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主文
1原告の請求を棄却する。
2訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第1請求
本件は,原告が,被告に対し,原告の経営するホテルのある土地が都市計画
道路である津島飛行場線の区域内に存し,都市計画決定以来30年以上の長期
にわたりホテルの増改築につき都市計画法に基づく建築規制を受けていること
による損失が一般的に受忍すべき所有権の内在的制約の範囲を超え,土地所有
者である原告に対して年額300万0000円という特別の犠牲を課するに至
っているとして,憲法29条3項等を根拠に,当該都市計画事業の施行予定者
である被告に対し,平成10年1月1日から平成13年12月31日までの間
における損失補償金1200万0000円及び平成14年1月1日から平成2
3年12月31日まで毎年3月末日限り(ただし,平成23年12月31日ま
でに事業化決定がされたときは当該日までとする。)年額300万0000円
の割合による損失補償金の支払いを求める請求である。
第2事案の概要
1争いのない事実等(証拠及び弁論の全趣旨によって容易に認められる事実を
含む。)
(1)当事者等
原告は,ホテル経営等を目的として昭和40年9月30日に設立された株
式会社であり,別紙物件目録記載の土地(以下「本件土地」という。)及び
建物(以下「本件建物」という。)を所有し,「岡山グランドホテル」の名
称でホテル経営をしている。
なお,原告は,社団法人日本ホテル協会の正会員である。
(2)津島飛行場線の指定及びその後の変更等
(ア)都市計画事業の主務大臣である旧建設大臣は,昭和31年3月15日,
旧都市計画法(大正8年法律第36号(以下「旧法」という。)3条に
より二日市町船着町線を計画決定した。その都市計画道路の起点はa町
(地番省略),終点はb町(地番省略)であり,延長1046m・標準
幅員15mの道路として計画されている。二日市町船着町線は,船着町
相生橋線の起点に接続する道路であって,現在の県道福島線本線に沿う
ものであり,ホテル敷地のうち東側道路沿い部分(岡山市c町(地番省
略),(地番省略),(地番省略)の各一部)が都市計画道路区域に含
まれるものである。
(乙第5号証,第6号証)。
(イ)旧建設大臣は,昭和40年1月29日,将来の交通需要に対処するた
め,都市計画道路の全面的な再検討を行い,岡山市域内の場合,都市計
画道路60路線のうち40路線を25路線に統合するとともに,20路
線を廃止し,かつ,10路線を新設する都市計画道路を決定した。そし
て,当時将来の発展が予想された岡山市南部一帯及び国道2号線と市内
中心部とを結ぶ幹線道路を計画し,従来の5路線(津島出石線・内山下
線・二日市町船着町線・二日市町豊成線・豊成飛行場線)を統合し,津
島飛行場線につき都市計画決定(以下「本件都市計画決定」という。)
をした。その起点は,岡山市d(地番省略)であり,主な経過地は,岡
山市e町(地番省略),岡山市f(地番省略)であり,終点は岡山市g
町(地番省略)である。津島飛行場線は,延長1万4350m,標準幅
員16mの都市計画道路である。
(ウ)そして,原告経営のホテル所在地付近における津島飛行場線の位置は,
別紙図面のとおりであり,天瀬の交差点(f(地番省略))から南下し
て桜橋(h町(地番省略))に抜けるように計画決定され,その区間の
幅員は36mとされたことにより,本件土地の一部である(1)岡山市c
町(地番省略),(2)同(地番省略),(4)同(地番省略),(5)同(地
番省略),(6)同(地番省略),(8)同(地番省略)の土地の全部又は一
部が都市計画区域内に含まれることとなった。
(甲第10号証の1及び2,乙第7号証)
(エ)現行の都市計画法(昭和43年法律第100号)(以下「新法」とい
う。)が昭和44年6月14日施行されたのに伴い,同時に施行された
都市計画法施行法(昭和43年法律第101号)2条の規定によって新
法施行の際,現に旧法の規定により決定されている都市計画は新法の規
定による相当の都市計画とみなされ,新法15条に従い,それぞれ都道
府県知事又は市町村が定めたものとして取り扱うこととされ(昭和44
年9月10日付け旧建設省都市局長通達「都市計画法の施行について」
の中の新法の施行に伴う経過措置参照),これにより,津島飛行場線は,
岡山市都市計画道路として岡山県知事が決定したものとして取り扱われ
ることになった。
(乙第8号証)
(オ)岡山県知事は,昭和45年10月16日付で従前指定されていた岡山
市・倉敷市等の都市計画区域を1つの都市計画区域とし,その名称を
「岡山県南広域都市計画区域」とし,これに瀬戸町内等の区域を含める
ことにより,津島飛行場線は,岡山県南広域都市計画道路3・4岡41
0津島飛行場線となったが(その計画内容に変更はなかった。),その
