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平成２５年８月８日判決言渡
平成２５年（行コ）第６０号損害賠償等（住民訴訟）請求控訴事件
主文
１原判決中，控訴人敗訴部分を取り消す。
２上記取消部分に係る被控訴人らの請求をいずれも棄却する。
３訴訟費用は，一，二審とも被控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第１当事者の求めた裁判
１控訴人
主文と同旨
２被控訴人ら
(1)本件控訴を棄却する。
(2)控訴費用は控訴人の負担とする。
第２事案の概要
１本件事案の要旨
本件は，まず，東京都西多摩郡のα村の住民であり，α村議会の議員でもあ
る被控訴人Ａがα村のＢ村長に対して提起した先行の住民訴訟の控訴審判決
（平成２０年１２月２４日）において，その請求の一部が認容され，α村が平
成１７年４月から平成１９年３月までの２年間に嘱託員のＣ（以下「本件嘱託
員」という。）に対して支給した総額１９３２万０１１２円の賃金及び諸手当
のうち諸手当分７５６万３８００円が違法とされ，α村長はこれを支出した村
長のＢ個人に対して損害賠償を請求すべきことが命じられたところ，α村長は
平成２０年１２月２６日に上記控訴審判決に対して上告受理の申立てをし，そ
の後，平成２１年３月２７日にはα村議会がＢ個人に対する上記損害賠償債権
を放棄する旨の議案を可決した（以下「本件議決」という。）ため，平成２２
年１１月１日にα村の住民である被控訴人らが，本件議決は違法であるとして，
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地方自治法２４２条の３第５項により，控訴人に対し，①控訴人がα村を代表
してＢ個人に対して上記損害賠償債権の支払を求める訴訟を提起すること及
び②その訴訟を提起することを怠っていることが違法であることの確認とを
求めた事案である。
原審は，①の控訴人に対して訴訟提起を義務付けることを求める訴えは，同
法２４２条の２第１項４号が認めている義務付け訴訟の類型には該当しない
として却下したものの，②の違法確認請求については，α村が本件嘱託員に対
して支給した諸手当分７５６万３８００円の支出は同法に違反するもので正
当化することは困難であり，α村の財政への影響も否定しがたいなどとした上，
先行訴訟の控訴審判決に対して上告受理の申立てをした直後に，これに対する
最高裁の判断を待たないでα村議会がＢ個人に対する損害賠償債権の放棄を
議決することは，十分に合理的な理由があったとはいえず，その後，最高裁で
上告受理申立てを受理しないとの決定がされて先行訴訟の控訴審判決が確定
したことから，本件議決は重要な事実の基礎を欠くことになったなどの理由に
より，本件議決は違法であり，本件債権の放棄は無効であると判断したもので
ある。
そこで，これを不服とする控訴人が，平成１５年５月に就任したＢ村長は，
補助機関たる村の職員が準備したところを適法なものと信じていただけで，過
失の程度は重大なものではないこと，本件で違法とされた支出の額は単年度で
は３７８万円余で，村の財政に与える影響は小さなものであること，Ｂ村長は
村の財政の健全化に大きな功績があること，村の債権の放棄については，その
当否はもちろん，適否の実体的判断についても，基本的には村議会の裁量に委
ねられており，本件議決に裁量権の逸脱や濫用はないなどと主張して，控訴し
たものである。
２法令の定め
原判決の「事実及び理由」第２の１に摘示されたとおりであるから，これを
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引用する。
３前提となる事実
(1)α村は，東京都の西部に位置する面積約１０５平方キロメートル，平成２
１年（本件議決）当時の人口約２８３０人の村であり，α村には，村営の公
共施設としてα村郷土資料館（以下「郷土資料館」という。）及びα村立図
書館（以下「図書館」という。）が設置されている。郷土資料館には，「α
村嘱託員の雇用に関する内規」（平成１０年４月１日施行。以下「本件内規」
という。）に基づいて雇用された嘱託員１名が郷土資料館長として勤務し，
その外に２名のパート職員が勤務していた。また，図書館には，同じく本件
内規に基づいて雇用された嘱託員１名が図書館長代理として勤務し，その外
に３名のパート職員（うち１名は図書館司書の資格を有する者）が勤務して
いた。両館の嘱託員は，いずれもα村の職員を定年退職した者であったが，
図書館長代理の嘱託員は平成１６年３月３１日をもって退職し，後任者の補
充がなかったため，同年４月１日以降は，教育委員会教育課長（以下「教育
課長」という。）及び教育委員会教育課社会教育係長（以下「社会教育係長」
という。）がその管理運営事務を担当していた。ちなみに，平成１３年度か
ら平成１６年度までの間，郷土資料館長の嘱託員に支払われた賃金は年額２
５０万円又は３００万円（平成１６年度は２５０万円）であり，図書館長代
理の嘱託員に支払われた賃金は年額２００万円又は３００万円（同年度は０
円）であった（甲８，乙５）。
(2)本件で諸手当を支給された本件嘱託員（Ｃ）は，昭和４０年にα村職員
として採用され，その後，住民課国保係員，教育委員会教育課学校給食係長，
同学校教育係長，住民課福祉係長，議会事務局議事係長，Ｄ管理事務所管理
係長，社会教育課主幹，総合窓口課長，議会事務局長などを歴任し，平成１
７年３月３１日，ふれあい課長を最後にα村を勧奨退職した。そして，α村
は，本件内規に基づき，同年４月１日付けで本件嘱託員との間で社会教育嘱
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託員雇用契約を締結し，本件嘱託員は，従前の嘱託員と同様に郷土資料館長
及び図書館長代理として勤務していた（甲１，６，乙５）。α村は，平成１
７年４月以降，本件嘱託員に対し，原判決別紙１記載のとおりの賃金及び諸
手当（平成１７年４月から平成１８年３月までの合計額は９６８万８４７７
