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主文
１本件訴え及び本件共同訴訟参加の申立てをいずれも却下する。
２共同訴訟参加によって生じた費用は参加人らの負担とし，その余の訴訟費用
は原告ら（９９号，１００号）の負担とする。
事実及び理由
第１請求
１請求の趣旨
(1)被告市長は，連合会に対し，１８２億７７４０万７１６０円を大阪市に
支払うよう請求せよ（９９号。）
(2)被告市長は，職員互助組合に対し，１８２億７７４０万７１６０円を大
阪市に支払うよう請求せよ（９９号。）
(3)被告交通局長は，交通局互助組合に対し，１８２億７７４０万７１６０
円を大阪市に支払うよう請求せよ（９９号。）
(4)被告水道局長は，水道局互助組合に対し，１８２億７７４０万７１６０
円を大阪市に支払うよう請求せよ（９９号。）
(5)被告市長は，教職員互助組合に対し，１８８億４９０８万４６０８円を
大阪市に支払うよう請求せよ（１００号。）
，，（，(6)被告市長はＡに対し１億円を大阪市に支払うよう請求せよ９９号
１００号。）
，，（，(7)被告市長はＢに対し１億円を大阪市に支払うよう請求せよ９９号
１００号。）
(8)被告市長は，大阪市労働組合連合会（以下「市労連」という）に対し，。
（）。１８１億７１２３万０５２４円を大阪市に支払うよう請求せよ２１５号
(9)被告交通局長は，市労連に対し，１８１億７１２３万０５２４円を大阪
市に支払うよう請求せよ（２１５号。）
(10)被告水道局長は，市労連に対し，１８１億７１２３万０５２４円を大阪
市に支払うよう請求せよ（２１５号。）
(11)被告市長は，Ｃ，Ｄ，Ｅ，Ｆに対し，各自５０００万円を大阪市に支払
うよう請求せよ（２１５号。）
(12)被告市長は，Ｇ，Ｈ，Ｉに対し，各自５０００万円を大阪市に支払うよ
う請求せよ（２１５号。）
(13)被告市長は，Ｊ，Ｋ，Ｌ，Ｍに対し，各自５０００万円を大阪市に支払
うよう請求せよ（２１５号。）
(14)被告市長は，Ｎ，Ｏ，Ｐに対し，各自５０００万円を大阪市に支払うよ
う請求せよ（２１５号。）
(15)被告交通局長は，Ｎ，Ｏ，Ｐに対し，各自５０００万円を大阪市に支払
うよう請求せよ（２１５号。）
(16)被告市長は，Ｑ，Ｒ，Ｓに対し，各自５０００万円を大阪市に支払うよ
う請求せよ（２１５号。）
(17)被告水道局長は，Ｑ，Ｒ，Ｓに対し，各自５０００万円を大阪市に支払
うよう請求せよ（２１５号。）
２本案前の答弁（全事件）
主文同旨
３本案の答弁（９９号，１００号）
原告ら（９９号，１００号）の請求をいずれも棄却する。
第２事案の概要
本件は，職員互助組合（本件で問題とされている平成５年度から同１１年度当
時は財団法人大阪市職員互助組合，交通局互助組合，水道局互助組合，教職員）
互助組合（以下「４互助組合」という）が，大阪市から補給金の支出を受けた。
上で，連合会を経由して各組合員（大阪市職員）のための保険料に充てたことに
つき，大阪市の住民である原告ら（９９号，１００号）が，主位的には４互助組
合らによる補給金の流用が違法であり，予備的に大阪市からの補給金の支出が違
法であるとして，被告らに対し，４互助組合，連合会及び上記各支出を行った市
長個人（Ａ及びＢ）に対して損害賠償請求（対４互助組合，連合会，Ａ及びＢ）
ないし不当利得返還請求（対４互助組合及び連合会）をするよう求めた事件（９
９号，１００号）及び，参加人らが，被告らに対し，上記各支出に関与した連合
会理事個人及び同人らを理事とする市労連に対する損害賠償請求をするよう求め
て共同訴訟参加を申し立てた事件（２１５号）である。
１前提事実（争いのない事実並びに証拠（証拠番号は特記しない限り枝番を含
む）及び弁論の全趣旨により容易に認められる事実（全事件）
(1)当事者（全事件）
ア原告ら（全事件）はいずれも大阪市の住民である（争いがない。）
イ被告市長は大阪市の執行機関，被告交通局長は大阪市の経営する高速鉄
道事業，自動車運送事業及び中量軌道事業の管理者（甲８，被告水道局）
長は大阪市の経営する水道事業及び工業用水道事業の管理者（甲９）であ
る（弁論の全趣旨。）
ウＡは，平成７年１２月１９日から平成１５年１２月１８日まで大阪市長
の職にあった者であり，Ｂは，平成１５年１２月１９日から大阪市長の職
にある者である（争いがない。）
エ職員互助組合，交通局互助組合及び水道局互助組合は，職員互助組合条
例（昭和３０年大阪市条例第３号。ただし，平成１９年大阪市条例第４０
号による改正前のもの。丙１６，１９，２０）により設置された互助組合
である（ただし，交通局互助組合及び水道局互助組合は権利能力なき社団
である。教職員互助組合は，教職員互助組合条例（昭和２４年大阪市。）
条例第１１号）により設置された互助組合である（争いがない。）
連合会は，平成４年３月２８日に締結された大阪市職員互助組合連合会
設立協定書に基づいて組織された権利能力なき社団である（丙４。）
連合会は，これを構成する互助組合である４互助組合の合意により，平
成１８年３月３１日をもって廃止された（丙１。）
交通局互助組合，水道局互助組合，教職員互助組合は，平成１９年３月
３１日をもって廃止され同年４月１日から職員互助組合に統合された丙，（
１７，１８，弁論の全趣旨。）
オ大阪市職員労働組合，大阪市従業員労働組合，大阪交通労働組合及び大
阪市水道労働組合は大阪市職員及び企業職員から構成される労働組合法，（
人）である。大阪市立大学教職員組合，大阪市立学校教職員組合及び大阪
市学校給食調理員労働組合は，それぞれ，大阪市立大学教職員，大阪市立
学校教職員及び大阪市学校給食調理員から構成される労働組合（権利能力