後,平成9年8月5日付け岡山県告示第489号により,延長距離は1
万4350mから1万3980mに変更された。
(乙第5号証)
(3)津島飛行場線の整備状況
都市計画事業の認可は,計画路線全体でなく,その一部である事業区間ご
とになされ,都市計画事業で実施する場合に限って事業認可の申請が行わ
れるところ,従来,津島飛行場線は,主に岡山市が事業施行者として事業
化してきたが,岡山県が事業施行者として事業化した区間もある。本件土
地のあるfからh町まで区間については,現時点で,岡山市が施行するの
か(市町村施行事業),岡山県が施行するのか(都道府県施行事業)につ
いていまだ確定されておらず,事業認可手続がなされていない。その整備
状況は,以下のとおりである。すなわち,
(ア)岡山市i(地番省略)から岡山市j(地番省略)までの区間2180
mについて岡山市が昭和50年代から60年代にかけて整備した。
(イ)中井町2丁目から新鶴見橋交差点付近の一般県道原尾島番町線と津島
飛行場線との交差点から北350mの地点(岡山市k町(地番省略))
までの1180mの区間について,岡山市が街路事業として施行し,昭
和33年ころ完成した。
(ウ)浦安総合文化公園付近から終点までの区間約1800mについて,岡
山県が街路事業として施行し,昭和39年ころ完成した。
(エ)城下筋と後楽園通りが交差する弓之町東交差点から城下筋南端の新京
橋西交差点(l町)までの区間1480mについて,岡山市が戦災復興
土地区画整理事業として施行し,昭和40年ころ完成した。
(オ)国道2号線と津島飛行場線とが交差するバイパス豊成交差点の南北1
60mの区間(m(地番省略)からn(地番省略)まで)について,岡
山市が国道周辺土地区画整理事業として施行し,昭和49年ころ完成し
た。
(カ)城下筋北端の就実学園東交差点(岡山市o町(地番省略))から前記
弓之町東交差点までの区間220mについて,岡山市が街路事業として
施行し,昭和58年に完成した。
(キ)浦安小学校東付近から浦安総合文化公園付近まで約420mの区間に
ついて,岡山県が道路事業として施行し,昭和59年ころ完成した。
(ク)市道浦安本町築港緑町線と津島飛行場線とが交差する四番用水交差点
北側区間約250m及び南側区間約90m合計340mの区間について,
岡山県が道路事業として施行し,平成元年ころ完成した。
以上の経緯により,津島飛行場線の延長区間1万3980mのうち741
0mが完成しており,その整備率(都市計画道路に対する完成部分の割合)
は53%である。
なお,平成10年3月31日時点での岡山県下の都市計画道路の整備率は
46・5%,岡山県南広域都市計画道路の整備率は50・3%,岡山市内の
都市計画道路の整備率は55・5%である。
(乙第9号証)
(4)原告が訴訟を提起するに至った経緯等
(ア)原告代表者は,ホテル経営を始める前は商工組合中央金庫に勤務して
いた者であるが,ホテル旅館業界の調査の仕事に関わっていたことから,
本件土地の元所有者と共同してホテル経営を始めることを計画し,昭和
39年,池永建築設計事務所にホテル建設の設計(鉄筋コンクリート造
り5階建て,客室53室,)を依頼したが(この段階では敷地の約10
%が都市計画道路区域に含まれていた。),その後の都市計画決定によ
り敷地の約50%が都市計画道路区域になっていることが判明したこと
から,設計変更を余儀なくされ,改めて本件土地のうち計画道路区域外
の土地に客室31室からなる建物を建築することとした。原告設立後
(昭和40年9月30日),昭和42年8月18日に建物が完成し,ホ
テル営業を開始し,昭和46年4月17日及び昭和52年9月30日に
はさらに本件土地のうち計画道路区域内の土地に2階建て附属建物を建
築した。そして,原告は,昭和60年3月27日,従来借地であった本
件土地(合計1356・15㎡)を3500万0000円で購入した。
(イ)そして,原告は,計画道路区域内では,都市計画法による建築制限が
あり,ホテルの増改築ができないため,平成5年9月6日,本件都市計
画道路を直ちに事業化することなどを求める旨の調停を岡山簡易裁判所
に申立てたのを始めとして(調停は不調に終わった。),平成6年2月
28日,被告を相手方として,都市計画決定から30年以上の長期間を
経過しながらいまだに事業認可すら受けていない行政不作為の違法性を
主張して損害賠償請求を求める訴えを岡山地方裁判所に提起したが,平
成8年2月23日請求が棄却され,その後控訴棄却,上告棄却により判
決が確定した。
(ウ)原告は,平成9年9月29日付けで都市計画道路区域内にある本件土
地に,客室31室からなる鉄筋コンクリート造5階建旅館,建築面積延
べ1526・550㎡の建築許可申請を行ったが(なお,原告は,都市
計画道路が将来事業化する時点では自費で撤去する条件を付することの
申し出をした。),平成10年2月13日,岡山市長は,上記建築物が
容易に移転し又は除却することができるものに当たらないとして不許可
