格を同一とするかどうかによっ
てその範囲を限定しているのであるから，失当である。
加えて，被告は，前記前提事実(2)コ(イ)ａの処分理由について擬制自白
が成立する旨主張するが，原告は，上記処分理由について争っているのであ
り，擬制自白は成立しない。また，本件訴訟においては，従前，本件対策地
域において確認されたダイオキシン類がＰ４工場における食塩電解工程によ
り発生したものであるかが最大の争点とされたため，原告は，その点につい
て集中して主張立証をしてきたが，裁判所の示唆もあり，これに加えて本件
経営主体変更以前にＰ４工場を経営していた企業の責任までは原告が負担し
ない旨をも主張することとなったものであり，このことが信義則に反するも
のではない。
ウ本件決定は，本件対策地域にＰ４工場以外の汚染源がなく，Ｐ４工場を操
業したのが原告のみであることから，原告が本件対策地域において確認され
たダイオキシン類の唯一の排出原因者であるとして，原告に公害防止事業に
要する費用の全額（汚染を引き起こした時期を考慮して４分の１を減額して
いる。）を負担させている。しかし，上記アのとおり，Ｐ４工場を稼働させ
ていたのは原告のみではないことからすれば，原告が本件対策地域において
確認されたダイオキシン類の唯一の排出者であるとはいえず，むしろＰ４工
場を操業していた原告以外の事業者が食塩電解工程によりダイオキシン類を
発生させた蓋然性が高いのであり，原告が公害防止事業に要する費用の全額
を負担する理由はないから，本件決定は取消しを免れない。
２争点(1)イ（本件対策地域のダイオキシン類による土壌汚染が，原告及び原告
以前にＰ４工場を経営していた企業の事業活動（原告が負担法３条の「事業者」
としての責任を負う範囲に限る。）により排出されたダイオキシン類によるもの
といえるかどうか。）について
(1)被告
アダイオキシン法３１条７項について
ダイオキシン法３１条７項は，国民の健康保護と事業者の負担の調和を図
る趣旨の下，事業者によるダイオキシン類の排出とダイオキシン類による土
壌の汚染との因果関係が科学的知見に基づいて明確であることを求めている
のであり，同項の適用が認められるためには，一点の疑いも許されないよう
な厳密な意味での因果関係の存在まで認められる必要はなく，科学的知見に
基づいて，事業者による排出と汚染との因果関係が高度の蓋然性をもって明
確に推定されることで足りると解すべきである（最高裁昭和４８年（オ）第
５１７号同５０年１０月２４日第二小法廷判決・民集２９巻９号１４１７頁
参照）。なお，ここでいう科学的知見とは，自然科学的知見に限られるもの
ではなく，統計的手法による知見も含むと解すべきである。そして，ダイオ
キシン類の同族体組成比及び異性体の分布パターンを比較検討し，既知のパ
ターンのいずれに属するか又はそのいずれでもないかを明らかにするプロセ
スを経てダイオキシン類の発生源を特定することは科学的な手法に基づく推
定方法である。本件決定は，以下のとおり，ダイオキシン類の排出と土壌汚
染との因果関係が科学的知見に基づいて明確である結果されたものである。
イ本件対策地域の汚染状況について
(ア)本件対策地域は，Ｐ３がＰ４工場を設置し，操業を開始するまでは田
畑等であり，同社を承継した原告が昭和４５年にＰ４工場を撤去するまで，
原告及びその前身たる企業だけが同地において操業していた。これは，過
去の地図等により明らかである。
(イ)ダイオキシン類による汚染土壌は埋土層から確認され，汚染の深さは
２ｍから４ｍ程度まで広範囲にわたっていることから，汚染土壌はＰ４工
場を撤去し更地化する時点において，既に地中に存在していたものと考え
られる。
本件対策地域はもともと砂地の土壌であるところ，本件対策地域の土壌
調査の結果は砂質の層の上に埋土層が存在し，これは埋立てによるものと
推定できる。ダイオキシン類は埋土層から確認されているところ，土壌中
の無機物質分析調査によると，鉛，マンガン，銅，亜鉛等の金属成分が高
く，人為由来の工業活動に起因する工程が汚染原因と推定された。また，
同様の調査において，かつて食塩電解工程が行われていた場所の土壌から
高濃度の塩素が検出されたこと，かつて苛性ソーダ生産を目的としていた
地点の土壌がアルカリ性を示しナトリウムの濃度が高いこと，かつて硫酸
を取り扱っていた地点の土壌が酸性を示し鉄，銅，亜鉛等の金属成分が高
いこと，ダイオキシン類に汚染されている土壌では，鉛の濃度が高いこと
などが判明し，これらからもＰ４工場から排出された物質により土壌が汚
染されていることが推認される。
高濃度のダイオキシン類の発見された土壌は，いずれも全体にコンクリ
ートガラ，ガラ，レンガ片等が混入した土壌であって，これらは，Ｐ４工
場が操業していた時期又は本件対策地域の土地が原告から旧日本住宅公団
（現在の独立行政法人都市再生機構。以下「住宅公団」という。）に引き
継がれた後に，Ｐ４工場の施設・建物等を解体した後の廃棄ガラ，敷地内
の残土，産業廃棄物であるガラ等を用いて土地が造成されたことを裏付け
ている。土壌中のガラが土地の深部からも発見されていることは，それら
の廃棄物がＰ４工場内の溝や池などの底に廃棄されたことを表している。
なお，γ公園で外部から搬入された土壌が汚染の原因とされていること
については，同公園の事例は地表面に近い地点に汚染がみられる点や同公
園は公有水面を埋め立てたものであり，εが管理する公園として継続使用
されている点，埋立て用材として使用した土砂に汚染があった可能性が高
い点において本件の場合とは異なる。
(ウ)原告は，食塩電解工程がダイオキシン類発生の主たる原因であるとす
ると，ダイオキシン類がＰ２３株式会社が所有し又は所有していた土地
（以下「Ｐ２３の敷地」という。）から検出されていること，食塩電解工
程があった場所以外のＰ４工場全体のかなり深い地域から検出されている
こと，搬入土壌である表層部からも検出されていることの説明ができない
という。しかし，Ｐ２３の敷地のうち，ダイオキシン類が検出されたのは
Ｐ４工場にごく近接した部分であり，何らかの原因により，Ｐ４工場内に
あった土砂ないしスラッジ（汚泥）が他の鉱さいなどと共に当該地に移置
された可能性が高いと解される。また，Ｐ１小学校，β公園（北側）及び
β公園（南側）の表層から２ｍ程度までの汚染は，原告及び原告以前にＰ
４工場を経営していた企業が食塩電解工程で非意図的に生成されるダイオ
キシン類を含んだスラッジを同工程（電解槽）の近辺に廃棄したもの又は
