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　　　　　　　主　　　文
一　原告の請求を棄却する。
二訴訟費用は原告の負担とする。
　　　　　　　事実及び理由
第一　請求
　原告が平成八年六月二八日付けでした下水道法一二条一〇に基づく除害施設新設
等届に対し、被告がその受理を拒否した処分を取り消す。
第二　事案の概要
　本件は、原告が被告に対してした下水道法一二条の一〇に基づく除害施設新設等
届について、被告が、水質汚濁防止法その他の法令違反があるとして、受理を拒否
した行為の処分取消しを求めた抗告訴訟である。
一　争いのない事実等
１　原告は、産業廃棄物、一般廃棄物の収集、運搬、処分処理等を目的とする会社
である。
２　被告は、蒲郡市の公共下水道管理者として、平成七年三月三一日、下水道法九
条の規定に基づき、愛知県蒲郡市＜以下略＞（蒲郡処理区西部第九分区）につき、
公共下水道（蒲郡処理区）の汚水に係る供用及び処理の開始をした。
３　原告は、愛知県豊田市＜以下略＞他二〇筆の土地に建設する産業廃棄物最終処
分場（以下「本件産業廃棄物処理場」という。）からの廃水（浸出液）を同処分場
では処理せず、これを被告の設置管理する右公共下水道に流入させるため、前記蒲
郡市＜以下略＞の土地（原告の関連会社である宮川商事株式会社所有。以下「本件
土地」という。）上に原告が廃水処理施設（以下「原告処理施設」という。）を建
設する計画を立てていた。
４　原告は、被告に対し、平成八年六月二八日付けで、下水道法一二条の一〇、蒲
郡市下水道条例一二条に基づく除害施設新設等届（以下「本件届出」という。）を
提出した（甲一）。
５　被告は原告に対し、平成八年七月四日付けの書面（甲二）をもって、概ね次の
①、②の理由により（甲三）本件届出の受付を拒否した（以下「本件受理拒否行
為」という。）。
①　蒲郡市下水道浄化センター（終末処理場。以下「本件終末処理場」という。）
に与える水質の影響が大きいこと。
②　本件終末処理場の放流水質を基準以下に抑えるために、従来から地場産業の染
色業界団体「東三河染色協同組合」の廃水を蒲郡市の公共下水道に受け入れていな
いので、原告の処理水の公共下水道への排水を現時点で受け入れることにすると、
地場産業である右染色組合の排水の接続を更に遅延させる原因となって、地場産業
の理解が得られないこと。
６　条例等の規定
（一）　蒲郡市下水道条例（以下「本件市条例」という。乙一）
　第十一条　法第十二条の十第一項に規定する次に定める基準に適合しない下水
（水洗便所から排除される汚水及び法第十二条の二第一項又は第五項の規定により
公共下水道に排除してはならないこととされるものを除く。）を継続して排除して
公共下水道を使用する者は、除害施設の設置その他必要な措置をしなければならな
い。
四　生物化学的酸素要求量一リットルにつき五日間に六百ミリグラム未満
七　前各号に掲げる物質又は項目以外の物質又は項目で他の条例により当該公共下
水道からの放流水に関する排水基準が定められたもの（第四号に掲げる項目に類似
する項目及び大腸菌群数を除く。）当該排水基準に係る数値
第十二条　除害施設の新設、増設、改築又は撤去の工事を行おうとする者は、あら
かじめ規則で定めるところにより市長に届け出なければならない。届け出た事項の
変更をしようとするときも同様とする。
（二）　蒲郡市下水道条例施行規則（以下「本件規則」という。乙二）
第九条　条例第十二条に規定する届け出は、除害施設新設等届（第七号様式）に次
の各号に掲げる書類を添付して、工事着手三十日前までに市長に届け出るものとす
る。（略）
二　争点及び争点に対する当事者の主張
１　本件受理拒否行為は、行政庁の処分といえるか（本案前の主張）。
（被告の主張）
　本件訴えは、行政事件訴訟法三条二項の「行政庁の処分」の取消しを求める訴訟
であるが、被告が平成八年七月四日付けで本件届出を返却した行為は、「行政庁の
処分」には該当しない。
（原告の主張）
　下水道の使用者は、除害施設の設置義務（下水道法一二条の一〇）を負い、除害
施設新設届を出すことによって、除害施設の設置工事に着工でき、これが完成して
後初めて公共下水道への排水の流入が可能となる。
　本件届出は、下水道法一二条の一〇の委任を受けた本件市条例一二条により要求
される届出であるところ、本件規則九条によれば、この届出は除害施設の新設の三
〇日前までになすことを要するとされている。
　したがって、本件届出が受理されて三〇日経って初めて、原告は除害施設の新設
工事に着工することができるのであり、被告が本件届出を受理することによって、
原告は除害施設の新設工事に入ることができるという法的利益を享受することがで
き、ひいては被告が管理する公共下水道に排水を流入させる経済的利益を享受する
ことができるのであるから、被告が本件届出を受理しないことによって、原告はこ
のような法的地位を奪われるものであり、本件届出の受理を拒否することは、行政
処分に該当する。
２　本件届出には、下水道法、本件市条例違反の記載不備等があるか（適法事由そ
の１）。
（被告の主張）
　原告が本件市条例一二条、本件規則九条に基づいて提出した本件届出（甲一）
は、別表のとおり「排水の内容」欄の記載に「不備（未記入）」と「違反」があっ
たので、本件受理拒否行為は適法である。
（原告の主張）
　被告は、前記」の５①②の理由により、本件届出の受理を拒否したものであり、
記載不備を理由として補正のために返戻したものではない。
　原告が、本件届出の排水の内容欄に何も記載しなかったのは、そのような物質
は、原告の建設予定の原告処理施設から排出されないからである。
　仮に原告のした書類の記載の仕方が不備であるのであれば、被告は原告にその補
正を命ずべきであり、これを理由にいきなり不受理とすることはできない。