処分を行った。これに対し,原告は,岡山県知事に審査請求をしたが
(主位的請求として,不許可処分の取消し,予備的請求として,不許可
処分の違法又は不当であることの確認を求めるとともに,本件土地につ
き憲法29条3項に定める正当な補償として金2600万0000円及
び平成10年3月1日より建築制限の消滅するときまで年200万00
00円の割合による損失補償金を支払う義務があることを確認するとの
裁決を求めた。),岡山県知事は,平成11年7月14日,原告の主位
的請求を棄却し,予備的請求を却下する旨の裁決を行った。
(甲第13号証,乙第2号証ないし第4号証,第10号証)
2争点
(1)損失補償請求の可否
ア道路法に基づくもの
(a原告の主張)
被告は,道路法91条3項により原告に対して損失を補償しなければ
ならない。
(b被告の主張)
道路法91条3項による損失補償は,同法18条1項の規定により道
路の区域が決定された後,道路の供用が開始されるまでの間の制限につ
いて規定しているものであるところ,同法18条1項では道路管理者が
道路区域が決定して建設省令で定めるところによりこれを公示,縦覧に
供しなければならない旨規定しているが,本件道路は未だ県道となるか
市道となるか決定されておらず,道路管理者が確定されていないのであ
るから,そもそも道路法の適用外である。
イ公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱に基づくもの
(a原告の主張)
公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱は,第1条で土地収用法その
他の法律により土地等を収用し又は使用することができる事業に必要な
土地等の取得又は土地等の使用に伴う損失の補償の基準の大綱を定めて
いる。また,2条2項は,この要綱において土地等の使用とは,土地そ
の他の第1項に掲げる物件などの使用並びに同項に掲げる権利の制限を
いうと定めている。都市計画法53条,54条に基づく建築制限は上記
の権利の制限に含まれるから,同要綱43条で土地等の取得又は土地等
の使用によって,土地等の権利者について通常生ずる損失は,これを補
償するものとすると定められているので,原告は被告に対し損失補償請
求できる。
(b被告の主張)
前記要綱は,1条に「土地収用法その他の法律により土地等を使用し,
又は使用することができる事業に必要な土地等の取得又は土地等の使用
に伴う損失の補償基準の大綱を定め」とあることから明らかなように,
土地収用法その他の法律により土地を収用し,及び使用した場合に生ず
る損失の補償について具体的な算定基準を定めたものにすぎず,損失補
償がなされるためには法律の規定が必要であるから,同要綱を根拠に損
失補償請求することはできない。また,同要綱にいう「土地の使用」と
は,電気供給施設の事業地(地役権等を設定する高圧線下の土地)や都
高速鉄道の事業地(地上権等を設定する地下鉄用地)などがこれに該当
し,都市計画法に定める建築制限は「土地の使用」に当たらない。
ウ憲法29条3項に基づく損失補償請求の要否
(a原告の主張及び反論)
(ア)原告は,都市計画決定から約35年間にわたり建築制限を受け,以
下のような営業上の不利益を受けており,すでに一般的に当然受忍す
べきとされる制限の範囲を大きく超え,特別の犠牲を課されているも
のであるから,憲法29条3項に基づく損失補償がなされるべきであ
る。すなわち,
①本件土地は,都市計画法による建築制限があるため,一般の土地の
価格の3分の1まで下落しており,これに応じ,担保価格も下落して
おり,金融的にも打撃を受けている。すなわち,計画道路外は坪当た
り70万円から100万円であるのに対し,都市計画道路内では坪当
たり20万から30万円まで下落しており(合計約6600万円の下
落),他に売却したくても買い手がいない状態にある。
②また,原告は,建築規制のため,建物の増改築の許可が得られず,
効率的なホテル経営ができない状態にある。仮に,ホテルの増改築可
能であれば客室を31室から62室に増加することができ,これによ
って年間売上5940万0000円,年間粗利益4752万0000
円を得ることが可能であるところ,この利益を得ることができない。
なお,社団法人日本ホテル協会は,平成5年2月17日付で会員資
格として客室が50室以上であることを決定している。
(甲第5号証)
(イ)損失補償の要否についての判断基準は,公共の安全,秩序維持の保
持とか,社会的共同生活の安全の確保というような消極目的の規制に
ついては原則として損失補償は要しないのに対し,産業,交通その他
公益事業の発展とか国土の総合利用といった積極目的の規制について
は,損失補償を要するものと解すべきであるところ,本件津島飛行場
線についての都市計画決定に基づく建築制限は,都市計画法1条の定
める都市の健全な発展と秩序ある整備を図り,もって国土の均衡ある