近辺の土壌中にスラッジを含んだ電解液等が漏出したものが主な原因であ
ると推定される。さらに，β公園（南側）の表層から３ｍないし４ｍ程度
の汚染は，電解工程後の懸濁液を流していた排水路又は貯留地に沈殿又は
持ち込まれたスラッジが主な原因であると推定される。加えて，Ｐ２保育
園の表層近くから発見された汚染された土壌は，原告から住宅公団への土
地の引渡し後に行われた土地の平準化（Ｐ４工場内に存在した土壌を用い
て行われた。）により，汚染した土壌が移動したものと推定される。以上
によれば，原告の上記主張は失当である。
(エ)原告がＰ４工場を撤去した後に搬入された土壌は極めて少量である。
客土による盛土は，０．１ｍから１．８５ｍであり，団地内の一部に局所
的に実施されたものである。標高図によっても，原告から住宅公団への引
渡時の標高と住宅公団による造成後の標高はほとんど変わっていない。
Ｐ２保育園の深さ約１ｍから約１．５ｍにわたる土壌は，コンクリート
ガラ，ガラ，レンガ片等が混入した土壌で，外から持ち込まれたものとは
考えられない。また，本件対策地域で発見された高濃度の異例な異性体パ
ターンを示すダイオキシン類が外部からの搬入土壌に含まれることは考え
られない。なお，Ｐ２保育園敷地で検出されたダイオキシン類は複合汚染
のパターンを示しているが，ここで検出された1,3,6,8-四塩化ジベンゾ
ジオキシンと1,3,7,9-四塩化ジベンゾジオキシンは法的規制の対象とな
っているダイオキシン類に含まれないため，環境基準値の算定からは除外
される。β公園（北側）及びβ公園（南側）の地表下の土壌並びにＰ１小
学校の舗装下の土壌も同様に外から持ち込まれた土壌とは考えられない。
β公園（南側）の一部は現在高くなっているが，本件対策計画では，高
くなっている部分のうち，表層でダイオキシン汚染が確認された区域だけ
を事業実施区域としている。この事業実施区域から除かれた部分は，平成
１４年に行われたスーパー堤防工事に伴い盛土がされた区域で，この工事
の際外部からの土壌で盛土がされているが，この区域は，表層においてダ
イオキシンが検出された場所とは離れており，盛土に使用した土壌も重金
属チェック済みのものを使用しており，スーパー堤防工事に伴って搬入さ
れた土壌が土壌汚染の原因とはいえない。表層でダイオキシンが検出され
た場所は，平成７年ころ及び平成１３年に行われた団地内の工事の際に発
生した土壌で盛土したものであり，平成７年の工事の際に発生した土壌は
鉱さいと思われる赤紫色の土壌及びコンクリート廃材を多量に含むもので
あったのであり，Ｐ４工場に由来する土壌であることは明らかである。
ウＰ４工場の食塩電解工程からダイオキシンが発生することについて
原告（原告以前にＰ４工場を経営していた企業を含む。以下ウにおいて同
じ。）は，Ｐ４工場が撤去される直前まで，長期間にわたって電槽（電解
槽）室において食塩電解工程を稼働させており，この電解工程により，塩素
及び苛性ソーダを製造していた。この間，原告が非意図的に高濃度のダイオ
キシン類を生成していたことが強く推定される。原告の食塩電解工程では，
大量のスラッジが常時発生していたものと解され，そのスラッジは，電解槽
のメンテナンスの際に不要物として排出され，それが他の残さいと共に埋立
てに利用されたものと解され，それが本件対策地域における広範な土壌汚染
の原因となったものと推定される。食塩電解工程の過程では，黒鉛電極その
もの，黒鉛電極中の
きょう
夾雑物，食塩中に含まれる石灰，苦土，酸化鉄及びアル
ミナ，珪酸等の不純物等が析出したものが混在したスラッジが生成される。
Ｐ４工場においては，最大２００基を超える電解槽が常時稼働していたの
であり，その稼働期間も数十年にわたるのであるから，その間，電解槽から
はスラッジが大量に発生し，それがメンテナンスの際に排出されていたはず
である。また，関東大震災の際，Ｐ４工場の電解槽は将棋倒しになったとさ
れ，この際に電解槽自体が損傷したり電解槽内のスラッジを含んだ電解液等
が流出したことは十分考えられる。
隔膜法を用いた食塩電解工程においても，脱落した黒鉛粒子，はく落した
石綿，コンクリートから溶け込んだマグネシウムやカルシウム等が電解液に
混濁し，これらが沈殿してスラッジが発生する。
本件対策地域のうちで，高濃度のダイオキシン類による汚染が確認された
地点の試料の中から，クリソタイル系のアスベストが発見された。原告がＰ
４工場で食塩電解に使用していたフーカーＳ型においては，隔膜材料として
クリソタイル系アスベストが使用されており，上記のようにクリソタイル系
アスベストが発見された周囲の土壌が高濃度のダイオキシン類で汚染がされ
ていることからすれば，Ｐ４工場の電解槽で使用されたアスベストがスラッ
ジとして食塩電解工程で生成された高濃度のダイオキシン類と共にＰ４工場
敷地内に埋め立てられていることが強く推定される。
スウェーデンのクリストファー・ラッペらによる論文（乙２７。以下「ラ
ッペ論文」という。）及びＭ．Ｅ．ストランデルらによる論文（乙３８。以
下「ストランデル論文」という。）は食塩電解工程にピッチやゴムに含まれ
る多環芳香族炭化水素の一種であるジベンゾフランが存在すると，電解工程
から発生した塩素により塩素化してポリ塩化ジベンゾフランが発生するとい
う推論を述べており，食塩電解工程からダイオキシン類が発生するとの被告
の推論は科学的根拠に基づくものである。
原告が現在市販されているものと同等の黒鉛電極を使用していたとの主張
は事実に反する。原告が苛性ソーダの生産を開始した大正６年ころには，国
産の黒鉛陽極の品質は現在と同等のものとはいえなかった。なお，Ｐ２４研
究所による実証実験（以下「本件実証実験」という。）の結果（乙６５の１
・２）は，現在市販されている黒鉛電極を使用した場合もダイオキシン類が
発生することを示している。
エ本件対策地域で検出されたダイオキシンが食塩電解工程により発生したも
のといえるかどうかについて
(ア)ダイオキシン類を構成するダイオキシンには８つの同族体と７５種の
異性体があるが，ダイオキシン類はその発生源によって，同族体組成比及
び異性体パターンに異なる特徴が現れる。本件対策地域で確認されたダイ
オキシン類は極めて高濃度であり，かつ，ほぼ全てが塩素処理の過程で発
生するダイオキシン類の特徴的な同族体組成比（四塩化ベンゾフラン以下
の組成比が大きい。）や異性体の分布パターン（1,2,7,8-T４CDF及び2,3,