３　原告処理施設からの排水を受け入れることにより、本件終末処理場からの放流
水が法令違反になるので本件受理拒否行為が適法となるか（適法事由その２）。
（被告の主張）
（一）　水質汚濁防止法三条、上乗せ条例
　本件終末処理場は、水質汚濁防止法第三条第三項に基づく排水基準を定める条例
（昭和四七年愛知県条例第四号。以下「上乗せ条例」という。）により、海域及び
湖沼に排出する排出水に関し、「化学的酸素要求量（以下「ＣＯＤ」という。）」
についての排出許容限度が一リットルにつき最大二五ミリグラム、日間平均二〇ミ
リグラムと規制されている。
　被告は、本件終末処理場からの排水について、右排水基準を順守しなければなら
ない。
　生物処理が可能な有機性汚濁物質は、原告処理施設においてほとんど除去されて
しまうから、本件終末処理場において、原告処理施設からの排出水について、汚水
処理を行っても、さらに有機性汚濁物質を削減することはほとんど期待できない。
　したがって、原告処理施設からの排出水を受け入れれば、本件終末処理場の放流
水のＣＯＤが水質汚濁防止法三条三項、上乗せ条例に違反する。
　すなわち、本件届出における原告の計画では、一日当たり二四〇トンが蒲郡市の
下水道に排除されるが、原告処理施設による処理後の排出水のＣＯＤが一リットル
につき六〇〇ミリグラムであるから、下水道に排除される難分解性のＣＯＤに係る
汚濁物質量は一日当たり一四四キログラムになる。
　本件終末処理場における平成七年度の年間平均の実績は、処理水量が一日に一万
四〇一八トン、右処理水中のＣＯＤが一リットルにっき一八・四ミリグラムである
から、放流水によるＣＯＤの汚濁量は、年間平均一日当たり二五八キログラムとな
るところ、原告処理施設から排除される汚濁物質が本件終末処理場において全く処
理されずに公共用水域に流出すると仮定すると、原告処理施設からの汚濁物質がそ
のまま本件終末処理場の汚濁物質量に加算されるので、一日当たり四〇二キログラ
ムになり、放流水のＣＯＤは一リットルにつき二八・二ミリグラムと試算される。
これは、前記排水基準を超え、水質汚濁防止法に違反することになる。
（二）　染色系工場廃水の受け入れ制限について
　蒲郡市には一五社の染色系工場があり、そのうち、下水道整備に伴い下水道が利
用できる位置に九工場があるが、この工場廃水中には難分解性のＣＯＤ物質を高濃
度に含むため、本件終末処理場ではこのＣＯＤ物質を処理できず、排水基準が守ら
れない。このため、被告は、これらの工場の団体である東三河染色協同組合と昭和
六三年から「覚書」を締結し、下水道利用の自粛を依頼している。
　下水道が利用できないこれら工場では、前記上乗せ条例、水質汚濁防止法四条の
五第一項及び第二項に基づく総量規制基準等の度重なる水質規制の強化に対応する
ために、事業内容の制限をしながら右各社の汚水処理施設の維持管理に細心の注意
を払い続けている。
　右各社による汚水処理施設の処理水を蒲郡市の下水道に接続するとしても、排水
基準違反を招く状態である。
　蒲郡市の下水道普及率は現在概ね五一パーセントになり、一般家庭排水の増加に
併せて染色系工場廃水の下水道利用水量を徐々に増やしてきた今までの経緯の中
で、原告の計画する除害施設からの汚水の下水道接続を認めるとすれば、染色系工
場廃水の受け入れ時期がさらに遅延することになり、染色業界の理解を得ることは
できない。原告の汚水の下水道接続を認めることは、右覚書の破棄につながりひい
ては、ますます水質規制基準を超える事態に至る。
（三）　下水道の普及と高度処理施設との優先順位について
　本件終末処理場において、原告処理施設からの排水を受け入れると、水質汚濁防
止法違反になる。そこで、この事態を解消するには、現有の標準活性汚泥法施設で
はＣＯＤの規制に対応できないため、高度処理施設の導入を図るしか方策が無い
が、排水基準を定める総理府令等の一部を改正する総理府令（平成五年・総理府令
第四〇号）により窒素・燐の規制が導入され、閉鎖性海域の富栄養化防止対策の高
度処理施設が求められており、さらにＣＯＤ対策のための高度処理施設も必要とな
れば、高額な建設費・維持管理費のために市民に大きな負担を強いることとなる。
蒲郡市の現状では、この高度処理施設を導入すると、財政的な理由から、下水管渠
の整備が停滞する。蒲郡市の下水道普及率（人口当たり五〇・九パーセント）、水
質浄化の現状から考えると、まずは下水管渠を整備して普及率の向上を目指し、生
活排水による汚濁負荷料の削減を最優先すべきである。
　したがって、都市の健全発達のために、下水管渠の整備を高度処理施設の導入よ
りも優先しなければならない。
（原告の主張）
（一）　下水道法一〇条は、土地所有者、占有者等に排水施設の設置を義務づけて
いるが、これは、反面、下水道設置管理者に下水道区域の土地からの排水の流入を
受け入れる義務を規定したものと解される。したがって、原告処理施設からの排水
を本件終末処理場に流入させることによって、仮に本件終末処理場からの排水中の
ＣＯＤ値が水質汚濁防止法違反の事態を招くことになるとしても、被告が原告の排
水の受入れを拒否することはできない。
（二）　また、原告の排水の受入れだけでは本件終末処理場からの排水中のＣＯＤ
値が水質汚濁防止法の基準を超えない可能性がある。
　被告の計算は、原告処理施設からの汚水のＣＯＤが、本件終末処理場では全く処
理されない前提で計算されている。しかし、本件終末処理場は生物処理により流入
汚水を処理する機能を有するものであり、この処理過程で当然に生物化学的酸素要
求量（以下「ＢＯＤ」という。）が下降するだけでなくＣＯＤ値も下がると考えら
れる。また、原告処理施設で処理後のＢＯＤ値及びＣＯＤ値は、被告との事前打合
わせに基づき仮に設定したものであり、この数値より良い数値（高い除去率）を出
せないというのではない。
　したがって、原告処理施設からの汚水を本件終末処理場で処理するとしても、こ