発展と公共の福祉に寄与することを目的とする積極目的の規制である
から損失補償が必要である。
(ウ)被告は津島飛行場線の改良率は53%で特に遅延しているものでは
ない旨主張しているが,これは,路線の合併,統合によるもので,少
なくとも原告ホテル付近の新京橋から桜橋間の約580mは未着工で
ある。
なお,原告は被告に早期に事業化決定することを求めているのであ
り,工事完了までの期間を問題にしているのではないから,整備率は
基準とはならない。
(エ)津島飛行場線が計画されたのは,昭和37年10月に岡山市dの岡
山総合グランドを主会場として岡山国体が開催され,当時同市pにあ
った旧岡山空港(現岡南飛行場)と岡山総合グランドを結ぶ道路の整
備が急務と判断されたことによるものである。ところが,その後,空
路の国際化に対応すべく岡山空港を同市日応寺に新設することとなり,
昭和63年2月には現在の岡山空港が開港されたので,津島飛行場線
は事業化する必要がなくなった。
(b被告の主張)
(ア)都市計画法に基づく建築規制は,将来の都市計画事業の円滑な施
行を確保するためのものであり,都市計画施設区域内の土地の権利
者が公共の福祉のために当然受忍すべき内在的制約であって,特別
の犠牲を課したものではない。そもそも,都市計画は,事業の施行
に当たっては,予算,人員等において制約を受けるほかに,土地の
収用及び既存の建築物の移転・除却並びにそれに伴う権利関係の整
理等,事業の施行についての制約が多く,その完了までに長期間を
要するものである。このため,都市計画事業の完了までに長期間を
要したからといって,そのために都市計画法に基づく建築規制をも
って土地所有者等に特別の犠牲を課するものということはできない。
(イ)都市計画道路の整備は,都市計画事業すなわち街路事業(都市計
画法59条による認可又は承認を受けて行う都市計画道路の整備事
業)だけでなく,土地区画整理事業又は道路に基づく道路事業によ
っても実施されるところ,岡山市では,おおむね,都市部では都市
局が所管し街路事業や土地区画整理事業として都市計画道路の整備
を行っているが,都市計画区域であるが都市部とはいえない地区で
は,都市計画事業で行うか道路事業で行うかは,都市局と道路局が
協議の上決定しているところである。事業主体の決定についても,
都市計画法59条では,原則として市町村が施行するものとされて
いるが,市町村が施行することが困難又は不適当な場合その他特別
な事情がある場合には都道府県が施行することができる旨規定して
いるところ,本件土地のある区間にあっては,県と市のいずれが施
行するかにつき決定されるに至っていないし,その実施方法につい
ても街路事業等で行うのか道路事業で行うのかにつき決定されるに
至っていない。その決定は,道路交通の緊急性,重要性,整備効果
の大小等から十分な検討が必要であり,担当行政庁の広範な裁量に
委ねられているものである。
(エ)本件土地を含む都市計画道路の区間は,岡山県南広域都市計画道
路網の1つである津島飛行場線のうちの更に一部分に過ぎず,他の
都市計画道路を含む多くの都市計画事業のうち,どの道路から事業
化するか,その実施に関する時期及び方法等の決定に当たっては,
予算等を勘案しながら,道路交通の緊急性,重要性,整備効果等に
よって決せられるものであり,所管行政庁の幅広い裁量が予定され
ているものであるところ,前記のとおり岡山県下の都市計画道路の
整備率が46・5%,岡山県南広域都市計画道路の整備率が50・
3%,岡山市内の都市計画道路の整備率は55・5%であるのに対
し,津島飛行場線の整備率は53・0%であり,津島飛行場線にお
ける本件土地付近の事業認可手続が現時点でなされていないとして
も,他の都市計画道路に比べて著しく遅れているということはでき
ない。
(オ)津島飛行場線は,昭和40年当時将来の発展が予想される広大な
岡南地域及び国道2号線(バイパス)と岡山市の中心市街地とを結
ぶ幹線道路を計画する必要から決定されたものであり,現在もその
必要性は消滅していない。すなわち,津島飛行場線は,岡山市の都
市計画道路網の中においても,内環状線,中環状線及び外環状線を
南北に貫く重要な幹線道路であり,本件土地のある区間も内環状線
と中環状線を連絡するための道路として重要である。
なお,本件道路と岡山国体の開催,岡山空港の日応寺への新設移
転とは何ら関係がない。
(カ)原告は,本件土地の一部が都市計画施設の区域内にあることを認
識しながら,本件土地のうち都市計画道路の区域外に建物を建築し
てホテル営業を開始し,その後本件土地のうち都市計画施設の区域
内にも建物を建築し,現在に至っているものであり,その間従来は
借地であった本件土地の所有権を取得したものである。原告は,そ
の経緯からして,都市計画事業の施行まで相当長期間を要すること
は当然予想し得たものであり,これまでホテル経営を継続してきた
ものであり,本件土地の利用が全面的に不可能になったことはない。