7,8-T４CDFの割合が高い。）を示しており，本件対策地域のダイオキシン
類汚染が同一の原因（塩素処理）によるものであることが明らかである。
ダイオキシン類の同族体組成比及び異性体の分布パターンのパターン分
析とは，同族体組成比及び異性体の分布パターンの構成比グラフをその形
状のみから比較することではなく，それぞれの土壌分析によって明らかに
なったダイオキシン類の各同族体の種類，その組成比及び濃度，各同族体
の異性体の種類・構成組成比等を比較して，その特徴を読み取り，そこに
基本的な一致が認められるかどうかを判断する方法である。スウェーデン
の苛性ソーダ製造工場の黒鉛電極を用いた塩化ナトリウム電解槽の陽極ス
ラッジのダイオキシン類には，①生成するダイオキシン類のほぼ全量が
ポリ塩化ジベンゾフランであること，②実測濃度比でポリ塩化ジベンゾ
フランはダイオキシンの３８倍，ＴＥＱ比でポリ塩化ジベンゾフランはダ
イオキシンの１９２０倍と異常に高いこと，③ポリ塩化ジベンゾフラン
は広範囲な同族体で構成され，極めて高濃度であること，④ポリ塩化ジ
ベンゾフラン異性体の主成分は，２，３，７，８－塩素置換体であること
という特徴が認められ，さらに，次の各同族体において掲記した異性体が
主成分である異性体組成が認められることが苛性ソーダ製造に伴うポリ塩
化ジベンゾフラン生成の重要な指標となる。
一塩化体(M１CDF)：2-M１CDF
二塩化体(D２CDF)：3,6/2,8-D２CDF
三塩化体(T３CDF)：1,2,8-T３CDF，2,3,4/2,3,8-T３CDF
四塩化体(T４CDF)：1,2,7,8-T４CDF，2,3,7,8-T４CDF
五塩化体(P５CDF)：1,2,3,7,8/1,2,3,4,8-P５CDF
六塩化体(H６CDF)：1,2,3,4,7,8/1,2,3,4,7,9-H６CDF
(イ)本件対策地域内において確認されたダイオキシン類の同族体組成比及
び異性体の分布パターンは，食塩電解工程に由来するダイオキシン類（苛
性ソーダ製造工場の黒鉛電極を用いた塩化ナトリウム電解槽の陽極スラッ
ジのダイオキシン類）とほぼ完全に一致し，本件対策地域におけるダイオ
キシン類による土壌汚染の原因は，Ｐ４工場における食塩電解工程に伴っ
て排出されたスラッジの埋立てによるものであることは明らかである。
(ウ)原告は，本件対策地域から検出されたダイオキシンと食塩電解工程か
ら発生するとされるダイオキシンの同族体組成及び異性体の分布パターン
を示すグラフが異なることから，本件対策地域から検出されたダイオキシ
ンは食塩電解工程によるものではないというが，食塩電解工程において生
ずるダイオキシン類は常に一定の構成組成を示すわけではなく，ジベンゾ
フランの塩素との反応条件の差や反応時間の長短によってかなり変動する
ものであるから，それをグラフの形状のみから比較して分類し，発生源が
異なるとすることは意味がない。旧Ｐ２５株式会社が同一製法で製造した
ＣＮＰ（ニトロフェノキシベンゼン）製品でも製造時期が異なればダイオ
キシン類の構成組成が大きく異なることが明らかとなっている。Ｐ４工場
はほぼ１世紀前から食塩電解工程を稼働させ塩素を製造していたのである
から，その間に製造工程を取り巻く事情は大きく変わっており，それらの
事情の推移に応じて非意図的に生成されたダイオキシン類も様々な構成組
成を示すであろうことは容易に推定される。また，原告は，ジベンゾフラ
ンの四塩化体が最も多く含まれるものと五塩化体又は六塩化体が最も多く
含まれるものとでは決定的に異なると主張するが，これらは，どちらも工
業化された食塩電解工程において生成されるもので，両者の違いは反応時
間の長短にすぎないのであるから，これらに決定的な違いがあるとはいえ
ない。
高濃度のダイオキシンの解析をせずに，本件対策地域全体の調査結果の
平均値を用いる原告の方法には意味がない。乙第１０２３号証の意見書
（以下「Ｐ２６意見書（Ⅱ）」という。）が前提とする試料は，被告が土
壌分析結果のうちから環境基準値を超えたものを抜き出したもの（乙１２
の１３で分析対象とされた４６地点とほぼ一致する。）で明確な根拠に基
づくものである。
原告は，乙第１０２４号証の意見書（以下「Ｐ２６意見書（Ⅲ）」とい
う。）が食塩電解工程ではダイオキシンやコプラナーＰＣＢがほとんど発
生しないとしていることからすると，ダイオキシンやコプラナーＰＣＢが
検出されたＰ２保育園のダイオキシン類は食塩電解工程によるものではな
い旨主張するが，Ｐ２保育園で検出されたダイオキシンやコプラナーＰＣ
Ｂは，前記のとおり，複合汚染の可能性を示すものである。なお，ここで
検出されたダイオキシンやコプラナーＰＣＢは環境基準に影響しないもの
である。
塩素処理に類似した同族体組成比を示すダイオキシン類として，都市ご
み焼却炉排ガス，同フライアッシュ，金属精錬工場排ガスがあるとの原告
の主張は争う。
原告は，例えば，アセチレン製造工程によって生成されるダイオキシン
類も上記の特徴を有するというが，アセチレン製造工程において生成され
るダイオキシン類の濃度は極めて低いため，食塩電解工程で生成されるも
のと区別することができる。
さらに，原告は，本件対策地域内の全ての調査試料の測定結果を前提に
科学的根拠を明らかにして同族体組成比や異性体の分布パターンを明らか
にする必要があるとか，ＣＮＰ，ＰＣＰ（五塩化フェノール），ＰＣＢ
（ポリ塩化ビフェニル）等の汚染原因に関する分析を欠落させているとか
いうが，本件において被告が行う必要があるのは，高濃度のダイオキシン
類を発生させた事業者に応分の負担を求めるに必要な範囲での原因者の特
定であって，本件対策地域内で発見された全てのダイオキシンの発生源を
逐一明らかにすることではないから，高濃度のダイオキシン類の発生原因
である塩素処理以外の可能性についてまで分析する必要はない。
オ原告は，被告が本件対策地域で検出されたダイオキシン類が食塩電解工程
によるものであることの理由を変更した旨主張するが，乙第１１号証の１０
は環境審議会における検討過程のものにすぎない。この資料を基にダイオキ
シン部会での審議が進むにつれ，本件対策地域で発見された高濃度のダイオ
キシン類が極めて特異な塩素処理パターンであることが判明したのであるか
ら，同号証の分類が本件決定の根拠と多少異なることは不自然ではない。
ダイオキシン類の同族体組成比及び異性体の分布パターンのパターン分析
とは，上記のとおり，その構成比グラフを形状のみから比較することではな