なき社団）である（以下まとめて「本件各労働組合」という（弁論の。）
全趣旨。）
市労連は，本件各労働組合から構成される連合組合である（弁論の全趣
旨。）
，，，，カＣは平成５年度Ｄは平成６７年度Ｅは平成８年から１０年度まで
Ｆは平成１１年度の職員互助組合理事長であって，連合会の理事であった
（弁論の全趣旨。）
キＧは平成５年から７年度まで，Ｈは平成８年度から１０年度まで，Ｉは
平成１１年度の教職員互助組合理事長であって連合会の理事であった弁，（
論の全趣旨。）
，，，，クＪは平成５年度Ｋは平成６７年度Ｌは平成８年から１０年度まで
Ｍは平成１１年度の市労連執行委員長であって連合会の理事であった弁，（
論の全趣旨。）
ケＮは平成５，６年度，Ｏは平成７年度，Ｐは平成８年から１１年度まで
の交通局互助組合理事長であって，連合会の理事であった（弁論の全趣
旨。）
コＱは平成５年から７年度まで，Ｒは平成８，９年度，Ｓは平成１０，１
１年度の水道局互助組合理事長であって，連合会の理事であった（以下，
カ∼コに記載した者をまとめて「本件連合会理事ら」という（弁論の。）
全趣旨。）
(2)退職時給付金事業の創設及びその遂行としての公金支出（全事件）
ア自治省（当時）は，国家公務員の退職手当制度の改正に伴い，地方公務
，，員の退職手当制度についてもこれに応ずる改正を行う必要があるとして
昭和６０年４月１０日付けで，大阪市他の地方公共団体に対し，退職手当
の支給については条例で明確に定めること，退職手当の支給率及び最高限
度額が国の基準を超えている地方公共団体にあってはこれを是正すること
などの通知を行い，退職手当条例の改正を促したが，大阪市に対しては，
昭和６３年７月１４日付けで，努力の跡は見えるものの，依然として支給
率が国の基準を上回るなど適正を欠く状況にあるので，速やかに是正措置
を講ずるよう強く指導した（甲３。）
イ大阪市と市労連は，平成元年１１月，従来の特別退職一時金の制度を廃
止し（ただし，平成４年度まで３年間の経過措置を設ける，同経過措。）
置期間終了後の平成５年度から，別途，職員の掛金と大阪市からの交付金
（．）を原資とする新たな退職時給付金事業退職時給料月額の６３月を上限
を設けることなどを合意した（以下「１１月合意」という（甲３。。））
ウ連合会は，新たな退職時給付金事業として，職員互助組合，交通局互助
組合，水道局互助組合の組合員を被保険者とし，これらの者に対する退職
一時金，退職年金等とする趣旨で，平成５年４月１日に安田生命保険相互
会社と新企業年金保険契約を締結し（丙２，保険料として，職員から徴）
収する掛金の一部（平成５年度から平成９年度までは給料の０．６パーセ
ント，平成１０年度以降は同０．７５パーセント）を充てるが，これでは
賄えない部分については，大阪市から職員互助組合，交通局互助組合，水
道局互助組合への交付金（以下「互助連給付金」という）を原資として。
充てることとする連合会給付金等事業を創設した（甲３。）
エ教職員互助組合は，平成８年４月１日，従前の退職生業資金制度を廃止
し，教職員互助組合の組合員を被保険者とし，これらの者に対する退職年
金等とする趣旨で，日本生命保険相互会社と新企業年金保険契約を締結し
（丙３，保険料として，職員から徴収する掛金（給料の０．５パーセン）
ト）の一部を充てるが，これでは賄えない部分については，大阪市から教
職員互助組合への交付金（以下「教員給付金」という）を充てることと。
する生涯福祉事業を創設した（甲３。）
オ大阪市は，平成５年度から平成１１年度まで，職員互助組合条例（昭和
３０年大阪市条例第３号。ただし，平成１７年大阪市条例第２７号による
。，），，改正前のもの乙２３１２３２５２条に基づき互助連給付金として
１８１億７３２３万０５２４円を下回らない金額を，職員互助組合，交通
局互助組合及び水道局互助組合に支出した（甲３，乙１∼３０，９１∼９
７，１０４∼１１０，弁論の全趣旨。）
大阪市は，平成８年度から平成１１年度まで，職員互助組合条例（昭和
３０年大阪市条例第３号。ただし，平成１７年大阪市条例第２７号による
改正前のもの。乙２３１，２３２）５２条に基づき，教員給付金として，
７億３４５２万３４１０円を，教職員互助組合に支出した（甲３，乙１２
０∼１３９，弁論の全趣旨。）
カ大阪市から職員互助組合への上記各支出は，被告大阪市長が総務局長に
専決させ（大阪市事務専決規程３条３２号（乙１９∼３０，弁論の全趣）
旨，教職員互助組合への上記各支出は，被告大阪市長が総務局長（同３）
条同号（乙１２８∼１３９，弁論の全趣旨）及び教育委員会事務局給与）
課長（同規程２５条１項（乙１２２∼１２７，弁論の全趣旨）に専決さ）
せた。大阪市から交通局互助組合に対する上記各支出は，被告交通局長が
自ら行い，又は部下職員に専決させた（乙９７，弁論の全趣旨。大阪市）
から水道局互助組合に対する上記各支出は，被告水道局長が自ら行い，又
は部下職員に専決させた（乙１１０，弁論の全趣旨。）
(3)監査請求及び訴えの提起
ア９９号，１００号
(ｱ)原告ら（９９号，１００号）は，大阪市監査委員に対し，平成１７
年３月１８日，平成５年度以降のすべての互助連給付金の支出及び平成
８年度以降のすべての教員給付金の支出が違法な財務会計行為であると
して，４互助組合に受領額の返還を求めるほか，歴代の市長に在職中の
支出額を返還させるよう求める監査請求を行った（甲１。）
，，，(ｲ)大阪市監査委員は平成１７年５月１６日付けで上記監査請求を
４互助組合に支出している互助連給付金及び教員給付金が違法な給付に
充当されたことにより，これらの一部につき返還請求権の行使を違法に