円であり，同年４月から平成１９年３月までの合計額は９６３万１６３５円
である。以下「賃金等」ということがある。）を支給した。
(3)被控訴人Ａは，平成１７年８月１日，α村監査委員に対し，本件嘱託員
に支給された賃金等の額は，従前の郷土資料館長や図書館長代理に支給され
ていた額の約４倍に当たり，本件嘱託員にこのような多額の賃金等を支給す
るのは違法又は不当な財務会計行為に当たるとし，本件嘱託員に支払われた
賃金等のうち，労働の対価として合理性を欠く部分について村が損害を受け
たとして，これを執行したＢ村長に対し同額の損害賠償の支払を請求するこ
となどを求める住民監査請求を行った。これに対し，α村監査委員は，同年
９月３０日付けで，本件嘱託員の事務量や職責等を考慮すると，本件嘱託員
の賃金等の額は合理的かつ相当なものであり，これを支給したことに違法又
は不当性はないとして，上記住民監査請求を却下し，その旨を被控訴人Ａに
通知した（甲１，乙５）。
(4)そこで，被控訴人Ａは，平成１７年１０月２５日，Ｂ村長を被告として，
地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，東京地方裁判所に住民訴訟を
提起し，口頭弁論終結時までにα村が本件嘱託員に支給した賃金等のうち，
相当な額である合計５２５万円を超える１１５６万６６２５円を含む損害
１６９６万６２５０円及びこれに対する遅延損害金の支払を求めた（以下
「先行訴訟」という。）ところ，同裁判所は，平成１９年４月２７日，被控
訴人Ａの請求を棄却するとの判決（以下「先行訴訟の第一審判決」という。）
をしたため，被控訴人Ａは，同年５月７日，先行訴訟の第一審判決に対して
控訴を提起した（乙５，弁論の全趣旨）。
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(5)その控訴審において，控訴人である被控訴人Ａは，請求を，平成１７年
４月から平成１９年３月までの２年間に支給された賃金等のうち相当な額
である合計６００万円を超える損害１３３２万０１１２円及びこれに対す
る遅延損害金の支払を請求することを求めるものに変更し，新たに，①地方
自治法２０３条５項及び２０４条の２（いずれも平成２０年法律第６９号に
よる改正前のもの。以下同じ。）は，普通地方公共団体は，法律又はこれに
基づく条例によらなければ，職員に対していかなる給与その他の給付もして
はならない旨を定めているところ，本件嘱託員に対する賃金及び諸手当の支
給は，本件内規に基づくだけで，法律及び条例上の根拠を欠くものであるか
ら，給与条例主義に反して違法である，②同法２０３条は，議員以外の非常
勤職員に対する給付を報酬の支給及び費用の弁償に限定しており，非常勤の
職員である本件嘱託員に対して報酬及び費用弁償以外の手当等を支給する
ことは許されないから，違法であるなどの主張を追加した。
(6)当庁は，平成２０年１２月２４日，α村から本件嘱託員に対して支給さ
れた合計１９３２万０１１２円のうち，諸手当として支給された合計７５６
万３８００円は同法に違反するものであったとして，先行訴訟の第一審判決
を変更し，「被控訴人（Ｂ村長）は，Ｂ個人に対し，７５６万３８００円及
びこれに対する平成１７年１１月１５日から支払済みまで年５分の割合に
よる金員の請求をせよ。」と命じて，被控訴人Ａの請求を一部認容する判決
（以下「先行訴訟の控訴審判決」といい，同判決で認容されたα村のＢ個人
に対する損害賠償債権を「本件債権」という。）を言い渡した（甲１）。
(7)α村は，平成２０年１２月２６日のα村議会の臨時会における議決を経
た上，同日，先行訴訟の控訴審判決に対して上告受理の申立てをした。その
後，α村議会のＥ議員は，平成２１年３月２７日，α村議会の定例会におい
て，本件債権を放棄する旨の議案（以下「本件議案」という。）を提出し，
α村議会は，同日，午後３時３９分から午後４時４６分まで審査した上で採
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決し，同議案を可決する旨の本件議決をした（甲２５，２８，乙１，２，弁
論の全趣旨）。そして，Ｂ村長は，同年４月１０日，Ｂ個人に対し，本件債
権の放棄を執行する旨を通知し，同通知は，同月１１日，Ｂ個人に到達した
（乙３，６の１，２）。その後，最高裁判所は，平成２２年２月１６日，先
行訴訟の控訴審判決の上告受理の申立てにつき，これを受理しないとの決定
をし，同判決が確定した（甲２。以下，確定後の先行訴訟の控訴審判決を「前
訴確定判決」という。）。
(8)控訴人であるα村代表監査委員は，地方自治法２４２条の３第２項及び第
５項に基づき，平成２２年４月１９日，前訴確定判決に係る損害賠償金につ
き同日までにα村からＢ個人に対して請求したり，Ｂ個人から同村への支払
がないことを確認した上，α村を代表して，Ｂ個人に対し，当該損害賠償の
請求を目的とする訴訟を提起することはしない旨の判断をした。そこで，α
村の住民である被控訴人らは，同年８月１６日，α村監査委員に対し，控訴
人がα村を代表してＢ個人に対して損害賠償請求を目的とする訴訟を提起
していないことが違法に財産の管理を怠る事実に当たると主張して，そのよ
うな怠る事実を改め，上記のＢ個人に対する損害賠償請求訴訟を提起するた
めに必要な措置を講ずべきことを請求する住民監査請求をした。これに対し，
α村監査委員は，同年１０月１２日付けで，本件債権は適法かつ有効に放棄
されて消滅しているから，控訴人がα村を代表して上記訴訟を提起していな
いことが違法に財産の管理を怠ったことにはならないなどとして，上記の住
民監査請求には理由がないと判断し，被控訴人らに対し，その旨を通知した
（甲３，乙４）。
(9)これを受けて，被控訴人らは，平成２２年１１月１日，α村の代表監査委
員である控訴人を被告として，①地方自治法２４２条の２第１項４号に基づ
き，α村を代表してＢ個人に対し前訴確定判決に係る損害賠償金の請求を目
的とする訴訟を提起するよう求めるとともに，②同項３号の規定に基づき，