く，それぞれの化学分析によって明らかになったダイオキシン類の各同族体
の種類，その組成比及び濃度並びに各同族体の異性体の種類・構成組成比等
を比較して，その特徴を読み取り，そこに基本的な一致が認められるかどう
かを判断する方法であり，被告は，当初からこのような方法でパターン分析
を行っている。環境審議会ダイオキシン部会においても，上記四つの特徴を
前提とした審議が実質的に行われている。
なお，被告の作成した資料中の「塩素処理」とは当初から食塩電解工程を
意味するものであった。
カその他，原告及び原告以前にＰ４工場を経営していた企業の食塩電解工程
以外の原因を否定する旨の主張は，本件対策地域の汚染原因についての反論
とならない。
(2)原告
アダイオキシン法３１条７項について
ダイオキシン法３１条７項は，排出と汚染との間に科学的知見に基づいて
明確な因果関係を要求する。これは，ダイオキシン類がそもそも意図しない
副生成物として生ずるものであり，汚染経路等の科学的知見になお不十分な
点が多いため，事業者による排出と土壌の汚染との因果関係が科学的知見に
よって明確な場合にのみ，その排出者に公害防止事業費を負担させるという
趣旨と解される。同項の「科学的知見」とは，自然科学的知見をいうと解す
べきであり，また，同項の「科学的知見に基づいて明確な場合」との文言は，
排出と汚染の間の因果関係の証明度について高度の蓋然性より高い，自然科
学的知見に裏打ちされた証明を求める趣旨を明文化したものであって，排出
と汚染との間に科学的知見に基づいて一点でも疑義が残れば，これに該当し
ないと解すべきである。医療過誤に基づく損害賠償請求の事案である最高裁
昭和５０年１０月２４日判決の場合と本件の場合とでは背景となる事情が異
なる。
本件決定は，本件対策地域を汚染するダイオキシン類の具体的な排出原因，
排出経路及び汚染経路をまったく特定しておらず，原告によるダイオキシン
類の排出と土壌の汚染との因果関係が科学的知見に基づいて明確な場合とは
いえない。したがって，本件決定がダイオキシン法３１条７項，負担法２条
２項３号，負担法施行令１条３項３号に反することは明らかである。
ダイオキシン類の発生機構や発生源については解明されていない部分がか
なり多い。本件対策地域で検出されたダイオキシン類の原因が科学的に解明
されないのであれば，公害防止事業の費用は被告が負担すべきであり，原告
に負担させるべき理由はない。
イ本件対策地域の汚染状況について
(ア)被告は，地表面から２ｍないし４ｍの埋土層からダイオキシン類が確
認されたとするが，本件対策地域には，地表面から２ｍ以内の層にもダイ
オキシン類が広く存在しており，原告が本件対策地域の土地を住宅公団に
引き渡した後の搬入土壌による汚染の可能性を無視したものである。現に
γ公園においては，搬入土壌がダイオキシン類汚染の原因とされている。
また，埋土層の土壌中の無機物質分析調査の結果から人為由来の工業活動
に起因する工程が汚染原因であると推定しているが，上記調査の方法には
信用性が低いし，また，そもそも自然土壌中の値には差がある上，ナトリ
ウムについての検査結果は特に高い数値であるともいえない。
被告は，排水路を通過した懸濁液からスラッジが沈殿したことを汚染の
原因とするが，食塩電解プラントの位置から公共河川までは比較的近く，
食塩電解プラントから排出された懸濁液がＰ４工場の他の地域に流出，拡
散したり，深部に及んだりすることはない。また，食塩電解プラントの位
置は低く，この部分の土壌を他の場所に移動したことは考えられない。
(イ)食塩電解工程がダイオキシン類による汚染の主たる原因であるとする
と，Ｐ２３の敷地から本件対策地域と同様のダイオキシンが検出されてい
ること（この点に関する被告の反論は想像の域を出ず，しかも的はずれで
ある。），食塩電解工程があった場所以外のＰ４工場全体のかなり深い地
域でダイオキシン類が検出されていること，搬入土壌である表層部からも
環境基準値を超えるダイオキシン類が検出されていることの説明ができな
い。
(ウ)被告は，Ｐ４工場撤去後に搬入された土壌が少量であるとしているが，
その根拠は乏しい。標高図によれば，原告が住宅公団に引き渡した後に相
当の土砂が搬入されているはずであり，搬入された土砂による汚染の可能
性がある。
住宅公団が作成した団地の造成図（乙２６）における造成計画高と現在
の標高の差の部分は団地完成後に外部から搬入された土壌により形成され
ているところ，この部分にもダイオキシン類による環境基準を超えた汚染
が存在する。これは，原告及び原告以前にＰ４工場を経営していた企業の
事業に起因するものではなく，本件対策地域のダイオキシン類による汚染
は複合汚染であることになる（被告もその可能性を認めている。）。それ
にもかかわらず，塩素処理以外の発生源や汚染原因者について調査特定し
ないまま負担総額の全額を一部の特定された汚染原因者の事業負担金とす
ることは違法である。
特にβ公園（南側）においては，平成７年ころまでの航空写真によれば
平坦であるが，平成９年に至ってその一部が盛土されて高くなっており，
その高さは約２ｍである。この盛土は外部から搬入されたものとしか考え
られず，この部分についてもダイオキシン類による汚染がある。そして，
ガラが混入した土壌はＰ４工場の土壌に限定されないし，平成７年から９
年にかけて搬入された土壌については，資料がなく，畑土以外のものが搬
入された可能性が高い。
本件対策計画は覆土により汚染土壌による暴露経路を遮断するものであ
るから，少なくともβ公園（南側）においては，盛土部分の汚染土壌の暴
露を遮断する目的のものであることは明らかである。そうすると，当該部
分の事業費は盛土部分の汚染を発生させた事業者に負担させるべきである。
仮に，そうではなく，下部の土壌の汚染者も事業費を負担すべきであると
しても，盛土部分の汚染者を特定せずに負担を定めるのは違法である。
ウ原告（原告以前にＰ４工場を経営していた企業を含む。以下，ウにおいて
同じ。）の食塩電解工程がダイオキシンの発生源であるとはいえないことに
ついて
被告は，Ｐ４工場の食塩電解工場における電解過程において大量のスラッ
ジが発生しており，当該スラッジが汚染の原因である旨主張するが，原告の
電解工程は隔膜法でありスラッジが大量に発生することはない。隔膜法では，
電解槽に至る前の工程で硫酸カルシウム，炭酸カルシウム，水酸化マグネシ