怠っていることについての監査を求める趣旨のものと解した上で，消滅
時効（地方自治法２３６条１項）にかかっていない過去５年間（平成１
２年度から平成１６年度まで）に支払われた保険料のうち互助連給付金
及び教員給付金が充てられた部分についての返還を求めるよう勧告し，
その余は棄却する監査をし（甲２，そのころ，原告ら（９９号，１０）
０号）にその旨の通知をした（弁論の全趣旨。）
(ｳ)原告ら（９９号，１００号）は，平成１７年６月１４日，本件訴え
を提起した（顕著な事実。）
イ２１５号
(ｱ)参加人らは，大阪市監査委員に対し，平成１７年９月２９日，本件
連合会理事らが，大阪市の支出権限者と共同で，違法な互助連給付金及
び教員給付金の支出をしたとして，これに関与した本件連合会理事ら，
大阪市の支出権限者，市労連に対し，大阪市が被った損害を返還ないし
賠償させることなどの措置を求める住民監査請求をした（甲５。）
(ｲ)大阪市監査委員は，平成１７年１０月２４日付けで，上記監査請求
を同年３月１８日付けで原告ら（９９号，１００号）の同一の財務会計
行為又は怠る事実を請求の対象としたものと理解し，同監査請求に対す
る監査結果をもって同年１０月２４日付け監査請求に対する監査結果と
する旨の監査をし（甲７，そのころ，参加人らにその旨の通知をした）
（弁論の全趣旨）
(ｳ)参加人らは，平成１７年１１月２３日，本件共同訴訟参加の申立て
をした（顕著な事実。）
(4)弁済（９９号，１００号）
９９号，１００号に係る監査結果に従い，平成１７年８月１６日，職員互
助組合は１０２億３１５３万４８４３円，交通局互助組合は２３億１５６６
万０７６８円，水道局互助組合は６億５９１６万１０１６円，教職員互助組
合は７億１４５９万６８１０円をそれぞれ大阪市に弁済した（丙５ないし１
５。）
２争点及び当事者の主張
(1)９９号，１００号に係る監査請求に期間制限が及ぶか否か（本案前の争
点１）
（原告ら（９９号，１００号）の主張）
ア原告ら（９９号，１００号）は，主位的には，４互助組合が，大阪市か
ら支出された互助連給付金及び教員給付金を法の趣旨に反して使用したこ
とが，大阪市に対する不法行為に該当し，かつ，これに相当する額につい
て不当利得返還義務が発生しているにもかかわらず，被告ら（９９号，１
００号）がその損害賠償請求権又は不当利得返還請求権の行使を怠ってい
ると主張している。
この主位的請求は，互助連給付金及び教員給付金の支出が違法であるこ
とを前提とするものではないから，主位的請求に係る監査請求は，いわゆ
る真正怠る事実についての監査を求めるものであって，監査請求期間の制
限を受けない。
イ原告ら（９９号，１００号）は，予備的には，大阪市が，４互助組合に
互助連給付金及び教員給付金を支出したことが，給与条例主義に反して違
法であるから，大阪市が４互助組合に対し，不法行為に基づく損害賠償請
求権ないし不当利得返還請求権を有しているにもかかわらず，被告らがそ
の行使を怠っていると主張している。
また，原告ら（９９号，１００号）は，Ａ及びＢが，互助連給付金及び
教員給付金の違法な支出を行ったので，大阪市はＡ及びＢに対して不法行
為又は債務不履行に基づく損害賠償請求権を有しているにもかかわらず，
被告市長はその行使を怠っていると主張している。
ウそもそも，実体法上の請求権の行使を怠る事実を対象としてされた住民
監査請求において，監査委員が当該怠る事実の監査を遂げるために，特定
の財務会計行為が財務会計法規に違反して違法であるか否かの判断をしな
ければならない関係にはない場合には，いわゆる真正怠る事実として，監
査請求期間の制限は及ばない。
そして，給与条例主義は，人事管理の根本基準としての性質を有するの
であって，財務会計法規ではない。また，互助連給付金及び教員給付金の
根拠たる職員互助組合条例５２条（平成１７年大阪市条例第２７号による
改正前のもの）は，その役割を終えており，４互助組合はこれに基づいて
何らの請求権も取得し得ないから，互助連給付金及び教員給付金はまさに
法律上の原因がないものであり，このような判断を行うには，財務会計行
為上の違法を論ずる必要がない。
したがって，原告ら（９９号，１００号）の予備的請求も，財務会計行
為の違法を前提としない請求であって，いわゆる真正怠る事実として，監
査請求期間の制限を受けない。
エ地方自治法上，監査請求期間に制限が設けられているのは，財務会計行
為がたとえ違法，不当なものであっても，いつまでも監査請求をすること
ができるとすることは，法的安定性を損ない好ましくないという理由によ
るものである。
しかし，仮に給与条例主義に違反した財務会計行為があったとしても，
その是正はあくまで地方公共団体内部の処理だけで終了するのであり，法
的安定性を確保する必要性が疑問であるし，給与条例主義が人事管理の根
本基準であることにかんがみれば，法的安定性を犠牲にしてまでも，その
遵守が求められるものである。また，給与条例主義違反行為は外部からは
容易に判明しないし，現に，互助連給付金や教員給付金はヤミに潜る形で
，，，支出された悪質なものであるから期間制限の趣旨現状にかんがみても
これに対して監査請求期間の制限が及ぶと解することは不当である。
（被告らの主張）
ア原告ら（９９号，１００号）は，主位的請求はいわゆる真正怠る事実に
係るものとして監査請求期間の制限を受けないと主張するが，本件は，ま
さに大阪市が４互助組合ないし連合会に対して，保険料の財源とするため
に支出した互助連給付金及び教員給付金の支出が違法であるか否かが出発
点なのであり，いわゆる不真正怠る事実に係るものとして監査請求期間の
制限を受けることは明らかである。
