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主文
本件上告を棄却する。
上告費用は上告人らの負担とする。
理由
第１本件の事実関係等の概要
１本件は，東京都内に居住して生活保護法に基づく生活扶助の支給を受けてい
る上告人らが，同法の委任に基づいて厚生労働大臣が定めた「生活保護法による保
護の基準」（昭和３８年厚生省告示第１５８号。以下「保護基準」という。）の数
次の改定により，原則として７０歳以上の者を対象とする生活扶助の加算（以下
「老齢加算」という。）が段階的に減額されて廃止されたことに基づいて所轄の福
祉事務所長らからそれぞれ生活扶助の支給額を減額する旨の保護変更決定を受けた
ため，保護基準の上記改定は憲法２５条１項，生活保護法３条，８条，９条，５６
条等に反する違憲，違法なものであるとして，被上告人らを相手に，上記各保護変
更決定の取消しを求める事案である。
２保護基準のうち，生活扶助に関する基準（以下「生活扶助基準」という。）
の定めは，次のとおりである。
(1)生活扶助基準（別表第１）は，基準生活費（第１章）と加算（第２章）と
に大別されている。居宅で生活する者の基準生活費は，市町村別に１級地－１から
３級地－２まで六つに区分して定められる級地（別表第９）及び年齢別に定められ
る第１類と，級地等及び世帯人員別に定められる第２類とに分けられ，原則として
世帯ごとに，当該世帯を構成する個人ごとに算出される第１類の額（以下「第１類
費」という。）を合算したものと第２類の額（以下「第２類費」という。）とを合
計して算出される。第１類費は，食費，被服費等の個人単位の経費に，第２類費
は，光熱水費，家具什器費等の世帯単位の経費にそれぞれ対応するものとされてい
る。なお，上告人らの居住地は，１級地－１又は１級地－２と定められている。
(2)平成１６年厚生労働省告示第１３０号により改定される前の保護基準によ
れば，加算には，妊産婦加算，老齢加算，母子加算，障害者加算等があり，老齢加
算に関しては，被保護者（現に生活保護法による保護を受けている者をいう。以下
同じ。）のうち７０歳以上の者並びに６８歳及び６９歳の病弱者について一定額が
基準生活費に加算されて支給されていた。
上記保護基準における生活扶助費の月額は，１級地－１又は１級地－２の居宅で
生活する７０歳以上の者の第１類費が１人当たり３万２４００円又は３万１１８０
円，第２類費が単身世帯で４万３５２０円又は４万１５６０円であったため，原則
として，基準生活費の月額は，単身世帯で７万５９２０円又は７万２７４０円であ
った。また，上記保護基準において，１級地の居宅で生活する者の老齢加算の月額
は１万７９３０円であった。
３原審が適法に確定した事実関係等の概要は，次のとおりである。
(1)老齢加算は，昭和３５年４月，７０歳以上の者を対象に前年度に開始され
た老齢福祉年金を収入として認定することに対応して，これと同額を生活扶助に加
算するものとして創設された。その際，老齢加算は，高齢者の特別な需要，例えば
観劇，雑誌，通信費等の教養費，下衣，毛布，老眼鏡等の被服・身回り品費，炭，
湯たんぽ，入浴料等の保健衛生費及び茶，菓子，果物等のし好品費に充てられるも
のとして積算されていた。
(2)その後も，老齢加算の額は，老齢福祉年金が増額されるのに伴ってこれと
同額が増額されていったが，昭和５１年から，１級地における６５歳以上の者に係
る第１類費基準額の男女平均額の５０％とすることとされた。
厚生省（当時）の審議会である中央社会福祉審議会は，昭和５８年１２月，加算
対象世帯と一般世帯との消費構造を比較検討した結果，高齢者の特別な需要とし
て，加齢に伴う精神的又は身体的な機能の低下に対応する食費，光熱費，保健衛生
費，社会的費用，介護関連費等の加算対象経費が認められ，その額は，おおむね現
行の老齢加算の額で満たされている旨の意見等を内容とする「生活扶助基準及び加
算のあり方について（意見具申）」（以下「昭和５８年意見具申」という。）を発
表した。これを踏まえ，昭和５９年４月以降，老齢加算の額は，第１類費に対応す
る品目に係る消費者物価指数の伸び率に準拠して改定されてきた。
(3)一般勤労者世帯の消費支出に対する被保護勤労者世帯の消費支出の割合
は，昭和４５年度には５４．６％であったものが，同５８年度には６６．４％とな
っており，昭和５８年意見具申は，生活扶助基準は一般国民の消費実態との均衡上