(キ)都市計画決定された都市施設の区域では,将来事業を実施する際
に支障となる大規模建築物の建築が制限されることにより,土地の
価格が下落することが予想されるが,他方で事業化の決定がなされ,
土地が収用される時点で時価評価による損失補償が受けられるほか,
税制面での優遇措置が受けられることからすると,都市計画法によ
る建築制限は,所有者にとって一般的に受忍すべき内在的制約の域
を出ておらず,本件都市計画道路において都市計画決定以来30年
以上経過しているからといって原告に対し特別の犠牲を強いるもの
ではない。
(2)損失補償額
本件都市計画道路につき将来事業化決定がなされ,本件土地が収用される
に当たり損失補償がなされたとしても,下記のとおり填補されることはな
い損失が発生しているか否か。
(ア)地価下落による損失
本件土地は,建築制限を受けるため,周辺土地が坪当たり70万00
00円から100万0000円であるのに対し,坪当たり20万000
0円ないし30万0000円まで値下がりしており,時価が坪当たり3
0万0000円であるとするならば,この地価の下落によって220坪
分として6600万0000円(30万0000円×220坪)の損失
が発生していることとなる。
(イ)金融利益上の損失
本件土地を担保に借入れをするとすれば,その担保価値は,地価の約
7割に当たる1億0780万0000円(220坪×70万0000円
×0・7)であるため,約1億円の融資が可能であったところ,前記の
とおり地価が下落したことにより,3080万0000円(220坪×
20万0000円×0・7)しか担保価格がなくなり,その結果約30
00万円の融資しか受けることができず,約7000万円相当の金融が
圧縮される結果となっている。この損失を算定することは困難であるが,
年3分の金利相当額が損失であるとみるならば,推定年間210万00
00円(7000万0000円×0・03)の損失が発生していること
となる。
(ウ)営業利益上の損失
原告が経営するホテルにおいて客室31室分を増改築することが可能
であるならば,収容人員55名,室利用率60%,室利用料1日平均5
000円として5940万0000円(55名×0・6×5000円×
30日×12か月)の年間売り上げが見込まれるところ,これに伴う年
間経費として売上高の20%に当たる1188万0000円(5940
万0000円×0・2)が見込まれるので,差し引き年間4752万0
000円の増収益となるところ(増改築によってルームメイド2名が増
加し,水道光熱費が増えるけれども,フロント,食堂及び厨房要員につ
いては現状のままでよいため,極めて経済効率のよいホテル経営が可能
となる。),建築制限を受けるため,増改築することができない結果,
同額の損失が発生していることなる。
(エ)計
以上のとおり,本件土地に対する建築制限によって平成10年から平成
13年までの4年間に少なくとも年間300万0000円合計1200万
0000円の損失が発生しているだけでなく,この損失は,平成24年ま
での10年間継続して発生することとなる(本件都市計画道路については
岡山市が今後10年間に整備する予定の路線に含まれていない。)。
第3当裁判所の判断
当裁判所は,争点(1)(損失補償請求の可否)について,ア道路法に基づく
もの,イ公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱に基づくもの,ウ憲法29条
3項に基づくもののいずれについても,原告の主張は,以下のとおり,理由が
ないものと判断する。
1争点(1)(ア道路法に基づくもの)について
道路法91条3項による損失補償は,同条1項が,同法18条1項の規定
により道路の区域が決定された後道路の供用が開始されるまでの間は,何人
も,道路管理者が当該区域内にある土地について権原を取得する前において
も,道路管理者の許可を受けなければ,当該土地の形質を変更し,工作物を
新築し,改築し,増築し,若しくは大修繕し,又は物件を付加増置してはな
らない旨規定しているのを受け,この制限により損失を受ける者がある場合
に,その者に対する損失補償を規定したものであるところ,本件土地の一部
を対象区域内に含む都市計画道路については,いまだ路線の指定がなされ,
又は路線の認定がなされておらず,このため,道路管理者による道路の区域
が決定されていないのであるから,道路法91条3項を根拠とする損失補
償請求は,主張自体失当であって,原告の請求は理由がない。
2争点(1)(イ公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱に基づくもの)に
ついて
原告は,「公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱」に基づく損失補償を
主張するが,同要綱は,県又は市町村が,土地収用法その他の法律により土
地等を使用し,又は使用することができる事業に必要な土地等の取得又は土