のために本件終末処理場からの排水が水質汚濁防止法の排水基準を上回ることが確
実ではなく、かえって基準内に納まる可能性が高い。これらの可能性をなんら検討
することなく、原告の申請の受理を拒否した処分は到底適法ではない。
４　産業廃棄物処分業者としての事業者処理責任により、本件受理拒否行為が、適
法となるか（適法事由その３）。
（被告の主張）
　原告は、産業廃棄物処分を業として行う者であるから、廃棄物の処理及び清掃に
関する法律（以下「廃掃法」という。）三条及び一〇条に基づき、事業者処理責任
の原則に則り、事業活動に伴って生ずる廃棄物である「産業廃棄物（産業廃棄物最
終処分場からの浸出液など）」を自ら処理すべきで、被告の管理する本件公共下水
道に排水管を接続してはならない。
　よって、本件受理拒否行為は適法である。
（原告の主張）
（一）　廃掃法三条及び一〇条にいう事業者とは、一般的に事業を経営する者若し
くは工業的な生産業者という概念であって、これらの法条は、このような生産業を
営む事業者が、その事業に伴って生ずる廃棄物を自ら処理すべきことを要求してい
るものである。
（二）　廃掃法三条の規定は、訓示規定であり、排出者に対し、具体的な法的義務
を課するものではない。
　同一〇条の規定も、原告のような産業廃棄物処理業者の責任を言ったものではな
く、一般的に事業者の排出する廃棄物について言ったもので、この規定はむしろ、
地方公共団体も廃棄物の処理事務（事業）を分担すべきことを地方公共団体の責務
として定めているのである（二項）。
　したがって、原告が今回被告の排水管に接続して流入させようとしている「廃
水」が、三条及び一〇条にいう産業廃棄物であるとしても、この規定を根拠として
原告の排水の受入れを拒絶することはできない。
（三）　本件土地は、都市計画法の工業地域にあり、この区域に被告の管理する公
共下水道管が敷設されている。蒲郡市はこの原告の排水を受け入れて処理すべき義
務を下水道法一〇条により負っている。
　下水道法及び本件市条例には、原告が事業者であるという理由で、被告が原告の
排水の受入れを拒否できるとする定めはない。
　この区域内にある事業者は現にここに排水管を接続しており、廃掃法にいう「産
業廃棄物」であっても、その工場廃水を被告の下水道管に接続している。
５　原告処理施設からの下水は、下水道法一〇条の「その土地の下水」に該当しな
いか（適法事由その４）。
（被告の主張）
（一）　下水道法一〇条により下水道への接続義務の生じる「その土地の下水」と
は、事業活動に伴って用水が汚染され、下水が初めて生じる場所の汚水をいうので
あって、他の土地ですでに生じた汚水を、処理区域に運搬する者に対してまで、接
続義務があるわけではない。原告の排水は他の地区から運搬してきた下水であるの
で、これに該当しない。このことは、下水道法四条により公共下水道管理者が事業
計画の認可を受けるに当たり、同法施行令四条一号（予定処理区域及びその周辺の
地域の地形及び土地の用途）、同条二号（計画下水量及びその算出の根拠）を定め
るところ、他地区からの汚水の下水道接続を無制限に認められなければならないと
すると、下水道の事業計画は破綻することが必至であることからも認められる。な
お、運搬してきた汚水をそのまま下水道に排除しようとする者も、除害施設を経由
して下水道に排除しようとする者も、双方とも下水道への接続義務は無い。もしそ
うでないとすると、汚水が運搬される土地の公共下水道管理者の意思に係わり無
く、汚水を運搬しようとする事業者の自由意思に基づき、処理区域外の汚水を下水
道に接続させなければならないという不合理が生じるからである。
　原告は、下水道に排除できない汚水を排除できる基準にまで処理するという事業
活動を行うのであるから、その土地の下水であると主張するが、原告の事業活動の
ように、必要に応じて処理したり、処理しないで下水道に排除する他地区から運搬
してくる汚水は、原告処理施設において原始的に発生した汚水ではないので、同法
一〇条の「その土地の下水」ではない。
（二）　原告が計画する行為は、下水道法一〇条一項の規定による排水設備を設置
するものではなく、同法二四条一項三号に該当する排水施設を設置しようとするも
のであるので、原告は同条に基づき公共下水道管理者の許可を得なければならな
い。
（三）　名古屋市下水道局が産業廃棄物処理場からの浸出液を下水道に受け入れて
いる例があるが、この産業廃棄物処理業者との協定第一条は、「この協定は、下水
道が排水区域又は処理区域外からの下水の排除又は処理を予定しておらず、排水区
域又は処理区域内の下水を排除し、又は処理するための施設の総体であるという下
水道法の趣旨に鑑み、公共用水域の水質の保全その他公共下水道の機能を保全する
ことを目的とする。」としており、事業者の浸出液が処理区域外の汚水であり、本
来的には排水できないことを前提としている。
（原告の主張）
（一）　下水道法二条一号は、下水を、「生活若しくは事業に起因し、若しくは附
随する廃水又は雨水をいう」と定義するところ、原告は、原告の豊田市内の本件産
業廃棄物処理場からの浸出液及び第三者の工場・事業所から排出される廃油等、廃
酸・廃アルカリを、「自社汚水処理施設・中間処理業汚水処理施設」である原告処
理施設において、事業として、一定の生物及び化学処理により、排水できる基準内
に納まる数値にまで下げる処理を行い、これを排水するものであり、その土地の
「事業に起因し若しくは附随する廃水」として下水道法二条一号にいう下水に該当
する。
　被告は、他所から持込んだ排水を、本件終末処理場で処理することを許容する
と、下水道の事業計画に狂いが生ずると主張するが、本件終末処理場は日量で四万
八八五〇トンの処理能力があるのに、現在負荷させているのはその三五パーセント
にも満たない一万五〇〇〇トンであるところ、原告の排水計画水量は日量で二四〇