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控訴人がα村を代表して上記訴訟を提起することをしないことは財産の管
理を怠る事実に該当し違法であると主張して，その旨の確認を求める本件訴
えを提起したものである。これに対し，原審は，①の訴訟提起を求める義務
付けの訴えは，いわゆる４号請求に係る訴訟類型には該当しないとして，同
請求に係る訴えを不適法として却下したが，②の確認請求については認容し
たため，これを不服とする控訴人が上記裁判を求めて控訴したのが本件であ
る（当裁判所に顕著な事実）。
４争点及び当事者の主張の要点
次項に当審における当事者の主張を加え，次のとおり原判決を補正するほか，
原判決の「事実及び理由」第２の３(3)に摘示されたとおりであるから，これ
を引用する（以下，原判決を引用する場合は，「原告」を「被控訴人」と，「被
告」を「控訴人」と，「別紙」を「原判決別紙」とそれぞれ読み替える。）。
（原判決の補正）
原判決１２頁１６行目の「(ア)」を「(ア)最高裁判所平成２１年(行ヒ)
第２３５号同２４年４月２０日第二小法廷判決・裁判集民事２４０号１８５
頁，」と改める。
５当審における当事者の主張
(1)控訴人
アＢ村長は，平成１５年５月にα村の村長に就任したが，それまで地方行
政に関与したことはなく，地方自治法の規定に関しても十分な知識を有し
ていなかった。本件嘱託員に対する賃金額を決定した当時，Ｂ村長は，村
長として意思決定をする事項については補助機関たる村の職員が専門的
知識に基づき適法に実行するものと信じていたため，自らその適法性の有
無を逐一チェックすることが必要だとは考えていなかった。仮に，Ｂ村長
が給与条例主義に容易に配意することができたのであれば，従前からの取
扱いに従って本件内規に基づいて嘱託員を雇用するという決定自体を行
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っていなかったはずであり，容易に配意ができる状況になかったからこそ，
本件内規に基づき本件嘱託員を雇用したのである。したがって，Ｂ村長の
過失の程度は，α村議会においてα村のＢ個人に対する損害賠償請求権を
放棄する旨の議決をすることが村議会の裁量権の濫用とされなければな
らないほど重大なものではない。しかも，本件嘱託員を雇用するとの決定
が，本件嘱託員はもとより，Ｂ個人においても，何ら不法な利得を得るな
どの目的によるものではなかったことは，原判決も認定し説示するとおり
である。
イまた，本件嘱託員に平成１７年４月から平成１９年３月までの間に支払
われた諸手当の額は合計７５６万３８００円であるが，これは２年分であ
るから，１年度では３７８万１９００円に過ぎない。Ｂ村長がα村の村長
に就任してからのα村の財政状況は，直接の税収入は基準財政需要に比し
て少ないが，極めて健全な状態にあり，３７８万１９００円の債権放棄が
α村の財政に与える影響は小さなものである。α村は，地方公共団体の財
政の健全化に関する法律２条所定の実質赤字比率（１号），連結実質赤字
比率（２号），実質公債費比率（３号）及び将来負担比率（４号）のどれ
をとっても健全な状態にある上，積立金もＢ村長の就任後に増大し，住民
１人当たりの積立金額は，平成１６年度に２０万５８８７円であったもの
が，平成２３年度は１０６万３３１９円と大幅に増加しており，このよう
な財政改善は，Ｂ村長の功績によるところが大きい。
ウしかも，本件議案の提案理由（原判決別紙４の「３理由」）中の「本
件に対する司法判断がいかなるものであったとしても」との表現は，司法
判断を軽視するものではなく，裁判所の判断とは別の政治的判断により，
行財政改革に尽力するＢ村長の功績を評価しようとする趣旨に出たもの
である。また，上記提案理由中，本件嘱託員に支給された諸手当相当分の
報酬は，勤務に対する対価であり，それに対応する労働力の提供を受けて
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いる以上，α村に実質上の損害は生じていないとの説明があるが，これは，
法律の専門家ではない村議会議員が，労働しているからこそ諸手当も支給
されるとの常識的理解を前提として，諸手当も含めて実質的に労働の対価
であるとの個人的理解を述べたにすぎないもので，先行訴訟の控訴審判決
を否定しようとしたものではない。
エそして，地方自治法２４３条の２が，会計管理者等の職員に係る損害賠
償責任を故意又は重大な過失がある場合に限定していることや，国家賠償
法１条２項が，違法な公権力の行使をした公務員に対する求償権の行使の
要件として，当該公務員に故意又は重大な過失がある場合に限定している
ことなどと対比すれば，住民訴訟制度において，地方公共団体の首長個人
に賠償責任を負担させることにつき，その制度的欠陥を補完するのが議会
による権利放棄の議決であり，その当否はもちろん，適否の実体的判断に
ついても，基本的に議会の裁量に委ねられているから，権利放棄の議決が，
主として住民訴訟制度における地方公共団体の財務会計行為の適否等の
審査を回避し，制度の機能を否定する目的で行われたと認められるような
例外的な場合を除き，その裁量権を狭く解することは，最高裁平成２４年
判決に違背するものである。
(2)被控訴人ら
ア給与条例主義は，原判決が説示するとおり，地方公共団体の組織の構成
における原則として最も基礎的なものであるから，地方自治法が非常勤の
職員に対して諸手当を支給することを認めていないことを，首長たる者が
知らないということは許されないのであって，違法な諸手当を支給したＢ
村長の過失の程度は，決して小さくはない。
イ控訴人は，Ｂが村長に就任してからα村の行財政改革が功を奏し，財政
が黒字であることや債務が少ないことなどを主張するが，α村が財源に余
裕のないことは明らかであり，平成２３年度の収入に占める村税の割合は
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６．２％，金額にして２億２０００万円しかなく，自主財源の確保はいま