地等の使用に伴う当該損失の補償に関し,具体的な基準を定めることによっ
て適正な損失の補償の実現を図るものであって,それ自体,地方公共団体内
部における損失補償に関する事務取扱要領を定めたものに過ぎず,損失補償
請求の法的根拠となりえないことが明らかであるから(なお,原告主張のよ
うに,本件土地の一部が都市計画道路予定区域内にあることによって都市計
画法による建築制限を受ける結果損失を被ることがあるとしても,当該損失
は,同要綱にいう土地の取得又は土地の使用による損失に当たらない。),
同要綱を根拠とする損失補償請求は,主張自体失当であって,原告の請求は
理由がない。
3争点(1)(ウ憲法29条3項に基づくもの)について
(1)私有財産権の行使が公共の福祉のために制限された場合において,私人
の被る財産上の犠牲が単に一般的に当然に受忍すべきものとされる制限の
範囲を超え,特別の犠牲を課するものである場合には,憲法29条1項が
財産権はこれを侵してはならない旨規定し,及び同条3項が正当な補償の
下に私有財産を公共のために用いることができる旨規定し,当該土地所有
者が国民であると否とを問わず,私有財産権を保障している趣旨に照らし,
当該特別の損失に対する補償に関し,法令上の規定がなくても,直接憲法
29条の規定を根拠にして損失補償を請求することも許されるものと解さ
れるところ(最高裁判所昭和43年11月27日大法廷判決・刑集22巻
12号1402頁参照),原告は,本件都市計画道路決定によって当該決
定以来30年以上の長期間にわたり本件土地が都市計画法53条に定める
建物の建築規制を受け,その結果,その間に本件土地の市場価格が下落し,
担保金融上の損失が発生しているだけでなく,建物の建替え及び増改築に
よる土地の有効利用を制限されることにより営業上の損失が発生しており,
これらの損失については,私人に対し単に一般的に当然に受忍すべきもの
とされる制限の範囲超えて特別の犠牲を課するものであると主張するので,
以下検討する。
(2)乙第11号証ないし第13号証及び証人Aの証言によれば,①岡山市内
の幹線道路は,市内中心部より周辺に向かい放射状に伸びており,交通が
集中する時間帯にあっては,周辺部で慢性的な渋滞が見られることから,
この渋滞を解消するため,岡山市では,集中する交通を市内各所に適切に
分散するとともに,市内中心部の通過車両を周辺部で迂回させる機能をも
つ内環状線,中環状線及び外環状線の整備が重要な課題となっていること,
②本件土地の一部を対象区域に含む津島飛行場線は,内環状線と中環状線
とを連絡する幹線道路であるが,中環状線の一部である旭川の東西を結ぶ
旭川工区(県道岡山港線∼旭川∼県道岡山玉野線)が完成しておらず,津
島飛行場線よりも旭川工区の整備が優先される関係にあるところ,旭川工
区の整備自体,次期整備計画の対象になっているものの,事業化決定の見
通しが立っておらず,このため,津島飛行場線も,都市計画決定がなされ
て以来30年以上が経過した現時点でも事業化の見通しが立っていないこ
と(旭川工区が完成することによって中環状線に結合する津島飛行場線を
整備する必要が生じる。),③都市計画道路の事業化に当たっては多額の
財政負担を伴うところ,道路整備を巡る予算環境には厳しいものがあり,
平成13年度予算でみると,岡山県全体で約160億円,このうち岡山市
域内での県施行分約48億円,市施行分約48億円であるところ,国道2
号線から下中野平井線までの津島飛行場線の総事業費は概算で約190億
円であり,岡山市の街路事業の年間予算の約4倍に相当するため,本件土
地のある都市計画道路区間を整備することが難しい状況にあること,が認
められる。
(3)ところで,道路その他の都市施設が都市計画において定められると,当
該都市計画施設の区域において建築物を建築しようとする者は,都道府県
知事の許可を受けなければならないものとされ(都市計画法53条),都
道府県知事は,許可申請があった場合,当該建築が一定の要件,すなわち,
①階数が2以下で,かつ,地階を有しないこと,②主要構造部が木造,鉄
骨造,コンクリートブロック造その他これに類する構造であることに該当
し,かつ,容易に移転し,若しくは除去することができるものであると認
めるときは,許可しなければならないものとされている(同法54条)が,
その反面,上記条件に該当しない場合にあっては,当該建築物の建築を許
可しないことも許されるとされているところ,原告は,前記のとおり,都
市計画道路の区域内である本件土地における鉄筋コンクリート造5階建旅
館,建築面積延べ1526・550㎡の建築許可申請を行ったことから,
許可を受けることができなかったものであるが,都市計画法は,この建築
制限によって土地所有者等が不利益を受けることがあるとしても,これに
対する損失の補償については,何ら規定するところがない。これは,都市
計画法が,都市の健全な発展と秩序ある整備を図り,もって国土の均衡あ