トンであること、原告の工場の立地する地域は工業地域でありかつ下水道計画区域
であって、しかも、現在相当の空地があり今後更に工場の進出が予測されることか
ら、被告の立論は、理由とならない。
　被告はまた、いわゆる区域外持込みである故に不当という主張とも受取るべき主
張をする。しかし、埋立処分場浸出水は、本件届出では、含油廃水及び廃酸・廃ア
ルカリと同列であり、これらの廃水・汚水を処理するのが原告処理施設である。こ
の場合に、含油廃水及び廃酸・廃アルカリについて、これが下水道区域外で生じた
水であるからといって、これを原告処理施設で処理した排水がその土地の下水でな
いとは決して言えず、原告処理施設で処理する浸出液を処理した排水が、その土地
の下水でないとは言えない。
（二）　下水道法二四条一項三号は、かっこ書きで、法一〇条一項の規定により排
水設備を設ける場合は許可が不要としているのだから、原告の場合には、下水道法
二四条の許可は不要である。
　また、下水道法二四条三項は、「暗渠」部分の維持・管理の困難性に配慮した規
定であるが、原告の場合は同法一〇条の規定にいう「その土地の下水を公共下水道
に流入させるために必要な排水管、排水渠その他の排水施設を設置する場合」に該
るから、接続に対する制限はない。
（三）　現に名古屋市等において、他所から排出された浸出水を集荷して下水道終
末処理場近くの施設で処理し、この排水を名古屋市の下水道終末処理場で処理して
いる例がある。
　被告は、名古屋市の事例は、協定書によって、接続（排水）が創設的に認められ
たものであると主張するが、この協定の目的は、①公共用水域の水質の保全と②公
共下水道の機能の保全であるところ、第二条以下で定めているところは、大部分右
②の目的を果すためのものであること、同協定の第一条の文言は、当り前の水道法
の趣旨を言っているにすぎないこと、乙と表示されている者の工場が「排水区域」
若しくは「処理区域」内外いずれにあるのか否かも分らないから、協定書のみから
は、本来受入れを拒否できるのに、この協定によってこの協定書の乙の排水を許容
したものであると当然に解することもできない。
６　管理権に基づいて公共下水道の使用を拒否できるか（適法事由その５）。
（被告の主張）
（一）　公の施設の管理権に基づく使用拒否
　公共下水道は、地方自治法二四四条一項にいう公の施設であるところ、同条二項
は、普通地方公共団体は、正当な理由がない限り、住民が公の施設を利用すること
を拒んではならないとしている。したがって、正当な理由があれば、公共下水道の
使用を拒むことができる。
　原告汚水を被告の公共下水道に受け入れると、①公共下水道の施設の機能を妨げ
る汚水を排除し続けることが確実であり、本件終末処理場の放流水質が、下水道法
八条の技術上の基準及び水質汚濁防止法で定める排水基準を超えてしまい、下水道
法の趣旨目的にそぐわない結果をもたらす、②市内染色系工場との覚書違反とな
る、③回復し難い環境・公衆衛生上の害悪が発生するという事態を招くことにな
る。
　したがって、被告がこの事態を回避するために原告の公共下水道の使用を拒否す
ることには、正当な理由がある。
　原告は、公の施設の一般使用関係であると主張するが、産業廃棄物処理業者の下
水道の利用は、特別使用関係である。
　よって、地方自治法二四四条二項を根拠とする公の施設の管理権に基づき、届出
を不受理とすることができる。
（二）　下水道法三条に基づく管理権による使用拒否
　下水道法三条一項は、「公共下水道の設置、改築、修繕、維持その他の管理は、
市町村が行う。」としており、公共下水道の管理権を市町村に与えている。ここで
管理権とは、当該公共施設を公の目的に使用し、できるだけ完全にその本来の目的
を達成させるためにする障害の防止及び除去、使用関係の規制等をいう。すなわ
ち、同法一条の都市の健全な発達、公衆衛生の向上、公共用水域の水質の保全とい
う目的の範囲内において、下水道管理者は必要な措置を講ずることができる基本的
な管理権を有するものである。この管理権の発動として、下水道を使用しようとす
るものが使用者の届出をもっていわゆる申込みをしても、その申込みが下水道法一
条の趣旨に反するときは拒否できる。
　原告処理施設の排水によって、蒲郡市の本件終末処理場からの放流水が公共用水
域の水質保全を害するなどの事態が生ずるときは、下水道管理者は、そのような事
態を回避するために届出の段階で、管理権により、原告の下水道の使用を拒むこと
ができる。
（原告の主張）
　下水道の利用関係は道路の使用関係に類するもので、「他人の使用を妨げない限
度で」自由に使用できるものであるから、この理由により被告が、原告の本件申請
にかかる下水道の使用を拒絶することはできない。
７　原告は、本件届出ではなく、下水道法一二条の三の届出をしなければならなか
ったか（適法事由６）。
（被告の主張）
　原告処理施設は、水質汚濁防止法施行令一条別表第一の七一の四（産業廃棄物処
理業者が設置する産業廃棄物処理施設）又は七四（特定事業場から排出される水の
処理施設）に該当する特定施設であり、原告は、本件市条例一二条に基づく除害施
設新設等届によるのでなく、下水道法一二条の三に基づく特定施設設置届出書をあ
らかじめ提出しなければならないものである。
　特定施設七一の四は、一定規模以上の処理能力を有する産業廃棄物処理施設をい
うが、原告処理施設は、みかけの申請数値ではなく実質的な処理能力によれば、こ
の施設に該当する。
　特定施設七四は、特定事業場から収集した汚水又は廃棄物を処理するための施設
をいうところ、本件届出の内容によれば、原告が収集する廃酸・廃アルカリ又は含
油廃水という廃棄物は、特定事業場から収集されたものと推理されるから、この施
設に該当する。
（原告の主張）
　原告処理施設は、特定施設ではない。「金属を酸洗いした後の廃液」を処理する