だ大きな課題である。地方公共団体にはそれぞれの事情があるから，積立
金の多寡などの財政状態を他の地方公共団体と比較するのは妥当ではな
い。そもそも，上記のような事情があるからといって，違法な手当支給行
為が正当化されるものではない。
ウα村議会は，最高裁判所に係属中の事案について，「本件に対する司法
判断がいかなるものであったとしても」という本件議案の提案理由を掲げ
た上，先行訴訟の控訴審判決の無効化を狙って本件議決をしたものであり，
司法判断に積極的に挑んだものであるから，本件議決は，住民訴訟制度の
趣旨を没却する濫用的なものと考えられる。仮に，原判決が説示するよう
に，これが濫用的なものに当たるとまでいうべき事情の存在を直ちに認め
難いとしても，地方公共団体は，法令に違反してその事務を処理してはな
らず，これに違反して行った地方公共団体の行為は無効となり（地方自治
法２条１６項，１７項），法令に違反しない限りにおいて条例を制定する
ことができる（同法１４条１項）ところ，これらの地方自治法の根幹をな
す条項に違反する無効な手当支給行為を地方議会の議決によって有効と
することが許されるはずはなく，本件議決は，同法の趣旨に照らして不合
理であり，違法・無効というべきである。したがって，本件議決に基づく
本件債権の放棄も無効である。
第３当裁判所の判断
１本件では，α村がＢ個人に対する本件債権を放棄することが普通地方公共団
体の民主的かつ実効的な行政運営の確保を旨とする地方自治法の趣旨等に照
らして不合理であるとは認め難いというべきであり，その放棄を内容とするα
村の本件議決が，普通地方公共団体の議決機関としての議会の裁量権の範囲の
逸脱又はその濫用に当たるとはいえず，本件議決は適法で有効なものであると
解するのが相当である。したがって，α村のＢ個人に対する本件債権は放棄に
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より既に消滅しているから，被控訴人の本件請求は理由がないものと判断する。
２事実認定
事実認定は，次のとおり原判決を補正するほか，原判決の「事実及び理由」
第３の２(1)に認定され，説示されたとおりであるから，これを引用する。
（原判決の補正）
(1)原判決２９頁１１行目の「α村行政改革計画」を「α村行政改革実施計画
書」と改める。
(2)原判決３０頁６行目の「３名が，同年１１月３０日，」を「３名，すなわ
ち，ふれあい課長の本件嘱託員，産業環境課長のＦ及びＤ管理事務所長のＧ
が，勧奨退職の申出期限とされた同年１１月３０日までに」と改める。
(3)原判決３０頁１１行目の「α村郷土資料館」から同頁１２行目の「（以下
「図書館」という。）」までを「郷土資料館の館長及び図書館」と改める。
(4)原判決３０頁２４行目の「なお」から同３１頁１５行目末尾までを次のと
おり改める。
「上記前提となる事実(1)のとおり，α村は，郷土資料館及び図書館を村
営の施設として設置しているところ，郷土資料館には，館長その他必要な
職員を置くこととされ，従前は，本件内規に基づいて雇用された嘱託員１
名が郷土資料館長として勤務し，その外に２名のパート職員が勤務してい
た。また，図書館には，館長その他の職員を置くこととされ，従前は，本
件内規に基づいて雇用された嘱託員１名が図書館長代理として勤務し，そ
の外に３名のパート職員が勤務していた。それまで郷土資料館及び図書館
に勤務していた嘱託員は，いずれもα村の職員を定年退職した者であった
が，このうち，図書館の館長代理として勤務していた嘱託員は平成１６年
３月３１日をもって退職し，後任者の補充がなかったため，同年４月１日
以後は，教育課長及び社会教育係長がその管理運営事務を担当していた。
そして，平成１３年度から平成１６年度までに，郷土資料館長として勤務
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していた嘱託員に支払われた賃金は年額２５０万円又は３００万円（平成
１６年度は２５０万円）であり，図書館に勤務していた嘱託員に支払われ
た賃金は年額２００万円又は３００万円（同年度は０円）であった。（乙
５，弁論の全趣旨）」
(5)原判決３３頁１５行目末尾に「ちなみに，平成１７年度の一般会計予算額
は約２５億３０００万円余であって，嘱託員に対する賃金は，会計制度上，
人件費ではなく物件費として計上されるため，本件嘱託員が雇用されたこと
により，同村が支出する物件費の額は少なくとも一時的には増加することに
なる。」を加える。
(6)原判決３５頁４行目の「前提事実(1)」，同３６頁１２行目の「前提事実(1)」
及び同３７頁１０行目の「前提事実(2)」を，いずれも「前提となる事実(4)」
と改める。
(7)原判決３９頁６行目の「ということで，」の次に「（中略）」を加える。
(8)原判決４１頁７行目末尾に改行の上，次のとおり加える。
「ｈ上記議案は，「特別職の職員で非常勤のものの報酬及び費用弁償支給
に関する条例の一部を改正する条例」（平成２０年条例第１号。原判決
別紙３。以下「本件条例」という。）として成立し，附則において，本
件条例は，公布の日から施行され，本件内規の施行日と同じ日である平
成１０年４月１日から適用すること，平成１７年度及び平成１８年度に
おいて，別表中，特に職務が複雑かつ困難であり，職員と同等程度の責
任が求められる嘱託員とは，郷土資料館長，図書館長代理及び新図書館
建設に関する職務につくものとすると定められた（甲１，１０，１９）。」
(9)原判決４２頁２行目の「前提事実(2)」を「前提となる事実(6)」と，同４
６頁４行目の「前提事実(3)」を「前提となる事実(7)」と，それぞれ改める。
(10)原判決４７頁４行目の「提出した。」の次に「本件議案では，先行訴訟
の控訴審判決に対して上告受理の申立てがされていることを踏まえつつ，
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「本件に対する司法判断がいかなるものであったとしても」，本件嘱託員に