る発展と公共の福祉の増進に寄与するとの見地から,都市計画の内容及び
その決定手続,都市計画制限,都市計画事業その他の都市計画に関し必要
な事項を規定するものであるところ(同法1条),都市計画決定により道
路その他の公共の施設に供されるものとして公共的性質を有するに至った
土地にあっては,都市計画の円滑な遂行に対する障害を防止することが極
めて重要な要請であるといってよく,併せて,かかる土地に新たに建物を
建築しても,将来都市計画事業の実施に伴い除却を要することとなる結果,
社会的・経済的損失を生じることになりかねないことから,都市計画区域
内の土地の所有者等にかかる負担を課したものであるといってよく,かか
る負担は,都市計画自体が極めて高い公共性を有することに照らすならば,
当該土地の所有者等にとって当該土地が有する公共的性質にかんがみ,土
地という私有財産に内在する制約として受忍すべき性質のものと解される
ことにあるということができる。そして,もともと,都市計画事業の遂行
に当たって,現実には,予算・人員等を中心に社会的経済的に多大の制約
が存在し,都市計画決定から事業の完成に至るまでには10年あるいは2
0年といった長期間を要することも少なくないことからすると,前記社会
的経済的諸条件の下で都市計画事業の進捗を図ることができない結果建築
制限が前記期間をはるかに超える長期間に及んだとしても,それ自体,都
市計画法が全く予定しないところであるとまでいうことはできず,当該土
地の所有者等において受忍すべき範囲の負担であるといわなければならな
い(道路は,一般の人々の利用に供される共同の施設であるため,道路網
として一般の通行に支障がないように体系的かつ総合的に整備される必要
があり,当該土地の所有者は,自らも利用する共同施設が適切に整備され
るように一定の協力及び負担をすべき社会的な責任がある。)。そして,
本件土地にみられるように,当該土地に係る都市計画事業の進行が大きく
遅れ,既に土地計画決定以来30年以上が経過しているとしても,それが
都市計画区域内における都市計画事業全体の進捗状況に照らし,やむをえ
ないものである場合には,その後の社会的経済的諸条件の変化等に照らし
当該都市計画事業の必要性自体が消滅するに至っているにもかかわらず,
その変更決定がなされないまま極めて長期にわたり放置され,その結果当
該土地の所有者等に対し甘受し難い負担を課しているといえるような特段
の事情が存在する場合を除き,憲法29条が保障する私有財産制度の本質
に照らし,当該土地の所有者等に公共の福祉の実現に伴う内在的制約を超
える特別の犠牲を課するものということはできないと解するのが相当であ
る。これを本件につきみるに,本件土地の一部を都市計画道路区域内に含
む津島飛行場線にあっては,原告指摘のように,都市計画決定以来30年
以上経過しており,その間において原告に課された負担は後に事業化決定
がなされ,土地収用がなされた段階で土地の適正な時価に基づく損失補償
がなされたとしてもなお補填されえない損失が発生しているということが
できなくはないけれども,先に認定したとおり,津島飛行場線の必要性自
体が消滅しているわけではなく,かつ,その事業の進捗率が他の都市計画
事業の進捗率との比較においても遜色がないことなどの事情からすると,
本件土地のある区間にあっては30年以上にわたり事業化されておらず,
今後も当面事業化の見込みが立っていないとしても,憲法29条3項を根
拠として直接事業施行予定者による損失補償がなされるのでなければ,憲
法の規定する私有財産制の保障の趣旨に明らかに反する事態にまで立ち至
っているということはできない。
そして,原告は,事業化決定の遅れによる損失の内容として,建築制限
の存在による土地価格の下落及びこれに伴う担保価値の低下のほか,土地
を有効活用しえないことによる営業利益上の損失を主張するけれども,土
地価格の下落自体による損失にあっては,土地収用の時点で補填されるべ
き筋合いのものであり,また,金融上の損失及び営業上の損失にあっては,
原告が主張する損失が現に発生していると認めるに足りる明確な証明がな
されているわけでないことからすると,前記損失が現時点で補償されるの
でなければ,憲法の規定する私有財産制の保障に明らかに反する事態に至
っているということはできない。
(4)もっとも,前記のように本件土地が建築制限を受けている期間は,現時
点でも建築制限を受ける堅固な建物の法定耐用年数の半分を超える長期に
及んでおり,かつ,今後も10年近くにわたり事業化の見通しが立ってい
ないことからすれば,何らかの救済措置を講じるのが相当であるといえる
けれども(この点で,都市計画法54条の許可基準に該当しない場合であ
っても,事業の施行に対する支障が著しく増加せず,しかも当該建築が社
会経済的にやむをえないものである反面,事業の施行が近い将来に見込ま
れていないような場合には,例えば,事業施行の際必要となれば無償で移