ウムが水中に沈殿するが，これらは，ミルク状の懸濁液としてそのまま場外
に放流される。電解槽の黒鉛電極は，ほとんどが炭酸ガスとなり摩耗消滅す
るので，その
きょう
夾雑物と共にごく微量が電解液に残留することはあってもスラ
ッジとなることはなく，懸濁液と共に場外に放流される。なお，原告は，摩
耗後の黒鉛電極を有価物として売却している。また，石綿のクリソタイルが
発見されたことについては，隔膜の石綿は電解液中にはく落することはなく，
また交換後の石綿も有価物として売却するので，廃棄・埋設することはない。
Ｐ４工場においては，クリソタイルを電解槽の隔膜以外にも使用しており，
電解槽のスラッジが埋設された根拠とはならない。さらに，クリソタイルが
埋設されていたことと土中の無機物質分析調査の結果は矛盾する。硫化鉄鉱
の残さいを埋設したとの事実をもってスラッジを埋設したことの根拠とはな
らない。被告が，食塩電解工程からダイオキシン類が発生することの根拠と
した論文は原告の工程と異なる工程を前提としている。
食塩電解工程そのものからダイオキシンが発生するのではない以上，食塩
電解工程において存在する
きょう
夾雑物や反応装置に使用されているものがダイオ
キシン類の発生に関与していると推測されるが，そうすると，
きょう
夾雑物や反応
装置に使用されているものごとにダイオキシン類の発生を論ずるべきである。
被告が食塩電解工程からダイオキシン類が発生することの根拠とするラッペ
論文及びストランデル論文は，ダイオキシン類の発生根拠を明らかにしてい
ないし，それぞれの論文で装置などが異なることからすれば，科学的な根拠
とはいえない。なお，本件実証実験もイオン交換膜法を用いたこと，陽極の
電流密度が過大であること，ピッチ共存の方法が異なることから原告の食塩
電解工程とは異なるものであり，ダイオキシン類発生の根拠とはならない。
本件実証実験は，タールピッチと塩素の反応を問題としているが，原告が使
用していた黒鉛電極は，現在市販されているタールピッチがほとんど残って
いないものと同等のものであった。
また，被告の主張を前提とすると，黒鉛粒子を構成する炭素も土壌中に多
量に含まれるはずであるが，そのような事実はない。
エ確認されたダイオキシンが特徴的な同族体組成比や異性体の分布パターン
を示しているとの前提が誤っていること
(ア)被告の土壌分析に対する解析手法はずさんであり，非科学的である。
本件対策地域で採取された土壌を分析した結果は２０００件を超える数
値によって示されるデータであり，これらの全てが同じパターンの一定の
同族体組成比及び異性体の分布パターンを示すとは考えられないし，実際
被告が複合汚染があることを認めていることからしても複数のダイオキシ
ン類の同族体組成比や異性体の分布パターンが発見されていることがうか
がわれるが，これらからどのような判断に基づいて全てが特徴的な同族体
組成比及び異性体の分布パターンを示しているとの結論に達したのかとい
う過程は示されておらず，被告は，因果関係が科学的知見に基づいて明確
な場合であることの主張立証をしていない。
例えば，ジベンゾフランが顕著であるという点で，被告の主張する塩素
処理に類似した同族体組成比を示すダイオキシン類としては，都市ごみ焼
却炉排ガス，同フライアッシュ，金属精錬工場排ガスなども挙げられる。
(イ)ａ被告は，本件対策地域のダイオキシン類汚染の原因がＰ４工場の食
塩電解工程によるものであることの根拠として本件対策地域内で検出さ
れたダイオキシン類の同族体組成比及び異性体の分布パターンが塩素製
造所のものと同じであることを挙げるが，Ｐ１小学校のパターンは同族
体組成比でみるとジベンゾフランの四塩化体（T４CDFs）から八塩化体
（O８CDFs）に向かって減少しているほぼ三角形の形状を示すのに対し，
塩素製造所のパターンは五塩化体（P５CDFs）にピークがあり，両側が
減少するほぼ山形の形状をしており，両者は同じではない。そもそも，
同じ塩素処理であっても乙第１１号証の１０のアセチレン製造①（次亜
塩素酸洗浄排水）とアセチレン製造②（塩素水洗浄排水）とではパター
ンが異なるのであり，これらをひとくくりにするのは非科学的である。
ラッペ論文から引用した塩素製造所の同族体組成比及び異性体の分布パ
ターンは，被告が乙第１２号証の１３で分類した塩素処理の同族体組成
比及び異性体の分布パターンとは明らかに異なる。本件対策地域のうち
環境基準を超過したほぼ全地点の同族体組成比及び異性体の分布パター
ンによると同族体組成比については，強いていえば，ジベンゾフランの
四塩化体（T４CDFs）が最高値を示し，五塩化体（P５CDFs），六塩化体
（H６CDFs）となるに従って低下していく三角形の傾向にあるものが比
較的多くみられるが，ダイオキシンの四塩化体（T４CDDs），五塩化体
（P５CDDs）等が高い値を示すものなどもある。また，異性体の分布パ
ターンは必ずしもパターンを特定できない。これらについても被告が乙
第１２号証の１３で分類した食塩電解工程とは異なる。
また，ラッペ論文，ストランデル論文，ドイツのＨ．ハーゲンマイヤ
ーらによる論文（甲４０。以下「ハーゲンマイヤー論文」という。）の
グラフには共通点がみられるのに対し，本件対策地域から検出されたダ
イオキシン類の同族体組成比及び異性体の分布パターンのグラフはこれ
らと異なる。特に，上記３論文では五塩化体及び六塩化体がピークを示
しているのに，本件対策地域から検出されたダイオキシン類は四塩化体
がピークを示している点で決定的な違いがある。四塩化体から五塩化体
への反応はそれまでの反応に比べて著しく遅くなるのであり，食塩電解
工程では高温・長時間の反応条件下であるから五塩化体以降まで反応が
進行することに特徴があるのであるから，四塩化体が多く含まれること
は発生源が食塩電解工程以外であることを示している。原告は，グラフ
の形状の比較のみによってダイオキシン類の発生源を判断すべきである
としているのではなく，グラフの形状の比較を無視して発生源を判断す
ることはできないとしているのである。現に乙第７２号証の意見書（以
下「Ｐ２６意見書（Ⅰ）」という。）は同族体組成比のグラフの形状を
手掛かりに排出場所を検討している。その上で同意見書は，本件対策地
域のダイオキシン類の同族体組成比のグラフが食塩電解工程により発生
するものと比して高塩素化されたものが多くなっていることを認めてお
り，これによれば，本件対策地域のダイオキシン類が食塩電解工程から
発生したものとはいえない。