対して支給された諸手当相当分は，その勤務に対する対価として支払われた
ものであり，それに対応する労働力の提供を受けている以上，α村に実質的
な損害は生じていないとし，そのような状況の下で本件の支出をしたＢ村長
に７５６万３８００円の賠償をさせるべきとするような実質上の過失を認
めることはできないとして，Ｂ個人に損害賠償の請求をすることは相当では
ないから，本件債権を放棄するものであるとの「理由」が記載されていた。
そして，」を加える。
(11)原判決５１頁３行目の「手続」を「手続き」と改める。
(12)原判決５５頁２４行目の「前提事実(3)」を「前提となる事実(7)」と改
める。
(13)原判決６０頁１０行目の「平成２２年度」を「平成２１年度」と改める。
３本件議決の有効性について
(1)地方自治法９６条１項１０号は，普通地方公共団体の議会の議決事項とし
て，「法律若しくはこれに基づく政令又は条例に特別の定めがある場合を除
くほか，権利を放棄すること」を定め，この「特別の定め」の例としては，
普通地方公共団体の長はその債権に係る債務者が無資力又はこれに近い状
態等にあるときはその議会の議決を経ることなくその債権の放棄としての
債務の免除をすることができる旨の同法２４０条３項，地方自治法施行令１
７１条の７の規定等がある。他方，普通地方公共団体の議会の議決を経た上
でその長が債権の放棄をする場合におけるその放棄の実体的要件について
は，同法その他の法令においてこれを制限する規定は存しない。
したがって，地方自治法においては，普通地方公共団体がその債権の放棄
をするに当たって，その議会の議決及び長の執行行為（条例による場合には，
その公布）という手続的要件を満たしている限り，その適否の実体的判断に
ついては，住民による直接の選挙を通じて選出された議員により構成される
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普通地方公共団体の議決機関である議会の裁量権に基本的に委ねられてい
るものというべきである。もっとも，同法において，普通地方公共団体の執
行機関又は職員による公金の支出等の財務会計行為又は怠る事実に係る違
法事由の有無及びその是正の要否等につき住民の関与する裁判手続による
審査等を目的として住民訴訟制度が設けられているところ，住民訴訟の対象
とされている損害賠償請求権又は不当利得返還請求権を放棄する旨の議決
がされた場合についてみると，このような請求権が認められる場合は様々で
あり，個々の事案ごとに，当該請求権の発生原因である財務会計行為等の性
質，内容，原因，経緯及び影響，当該議決の趣旨及び経緯，当該請求権の放
棄又は行使の影響，住民訴訟の係属の有無及び経緯，事後の状況その他の諸
般の事情を総合考慮して，これを放棄することが普通地方公共団体の民主的
かつ実効的な行政運営の確保を旨とする同法の趣旨等に照らして不合理で
あって上記の裁量権の範囲の逸脱又はその濫用に当たると認められるとき
は，その議決は違法となり，当該放棄は無効となるものと解するのが相当で
ある。そして，当該公金の支出等の財務会計行為等の性質，内容等について
は，その違法事由の性格や当該職員又は当該支出等を受けた者の帰責性等が
考慮の対象とされるべきものと解される（最高裁平成２４年判決）。
(2)これを本件について順次検討する。
ア財務会計行為等の性質，内容，原因，経緯及び影響について
(ア)α村においては，平成１０年４月１日に施行された本件内規に基づ
いて雇用された嘱託員が郷土資料館長や図書館長代理として勤務して
いたが，これらの嘱託員は，いずれもα村の職員を定年退職した者であ
ったところ，本件内規の第７条は，嘱託員に対する報酬及び費用弁償は
役場職員に準じて村長が別に定めると規定しているとおり，Ｂ村長が就
任する約５年前から，報酬の面でも嘱託員を役場職員に準じて取り扱う
ことが行われてきたものである。そして，α村は，平成１７年４月１日，
－15－
本件内規に基づき，本件嘱託員との間で社会教育嘱託員雇用契約を締結
し，本件嘱託員は，社会教育嘱託員として従前の嘱託員と同様，郷土資
料館長及び図書館長代理の職に配置され，同日以降，α村から原判決別
紙１記載のとおりの賃金及び諸手当の支給を受けた。
(イ)本件嘱託員に対する賃金及び諸手当の支給については，住民訴訟で
ある先行訴訟の控訴審判決において，２つの点で違法と指摘された。第
一は，地方自治法２０３条５項，２０４条の２によれば，普通地方公共
団体は，法律又は条例によらなければ職員に対していかなる給与その他
の給付もしてはならないとされていることに関連して，上記の本件嘱託
員の雇用契約は本件内規に基づいて締結されたもので，法律又は条例に
基づくものではないから，本件嘱託員に対する上記の賃金及び諸手当の
支給は違法であるという点である。第二は，同法２０３条１項，３項，
２０４条１項，２項，２０４条の２によれば，普通地方公共団体は，非
常勤職員に対しては，条例で定める報酬の支給及び費用の弁償をするこ
とができるとされているが，それ以外の給付については，同法が特に議
会の議員について期末手当の支給を，常勤職員に対して各種の諸手当の
支給を，それぞれ条例に基づいて給付するものとされていることの反対
解釈から，諸手当を非常勤職員（議会の議員を除く。）に対して支給す
ることは許されず，たとえ条例でその支給を定めたとしても，これを支
給することは同法に反して違法であるから，本件嘱託員に対する諸手当
の支給も違法なものであるという点である。もっとも，第一の点につい
ては，その後に嘱託員の報酬の支給及び費用の弁償の支払に関する本件
条例が制定され，本件内規の施行日と同じく平成１０年４月１日に遡っ
て適用されるものとされたことから，上記雇用契約は遡及的に本件条例
に根拠を有することになり，その限りにおいて違法性は治癒されたと解
することができる。これに対し，第二の点は，同法がこれを認めていな
－16－
い以上，本件条例によってもその違法性が治癒されることはない。
(ウ)このように，本件嘱託員に対して支給された諸手当合計７５６万３