場合には、特定施設に該当するが、原告は本件届出当時に、右の「金属を酸洗いし
た後の廃液」の処理をするとも、しないとも、いずれとも計画していたわけではな
い。単に廃酸・廃アルカリの処理をする予定であると記述しただけであった。
　仮に「金属を酸洗いした後の廃液」を処理する場合が特定施設となり、特定施設
新設の設置許可申請をすべきものであるなら、被告がその旨を原告に教示すれば原
告は補正することができた。
第三　当裁判所の判断
一　被告が本件届出の受理を拒否した行為は、行政庁の処分といえるか（争点
１）。
　行政事件訴訟法三条二項の「行政庁の処分」とは、国又は地方公共団体が行う行
為のうち、その行為によって、直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定す
ることが法律上認められているものであると解されるところ、本件届出が受理され
ないと、原告は、除害施設の新設工事に着工することができず、除害施設が完成し
なければ、公共下水道への排水の流入ができないことになるのであるから、本件届
出の受理を拒否することは、直接国民の権利義務を形成することが法律上認められ
ているものとして、行政庁の処分に該当する。
二　本件届出には、下水道法、本件市条例違反の記載不備等があるか（適法事由そ
の一）。
　本件届出（甲一）のうち、「排水の内容」欄の記載が、別表「本件届出」欄記載
のとおりであることは当事者間に争いがない。これによれば、項目として「カドミ
ウムおよびその化合物」から「温度」まで、「ノルマルヘキサン抽出物質含有量」
の動植物油脂類及び「よう素消費量」の各計画欄には記載がなく、「生物化学的酸
素要求量」に関する計画の処理水の欄に一リットルにつき五日間に六〇〇ミリグラ
ム、「浮遊物質量」に関する計画の各処理水の欄に一リットルにっき六〇〇ミリグ
ラムとの記載があることが認められる。そこで、これらの記載の意味が問題とな
る。
　未記入の部分に関しては、本件届出の排水の内容の計画欄に記載のないものとあ
るものがあること、特に「ノルマルヘキサン抽出物質含有量」の鉱油類の欄には記
載があるが、動植物油脂類の欄に記載がないことから分かるように、記載がない部
分に関しては、原告処理施設から排出されないもの、「温度」に関しては、法令で
定める基準以下であるものと解釈されるのであって、未記入であるからといって、
記載内容が不備であると認めることはできない。このことは、証拠（甲八、一一、
二六、二七、乙一七、二三、証人ａ、ｂ）により、本件届出前に原告担当者のａが
被告担当者のｂと原告処理施設の設置に関し、法令上の排水基準等について協議し
たうえで申請されていることからもうかがえる。
　下水道法施行令及び本件市条例の基準によれば、公共下水道を使用する者が排出
する下水の基準として、ＢＯＤについては、一リットルにつき五日間に六百ミリグ
ラム未満、浮遊物質量については、一リットルにつき六百ミリグラム未満と定めら
れているところ、本件届出において、右計画量は、いずれも「六〇〇ミリグラム」
と記載されているので、被告は、この記載が本件市条例違反であると主張する。し
かし、証拠（甲七、証人ａ、ｂ）によれば、このような記載は、ｂがａに手渡した
基準表の数値をそのまま記載したにすぎないと解されること、前記のように、本件
届出前には事前交渉があったことも考慮すると、六〇〇ミリグラム未満という趣旨
の記載であるものと解されるのであり、何ら違反は認められない。
三　原告処理施設からの排水を受け入れることにより、本件終末処理場からの放流
水が法令違反になるので本件受理拒否処分が適法となるか（適法事由その２）。
１　法令の定め
（一）　水質汚濁防止法は、工場及び事業場から公共用水域に排出される水の排出
及び地下に浸透する水の浸透を規制すること等によって、公共用水域及び地下水の
水質の汚濁の防止を図るため（同法一条）、同法三条一項により排水基準を総理府
令で定めるとともに、同法三条三項により、都道府県が、当該都道府県の区域に属
する公共用水域のうちに、その自然的、社会的条件から判断して、三条一項の排水
基準によっては人の健康を保護し、又は生活環境を保全することが十分でないと認
められる区域があるときは、その区域に排出される排出水の汚染状態について、政
令で定める基準に従い、条例で、三条一項の排水基準にかえて適用すべき三条一項
の排水基準よりきびしい許容限度を定める排水基準を定めることができるとしてい
る。
（二）　同法三条一項を受けた「排水基準を定める総理府令（昭和四六年総理府令
第三五号）」一条が、排水基準を定めているが、ＣＯＤの許容限度が、一リットル
につき一六〇ミリグラム、日間平均一二〇ミリグラムと定められ、備考として、
「化学的酸素要求量についての排水基準は、海域及び湖沼に排出される排出水に限
って適用する」としている（別表第二、備考欄５号）。
（三）　愛知県は、水質汚濁防止法三条三項に基づき、「水質汚濁防止法第三条第
三項に基づく排水基準を定める条例（昭和四七年愛知県条例第四号、乙三）」を定
め、ＢＯＤ、ＣＯＤ、浮遊物質量等について排水基準を定める右総理府令より厳し
い排水基準を定めている。
（四）　本件終末処理場は、同条例別表第二「六渥美湾・豊川等水域に係る上乗せ
排水基準」のうち、最上欄のうち「新設の工場又は事業場」、第三段欄「下水道終
末処理施設を有するもの」に該当し、処理水を海域に直接放流しているため、項目
及び許容限度欄中の「化学的酸素要求量」について許容限度が一リットルにつき最
大二五ミリグラム、日間平均二〇ミリグラムとして規制されている。
２　証拠（甲一、乙一一、一三ないし一五、証人ｃ、同ｄ）及び弁論の全趣旨によ
れば、次の各事実が認められる。
（一）　原告処理施設
　原告は、本件届出により、原告処理施設における施設の内容及び排水の内容とし
て、一日当たりの処理量は、埋立処分場浸出液一八四立方メートル、含油廃水八立