イまた，原告ら（９９号，１００号）の予備的請求に係る監査請求も，互
助連給付金及び教員給付金の支出が給与条例主義その他の財務会計法規に
違反したものであるか否か判断を避けて通れないから，いわゆる不真正怠
る事実として監査請求期間の制限に服するというべきである。
ウ原告ら（９９号，１００号）は，給与条例主義が財務会計法規ではない
と主張するが，給与条例主義とは，給与という公金を支出する場合の準拠
法であるから，これが財務会計法規であることは明らかである。
また，原告ら（９９号，１００号）は，財務会計上の違法を論ずるまで
もなく，互助連給付金及び教員給付金に法律上の原因がないことを判断で
きるとも主張するが，仮に互助連給付金及び教員給付金の支出に法律上の
原因がないのであれば，地方公務員法や給与条例等に根拠のない支出とし
て，当然に財務会計法規違反の行為となるから，やはり財務会計上の違法
であるか否かの判断は不可避である。
(2)９９号，１００号に係る提訴期間の遵守の有無（本案前の争点２）
（原告ら（９９号，１００号）の主張）
ア原告ら（９９号，１００号）は，訴状において，互助連給付金及び教員
給付金の違法な支出により，大阪市は支出相当額の損害を被ったので，４
互助組合等に損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権を有すると主張し
（予備的請求，平成１７年１０月１１日に提出した準備書面(1)（２０）
０５年１０月１３日付け）において，４互助組合が，受給した互助連給付
金及び教員給付金を法の趣旨に反して使用したことが違法であるとして，
被告らが４互助組合等に損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権を有す
ると主張した（主位的請求。）
イ主位的請求に係る原告ら（９９号，１００号）準備書面(1)を提出した
段階では，既に同事件に係る監査結果の通知を受けた日から３０日以上を
経過しているが，怠る事実の対象さえ同じであれば，違法事由の追加は可
能であるし，その結果，仮に真正怠る事実であるか不真正怠る事実である
，。かに変動が生じたとしても訴えの変更には当たらないというべきである
したがって，主位的請求についても提訴期間を遵守している。
（被告らの主張）
争う。
(3)９９号，１００号に係る監査請求の適法性（本案前の争点３）
（被告らの主張）
ア原告ら（９９号，１００号）が問題としている互助連給付金及び教員給
付金の支出が最後にされたのは平成１１年度であるから，９９号，１００
号に係る監査請求は，監査請求期間を経過した後にされたものである。
イ互助連給付金及び教員給付金の支出については，平成１６年１２月１９
日から新聞報道がされており（乙２２９，２３０，監査請求は約３か月）
経過した後にされものであるから，監査請求期間を経過したことについて
の正当な理由もない。
（原告ら（９９号，１００号）の主張）
争う。
(4)２１５号の申立てに係る監査請求の適法性（本案前の争点４）
（参加人らの主張）
参加人らが，互助連給付金及び教員給付金の支出に，市労連等が関与して
いると知ったのは，平成１７年８月２６日付け及び同年９月２２日付けで報
告書（甲３，４）が提出されてからであった。したがって，その時点から１
か月程度で行った監査請求には，監査請求期間を経過したことについての正
当な理由がある。
（被告らの主張）
参加人らが問題としている互助連給付金及び教員給付金の支出がされたの
は，平成１１年度であるから，参加人らの共同訴訟参加の申立ては，それか
ら１年以上経過した後にされたものである。
また，互助連給付金及び教員給付金の支出については，平成１６年１２月
１９日から新聞報道されており（乙２２９，２３０，監査請求は１０か月）
以上経過した後にされたものであるから，監査請求期間を経過したことにつ
いての正当な理由もない。
(5)２１５号の申立ての適法性（本案前の争点５）
（参加人らの主張）
９９号，１００号では，４互助組合に対する損害賠償請求権ないし不当利
得返還請求権の行使を怠る事実を問題としており，２１５号では，４互助組
合の理事ら（本件連合会理事ら）に対する不法行為損害賠償請求権ないし不
当利得返還請求権の行使を怠る事実を問題としている。このように，法人と
その理事とに請求をしている場合には，両者に対する請求に異なる結論を導
くことは妥当ではない。
したがって，２１５号は，９９号，１００号と合一に確定されるべきもの
である。
（被告らの主張）
共同訴訟参加は，訴訟の目的が当事者の一方及び第三者について合一にの
み確定すべき場合に許される参加形態であるが，共同訴訟参加申立てに係る
請求の相手方はいずれも９９号，１００号で請求の相手方とされる者と全て
異なっており，請求の原因となる事実関係も異なっているから，訴訟物は明
らかに異なり，合一に確定する必要のないものである。
(6)互助連給付金及び教員給付金の支出及び利用の違法性（全事件（本案）
の争点１）
（原告ら（全事件）の主張）
ア互助連給付金は，４互助組合が締結した保険契約に係る保険料のうち約
６９．７パーセント（平成１５年度）を占め，教員給付金は，大阪市教職
員互助組合が締結した保険契約に係る保険料のうち約７２パーセントを占
めているので，単なる福利厚生費用ではなく，給与であることは明らかで
ある。
したがって，これらの支出は条例に基づかなければならないはずである
が（給与条例主義，地方自治法２０４条３項，２０４条の２等，これら）
の支出の根拠となる条例はないので，互助連給付金及び教員給付金の支出
は違法である。
イまた，退職時又は退職後に，大阪市からの退職金及び地方公務員等共済