８００円の支出は，依然として地方自治法の規定に反する違法なもので
あるが，その実質をみると，本件嘱託員に対して不当な利得を得させよ
うとしてなされたものではなく，もちろん，Ｂ村長において自らが不当
な利得を得ようとしてなされたものでもない。α村においては，かねて
から行政改革推進本部を設置して，平成９年度から平成１６年度にかけ
て，簡素で効率的な行政システムを確立するとともに，健全財政の維持
発展を図るため，様々な行財政改革を推進することとして，歳出削減に
即効性のある人件費の削減に取り組み，収入役の廃止，課長職等の減員，
特別職の報酬削減，管理職手当の削減等を含む諸施策を実行し，その結
果，平成９年度と平成１６年度の人件費総額を比較すると，４８７１万
０６４３円の減少となるなどの成果が上がっている。そして，平成１６
年度においても更なる人件費の削減等を目指し，管理職である課長職８
名を主な対象として勧奨退職を実施して，課長職にあった本件嘱託員を
含む３名がこれに応じて退職したが，その際，本件嘱託員を社会教育嘱
託員として雇用し，郷土資料館の館長及び図書館の館長代理を兼任させ，
かつ，新図書館建設事務を執り行わせることとしたものである。これに
より，平成１７年度におけるα村の職員数は前年度より３人減少して６
３人となり，人件費総額見込額も前年度より２２７７万０１５５円（４．
０パーセント）減少して５億４４３６万１２０６円となって，本件嘱託
員の収入も，平成１６年度は１２０８万２２３０円であったが，平成１
７年度は９６８万８４７７円に減少した。このように，郷土資料館の館
長及び図書館の館長代理としての本件嘱託員の給与は，それまでの嘱託
員の給与に比べると高額ではあるが，それでも本件嘱託員にとっては年
収で約２４０万円の減収となっている。したがって，このような一連の
－17－
方法は，課長職の職員として１２００万円を超える給与を得ていた者を
勧奨退職に応じさせ，人件費全体を削減するのに必要かつ有益な措置で
あったことが認められる。
(エ)もっとも，α村の歳入中の村税の額は平成２１年度において２億４
０００万円弱であるから（乙２・５３頁），本件嘱託員に支給された諸
手当の１年度の額である３７８万円余りは，その約１．５％に相当し，
原審が指摘しているように必ずしも無視できる金額ではないとも考え
られるが，他方において，α村の平成２２年度の一般会計予算の額は２
９億円であるから，本件嘱託員に支給された諸手当の割合は約０．１
３％にとどまるものである。また，支出された平成１７年度のα村の人
件費は約５億４４３６万円であるから，その割合は約０．７％にとどま
るものである。そうすると，本件嘱託員に諸手当が支払われたことの影
響の有無を，村税収入とだけ比較して論じるのは相当ではないのであっ
て，α村の財政全体の中では，むしろ大きな影響を及ぼすほどではなか
ったとみることができる。しかも，勧奨退職に応じた本件嘱託員は，村
の課長職にあった者で，再雇用後も，郷土資料館長としての事務全般を
担当するとともに，図書館長代理としての事務全般だけではなく，新図
書館建設に関する事務全般をも担当し，その勤務状況も通常の職員とほ
ぼ同様であったから，本件嘱託員に対して支払われた賃金及び諸手当は，
金額的に不当に高額であったわけではなく，仮に，α村が本件条例に基
づいて，諸手当として支払われた分も含めた総額を「報酬」として支給
していれば，地方自治法上も違法とはならなかったものである。つまり，
「報酬」という名目で支給されていれば違法ではなかったのに，「諸手
当」という名目で支給したために違法とされたものであり，いわば形式
的な不備は認められるものの，実質的な違法があったわけではない。
(オ)もちろん，地方自治法の定める給与条例主義は，普通地方公共団体
－18－
の組織の構成における原則の一つであって，どの普通地方公共団体にお
いても当然に守らなければならないものであり，α村においても給与条
例主義を遵守すべきものであるから，法の不知によりこれに反したこと
については，責任者である村長に過失があるというべきである。しかし，
現在の普通地方公共団体が行うべき行政サービスは，極めて広範囲で，
その内容も複雑多様化しており，これに必要な財政を規律する財務会計
法規も多様で錯綜したものとなっているのが実情であって，大きな政策
目標を掲げて選挙で選ばれる普通地方公共団体の長が，実務的な地方自
治法や関係法令等の細部をすべて把握して行政を処理することは，実際
問題として不可能である。これを補うため，各普通地方公共団体は幅広
い行政実務を担当する職員を採用し雇用しており，実際には，それらの
職員がそれぞれの担当分野の関係法令等を把握，理解し，違法等がなく，
円滑に進められるように準備をした上，普通地方公共団体の長は，それ
らの準備を信頼した上で処理していくのが一般的な行政実務であろう。
本件においても，Ｂ村長は，本件嘱託員への賃金や諸手当の支給につい
て，自らの発案で何か新しい方法を実施したわけではなく，従前の取扱
いを踏襲したにすぎないもので，Ｂ村長を補助した担当職員も，また，
予算を審議したα村議会の議員も，長年にわたって内規に基づく一連の
処理が地方自治法等に違反するものとは認識していなかったのであっ
て，α村の関係者の多くは，Ｂ村長の個人的な過失というものではなく，
α村としての組織の責任が問われていると受け止めており，α村の行財
政改革に水を差す結果になりかねない事態が生ずるおそれも認められ
る。
イ本件議決の趣旨及び経緯について
また，本件議案の内容は原判決別紙４記載のとおりであって，その提案
理由は，要するに，先行訴訟の控訴審判決に対して上告受理の申立てがな
－19－
されているものの，「本件に対する司法判断がいかなるものであったとし
ても」，本件嘱託員に対して支給された諸手当相当分はその勤務に対する
対価として支払われたもので，それに対応する労働力の提供を受けている
以上，α村に実質的な損害は生じていないとの認識を前提に，村長として
その支出をしたＢ個人に７５６万３８００円もの賠償をさせるべき実質
