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○　主文
原告らの請求をいずれも棄却する。
訴訟費用は原告らの負担とする。
○　事実
第一　申立て
一　原告ら
被告が昭和四六年一二月二八日付をもつてした春江土地区画整理組合設立認可処分
はこれを取り消す。
訴訟費用は被告の負担とする。
二　被告
主文同旨
第二　主張
一　原告らの請求原因
（一）　訴外Ａほか一〇名は、昭和四六年三月三一日被告に対し、東京都江戸川区
＜以下略＞、同区＜以下略＞および＜以下略＞、同区＜以下略＞の各一部を含む区
域を施行地区と定め、東京都市計画事業江戸川東部篠崎付近土地区画整理事業を施
行するため、土地区画整理法（以下、単に法という。）一四条一項により、春江土
地区画整理組合の設立認可申請（以下、本件認可申請という。）をしていたが、被
告は同年一二月二八日右申請を認可した（以下、本件認可処分という。）。
（二）　原告らは右地区内に別紙目録（一）記載の土地をそれぞれ所有している。
（三）　しかしながら、本件認可処分は次に述べるとおり違法である。
（１）　法二〇条一項は、都道府県知事は、土地区画整理組合の設立認可の申請が
あつた場合においては、施行地区となるべき区域を管轄する市町村長に、当該事業
計画を二週間公衆の縦覧に供させなければならないと規定している。
しかるに、訴外江戸川区長は、昭和四六年五月二四日から同月二七日まで土地区画
整理組合の設立認可申請に必要な書類、すなわち事業計画およびその添付図面と事
業計画についての施行地区となるべき区域内の宅地の所有権者および借地権者の同
意を証する書面等を縦覧に供したが、右二七日の縦覧時間終了後別紙目録（二）記
載の書類（以下、本件同意書等という。）を取り除き、同月二八日から同年六月六
日まで本件同意書等を除いた事業計画のみを縦覧に供した。本件同意書等は法二〇
条一項により縦覧に供すべき事業計画の一部をなすものであるから、これを縦覧に
供さなかつたことは違法である。
すなわち、春江土地区画整理組合事業計画の内容は、第一、土地区画整理事業の名
称等、第二、施行地区、第三、設計の概要、第四、事業施行期間、第五、資金計画
書、第六、添付書類、第七、参考図書となつており、本件同意書等は第六の添付書
類にあたり、それは形式的にも事業計画の内容をなすものである。また、法二〇条
一項による縦覧は本来都道府県知事に申請のあつた書類をすべて縦覧に供すべきも
のであり、都道府県知事に対する認可申請には同意書を添付すべきものであるか
ら、同意書は当然縦覧の対象となるべきものである。さらに、右縦覧の手続は、利
害関係者に不服申立ての機会を与えてその保護を図るとともに、土地区画整理組合
設立認可の適正を図ることをも目的としているものであるから、認可するか否かの
判断について必要な事項はすべて縦覧に供され、利害関係者の意見の対象とされな
ければならない。土地区画整理組合の設立認可の申請には、施行地区となるべき区
域内の宅地の所有権者および借地権者の各三分の二以上の同意書が必要であるが、
その同意書は真正なものでなければならず、虚偽のものとか偽造されたものであつ
てはならないところ、それが真正なものであるかどうかは右同意書を権利者らが縦
覧することによつて始めてよく発見され、不正が防止されるのである。そして、そ
の真正でないことが発見され、前記設立認可申請に必要な同意書の数の要件を欠い
ていることが明らかになつた場合には、申請手続が法令に違反しているということ
になり、都道府県知事は認可申請を却下すべきである。したがつて、本件同意書等
は、縦覧制度の趣旨からいつても、縦覧に供されるべき事業計画の内容でなければ
ならない。現に春江土地区画整理組合の設立認可申請は、過去昭和四一年一二月と
昭和四三年二月の二回にわたつて行なわれたが、同意書中に定款や設計書の内容が
存正しない時期に仮同意書の名目で集めた書面、所有権者でない者の同意書、死亡