組合法で定められている共済組合からの給付以外に，公金を原資とする給
付を受けることは，地方公務員等共済組合法の趣旨に反するものであるか
ら，４互助組合及び連合会が，互助連給付金及び教員給付金を，実質的に
退職金や退職年金を支給するために締結された保険契約の保険料に充てる
ことは，地方公務員等共済組合法の趣旨に反するものである。
（被告らの主張）
ア地方公務員共済組合法は，互助会や互助組合等が既に存続している状態
を前提として制定されたものであり，互助会や互助組合が独自の福利厚生
給付を行うことを禁止する趣旨の法律ではない。
イまた，給与と福利厚生制度はあくまで別物であるから，連合会給付金等
，，。事業や生涯福祉事業が直ちに給与条例主義に反するものとはいえない
(7)損害賠償請求権及び不当利得返還請求権の発生及びその行使を怠る事実
（９９号，１００号（本案の争点２））
（原告ら（９９号，１００号）の４互助組合及び連合会に係る主位的請求）
ア上記(6)（原告ら（９９号，１００号）の主張）イのとおり，４互助組
合及び連合会が，法の趣旨に反して互助連給付金及び教員給付金を使用し
たことは，大阪市に対する不法行為に該当するし，これに相当する額につ
いて不当利得返還義務が発生する。
イよって，大阪市は，４互助組合及び連合会に対し，平成５年度から平成
１１年度までの互助連給付金及び平成８年度から平成１１年度までの教員
給付金のうち保険料に充てたものの中から，既に返還を受けたものを控除
した残額及び４互助組合及び連合会が得た利息相当額について，損害賠償
請求権（４互助組合）及び不当利得返還請求権（４互助組合及び連合会）
を有することになるが，被告らはこれら請求権の行使を怠っている。
（被告らの主張）
金銭の給付を目的とする普通地方公共団体の権利は，５年間行使しないこ
とによって消滅するから（地方自治法２３６条１項，原告ら（９９号，１）
００号）の主張する請求権は，仮に発生していたとしても時効によって消滅
している。
（原告ら（９９号，１００号）の４互助組合及び連合会に係る予備的請求）
ア上記(6)（原告ら（９９号，１００号）の主張）アのとおり，互助連給
付金及び教員給付金の支出はいずれも違法であるから，大阪市は，これに
相当する額の損害を被り，４互助組合及び連合会は，これに相当する利得
を得た。
イよって，大阪市は，４互助組合及び連合会に対し，平成５年から平成１
１年度までの互助連給付金に相当する１８２億７７４０万７１６０円の，
教職員互助組合に対し，更に，平成８年度から平成１１年度までの教員給
付金に相当する５億７１６７万７４４８円（合計１８８億４９０８万４６
０８円）の，各損害賠償請求権（４互助組合）ないし不当利得返還請求権
（４互助組合及び連合会）を有するが，被告らはその行使を怠っている。
（被告らの主張）
金銭の給付を目的とする普通地方公共団体の権利は，５年間行使しないこ
とによって消滅するから（地方自治法２３６条１項，原告ら（９９号，１）
００号）の主張する請求権は，仮に発生していたとしても時効によって消滅
している。
（原告ら（９９号，１００号）のＡ及びＢに係る請求）
Ａ及びＢは，故意により互助連給付金及び教員給付金の支出をしたのであ
るから，少なくとも１億円を下らない額について，大阪市に対し，不法行為
又は債務不履行に基づく損害賠償責任を負うが，被告市長は，その損害賠償
請求権の行使を怠っている。
（被告らの主張）
給与と福利厚生制度は別物であるから，連合会給付金等事業及び生涯福祉
事業が直ちに給与条例主義に反するとはいえないし，少なくとも，平成５年
度ないし平成１１年度当時，給与条例主義に反しないと判断したことには過
失がない。
(8)損害賠償請求権の発生及びその行使を怠る事実（２１５号（本案の争）
点３）
（参加人らの主張）
アＣ，Ｄ，Ｅ，Ｆは職員互助組合理事長として，Ｇ，Ｈ，Ｉは教職員互助
組合理事長として，Ｊ，Ｋ，Ｌ，Ｍは市労連執行委員長として，Ｎ，Ｏ，
Ｐは交通局互助組合理事長として，Ｑ，Ｒ，Ｓは水道局互助組合理事長と
して，いずれも連合会の理事を務め，大阪市の支出権限者と共同で，平成
５年度から平成１１年度までの互助連給付金，平成８年度から平成１１年
度までの教員給付金の違法な支出をさせた。
したがって，大阪市は，本件連合会理事ら各自に対し，共同不法行為に
，，基づき少なくとも５０００万円の損害賠償請求権を有することになるが
被告らはその行使を怠っている。
イ連合会の規約では，連合会の副会長には市労連の執行委員長を充てるこ
ととされているので，市労連の執行委員長は，その職務として連合会の事
務を遂行していたというべきである。
したがって，大阪市は，市労連に対し，民法４４条の適用ないし類推適
用により，平成５年度から平成１１年度までに違法に支出された互助連給
付金，平成８年度から平成１１年度までに違法に支出された教員給付金に
相当する１８１億７１２３万０５２４円の損害賠償請求権を有することに
なるが，被告らはその行使を怠っている。
（被告らの主張）
ア給与と福利厚生制度は別物であるから，連合会給付金等事業及び生涯福
祉事業が直ちに給与条例主義に反するとはいえないし，少なくとも，平成
５年度ないし平成１１年度当時，給与条例主義に反しないと判断したこと
には過失がない。
イ本件連合会理事らは，いずれも賠償命令の対象となる者であるから，そ
の責任追及には賠償命令によるべきであるが，これらの者に対する賠償命
令は事実の発生した日から３年を経過したときはすることができない平，（
成１４年法律第４号附則５条，同法による改正前の地方自治法２４３条の
２第３項。そして，原告らが問題とする互助連給付金及び教員給付金が）