上の過失を認めることはできず，Ｂ個人に対して損害賠償を請求するのは
相当ではないから，本件債権を放棄するというものである。そして，本件
議案に反対する被控訴人Ａほかの議員から，先行訴訟の控訴審判決につい
て，α村として上告受理の申立てもしており，最高裁の結論も出ないうち
に拙速で議決しようとするのはよくないこと，本件議案は監査請求及び住
民訴訟を経て違法とされたものを無視しようとするものであること，本件
議案は憲法や地方自治法に基づく行政を否定しようとするものであり，こ
れを認めたら行政はメチャクチャになってしまうことなどの意見が述べ
られ，質疑応答がなされた。また，本件議案に賛成の議員らからは，上記
の提案理由と同様の認識が示された上，上記の支出は村の行政改革の一環
としてなされたもので，成果もあり，Ｂ村長は村の行財政改革に大きく貢
献しているのに，そのような行為に個人責任を問うのは適切ではないこと，
司法判断は尊重すべきであり，結果は厳正に受け止めるべきであるが，司
法判断とは別に，村が進めている一連の行政改革関連施策が正しいもので
あることを，村議会が決議という形で責任をもって村内外に表明すべきで
あること，Ｂ個人への賠償請求は，これを準備した関係職員の士気や意欲
を低下させ，結果的に住民サービス等も低下するおそれもあり，悪影響が
懸念されることなどの意見が述べられた。このような質疑を経た上で本件
議案が採決され，約１時間７分の審査を経て，本件議決として可決された
ものである。
このように，本件議案は，先行訴訟の控訴審判決の内容に対する不服を
－20－
前提に提案されたものであることは否定できず，その提案理由中には「本
件に対する司法判断がいかなるものであったとしても」との表現もみられ
るところではあるが，α村議会での審査全体をみると，必ずしも裁判所の
司法判断を軽視するものではなく，司法判断とは別に，村議会の政治的判
断として，異論があることは十分に踏まえた上で，その支出が本件嘱託員
やＢ個人に不当な利益を得させるようなものではなかったことや，α村の
行財政改革が高い成果を上げており，それにはＢ村長の功績が大きいこと
や，Ｂ個人への賠償請求により行政の萎縮や行政サービスの低下が懸念さ
れることなど，α村に及ぼす利害得失を総合的に勘案した上でなされたも
のであることが認められる。
ウ本件債権の放棄又は行使の影響について
まず，本件債権を行使して，本件嘱託員に支給された諸手当７５６万円
余をＢ個人から賠償させるならば，地方自治法の規定に反した支出が是正
され，α村の財政に７５６万円余の歳入が生ずることになるが，その反面，
違法とされた支出を実際に準備した関係職員らα村の職員は，Ｂ個人の責
任ではなく，自分たちが賠償金を支払うべきであるなどして，行政に混乱
が生じるだけではなく，勧奨退職に応じる者がいなくなるなど，これまで
α村が積み上げてきた行財政改革の推進にも水を差す結果になりかねな
いことが認められる。
これに対して，本件債権を放棄した場合には，α村の財政に７５６万円
余の歳入がなくなり，一定の影響を与えることになるが，その支出は平成
１７年４月から平成１９年３月までに終了しており，本件議決がなされた
平成２０年度としては，予定していなかった臨時の歳入がやはりないこと
になっただけで，予定していた歳入がなくなったわけではないから，実際
にはα村の同年度の財政にはほとんど影響を及ぼさない性質のものであ
って，その額も予算額の約０．１％強程度であったと推認されるから，こ
－21－
の歳入がなくなることの影響は限定的なものであったと考えられる。また，
本件嘱託員に支給された諸手当の１年分の額は３７８万円余りで，α村の
平成１７年度の人件費の約０．７％に相当するものであったから，支出当
時においても，その財政的な影響は大きいものではなかったと考えられる。
しかも，本件嘱託員に対する諸手当の支給は，地方自治法の規定に基づい
ていないという意味では違法であるが，本件嘱託員はこれに見合う職務を
実際に担当していて，不当な利益を得たわけではないし，Ｂ個人が何らか
の経済的利益を得たわけでもないから，本件債権の放棄によってＢ個人や
第三者に実質的に不当な経済的利益が生じることはない。
このように，Ｂ個人に対する本件債権を行使した場合と，これを放棄し
た場合とを総合的に比較して検討すると，これを放棄することが，普通地
方公共団体であるα村の民主的かつ実効的な行政運営の確保を旨とする
地方自治法の趣旨等に照らして不合理で，大きな悪影響を及ぼすものとは
いえないというべきである。
エ住民訴訟の係属の有無及び経緯について
本件議決は，上記認定のとおり，先行訴訟において被控訴人Ａの請求を
一部認容する控訴審判決が言い渡され，Ｂ村長がα村議会の議決を経た上
で先行訴訟の控訴審判決に対して上告受理の申立てをし，平成２１年２月
２０日付けの上告受理申立理由書の中には，α村議会の議員から債権放棄
の議案が提出され，可決される見込みであるので，最高裁としては「債権
放棄成立」という追加の主張と立証を受けた上で判断してほしいなどと記
載されていた。そして，同年３月２７日，α村議会で債権放棄を認める本
件議決が成立したものではあるが，その一方で，α村では，先行訴訟が提
起された後，本件内規に関する問題を解消するために本件条例が制定され
たほか，いわゆるコンプライアンスを徹底するための各種の措置が講じら
れてきたことが認められるから（乙８），α村として，先行訴訟の控訴審
－22－
判決を軽視していたわけではなく，これを真摯に受け止めていたことも認
められる。しかも，本件議決による債権放棄は，先行訴訟の控訴審判決で
上記諸手当の支給が違法と判断され，Ｂ個人に対する債権が存在すること
を前提とした上，これとは別に，α村のこれまでの行財政改革の状況を最
もよく理解しているα村議会として，その利害得失を総合考慮した結果，
α村のＢ個人に対する損害賠償債権を放棄することがα村のために最も
適切な方法であると判断したものである。そうすると，α村議会は，本件
議決によって地方自治法が定めている住民訴訟制度の趣旨を没却させる