ほぼ妥当な水準に達している旨の評価をした。上記割合は，その後はおおむね７割
弱で推移していたが，平成１３年度には７１．９％，同１４年度には７３．０％に
達した。
このような状況の中で，財務省の審議会である財政制度等審議会の財政制度分科
会は，平成１５年６月，平成１６年度予算編成に関する建議を提出し，その中で，
老齢加算について，年金制度改革の議論と一体的に考えると，７０歳未満受給者と
の公平性，高齢者の消費が加齢に伴って減少する傾向等からみて，その廃止に向け
た検討が必要である旨の提言をした。同月，「経済財政運営と構造改革に関する基
本方針２００３」が閣議決定され，その中で，物価，賃金動向，社会経済情勢の変
化，年金制度改革等との関係を踏まえ，老齢加算等の見直しが必要であるとされ
た。
(4)厚生労働省の審議会である社会保障審議会（厚生労働省設置法７条１項に
定める厚生労働大臣の諮問機関）は，平成１５年７月，その福祉部会内に，生活保
護制度の在り方に関する専門委員会（以下「専門委員会」という。）を設置した。
専門委員会の委員は，社会保障制度や経済学の研究者，社会福祉法人の代表者，地
方公共団体の首長等によって構成されていた。
ア専門委員会においては，総務庁統計局が平成１１年に実施した全国消費実態
調査によって得られた調査票を用いて，収入階層別及び年齢階層別に単身世帯の生
活扶助相当消費支出額（消費支出額の全体から，生活扶助以外の扶助に該当するも
の，被保護世帯は免除されているもの及び家事使用人給料や仕送り金等の最低生活
費になじまないものを控除した残額をいう。以下同じ。）等を厚生労働省が集計し
た結果（以下「特別集計」という。）や低所得者の生活実態に関する調査結果等が
説明資料として提示された。特別集計によると，無職単身世帯の生活扶助相当消費
支出額を月額で比較した場合，①平均では，６０ないし６９歳が１１万８２０９
円，７０歳以上が１０万７６６４円，②第Ⅰ－５分位（調査対象者を年間収入額
順に５等分した場合に最も収入額の低いグループ。以下同じ。）では，６０ないし
６９歳が７万６７６１円，７０歳以上が６万５８４３円，③第Ⅰ－１０分位（調
査対象者を年間収入額順に１０等分した場合に最も収入額の低いグループ。以下同
じ。）では，６０ないし６９歳が７万９８１７円，７０歳以上が６万２２７７円と
なるなど，いずれの収入階層でも７０歳以上の者の需要は６０ないし６９歳の者の
それより少ないことが示されていた（なお，６０ないし６９歳に係る消費支出額で
は②が③を上回っていることからすると，生活扶助相当消費支出額において②が③
を下回るのは，最低生活費になじまないなどの理由で消費支出額から控除される額
が多いためと推察される。）。
また，特別集計によると，第Ⅰ－５分位の７０歳以上の単身無職者の生活扶助相
当消費支出額が６万５８４３円であるのに対し，７０歳以上の単身者の生活扶助額
（老齢加算を除く。）の平均は，これより高い７万１１９０円となっていた。
イ専門委員会においては，社会情勢の変化を表すものとして，生活扶助基準の
改定率，消費者物価指数，賃金等の推移を比較した資料が検討された。それによる
と，昭和５９年度を１００％とした場合の平成１４年度における割合は，生活扶助
基準が１３５．５％，消費者物価指数が１１６．５％，賃金が１３１．２％となっ
ており，同７年度を１００％とした場合の同１４年度における割合は，生活扶助基
準が１０４．３％，消費者物価指数が９９．９％，賃金が９８．７％となってい
た。また，昭和５５年と平成１２年とを比較すると，一般勤労者世帯の平均並びに
第Ⅰ－１０分位及び被保護勤労者世帯の平均のいずれにおいても，消費支出に占め
る食料費の割合（エンゲル係数）は低下していた。
ウ専門委員会においては，被保護高齢単身世帯の家計消費の実態を表すものと
して，平成１１年度における被保護者生活実態調査を基にした月ごとの貯蓄純増
（同調査結果にいう「預貯金」と「保険掛金」の合計から「預貯金引出」と「保険
取金」の合計を差し引いたもの），平均貯蓄率（可処分所得に対する貯蓄純増の割
合）及び繰越金（月末における世帯の手持金残高）を比較した資料が検討された。
それによると，老齢加算のない世帯の貯蓄純増は９４０７円，平均貯蓄率は８．４
％，繰越金は３万６０９４円であるのに対し，老齢加算のある世帯の貯蓄純増は１
万４９２６円，平均貯蓄率は１２．１％，繰越金は４万７０７１円となっており，
いずれの数値も後者が前者より高くなっていた。