者名の同意書が含まれていたことが縦覧の結果発見され、その旨の意見書が提出さ
れたため、いずれも取り下げられた経緯がある。
（２）　土地区画整理組合の設立認可の申請には施行地区となるべき区域内の宅地
の所有権者および借地権者の各三分の二以上の同意を必要とするが（法一八条）、
　これは設立認可申請時において必要とするのみならず、認可の時点までつねに必
要とすると解すべきである。
しかるに、本件認可申請にかかる事業計画が縦覧に供された昭和四六年五月二四日
の時点においては、施行地区となるべき区域内の宅地の所有権者の数が増加し、同
意をえたものは右所有権者の三分の二未満となつていた。したがつて、右縦覧の手
続には重大な瑕疵があることになり、ひいては本件認可処分を違法とするものであ
る。
（四）　よつて、本件認可処分の取消しを求める。
二　請求原因に対する被告の答弁および主張
（一）　請求原因（一）および（二）の事実は認める。同（三）の主張は争う。も
つとも、同（三）の（１）の事実のうち、江戸川区長が昭和四六年五月二四日から
同月二七日まで原告ら主張の書類を縦覧に供したが、右二七日の縦覧時間終了後本
件同意書等を取り除き、同月二八日から同年六月六日まで本件同意書等を除いた事
業計画のみを縦覧に供したことは認める。なお、過去において春江土地区画整理組
合の設立認可申請がなされた例は、昭和四二年五月一三日付でなされたところ、申
請者において書類の不備（仮同意書の名目で集めた書面、所有権者でない者の同意
書、死亡者名の同意書等が含まれていたこと）が判明し、昭和四三年二月八日自主
的に取り下げた経緯が一回あるのみである。
（二）　法二〇条一項により縦覧に供すべき事業計画には本件同意書等は含まれな
い。すなわち、法一四条一項、一六条および六条によれば、土地区画整理組合の事
業計画においては、（１）施行地区、（２）設計の概要、（３）事業施行期間、
（４）資金計画を定めなければならず、土地区画整理法施行規則（以下、単に施行
規則という。）五条ないし一〇条によれば、事業計画は施行地区位置図、施行地区
区域図、設計説明書、設計図および資金計画書からなるものと規定されている。し
たがつて、本件同意書等が事業計画の内容に含まれるものでないことは法令の規定
上明らかである。そもそも、同意書とは土地区画整理組合設立認可申請書に添付さ
れるべきものであつて（施行規則二条四項三号）、事業計画が作成された後に関係
権利者らが右計画に同意する旨を表示した書面をいうのであり、事業計画そのもの
の内容をなすものではない。また、事業計画を縦覧に供することは、事業計画を一
般公衆に衆知させるとともに、利害関係者等がその内容について意見のある場合そ
の意見を土地区画整理事業に反映させ、あるいは事業計画の修正を図り、利害関係
者の権利、利害関係の保護の万全を期するものであつて、同意の真否についての確
認を求めるための制度ではない。すなわち、原告らの主張する同意の真否の確認
は、正当な理由があるかぎり、権利者等から行政庁に対していつでもなしうるので
あつて、事業計画の縦覧時に同意書を縦覧することによつて始めて同意の真否の確
認ができるというものではない。
（三）　次に、法一八条にもとづく土地区画整理事業の施行地区となるべき区域内
の宅地の所有権者および借地権者の各三分の二以上の同意を必要とするという要件
は、認可申請時においてみたされていれば足り、その後認可時までの間における増
減はこれを問わない趣旨である。
（四）　以上のとおりであるから、本件認可処分は適法である。
第三　立証（省略）
○　理由
一　請求原因（一）および（二）の事実はいずれも当事者間に争いがない。
まず、職権をもつて、本件認可処分が取消訴訟の対象となるかどうかおよび原告ら
が本件認可処分の取消しを求める法律上の利益を有するかどうかについて判断す
る。
土地区画整理は一連の手続によつて行なわれる事業である。いま、これを土地区画