方メートル、廃酸・廃アルカリ四八立方メートルの合計二四〇立方メートルであ
り、埋立処分場浸出液については凝集加圧浮上法と活性汚泥法により、含油廃水に
ついては前記の方法に浮上分離法を加え、廃酸・廃アルカリについては前記の方法
に中和処理法を加えて処理する方法により、原水において、ＣＯＤが一リットルに
つき三〇〇〇ミリグラムであったものを六〇〇ミリグラムに処理して、それを蒲郡
市の下水道に排除する計画を立てていた（甲一）。
（二）　本件終末処理場
　本件終末処理場は、敷地面積一〇万六四〇〇平方メートル、処理能力一日最大四
万八八五〇立方メートル、供用開始昭和五二年八月一日、処理方式として、標準活
性汚泥法を採用している（乙一四）。活性汚泥法は、自然界に普遍的に存在する微
生物の浄化作用を利用したもので、下水中の有機性汚濁物質を最も効率的に除去す
ることができるものであり、全国で稼働している下水道終末処理場で最も広く採用
されている処理方式である（乙一一）。具体的には、下水に空気を吹き込み撹拌す
ると、種々の微生物が下水中の有機物を利用して繁殖し、活性汚泥という凝集性の
あるフロックを形成することを利用したもので、反応タンク（＝エアレーションタ
ンク）から流出した活性汚泥混合液は、二から三時間程度ゆるやかに流下させる水
槽（＝最終沈殿池）に入り、重力沈殿により固液分離され、上澄液は消毒した後に
処理水として放流される（乙一三）。
　なお、本件終末処理場の平成七年度の年間平均実績は、処理水量が一日に一万四
〇一八トン、右処理水中のＣＯＤが一リットルにつき一八・四ミリグラムであった
（当事者間に争いがない）。
（三）　本件届出による本件終末処理場からの放流水中のＣＯＤ濃度
　本件届出によれば、原告処理施設における排水量は、一日当たり二四〇トンであ
り、ＣＯＤの処理水質が一リットルにつき六〇〇ミリグラムであることから、原告
処理施設から下水道に排除されるＣＯＤに係る汚濁物質量は一日当たり一四四キロ
グラムになる。
　本件終末処理場における平成七年度の年間平均の実績は、処理水量が一日に一万
四〇一八トン、右処理水中のＣＯＤが一リットルにっき一八・四ミリグラムである
から、放流水によるＣＯＤの汚濁量は、年間平均一日当たり二五八キログラムとな
る。
　そこで、原告処理施設からの汚濁物質がそのまま本件終末処理場の汚濁物質量に
加算されると、一日当たり四〇二キログラムになり、一日当たりの放流水量が一万
四二五八トンとなるから、放流水のＣＯＤは一リットルにつき二八・二ミリグラム
と試算される（当事者間に争いがない）。
（四）　産業廃棄物最終処分場の浸出液と活性汚泥法による処理の限界
　原告が豊田市に計画する本件産業廃棄物処理場は、管理型であり、埋め立てる産
業廃棄物自身に含まれる保有水及び雨水等に起因する浸出液（浸出水）が発生す
る。この浸出水による地下水汚染及び公共用水域の汚染を防ぐために、粘性土や遮
水シートによる遮水工、浸出水を集める集水設備と集めた浸出水の処理設備等とを
備えた構造となっている（当事者間に争いがない）。
　管理型産業廃棄物最終処分場の浸出水の水質は、埋め立てられる産業廃棄物の種
類により、大きく変動するものであるが、一般的に①ＢＯＤ及びＣＯＤ値が高い、
②水質変動が大きい、③難分解性の有機物質を多く含むと言われている（乙一
五）。
　難分解性ＣＯＤ物質は、もともと生物処理されない物質であるため、この物質を
再度生物処理の一手法である活性汚泥法の施設で処理しても、除去されることは無
い（当事者間に争いがない）。
　すなわち、難分解性ＣＯＤ物質が主成分になった原告の汚水が、標準活性汚泥法
で処理する本件終末処理場に流入し、そこで再度処理するとしても、原告が下水道
に排出する難分解性ＣＯＤ物質の処理は進まずそのまま海域に放流されてしまう
（証人ｄ）。
（五）　証人ｃは、浸出液を原告処理施設で処理すると、経験と実績等に基づきＣ
ＯＤが確実に一リットル当たり一〇〇ミリグラム前後になると証言する。そして、
右証言を根拠づける事実として、同人は、三ないし四の同様の除害施設を設計・製
造したことがあること、文献や資料を参照していることを挙げる。
　しかしながら、同証人は、ＣＯＤが一リットル当たり六〇〇ミリグラムであった
ものが一〇〇ミリグラム前後になる根拠として、「それは今まで造ってきた処理装
置と今回造る設備の処理能力からいって、数値的に理論的にどうのこうのじゃな
い、水処理の場合はデータですね、今までの。」と証言するのみであり、その方法
としても、特殊な方法ではなく、ばっき槽で普通の生物処理をした後に凝集反応槽
と浮上分離槽において化学処理をして下水に流すとしており、凝固凝集沈殿法、オ
ゾン処理法、フエントン酸化、活性炭吸着等の高度処理法を用いるものではないこ
とが認められる。
　原告処理施設と同様の管理型産業廃棄物埋立場における浸出水の性状及び処理状
況に関する調査結果（乙一五）によれば、Ａ埋立地では、凝集沈殿－活性汚泥－凝
集沈殿－砂濾過で処理した後に塩素消毒した結果、原水調整槽水のＣＯＤが、一リ
ットル当たり四五〇から六四〇ミリグラム（平均四八○ミリグラム）であったもの
が、一六〇から二九〇ミリグラム（平均二二〇ミリグラム）に減少し、除去率は四
二・二から五八・三パーセント（平均五三・ニパーセント）であったこと、Ｂ埋立
地では、活性汚泥－接触酸化－凝集沈殿－砂濾過で処理した後に塩素消毒した結
果、原水調整槽水のＣＯＤが、一リットル当たり四一〇から一九〇〇ミリグラム
（平均一三〇〇ミリグラム）であったものが、五から二一〇ミリグラム（平均六六
ミリグラム）に減少し、除去率は八七・六から九八・六パーセント（平均九五・三
パーセント）であったこと、Ｃ埋立地では、活性汚泥－回転円板－凝集沈殿－砂濾
過－活性炭で処理した後に塩素消毒した結果、原水調整槽水のＣＯＤが、一リット