(5)上記(4)の検討等を経て，専門委員会は，平成１５年１２月１６日，「生活
保護制度の在り方についての中間取りまとめ」（以下「中間取りまとめ」とい
う。）を公表した。中間取りまとめのうち，老齢加算に関する部分の概要は，次の
とおりであった。
ア単身無職の一般低所得高齢者世帯の消費支出額について７０歳以上の者と６
０ないし６９歳の者との間で比較すると前者の消費支出額の方が少なく，７０歳以
上の高齢者について現行の老齢加算に相当するだけの特別な需要があるとは認めら
れないため，老齢加算そのものについては廃止の方向で見直すべきである。
イただし，高齢者世帯の社会生活に必要な費用に配慮して，保護基準の体系の
中で高齢者世帯の最低生活水準が維持されるよう引き続き検討する必要がある。
ウ被保護者世帯の生活水準が急に低下することのないよう，激変緩和の措置を
講ずべきである。
(6)厚生労働大臣は，中間取りまとめを受けて，７０歳以上の高齢者には老齢
加算に見合う特別な需要があるとは認められないと判断して老齢加算を廃止するこ
ととし，激変緩和のための措置として３年間かけて段階的に減額と廃止を行うこと
として，平成１６年度以降，保護基準につき，平成１６年厚生労働省告示第１３０
号及び平成１７年厚生労働省告示第１９３号によって老齢加算をそれぞれ減額し，
平成１８年厚生労働省告示第３１５号によって老齢加算を廃止する旨の改定をした
（以下，これらの保護基準の改定を「本件改定」と総称する。）。
本件改定に基づき，所轄の福祉事務所長らは，上告人らに対し，それぞれ老齢加
算の減額又は廃止に伴う生活扶助の支給額の減額を内容とする保護変更決定をした
（以下，これらの決定を「本件各決定」と総称する。）。
なお，専門委員会が平成１６年１２月に発表した報告書は，生活扶助基準の水準
は基本的に妥当と評価しつつ，生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡
が適切に図られているか否かを定期的に見極めるため，全国消費実態調査等を基に
５年に１度の頻度で検証を行う必要があるなどと指摘しており，記録によれば，厚
生労働省においては，その後も生活扶助基準の水準につき定期的な検証が引き続き
行われていることがうかがわれる。
第２上告代理人新井章ほかの上告受理申立て理由（ただし，排除されたものを
除く。）について
１(1)上告人らは，本件改定は，被保護者は正当な理由がなければ既に決定さ
れた保護を不利益に変更されることがないと定める生活保護法５６条に反すると主
張する。しかし，同条は，既に保護の決定を受けた個々の被保護者の権利及び義務
について定めた規定であって，保護の実施機関が被保護者に対する保護を一旦決定
した場合には，当該被保護者について，同法の定める変更の事由が生じ，保護の実
施機関が同法の定める変更の手続を正規に執るまでは，その決定された内容の保護
の実施を受ける法的地位を保障する趣旨のものであると解される。このような同条
の規定の趣旨に照らすと，同条にいう正当な理由がある場合とは，既に決定された
保護の内容に係る不利益な変更が，同法及びこれに基づく保護基準の定める変更，
停止又は廃止の要件に適合する場合を指すものと解するのが相当である。したがっ
て，保護基準自体が減額改定されることに基づいて保護の内容が減額決定される本
件のような場合については，同条が規律するところではないというべきである。
(2)生活保護法３条によれば，同法により保障される最低限度の生活は，健康
で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならないところ，同法
８条２項によれば，保護基準は，要保護者（生活保護法による保護を必要とする者
をいう。以下同じ。）の年齢別，性別，世帯構成別，所在地域別その他保護の種類
に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであっ
て，かつ，これを超えないものでなければならない。そうすると，仮に，老齢加算
の一部又は全部についてその支給の根拠となっていた高齢者の特別な需要が認めら
れないというのであれば，老齢加算の減額又は廃止をすることは，同項の規定に沿
うところであるということができる。もっとも，これらの規定にいう最低限度の生
活は，抽象的かつ相対的な概念であって，その具体的な内容は，その時々における
経済的・社会的条件，一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定さ