ことを意図したものではないと認められるから，本件議決が不合理で，α
村議会がその権限を濫用したものとまでみるのは相当ではないというべ
きである。
(3)これまで検討したところにより，当裁判所は，次のように判断する。
ア本件では，先行の住民訴訟において，本件嘱託員に諸手当として支給さ
れた合計７５６万３８００円の支出が違法とされ，α村は，村長としてこ
れを支出したＢ個人に対して同額の賠償債権を取得したが，その後，α村
議会においてその債権を放棄するとの本件決議がなされ，これに基づき，
Ｂ村長がＢ個人に対してその旨の意思表示をしたことにより，α村のＢ個
人に対する上記債権が消滅したか否かが問題であるところ，地方自治法は，
普通地方公共団体による債権の放棄について，その議会の議決及び長の執
行行為（条例による場合には，その公布）という手続的要件を満たしてい
る限り，原則としてこれを有効なものとし，その適否や当否の実体的な判
断については，基本的に，住民の直接選挙によって選出された議員をもっ
て構成される議会の裁量に委ねているものと考えられるから，議会による
債権放棄の議決が無効となるのは，これを放棄することが普通地方公共団
体の民主的かつ実効的な行政運営の確保を旨とする地方自治法の趣旨等
に照らして不合理であって，その議決機関としての議会の裁量権の範囲の
－23－
逸脱又はその濫用に当たると認められるときに限られるものというべき
である。
イそして，議会による債権放棄の決議が普通地方公共団体の民主的かつ実
効的な行政運営の確保を旨とする地方自治法の趣旨等に照らして不合理
で，議会としての裁量権の範囲の逸脱又はその濫用に当たると認められる
か否かは，個々の事案ごとに，財務会計行為等の性質，内容，原因，経緯
及び影響，当該議決の趣旨及び経緯，当該請求権の放棄又は行使の影響，
住民訴訟の係属の有無及び経緯，事後の状況その他の諸般の事情を総合考
慮して判断されるべきところ，本件においては，これまで認定し，説示し
てきたとおり，(ア)本件嘱託員に対して支払われた諸手当は，地方自治法
では嘱託員に対して「諸手当」という名目で金銭を支給することができな
いとされているため，違法と判断されたものであり，これを執行したＢ村
長にその最終的な責任があるというべきであるが，本件嘱託員の雇用はα
村の財政健全化の一環として行われたもので，本件嘱託員に対する賃金及
び諸手当の支給は，α村の歳出削減にとって必要かつ有益なものであり，
その額もその職務に照らして不当に高額というものではなく，そのような
嘱託員に対する諸手当の支給はα村における従前の取扱いを踏襲したに
すぎないものであって，α村の関係者の多くは，Ｂ村長の個人的な過失で
はなく，α村としての組織の責任であると受け止めていること，また，(イ)
本件の債権放棄は，先行訴訟の控訴審判決に対する不服があることは否定
できないものの，前記認定のとおり，裁判所の司法判断を軽視してなされ
たものではなく，司法判断とは別の，α村の実情を最もよく知る議会の政
治的判断として，これに対する異論があることも十分に踏まえた上，α村
に及ぼす利害得失をも総合的に勘案した上でなされたものであること，さ
らに，(ウ)本件債権を行使する場合と放棄する場合とを比較すると，これ
を行使した場合には，α村の職員に萎縮効果や混乱が生じ，α村が積み上
－24－
げてきた行財政改革にも水を差す結果になるおそれがあるなどの弊害が
生ずるのに対して，これを放棄した場合でも，α村の財政に及ぼす実際の
影響は限定的なものである上，放棄によって本件嘱託員やＢ個人に実質的
に不当な利益を得させるものではなく，弊害が少ないと考えられること，
しかも，(エ)α村では，先行訴訟が提起された後，本件内規を改めて本件
条例を制定するなど，先行の控訴審判決の判断を真摯に受け止め，これを
踏まえて是正措置等を講じてきていることなどの事実が認められるので
あって，これに前記認定の諸事実をも合わせて総合勘案すれば，α村とし
て本件債権を放棄することは，普通地方公共団体であるα村の民主的かつ
実効的な行政運営の確保を旨とする地方自治法の趣旨等に照らして不合
理で大きな悪影響を及ぼすようなものではなく，その議決機関であるα村
議会によるその裁量権の範囲の逸脱又はその濫用に当たるものとも認め
られないから，本件議決は適法かつ有効なものである上，村長による意思
表示もなされているので，α村のＢ個人に対する本件債権は，債権放棄に
より既に消滅しているものというべきである。
ウまた，α村議会等による本件債権の放棄を有効なものと判断しても，先
行訴訟の控訴審判決によって，本件嘱託員に対して支給された諸手当が地
方自治法では認められていない違法なものであると判断されたことは，何
ら左右されるものではない。α村の議会及び村長は，本件の諸手当の支出
が違法であったことを前提として，これを村長であるＢ個人に請求するの
はα村として適切ではないと判断し，債権放棄を選択したものであるから，
これに反対の立場の住民は，村長の解職を請求したり，次の選挙でＢ村長
や本件債権の放棄に賛成した議員には投票しないなどの方法によってそ
の意思を表明することができるのであって，これに対抗する方法がないと
いうものではない。しかも，仮に，解職の請求や選挙によっては住民の多
数の支持が得られないとしても，議会や村長に対して，嘱託員に対して支
－25－
払われる報酬が高額で適切ではないと主張し，その是正を求め続けること
ができるから，α村の住民としての基本的な権利が失われるものでもない。
エしたがって，α村の議会及び村長による本件債権の放棄が無効であると
する被控訴人らの本件請求は，いずれも理由がないものである。
４結論
よって，これと異なる原判決は相当でないから，原判決中，控訴人敗訴部分
を取り消し，取消部分に係る被控訴人らの請求をいずれも棄却することとして，
主文のとおり判決する。
東京高等裁判所第１４民事部
裁判長裁判官須藤典明
裁判官小川浩
裁判官尾立美子

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