整理組合が施行者となつて行なうものについてみれば、（１）七人以上の者が共同
して定款および事業計画を決定し（法一四条ないし一六条）、（２）これに対する
宅地の所有権者および借地権者の法定数の同意等をえたうえで（法一七条ないし一
九条）、（３）都道府県知事に対し設立の認可を申請して、その認可を受け（法一
四条、二〇条、二一条）、（４）換地計画を決定し、都道府県知事の認可を受け
（法八六条ないし八八条）、（５）必要に応じて建築物の移転や除却をし（法七七
条）、仮換地を指定し（法九八条）、（６）換地処分を行なう（法一〇三条）こと
になつている。
ところで、一連の手続を経て行なわれる行政作用について、どの段階でこれに対す
る訴えの提起を認めるべきかは、立法政策に属する問題であると思われるところ、
法一四条一項による認可（本件認可処分もこれにあたる。）に対する出訴の許否に
ついて直接定めた規定は見あたらない。法一二七条一号によれば、法一四条一項に
よる認可については行政不服審査法による不服申立てをすることができない旨規定
しているので、右認可について行政救済の道が閉ざされていることは明らかである
が、行政救済と司法救済とはその性質・目的を異にするものであるから、行政救済
の道が閉ざされていることからただちに司法救済の道も閉ざされていると解するの
は相当でない。右認可につき司法救済が許されるかどうかは、結局、右認可の性質
によつて決めるべきである。
そこで、右認可の性質について考えるに、右認可は特定の土地区画整理組合の設立
行為を補充し、法人たる土地区画整理組合を成立せしめ（法二一条四項、二二
条）、これに一定の区域の土地について土地区画整理事業を施行する権限を与える
ものである。土地区画整理組合が成立すると、施行地区内の宅地の所有権者および
借地権者はすべてその組合員となり（法二五条）、組合役員、総代の選挙権および
被選挙権（法二七条三項、三七条一項）、組合役員、総代の解任請求権（法二七条
七項、三七条四項）、総会または部会招集請求権（法三二条三項、三五条三項）、
総会または部会における議決権（法三四条一項、三五条三項）、換地処分による清
算金請求権（法九四条、一一〇条）等の権利を有するとともに、事業経費にあてる
ための賦課金支払義務（法四〇条一項）や換地処分による清算金支払義務（法九四
条、一一〇条）等を負担するに至るのである。他方、都道府県知事は、土地区画整
理組合の設立を認可した場合においては遅滞なく一定の事項を公告しなければなら
ないが（法二一条三項）、この公告がなされると、施行地区内において土地区画整
理事業の施行の障害となるおそれがある土地の形質の変更もしくは建築物その他の
工作物の新築、改築もしくは増築等を行なおうとする者は、都道府県知事の許可を
受けなければならないこととなり（法七六条一項）、これに違反した場合には都道
府県知事は原状回復や当該建築物の移転や除却等を命ずることかでき（法七六条四
項）、この命令に違反した者は六月以下の懲役または三万円以下の罰金に処せられ
るのである（法一四〇条）。
ところで、法一四条一項による認可がなされた段階においては事業計画が決定され
ているにすぎず、事業計画は、その施行地区を特定し、それに含まれる宅地の地
積、保留地の予定地積、公共施設等の設置場所、事業施行前後における宅地合計面
積の比率等、当該土地区画整理事業の基礎的事項を長期的見通しのもとに健全な市
街地の造成を目的とする高度の行政的・技術的裁量によつて一般的・抽象的に決定
するものであり、いわば当該土地区画整理事業の青写真たる性質を有するにすぎな
いと解することができるので、この段階において前記認可に対し出訴を認めること
は早期にすぎ、いまだ争いの成熟性に欠けるとする考え方も成り立ちうるように思
われる。しかしながら、前記のとおり法一四条一項による認可は、特定の土地区画
整理組合の設立行為を補充し、法人たる土地区画整理組合を成立せしめ、これに土