れるべきものであり，これを保護基準において具体化するに当たっては，高度の専
門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものである（最高裁昭和
５１年（行ツ）第３０号同５７年７月７日大法廷判決・民集３６巻７号１２３５頁
参照）。したがって，保護基準中の老齢加算に係る部分を改定するに際し，最低限
度の生活を維持する上で老齢であることに起因する特別な需要が存在するといえる
か否か及び高齢者に係る改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を
維持することができるものであるか否かを判断するに当たっては，厚生労働大臣に
上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められるものというべ
きである。なお，同法９条は，保護は要保護者の年齢別，性別，健康状態等その個
人又は世帯の実際の必要の相違を考慮して有効かつ適切に行うものとすると規定す
るが，同条は個々の要保護者又はその世帯の必要に即応した保護の決定及び実施を
求めるものであって，保護基準の内容を規律するものではない。また，同条が要保
護者に特別な需要が存在する場合において保護の内容について特別な考慮をすべき
ことを定めたものであることに照らせば，仮に加算の減額又は廃止に当たって同条
の趣旨を参酌するとしても，上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量
権に基づく高齢者の特別な需要の存否に係る判断を基礎としてこれをすべきことは
明らかである。
(3)また，老齢加算の全部についてその支給の根拠となる上記の特別な需要が
認められない場合であっても，老齢加算の廃止は，これが支給されることを前提と
して現に生活設計を立てていた被保護者に関しては，保護基準によって具体化され
ていたその期待的利益の喪失を来す側面があることも否定し得ないところである。
そうすると，上記のような場合においても，厚生労働大臣は，老齢加算の支給を受
けていない者との公平や国の財政事情といった見地に基づく加算の廃止の必要性を
踏まえつつ，被保護者のこのような期待的利益についても可及的に配慮するため，
その廃止の具体的な方法等について，激変緩和措置の要否などを含め，上記のよう
な専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権を有しているものというべきである。
(4)そして，老齢加算の減額又は廃止の要否の前提となる最低限度の生活の需
要に係る評価や被保護者の期待的利益についての可及的な配慮は，前記(2)及び(3)
のような専門技術的な考察に基づいた政策的判断であって，老齢加算の支給根拠及
びその額等については，それまでも各種の統計や専門家の作成した資料等に基づい
て高齢者の特別な需要に係る推計や加算対象世帯と一般世帯との消費構造の比較検
討がされてきたところである。これらの経緯等に鑑みると，老齢加算の廃止を内容
とする保護基準の改定は，①当該改定の時点において７０歳以上の高齢者には老
齢加算に見合う特別な需要が認められず，高齢者に係る当該改定後の生活扶助基準
の内容が高齢者の健康で文化的な生活水準を維持するに足りるものであるとした厚
生労働大臣の判断に，最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続における
過誤，欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認め
られる場合，あるいは，②老齢加算の廃止に際し激変緩和等の措置を採るか否か
についての方針及びこれを採る場合において現に選択した措置が相当であるとした
同大臣の判断に，被保護者の期待的利益や生活への影響等の観点からみて裁量権の
範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合に，生活保護法３条，８条２項の
規定に違反し，違法となるものというべきである。
２(1)前記事実関係等によれば，専門委員会が中間取りまとめにおいて示した
意見は，特別集計等の統計や資料等に基づき，①無職単身世帯の生活扶助相当消
費支出額を比較した場合，いずれの収入階層でも７０歳以上の者の需要は６０ない
し６９歳の者のそれより少ないことが示されていたこと，②７０歳以上の単身者