ル当たり三二〇から八一〇ミリグラム（平均五六〇ミリグラム）であったものが、
一二から一六〇ミリグラム（平均八○ミリグラム）に減少し、除去率は六五・六か
ら九六・六パーセント（平均八四・三パーセント）であったことが認められる。
　このような施設において、ＣＯＤの除去率が五三から九五パーセントであること
と、原告処理施設における原水が前記のとおり一リットル当たり三〇〇〇ミリグラ
ムであったことを考慮すると、原告処理施設でこの工程による処理を経た場合にＣ
ＯＤ除去率を九五パーセントとしても一リットル当たり一五〇ミリグラムとなるの
であって、ｃ証人が証言するように、一リットル当たり一〇〇ミリグラム前後に減
ずるものとは解されない。原告は、乙一五が昭和六〇年から二年間行われた調査で
あり・現在は技術進歩により、ＣＯＤ除去率は九五から九七パーセントであると主
張するが、これを裏付ける証拠はなく、にわかに信用できない。また、証人ｃの証
言によれば、原告処理施設においては、凝集沈殿処理工程を経た後に、化学処理す
るとされており、中間処理施設新設工事設計計算書（甲二五）によれば、原告処理
施設においては、凝集反応槽（２）の工程において、ＰＡＣ等の化学処理をする計
画であるが、この工程によってＣＯＤが減ずるかどうか、減ずる程度はどのくらい
かは不明であり、これを裏付ける証拠もないので、信用できない。
３　以上のように、本件届出当時、本件終末処理場において、原告処理施設からの
排水がその計画どおりであるとすると、原告処理施設で処理しきれなかったＣＯＤ
は難解性のものであり、本件終末処理場で処理しても、ほとんど除去されないもの
と解されるので、計画数量である一リットル当たり一〇〇ミリグラム以上がそれま
での本件終末処理場から加算して放流水中に含まれることになるから、被告が本件
終末処理場から公共用水域に放流する排水中のＣＯＤが、上乗せ条例の排水基準を
超えることは明らかであるといわなければならない。
４　そこで、このように、原告処理施設からの排水をそのまま処理すると本件終末
処理場において、水質汚濁防止法、上乗せ条例違反になるとして、被告が原告の本
件届出の受理を拒否できるか問題となる。
　下水道法一二条の一〇は、同法一二条の二の規定により公共下水道に排除しては
ならないこととされている下水以外で、一定の基準に適合しない下水を継続して排
除して公共下水道を使用する者に対し、除害施設を設け又は必要な措置をしなけれ
ばならない旨条例で義務づけることができる権限を公共下水道管理者に与えるもの
であり、右規定を受けて、本件市条例一一条で、一定の基準に適合しない下水を継
続して排除して公共下水道を使用する者に対し、除害施設の設置その他必要な措置
をしなければならない旨の義務づけをし、同一二条で、除害施設の新設等の工事を
行おうとする者に、あらかじめ被告に届出をしなければならないとして義務を課し
ている（なお、本件規則九条は、右届出の方式を定めるものである。）。同条例一
一条における除外施設の設置が必要となる下水の基準として、四号において、ＢＯ
Ｄが一リットルにつき五日間に六百ミリグラム未満、七号において、前各号に掲げ
る物質又は項目以外の物質又は項目で他の条例により当該公共下水道からの放流水
に関する排水基準が定められたもの（第四号に掲げる項目に類似する項目及び大腸
菌群数を除く。）が当該排水基準に係る数値と定められている。
　以上の各規定によれば、除害施設の設置が義務付けられる排水基準として、ＢＯ
Ｄは四号において要求されているが、ＣＯＤは、一から六号に該当しないことはも
とより、七号においても、「第四号に掲げる項目に類似する項目」として除外され
ているので（ＣＯＤは、ＢＯＤの類似項目といわれている。）要求されていない。
そして、下水道法一二条の一〇第二項において準用する一二条の二第四項が、一二
条の一○第一項の条例について、公共下水道からの放流水又は流域下水道からの放
流水の水質を第八条の技術上の基準に適合させるために必要な最小限度のものであ
り、かつ、公共下水道を使用する者に不当な義務を課することとならないものでな
ければならないとしている趣旨からすると、その類推適用の余地もないものと解さ
ざるを得ない。
　したがって、法は、除害施設の設置基準として、下水中のＣＯＤは考慮しない態
度を採っているものであり、立法論としてはともかく、解釈論として、本件届出に
ついて、ＣＯＤの排水基準が守られないことになるという理由で受理しないことは
できないものと解される。
四　原告処理施設からの下水は、下水道法一〇条の「その土地の下水」に該当しな
いか（適法事由その４）。
１　下水道法一二条の一〇及びこれを受けた本件市条例一二条により、届出を義務
づけられる者とは、下水を排除して公共下水道を使用する者であり、ここでいう
「下水」とは何かが問題となる。
　下水とは、「生活若しくは事業に起因し、若しくは附随する廃水又は雨水をい
う」をいう（下水道法二条一号）。
　原告は、「自社汚水処理施設・中間処理業汚水処理施設」である原告処理施設に
おいて、原告の豊田市内の本件産業廃棄物処理場からの浸出液及び第三者の工場・
事業所から排出される廃油等、廃酸・廃アルカリを、事業として、一定の生物及び
化学処理により、排水できる基準内に納まる数値にまで下げる処理を行い、これを
排水するものであるから、これらの排水は、「事業に起因し若しくは附随する廃
水」として下水に該当すると主張する。
２　下水道法は、公共下水道の設置、改築、修繕、維持その他の管理は、市町村が
行うものとしており（下水道法三条一項）、二以上の市町村が受益し、かつ、関係
市町村のみでは設置することが困難であると認められる場合には、都道府県が関係
市町村と協議して、当該公共下水道の設置、改築、修繕、維持その他の管理を行う
ことができるとしている（同条二項）。
　公共下水道を設置しようとするときには、公共下水道管理者は、あらかじめ、政