支出されてから３年以上経過したから，本件連合会理事らに対する責任追
及はできない。
第３争点に対する判断
１９９号，１００号に係る提訴期間の遵守の有無（本案前の争点２）について
(1)原告ら（９９号，１００号）は，訴状において，互助連給付金及び教員
給付金の違法な支出により，大阪市は支出相当額の損害を被ったので，４互
助組合等に不法行為に基づく損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権を有
すると主張し（予備的請求，平成１７年１０月１１日に提出した準備書面）
(1)（２００５年１０月１３日付け）において，４互助組合が，受給した互
助連給付金及び教員給付金を法の趣旨に反して使用したことが違法であると
して，被告らが４互助組合等に不法行為に基づく損害賠償請求権ないし不当
利得返還請求権を有すると主張した（主位的請求。）
そこで，原告ら（９９号，１００号）が，準備書面(1)（２００５年１０
月１３日付け）によって，予備的請求に加えて主位的請求を追加して主張し
たことが，訴えの追加的変更（地方自治法２４２条の２第１１項，行政事件
訴訟法４３条，１９条２項，民事訴訟法１４３条）に該当するか否かを検討
する。
(2)訴えの追加的変更とは，従前の請求に新たな請求を追加するものであっ
て，その結果として請求の客観的併合を発生させる訴訟行為であるから，９
９号，１００号における従前の請求（予備的請求）と新たな請求（主位的請
求）との間に訴訟物の同一性が認められない限り，原告ら（９９号，１００
号）による主位的請求の追加主張は，訴えの追加的変更に該当するというべ
きである。
そこで，主位的請求と予備的請求の訴訟物の同一性の有無を検討する。
(3)地方自治法２４２条の２第１項４号前段の請求に係る訴訟物は，執行機
関又は職員に対し，当該職員又は当該行為若しくは怠る事実に係る相手方に
損害賠償又は不当利得返還の請求をするよう義務付ける形成権ないしはその
ような請求を求める請求権と解すべきであるが，いずれにせよ，訴訟物は，
請求の主体（執行機関等，請求の相手方（当該職員又は当該行為若しくは）
怠る事実に係る相手方，請求の内容（損害賠償又は不当利得返還の請求））
によって特定されるというべきである。
そして，９９号，１００号において，被告らに４互助組合及び連合会に対
して請求するよう求めている権利は，主位的請求及び予備的請求のいずれに
おいても損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権であるから，両請求の訴
訟物の同一性は，結局，主位的請求及び予備的請求で行使を求めている損害
賠償請求権ないし不当利得返還請求権の同一性によって判断されるべきであ
る。
(4)そこで，主位的請求及び予備的請求で行使を求めている損害賠償請求権
ないし不当利得返還請求権の同一性について検討するに，主位的請求に係る
損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権は，４互助組合が大阪市から支出
された互助連給付金及び教員給付金を，連合会を経由した上で，各組合員の
ための保険料に充てたことが違法な流用であるとして，当該流用額について
の不法行為に基づく損害賠償ないし不当利得返還を請求するものであり，予
備的請求は，大阪市が４互助組合に互助連給付金及び教員給付金を支出した
ことが違法であるとして，当該支出額についての不法行為に基づく損害賠償
ないし不当利得返還を請求するものである。
損害賠償請求権の同一性は違法行為及び損害の同一性により，不当利得返
還請求権の同一性は利得及び損失の同一性により判断されるべきであるが，
上記のとおり，違法行為の態様は，予備的請求では公金の支出，主位的請求
では支出された公金の流用と異なっているうえ，利得及び損失，損害の内容
についても，予備的請求では支出された公金相当額，主位的請求では支出さ
れた公金のうち流用された金額と異なっている。
そうすると，主位的請求に係る損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権
と，予備的請求に係る損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権では，請求
権に同一性は認められず，主位的請求に係る訴訟物と，予備的請求に係る訴
訟物とに同一性はないというべきである。
，（，），したがって原告ら９９号１００号による主位的請求の追加主張は
訴えの追加的変更に該当する。
(5)訴えの追加的変更は，変更後の新請求に関する限り，新たな訴えの提起
にほかならないから，変更後の訴えに関する提訴期間が遵守されているか否
かは，両者の間に存する関係から，変更後の新請求に係る訴えを当初の訴え
提起の時に提起されたものと同視し，出訴期間の遵守に欠けるところがない
と解すべき特段の事情がある場合を除き，訴えの変更の時を基準として，こ
れを決しなければならないと解される。
そこで，本件においてそのような特段の事情があるか否かを検討するに，
前記のとおり，主位的請求と予備的請求とでは，違法行為の捉え方，利得及
び損失の額が異なるので，請求権の内容も要件事実も異なるから，主位的請
求に係る訴えが，訴状において事実上提起されていたと解することはできな
いし，監査結果（甲２）において，既に主位的請求と同様の法的構成によっ
て，平成１２年ないし平成１６年に係る互助連給付金及び教員給付金のうち
保険料に充てられた金員に相当する金額について返還請求をするよう勧告が
されていたのであるから，監査結果に目を通しさえすれば，訴え提起の段階