ｂ被告が食塩電解工程由来のダイオキシン類の特徴として挙げる上記
(1)エ(ア)の四つの点は，ジベンゾフランと塩素が反応する場合一般の
特徴を挙げるにすぎず，食塩電解工程由来のダイオキシン類のみを特定
するための特徴となっていない。特に，アセチレン製造工程と食塩電解
工程を区別することはできない。このように被告の挙げる上記四つの特
徴をもって，本件対策地域において確認されたダイオキシン類が食塩電
解工程に由来するものであると断定することができないとすると，本件
対策地域において確認されたダイオキシン類の発生の由来を特定するた
めには他の要件を検討する必要がある。ダイオキシン類の同族体組成比
及び異性体の分布パターンのグラフの形状の異同はその重要な要件であ
るが，本件ダイオキシン類の同族体組成比の構成と食塩電解工程に由来
するダイオキシン類の同族体組成比の構成（ラッペ論文に示されるも
の）は明らかに異なっている。このグラフの形状を比較する方法はごく
一般的な方法であり，被告も審議会において採用している。一般的には
同じ発生源からは一定の同族体組成比及び異性体の分布パターンを示す
ものとされているのであり，グラフの形状が同一であるダイオキシン類
の発生源が全て同一かどうかまで断言することはできないとしても，グ
ラフの形状が明らかに異なるダイオキシン類の発生源を同一であるとす
ることはできない。
被告が同族体組成比のグラフの形状を参考にできないとする理由はい
ずれも相当でない（ＣＮＰ製品の組成が時期によって変化しているとの
事実もない。）。被告は，食塩電解工程のジベンゾフランの塩素化反応
は，塩素濃度，ジベンゾフラン濃度，反応温度などで異なり，高塩素化
体の構成組成比も異なり，また，塩素量は，電解液，食塩濃度，電解条
件，電解装置，電解温度などによってかなり変動し，黒鉛電極の結合材
として使用されるタールピッチの種類によってPCDFsの生成量や構成組
成が大きく変わるとするが，これは，工業化された食塩電解工程におけ
るジベンゾフランの塩素化反応と，条件が著しく異なる研究室レベルの
実験による食塩電解を同視し，両者を混同するものである。また，Ｐ２
４研究所の実験も，イオン交換膜法による食塩電解工程において，多環
芳香族炭化水素が存在すると，塩素化されてポリ塩化ジベンゾフランが
発生すること及び大量のピッチを投入すれば高レベルのポリ塩化ジベン
ゾフランが生成されることが検証できたとする点に意義があるとしても，
それ以上のものではないし，実際の工業装置としての食塩電解工程とも
異なる。工業化された食塩電解工程は３６０日単位で運転されるもので
あり，四塩化体が多く残っているものと四塩化体から五塩化体に塩素化
が進んで六塩化体，七塩化体，八塩化体がかなり多く出ているタイプと
はその同族体組成比が決定的に違う。そうすると多くが四塩化体にとど
まり五塩化体，六塩化体の発生が少ないということは工業装置としての
食塩電解工程ではあり得ないことである。仮に，発生源を食塩電解工程
であると仮定すると，塩素化が進まず四塩化体が大量に残っているフラ
ン類が発生するのは，反応時間が数時間又は数日というごく短い場合に
限られるが，そのような状態が主たる操業条件となることは考えられな
い。ラッペ論文やハーゲンマイヤー論文にもこのような特徴は現れてい
る。
(ウ)被告の主張する上記(1)エ(ア)の四つの特徴のうち，③及び④は多く
のダイオキシン類についていえることであって，③又は④のみではダイオ
キシン類の発生源を特定する要件とはならないことからすれば，食塩電解
工程により生成されたダイオキシン類であるといえるためには①から④ま
で全ての条件を満たすことが必要と解される。そして，①及び②について，
被告はストランデル論文に基づき①の「ほぼ全量」とは，実測値で９７．
４５％，ＴＥＱ比で９９．９５％であるとし，②の実測濃度比でポリ塩化
ジベンゾフランはダイオキシンの３８倍，ＴＥＱ比で１９２０倍とする。
しかし，この数値（特に②の数値）はラッペ論文から導かれる値と大きく
異なっており，食塩電解工程由来のダイオキシン類と判断するための特徴
とはいえない。なお，本件対策地域から検出されたダイオキシン類のポリ
塩化ジベンゾフランとダイオキシンの比率の値はラッペ論文から導かれる
値を満たしていない。
被告は，本件対策地域で検出されたダイオキシン類が上記(1)エ(ア)の
四つの特徴を示すというが，その検証の対象とされた試料数は全体に比し
てわずかであり，その抽出方法にも規則性はみられない。本件対策地域で
採取された１２４２点の試料のうち②の要件を満たすものは極めて少なく，
それらの平均値も②の要件を満たさない。一部の分析結果を基に塩素処理
のパターンと決めつけているのは不十分な分析である。環境基準値を超え
た４０７点の試料についてみても同様である。
Ｐ２保育園において検出されたダイオキシン類は，被告が食塩電解工程
によるものと主張する上記四つの特徴に合致しない。
また，被告（Ｐ２６意見書（Ⅲ））は，本件対策地域から検出されたダ
イオキシン類の特徴としてダイオキシンやコプラナーＰＣＢがほとんど発
生していないことを挙げるが，これは，Ｐ２保育園で検出されたダイオキ
シン類の分析結果と明らかに異なる。被告が複合汚染の典型的な場所とす
るＰ２保育園の分析結果は表層部分のものが大半であるが，Ｐ２保育園の
表層土壌はＰ４工場閉鎖後に搬入されたものである。
(エ)被告は，ＣＮＰ，ＰＣＰ，ＰＣＢ等がある可能性を示しながら，原告
及び原告以前にＰ４工場を経営していた企業がそれらを排出していたこと
を確認していないし，それらが確認された範囲や深さについても分析して
いない。
オ本件対策地域で検出されたダイオキシン類が食塩電解工程に由来するもの
であることの根拠についての被告の主張が変遷していること及びその結果，
本件決定は実質的に審議会を経ていないものであることについて
被告の本件対策地域で検出されたダイオキシン類が食塩電解工程に由来す
るものであることの根拠についての主張は，平成２１年５月１日付けの準備
書面より前と同準備書面以降で変化している。すなわち，平成２１年５月１
日付け準備書面より前においては，本件対策地域から検出されたダイオキシ
ン類の同族体組成比及び異性体の分布パターンのグラフが塩素製造所のグラ
フと類似していることがその根拠とされていたが，同準備書面以後は，上記
(1)エ(ア)の四つの特徴に合致することがその根拠とされた。このような変