令で定めるところにより、事業計画を定め、建設大臣の認可を受けなければらなら
ないとされている（四条一項）。右政令である下水道法施行令四条においては、申
請書に、予定処理区域及びその周辺の地域の地形及び土地の用途、計画下水量及び
その算出の根拠、公共下水道からの放流水及び処理施設において処理すべき、又は
流域関連公共下水道から流域下水道に流入する下水の予定水質並びにその推定の根
拠等を記載した書類を添附しなければならないとされている。事業計画には、排水
施設の配置、構造及び能力並びに予定処理区域や終末処理場の配置、構造及び能力
等を定めなければならないとされ（下水道法五条一項）、建設大臣は、事業計画の
認可に当たり、公共下水道の配置及び能力が当該地域における降水量、人口その他
の下水の量及び水質に影響を及ぼすおそれのある要因、地形及び土地の用途並びに
下水の放流先の状況を考慮して適切に定められていること、予定処理区域が排水施
設及び終末処理場の配置及び能力に相応していること等の基準に適合しているかど
うかを審査するとされている（六条）。
　また、公共下水道の供用が開始された場合、当該公共下水道の排水区域内の土地
の所有者等は、遅滞なく、その土地の下水を公共下水道に流入させるための排水設
備を設置しなければならないとされている（一〇条一項）。
　以上のような規定によれば、法は、公共下水道の設置・管理等を市町村の責務と
しており、当該市町村における予定処理区域及びその周辺の地域の地形及び土地の
用途等から当該予定処理区域において予想される下水道量を算定し、終末処理場の
配置、構造及び能力等を勘案して事業計画を定めるものとしていることが認められ
る。また、乙一六によれば、名古屋市がその公共下水道の排水区域内にない産業廃
棄物処分業者との間で行った「浸出液下水の公共下水道排除に関する協定」におい
て、排水区域外からの浸出液を受け入れている例があるが、同協定第１条は、「こ
の協定は、下水道が排水区域又は処理区域外からの下水の排除又は処理を予定して
おらず」と明示している。
　このように、下水道量は、当該市町村における予定処理区域における下水を前提
としているものであり、下水道法一〇条もその土地における下水を排出することを
前提としていることが明らかであるから、予定処理区域外の他の地方公共団体から
の排水を予定処理区域に運搬して、何らの加工・処理等をすることなく下水として
排出することは法が予定していないものであり、その趣旨からすると、予定処理区
域外の他の地方公共団体からの排水を当該排水区域内に運搬し、そこで何らかの処
理をした排水がすべて、下水道法二条にいう「事業に起因する」廃水と解すること
はできない。事業とは、最も広い意味を持つ事業の概念であるが、単に、運搬して
きた排水を水槽や倉庫などで保管し、それをそのまま排水として処分する行為は事
業に該当しないと解すべきである。そこで、原告処理施設における処理が、事業に
該当するか問題となる。
３　前記三２（一）に認定したとおり、原告処理施設においては、一日当たり、埋
立処分場浸出液一八四立方メートル、含油廃水八立方メートル、廃酸・廃アルカリ
四八立方メートルの合計二四〇立方メートルを浮上分離法、凝集加圧浮上法、活性
汚泥法、中和処理法による処理方法で処理し、処分後の排水を蒲郡市の下水道に排
除する計画であった。
　埋立処分場浸出液が、原告の豊田市における本件産業廃棄物処理場における浸出
液であること、排水基準の範囲内であれば、原告は、何らの処置を加えず、本件産
業廃棄物処理場からの排出水をそのまま排出する場合もあることは当事者間に争い
がなく、原告処理施設は、そのままでは下水道に排出できない浸出液を蒲郡市の下
水道に排除できる程度の状態にまで除害する除害施設そのものであり、それ以上で
もそれ以下でもない。
　下水道法上は、除害施設により除害されるべき対象物が下水であるから、本件の
場合は、産業廃棄物処分場からの浸出液そのものが下水に該当するか否かが判断さ
れることになる。
　法文上のみならず、原告処理施設の処理の内容からしても、原告処理施設におけ
る処理では、「事業」に該当しないものといわざるを得ない。
４　原告は、埋立処分揚浸出水は、本件届出では、含油廃水及び廃酸・廃アルカリ
と同列であり、これらの廃水・汚水を処理するのが原告処理施設であるから、含油
廃水及び廃酸・廃アルカリと同様に、原告処理施設で処理した排水が下水でないと
はいえないと主張する。しかし、弁論の全趣旨によれば、本件届出当時、埋立処分
場浸出水の処理以外については具体化していなかった上、前記のとおり、原告処理
施設における処理水に占める埋立処分場浸出水の割合が多いことを考慮すると、含
油廃水及び廃酸・廃アルカリの処理を行うものであるとしても、全体として一事業
に該当するものではないと解される。
５　したがって、原告処理施設からの廃水は、事業に起因するものでないので、下
水道法一二の一〇、本件市条例一二条の下水に該当せず、その除害施設の設置届出
ということにはならないので、被告が本件受理拒否行為を行ったことは適法であ
る。
６　被告が本件受理拒否行為を行った理由は、右理由とは異なるが、客観的に右行
為時点で、適法であったと判断されるものであれば、右行為時に付された理由とは
別の理由で適法と判断することも差し支えない。
五　以上によれば、その余を判断するまでもなく、被告による本件受理拒否行為は
適法であるから、原告の請求は理由がない。
六　よって、原告の請求は理由がないので棄却することとし、訴訟費用につき、行
政事件訴訟法七条、民事訴訟法六一条を適用して、主文のとおり判決する。
名古屋地方裁判所民事第九部
裁判長裁判官　野田武明
裁判官　佐藤哲治
裁判官　安永武央

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