で，主位的請求をすることは十分可能であったというべきであるから，本件
において，上記のような特段の事情があったとはいえない。
(6)よって，原告ら（９９号，１００号）の４互助組合及び連合会に係る主
位的請求は，提訴期間を遵守しない不適法な訴えというべきである。
，（）２９９号１００号に係る監査請求に期間制限が及ぶか否か本案前の争点１
について
(1)上記のとおり，原告ら（９９号，１００号）の４互助組合及び連合会に
係る主位的請求は，提訴期間を遵守しない不適法なものであるから，ここで
は，原告ら（９９号，１００号）の訴えのうち，４互助組合及び連合会に係
る予備的請求（４互助組合及び連合会に対する不法行為損害賠償請求権ない
し不当利得返還請求権の不行使を怠る事実とするもの）に係る訴え及びＡ及
びＢに係る請求（Ａ及びＢに対する不法行為又は債務不履行に基づく損害賠
償請求権の不行使を怠る事実とするもの）に係る訴えについて，監査請求期
間の制限が及ぶか否かを検討する。
(2)違法に財産（債権）の管理を怠る事実についての監査請求は，違法な公
金の支出等の財務会計行為についての監査請求と異なり，当該行為があった
日又は終わった日から１年間の期間制限には服しないが（地方自治法２４２
条１項，２項反対解釈，財務会計上の行為が違法，無効であることに基づ）
いて発生する実体法上の請求権の不行使をもって怠る事実とする監査請求
は，当該怠る事実についての監査を遂げるために，当該財務会計行為が財務
会計法規に違反して違法であるか否かの判断をしなければならない関係にあ
る限り，当該財務会計行為のあった日又は終わった日を基準として，上記監
査請求期間の制限が及ぶ（最高裁昭和６２年２月２０日第二小法廷判決・民
集４１巻１号１２２頁，最高裁平成１４年７月２日第三小法廷判決・民集５
６巻６号１０４９頁。）
(3)そこで検討するに，原告ら（９９号，１００号）の４互助組合及び連合
会に係る予備的請求は，大阪市が，４互助組合に互助連給付金及び教員給付
金を支出したことが，給与条例主義に反して違法であるから，大阪市が４互
助組合に不法行為に基づく損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権を有す
るにもかかわらず，被告らはそれらの行使を怠っていると主張するものであ
り，原告ら（９９号，１００号）のＡ及びＢに係る請求は，大阪市が，これ
らの違法な支出を行ったＡ及びＢに対し不法行為又は債務不履行に基づく損
害賠償請求権を有するにもかかわらず，被告らはそれらの行使を怠っている
と主張するものであるから，当該怠る事実の監査を遂げるためには，互助連
給付金及び教員給付金の支出が，給与条例主義に反する違法なものであるか
否かの判断が不可欠となる。
給与条例主義とは，地方公共団体の職員に対する給与その他の給付は，全
て法律及びこれに基づく条例に基づいて支給されなければならないとする原
（，，），則であり地方公務員法２５条６項地方自治法２０４条２０４条の２
給与の支出をする上で，財務会計職員が遵守すべき規範であるから，財務会
計法規に該当する。
したがって，原告らの予備的請求は，その監査を遂げるためには，怠って
いると主張されている損害賠償請求権ないし不当利得返還請求権の存否を判
断するため，互助連給付金及び教員給付金の支出が給与条例主義という財務
会計法規に違反するか否かの判断をしなければならないから，いわゆる不真
正怠る事実として，監査請求期間の制限が及ぶものというべきである。
(4)原告ら（９９号，１００号）は，給与条例主義が人事管理の根本基準で
あって，財務会計法規ではないと主張するが，人事管理の根本基準であるこ
とと，財務会計法規であること（給与という公金の支出を行うに当たって遵
守すべき規範）とは矛盾しないから，原告ら（９９号，１００号）の上記主
張は理由がない。
原告ら（９９号，１００号）は，互助連給付金及び教員給付金の根拠たる
職員互助組合条例５２条（平成１７年大阪市条例第２７号による改正前のも
の）は，その役割を終えており，４互助組合はこれに基づいて何らの請求権
も取得し得ないから，互助連給付金及び教員給付金はまさに法律上の原因が
ないものであり，このような判断を行うには，財務会計行為上の違法を論ず
る必要がないと主張する。しかし，仮にそうだとすると，今度は，互助連給
付金及び教員給付金の支出が，法令に従って支出負担行為をすべき義務（地
方自治法２３２条の３，支出に当たり，これが法令に適合していることを）
確認すべき義務（同法２３２条の４第２項）に反したものか否かが問題とな
り，監査を遂げるためには，支出負担行為等を担当した財務会計職員が，上
記各条項（財務会計法規）に従って支出を行ったか否かについての判断をし
なければならないこととなる。したがって，原告ら（９９号，１００号）の
上記主張は，理由がない。
原告ら（９９号，１００号）は，給与条例主義に反した財務会計行為があ
ったとしても，その是正はあくまで地方公共団体内部の処理だけで終了する
ものであり，法的安定性を図る必要がないこと，給与条例主義の重要性にか
んがみれば，法的安定性よりもその遵守が求められることを主張するが，地
方自治法２４２条２項は，本文において，当該行為に係る監査請求について
は，その是正の影響が地方公共団体の内部に止まるか否か，違反が重大であ
るか否かで区別を設けずに期間制限を及ぼす一方，ただし書において，監査
請求期間を経過しても，これについて正当な理由があれば監査の対象となる
旨を規定しているのであって，立法論としてはともかく，現行法の解釈とし
，（，），ては無理があるし原告ら９９号１００号の主張するような不都合は