転除却する旨の条件を付すなどして,当該建築物の建築を許可するなどの
弾力的な運用も検討されてしかるべきである。),都市計画決定された都
市施設のある地域では将来事業を実施する際に支障となるような大規模建
築物の建築が制限される反面,①都市計画施設予定地については,固定資
産税の減免を行っており,計画決定している地域か,事業認可している地
域か,また総面積に占める予定地積の割合によって異なるが,0・70か
ら0・95の補正率を乗じていること,②公共事業の用に供するために資
産を収用等されたものに対しては,資産の譲渡が公益の要請により,所有
者の意思に関係なく行われることに着目して,その資産の譲渡による所得
についての税の負担を軽減することを内容とする課税上の特例が設けられ
ており,支払いを受けた譲渡所得金額から5000万0000円を控除し,
あるいは,譲渡した資産に代えて代替え資産を取得した場合には,代替え
資産の価格を譲渡所得の金額から控除するかいずれか一方の特例が適用で
きるとの措置が講じられていること,③事業化された場合の補償について
は,岡山県及び岡山市では公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱が定め
られ,土地等の取得に係る補償については,正常な取引価格をもって補償
することとされており,事業化決定がなされ,土地収用される時点で,公
示価格,最近の取引価格をもとに評価鑑定した価格で買収することとし,
建物の補償については,通常妥当と思われる移転工法で移転することによ
りかかる費用及び付随する工作物の移転に伴う補償を行い,その他通常営
業の継続が不能になると認められる場合の営業に関する損失補償を行うこ
ととされている事情も併せ考慮するならば,現時点で原告の主張する損失
が一部発生しているとしても,その損失が土地の公共的性質に由
来する内在的負担の範囲を逸脱するものとまでいうことはできない。
(5)なお,原告は,規制目的の消極・積極によって損失補償の要否を区別す
る見解を前提に,津島飛行場線についての都市計画決定に基づく建築制限
は,都市計画法1条の定める都市の健全な発展と秩序ある整備を図り,も
って国土の均衡ある発展と公共の福祉に寄与することを目的とする積極目
的の規制であることから,損失補償が必要である旨主張するが,両者の区
別は相対的,流動的であり,明確に区別することはできないものであるか
ら(例えば,用途地域における建築規制についていえば,従来は警察目的
のための消極的規制と解されてきたが,現在ではむしろ公用制限に近い性
質を有するものと理解されている。),かかる不明確な基準をもとに,一
律に損失補償の要否を判断する上記見解は相当でないといわなければなら
ない。
第4結論
よって,原告の請求は,その余の点について判断するまでもなく理由がない
から,行政事件訴訟法7条,民事訴訟法61条を適用して,主文のとおり判決
する。
岡山地方裁判所第1民事部
裁判長裁判官渡邉温
裁判官金光秀明
裁判官潮海二郎
別紙物件目録
土地
(1)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積87・47㎡
(2)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積86・74㎡
(3)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積171・70㎡
(4)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積216・76㎡
(5)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積339・40㎡
(6)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積96・16㎡
(7)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積255・23㎡
(8)所在岡山市c町
地番(地番省略)
地目宅地
地積132・69㎡
建物
所在岡山市c町(地番省略),(地番省略),(地番省略),(地番省
略),(地番省略),(地番省略),(地番省略),(地番省略)
家屋番号(省略)
種類旅館
構造鉄骨・鉄筋コンクリート造亜鉛メッキ鋼板葺陸屋根、5階建
床面積1階753・39㎡
2階753・39㎡
3階307・65㎡
4階307・65㎡
5階307・65㎡
附属建物
符号1
種類旅館
構造鉄骨造亜鉛メッキ鋼板葺2階建
床面積1階195・75㎡
2階195・75㎡

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◎業務に関する質問等可能
◎事務所事件の共同受任可

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