遷が生じていることは平成２１年５月１日付け準備書面より前の主張が非科
学的判断であることのみならず，それ以後の主張も同様に非科学的なもので
あったことを表すものである。
本件決定に当たって聞いた審議会の意見は，平成２１年５月１日付け準備
書面前の根拠に基づくものであり，それ以後の根拠に基づくものではなく，
少なくとも上記四つの特徴及び付随的な特徴を示して行われたものではない
から，本件決定は本件ダイオキシンの発生源について審議会による審議を経
ないまま行われたもので，この点からも取消しを免れない。
さらに，被告は，上記四つの特徴は絶対的な基準ではない旨の主張をする
が，そうだとすると，ダイオキシン類の発生源を他の原因に由来するダイオ
キシン類と区別することができなくなってしまい，被告が本件対策地域で検
出されたダイオキシン類が食塩電解工程によるものと認める根拠はないこと
になる。
３争点(1)ウ（原告のように，負担法施行前の事業活動により，事業所内にのみ
公害を発生させた者が負担法３条の「事業者」に該当するか。また，原告が負担
法３条の「事業者」に該当すると解することが憲法２９条，８４条や行政法令の
不遡及原則に反しないかどうか。）について
(1)被告
ア負担法は，公害対策における正義と公平の原則としての原因者負担の観点
から事業者に応分の負担を求めているものであって，一般的に公共事業を実
施する地方公共団体が民間企業に税を課す場面とは基本的な構造が異なる。
イ(ア)負担法４条２項や７条３号の規定に鑑みれば，負担法は，負担法施行
前に発生した公害も念頭に置き，その事業者に対しても応分の費用負担を
求めることを当然の前提としていると解すべきである。そして，公害にお
ける原因者負担の考え方は，原因者の故意，過失を負担の要件とするもの
ではないから，事業が公害につながることについて認識していなかったと
しても，汚染の原因者である以上費用の負担をすべきことは当然である。
したがって，負担法施行前の事業活動により公害を発生させた者も負担法
３条の「事業者」に該当すると解すべきである。
(イ)原告は，負担法３条を遡及適用することが憲法２９条２項に反すると
主張するが，原告主張の(ａ)については，資料が乏しいのは，被告も同様
であり，原告のみが資料の収集において不利な立場に置かれているわけで
はないこと，同(ｂ)については，公害を防止し環境を保護するためには従
来の不法行為法によるのでは不十分であるとして，公害対策における正義
と公平の観点から制定されたという負担法の趣旨からすれば，操業当時に
原因物質の有害性等について認識がなかったからといって負担を免れるこ
とができないのは当然であること，同(ｃ)については，負担金の性質から
すれば，一般的に地方公共団体が課税する場合とは異なること，同(ｄ)に
ついては，公害対策における汚染者負担，原因者負担の原則は，公害対策
を必要とする社会全体との関係での正義，公平の観念に適合するものであ
り，過去の操業時に原因物質を排出していた企業が，現在は操業していな
いとしても，汚染者・原因者であることに変わりはなく，過去の行為責任
を費用負担の形で果たすべきことは当然であること，同(ｅ)については，
ダイオキシン法の趣旨からすれば事業者による排出と汚染との因果関係が
高度の蓋然性をもって明確に推定されれば良いのであり，またそのように
解したからといって財産上の負担が不合理であるとはいえないことからす
れば，原告の主張は失当である。
(ウ)負担法３条の費用負担は，行政主体がその課税権に基づき国民一般に
課す租税とは明確にその性格が異なり，租税に類するものとはいえない。
行政法令不遡及の原則も全く例外が認められないものではなく，行政の本
来的目的としての公益実現のため必要な場合は，一定の合理性の認められ
る範囲で遡及的な適用も許容されていると解すべきところ，負担法の趣旨
・構造からすれば，事業活動に伴って特定の土中に公害原因物質を保持な
いし排出等していた事業者は，いずれの時点にせよ，当該土地から公害原
因物質が顕在化した時には，原因事業者としてその公害防止費用を負担す
べきであるから，このような場合の遡及的適用には合理性が認められると
いうべきである。原告の主張する事情は遡及適用が許されないとする理由
とはならない。
ウ負担法の趣旨からすれば，不特定多数の人の健康又は生活環境に被害を生
じさせている場合は「公害」に該当するというべきであり，事業者が事業活
動に伴い公害の原因となる物質を一定の地域内に保持していた場合であって
も，その物質がその地域に出入りする者や事業活動停止後に当該地域内に居
住するようになった者に被害を生じさせるときは，これを公害というのは当
然であって，その事業活動が公害の原因となった者は負担法３条の「事業
者」に該当すると解すべきであって，原告の主張するように限定して解釈す
べきではない。
(2)原告
ア公害防止事業は公共事業であるから，その費用は一般の財政資金によって
まかなわれるのが原則であり，負担法に基づいて事業者に負担金を課すこと
ができるとしても，それが公法上の負担金であり強制徴収される税と同種の
ものである以上，事業者の概念を拡大して解釈することは当該事業者の財産
権を侵害することになって許されない。
イ(ア)負担法施行前の事業活動により公害を発生させた者に負担を課するこ
とは，事業活動終了から長期間が経過した後に過大な事業者負担金を強い
られるという不合理な結果をもたらすこととなるから，負担法施行前の事
業活動により公害を発生させた者は負担法３条の「事業者」に該当しない
というべきである。特に原告及び原告以前にＰ４工場を経営していた企業
の事業実施当時はダイオキシン類の有害性は認識されておらず，何らの故
意過失も違法性もなく行っていた事業活動に対し負担金を課すのは合理性
を有しないから，負担法の遡及適用は認められない。
(イ)財産権は，公共の福祉に適合する場合に限り制限を受けることになる
（憲法２９条２項）が，この制限が立法府による規制である場合，その規
制目的が公共の福祉に合致するものであっても規制手段が上記目的を達成
するための手段として必要性若しくは合理性に欠けていることが明らかで
あって，そのため立法府の判断が合理的裁量の範囲を超えることとなる場
合には，憲法２９条２項に違反するところ，本件において負担法を遡及し
て適用することは，(ａ)原告がＰ４工場での操業を終了してから約４０
年経過し，当時の操業の状況等についての資料やそれを知る関係者も少な