，（，ただし書の適用によって解消されることが期待できるから原告ら９９号
１００号）の上記主張は理由がない。
(5)以上のとおり，原告らの４互助組合及び連合会に係る予備的請求に係る
監査請求並びにＡ及びＢに係る請求に係る監査請求は，いわゆる不真正怠る
事実に係るものとして，監査請求期間の制限が及ぶものというべきである。
３９９号，１００号に係る監査請求の適法性（本案前の争点３）について
(1)前記のとおり，原告ら（９９号，１００号）が，４互助組合に係る予備
的請求，Ａ及びＢに係る請求において問題としている互助連給付金及び教員
給付金の支出が最後にされたのは平成１１年度であるから，９９号，１００
号に係る監査請求は，監査請求期間を経過した後にされたものである。
(2)乙第２２９号証の１及び２，２３０号証によれば，互助連給付金及び教
，，員給付金が支出された事実は平成１６年１２月１９日の全国紙で報道され
（，），原告９９号１００号Ｔがこれにコメントを寄せたことが認められるが
９９号，１００号に係る監査請求がされたのは，それから約３か月が経過し
た後である。
(3)普通地方公共団体の住民が，相当の注意力をもって調査を尽くしても客
観的にみて住民監査請求をするに足りる程度に財務会計行為上の行為の存在
又は内容を知ることができなかった場合，監査請求期間経過の正当理由の有
無は，特段の事情がない限り，当該普通地方公共団体の住民が相当の注意力
をもって調査すれば客観的にみて上記の程度に当該行為の存在及び内容を知
ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかに
よって判断されるべきである（最高裁平成１４年９月１２日第一小法廷判決
・民集５６巻７号１４８１頁。）
上記のとおり，互助連給付金及び教員給付金の支出については，平成１６
年１２月１９日に全国紙で報道されたことが認められるから，遅くとも同日
には，大阪市の住民が，監査請求をすることができる程度に財務会計行為の
存在及び内容を知ったものといえるが，同日から約３か月が経過した後にさ
れた監査請求は，財務会計行為の存在及び内容を知ってから相当な期間内に
したものとはいえない。
したがって，原告ら（９９号，１００号）がした監査請求（４互助組合に
係る予備的請求，Ａ及びＢに係る請求に係るもの）は，監査期間を経過した
後にしたものであり，しかもそのことについての正当な理由があるとは認め
られないから，不適法である。
４２１５号に係る監査請求の適法性（本案前の争点４）について
(1)前記のとおり，参加人らが問題としている互助連給付金及び教員給付金
の支出が最後にされたのは平成１１年度であるから，平成１７年９月２９日
にされた２１５号に係る監査請求は，監査請求期間を経過した後にされたも
のである。
(2)ここで，前記認定のとおり，互助連給付金及び教員給付金が支出された
事実は，平成１６年１２月１９日の全国紙で報道されたことが認められるか
ら，２１５号に係る監査請求は，それから約９か月余りが経過した後にされ
たことになる。
確かに，上記新聞報道において，互助連給付金及び教員給付金の支出に，
本件連合会理事らや市労連が関与していることまでは触れられていない。し
かし，監査請求は，普通地方公共団体の財政の腐敗防止を図り，住民全体の
利益を確保する見地から，違法又は不当な財務会計行為又は怠る事実につい
ての是正その他の所要の措置を求める権利を住民に付与した制度であって，
特定の者に対する責任追及の機会を保障したものではないから，監査請求に
おいては，違法又は不当な財務会計行為又は怠る事実によって普通地方公共
団体がこうむった損害の補填のために，誰に対し，いかなる請求をすること
を求めるかを具体的に特定する必要はなく（何が必要な措置かを検討するの
は監査委員である（地方自治法２４２条１項参照，監査を求める財務会）。）
計行為又は怠る事実を他から区別できる程度に記載すれば足りる反面，その
程度まで当該行為の存在及び内容を知ることができたと解される時から相当
な期間内に監査請求をした場合に限って，監査請求期間経過について正当な
理由があったというべきである。
そして，上記のとおり，互助連給付金及び教員給付金の支出は，既に平成
１６年１２月１９日の新聞報道で明らかになっているのであるから，原告ら
は，遅くとも同日には監査請求をすることができたというべきであり，そう
である以上，同日から９か月余りが経過した後にされた，参加人らの監査請
求は，監査請求期間を経過したことについて正当な理由がないというべきで
ある。
(3)したがって，２１５号に係る監査請求は，監査請求期間を経過した後に
されたものであり，期間経過について正当な理由があるとはいえないから，
不適法である。
５結論
以上のとおり，原告ら（９９号，１００号）の４互助組合及び連合会に係る
主位的請求に係る訴えは，提訴期間を遵守しない不適法な訴えというべきであ
り，同原告らのその余の請求（４互助組合及び連合会に係る予備的請求並びに
Ａ及びＢに係る請求）に係る訴え及び参加人らの共同訴訟参加の申立てに係る
監査請求は，いずれも監査請求期間を経過した後にされたものであって，期間
経過について正当な理由があるとは認められないから，適法な監査請求を前置
していないものというべきである。
よって，原告ら（９９号，１００号）の訴え及び参加人らの共同訴訟参加の
申立てをいずれも却下することとし，主文のとおり判決する。
大阪地方裁判所第７民事部
裁判長裁判官廣谷章雄
裁判官森鍵一
裁判官森永亜湖

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