の生活扶助額（老齢加算を除く。）の平均は，第Ⅰ－５分位の同じく７０歳以上の
単身無職者の生活扶助相当消費支出額を上回っていたこと，③昭和５９年度から
平成１４年度までにおける生活扶助基準の改定率は，消費者物価指数及び賃金の各
伸び率を上回っており，特に同７年度以降の比較では後二者がマイナスで推移して
いるにもかかわらずプラスとなっていたこと，④昭和５８年度以降，被保護勤労
者世帯の消費支出の割合は一般勤労者世帯の消費支出の７割前後で推移していたこ
と，⑤昭和５５年と平成１２年とを比較すると第Ⅰ－１０分位及び被保護勤労者
世帯の平均のいずれにおいても消費支出に占める食料費の割合（エンゲル係数）が
低下していることなどが勘案されたものであって，統計等の客観的な数値等との合
理的関連性や専門的知見との整合性に欠けるところはない。そして，７０歳以上の
高齢者に老齢加算に見合う特別な需要が認められず，高齢者に係る本件改定後の生
活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持するに足りない程度にまで低下
するものではないとした厚生労働大臣の判断は，専門委員会のこのような検討等を
経た前記第１の３(5)アの意見に沿って行われたものであり，その判断の過程及び
手続に過誤，欠落があると解すべき事情はうかがわれない。
(2)また，前記事実関係等によれば，本件改定が老齢加算を３年間かけて段階
的に減額して廃止したことも，専門委員会の前記第１の３(5)ウの意見に沿ったも
のであるところ，平成１１年度における老齢加算のある被保護者世帯の貯蓄純増は
老齢加算の額に近似した水準に達しており，老齢加算のない被保護者世帯の貯蓄純
増との差額も月額で５０００円を超えていたというのであるから，３年間かけて段
階的に老齢加算を減額して廃止することによって被保護者世帯に対する影響は相当
程度緩和されたものと評価することができる上，厚生労働省による生活扶助基準の
水準の定期的な検証も前記第１の３(5)イの意見を踏まえて生活水準の急激な低下
を防止すべく配慮したものということができ，その他本件に現れた一切の事情を勘
案しても，本件改定に基づく生活扶助額の減額が被保護者世帯の期待的利益の喪失
を通じてその生活に看過し難い影響を及ぼしたものとまで評価することはできない
というべきである。
(3)以上によれば，本件改定については，前記１(4)①及び②のいずれの観点か
らも裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるということはできない。
したがって，本件改定は，生活保護法３条又は８条２項の規定に違反するもので
はないと解するのが相当である。そして，本件改定に基づいてされた本件各決定に
も，これを違法と解すべき事情は認められない。原審の判断は，正当として是認す
ることができ，論旨は採用することができない。
第３上告代理人新井章ほかの上告理由について
１上告理由第１点及び第２点について
生活保護法は，健康で文化的な最低限度の生活の保障という憲法２５条の趣旨を
具体化した法律の規定として，３条において，生活保護法による保護において健康
で文化的な生活水準を維持することができる最低限度の生活が保障されるべき旨を
定めており，８条２項において，保護の基準がこのような最低限度の生活の需要を
満たすに十分なものであるべき旨を定めているところ，前記第２の２において説示
したとおり，厚生労働大臣が老齢加算を数次の減額を経て廃止する保護基準の改定
として行った本件改定は，このように憲法２５条の趣旨を具体化した生活保護法３
条又は８条２項の規定に違反するものではない以上，これと同様に憲法２５条に違
反するものでもないと解するのが相当であり，このことは，前記大法廷判決の趣旨
に徴して明らかというべきである。これと同旨の原審の判断は，正当として是認す
ることができ，論旨は採用することができない。
２その余の上告理由について
論旨は，違憲及び理由の不備・食違いをいうが，その実質は事実誤認又は単なる
法令違反をいうものであって，民訴法３１２条１項及び２項に規定する事由のいず
れにも該当しない。
よって，裁判官全員一致の意見で，主文のとおり判決する。
(裁判長裁判官岡部喜代子裁判官那須弘平裁判官田原睦夫裁判官
大谷剛彦裁判官寺田逸郎)

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