く，有効な反証のための証拠収集が極めて困難であること，(ｂ)原告が
Ｐ４工場での操業を停止した当時にはダイオキシン類の発生とその毒性は
認識されておらず，何ら責められるべき理由もなく操業していた企業が数
十年後にその責任を問われることは極めて不合理であること，(ｃ)負担
法は，費用を負担させられる事業者の故意や過失を問わずに，本来国や地
方公共団体がその負担で行うべき公共事業を原因事業者に負担させる性質
を有し，一種の課税に類する性質を有するものであるから，これを遡及し
て適用することは著しく不合理であること，(ｄ)結果として，企業存続
のために経営努力を重ね，企業組織の永続性を実現している企業のみが負
担を強いられる一方，経営努力を怠って市場から淘汰された企業は負担を
免れることは規制目的達成手段としては不合理であること，(ｅ)ダイオ
キシン類の排出と汚染との因果関係を緩やかに解することになれば，原告
に対し，理由なく財産上の負担が課されることになることからすれば，立
法府の合理的裁量の範囲を超えていることは明らかである。
(ウ)負担法３条の費用負担は，厳密な意味での租税ではないものの，公法
上の金銭債権の性質を有し，納付しないときには強制徴収されるものであ
ることから租税に類する性質を有するので，これを遡及適用することは，
憲法８４条に含まれる租税法規の遡及適用禁止の原則に反する。また，行
政法規の適用に関しては，法的安定性，当事者の予測可能性の観点から，
一般的に行政法令不遡及の原則が，憲法３１条，３９条により導かれると
いうべきである。
公共の福祉などの観点から，一定の場合に遡及適用が認められるとして
も，国民の予測可能性と法的安定性を害さない範囲に限定されるべきであ
るところ，(あ)原告（原告以前にＰ４工場を経営していた企業を含む。
以下(ウ)において同じ。）が操業していた時期には，ダイオキシン類の毒
性を予見することは不可能であったこと，(い)ダイオキシン類は意図せ
ずに発生するものであり，原告は操業中にはダイオキシン類の発生すら認
識していなかったこと，(う)原告の操業停止後，負担法改正までには約
３０年，本件決定までには約４０年という長い期間が経過していること，
(え)現在の医学的知見によれば，ダイオキシンの毒性は高いとはいえな
いことからすれば，遡及適用が許される場合とはいえない。
ウ負担法における「公害」（負担法２条１項，環境基本法２条３項）は，相
当範囲にわたって，人の健康又は生活環境に係る被害が生ずることであり，
健康又は生活環境という不特定又は多数の人々の環境を悪化させることを意
味し，負担法は，この「公害」の定義を前提に「事業者」の概念を定めてい
ると解される。また，負担法が当初予定していた公害防止事業の内容からす
ると，同事業は事業者が事業活動中に公害を継続して排出することを前提と
して事業所以外の主として公の場所を対象として行われるものと解される。
これらによれば，負担法３条の「事業者」は，「その事業活動が原因となっ
て当該事業所外に公害を発生させた者」と解すべきであり，ある事業者が事
業活動中は公害の原因となる物質を工場などの事業所の内部のみに保持して
いたが，事業活動を廃止した後に何らかの原因により公害の原因となる物質
が公害化したような場合はこれに該当せず，当該事業所であった土地に人を
居住させるなどして原因物質を「公害化」させた場合は別として，当該事業
者は負担法３条の「事業者」に該当しないというべきである。
４争点(2)ア（本件決定１付記部分（今後改めて費用負担計画が策定される場合
がある旨の内容）が行政行為の附款として無効でないかどうか。）について
(1)被告
本件決定１付記部分は，単なる事実の通知にすぎず，行政行為の附款ではな
いから，原告の主張はその前提を欠き，上記部分を含む本件決定は違法ではな
い。
(2)原告
本件決定１付記部分は，今回の事業者負担金で不利益処分が完了するという
原告の期待・信頼や法的安定性，予測可能性をあらかじめ奪うものであり，行
政の裁量権を拡大するもので行政行為の附款と解する余地もあるところ，この
部分を行政行為の附款と解すると，それは，①今回の公害防止対策により今
後公害が発生するおそれはなくなり，将来の汚染除去のための公害防止事業は
その前提を欠く違法なものとなることからすれば，違法な公害防止事業に伴う
将来の負担を留保するものというべきであるという点，②比例原則に反する
点，③不明確・不確定な内容のものである点において違法であるから，この
部分を含む本件決定は違法である。
５争点(2)イ（本件決定における理由付記不備の瑕疵の有無）について
(1)被告
本件決定１の通知書に付記された理由は，δ環境審議会のダイオキシン部会
による専門的かつ科学的な判断に基づくものであり，この付記された事実によ
れば，原告（原告以前にＰ４工場を経営していた企業を含む。以下５において
同じ。）によるダイオキシン類の排出と汚染との因果関係が高度の蓋然性をも
って明確に推定できるから，本件では，科学的知見に基づく明確な因果関係が
明らかにされているのであり，行政手続法１４条が要求する理由の提示に欠け
るところはない。本件決定１の通知書に付記された理由に汚染の主たる原因が
電解工程である旨の文言がないとしても，電解工程が原告の製造工程の一部を
構成するものであるし，理由の記載やそれ以前に原告に情報提供された文書か
らすれば，本件対策地域におけるダイオキシン類が塩素処理によるものである
ことは明白に読み取れる。
(2)原告
行政手続法１４条が行政庁に不利益処分の理由の提示を課した趣旨は，処分
の客観性及び判断の慎重・合理性を担保させることのみならず，当該名宛人に
処分の理由を理解してもらうと同時に事後救済手続上の便宜に資することにあ
る。
本件決定１の通知書に付記された理由は，原告による排出と土壌汚染との因
果関係について科学的知見に基づいて具体的に明らかにするものではなく，原
告において処分の理由を理解するには到底足りないものであるばかりか，処分
の理由が具体的に明らかにならない以上，提示された理由のみでは本件決定に
対する事後救済手続の検討さえ満足にできないものである。
特に，被告は，本件決定の理由の提示において，汚染の原因の主たる工程が
電解工程であるという点に一切言及していない。
よって，本件決定は，行政手続法１４条の理由の提示を欠くものといわざる
を得ない。

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