地区画整理事業を施行する権限を与えるものであり、それは事業計画そのものとは
異なり、特定の者に対する具体的な行政処分であると解するのが相当である。そし
て、右認可により施行地区内の宅地の所有権者および借地権者は当然に組合員たる
法律上の地位を取得するに至るのであり、また、右認可が公告されると、前示のよ
うに建築行為等が制限されるに至るのであるから、施行地区内の宅地の所有権者等
は右認可によりその法律上の地位ないし権利義務に直接影響を受けるに至るものと
いうべきである。この点に関し、建築行為等の制限は、当該事業計画の円滑な遂行
に対する障害を除去するための必要にもとづき法律が特に付与した公告に伴う付随
的な効果にとどまるものであつて、認可の公告そのものの効果として発生する権利
制限とはいえないから、このような権利制限があるからといつて施行地区内の宅地
の所有権者等が認可によりその法律上の地位ないし権利義務に直接影響を受けると
解することはできないとする考え方がある。しかし、この考え方は、認可が公告さ
れると必然的に建築行為等の制限の効果が刑罰の裏付けをもつて生じ、しかもその
実際上の効果はかなり大きいと思われるのに、これを不当に軽視するものであつ
て、賛成することができない。さらに、土地区画整理のように一連の手続をもつて
行なわれる事業において、その出発点ともいうべき土地区画整理組合設立の認可自
体が違法である場合、右認可に対する出訴を認めてこれを是正し、その後の無用な
手続の進行を防止することはそれ自体好ましいことというべきである。
してみれば、法一四条一項にもとづく認可、したがつて本件認可処分は取消訴訟の
対象となる行政処分であり、その施行地区の宅地の所有権者である原告らは本件認
可処分の取消しを求めるにつき法律上の利益を有すると解するのが相当である。
二　そこで、本件認可処分の適否について判断するに、本案に関する第一の争点
は、法二〇条一項にもとづき縦覧に供すべき事業計画に本件同意書等が含まれるか
どうかである。
右条項は、都道府県知事は、法一四条一項に規定する認可の申請があつた場合にお
いては、施行地区となるべき区域を管轄する市町村長に、当該事業計画を二週間公
衆の縦覧に供させなければならないと規定し、右一四条一項は、法三条二項に規定
する土地区画整理組合を設立しようとする者は、七人以上共同して、定款および事
業計画を定め、建設省令で定めるところにより、その組合の設立について都道府県
知事の認可を受けなければならないと規定している。そして、法一六条および六条
によれば、事業計画においては、建設省令で定めるところにより、施行地区、設計
の概要、事業施行期間および資金計画を定めなければならないと規定され、施行規
則五条ないし一〇条によれば、事業計画は施行地区位置図、施行地区区域図、設計
説明書、設計図および資金計画書からなるものと規定されている。他方、同意書と
は、定款および事業計画が作成された後に、これにつき施行地区となるべき区域内
の宅地の所有権者あるいは借地権者が同意する旨を表示した書面であり、土地区画
整理組合の設立認可申請書に添付されるべきものである（施行規則二条四項三
号）。したがつて、本件同意書等は、縦覧に供されるべき事業計画とは別個のもの
であり、その内容をなすものではない。このことは、法二〇条にもとづく事業計画
の縦覧制度の趣旨からもいえるのである。すなわち、同条にもとづき事業計画を縦
覧に供することは、事業計画を一般公衆に衆知させるとともに、利害関係者がその
事業計画の内容について意見がある場合、その意見を土地区画整理事業に反映さ
せ、あるいは事業計画の修正を図り、利害関係者の権利、利害関係の保護の万全を
期そうとするものであつて、定款および事業計画についての同意の真否についての
確認を求めるための制度ではないのである。もつとも、縦覧制度を通じ同意の真否
についての確認を求めようとすることも立法論としては可能と思われるが、現行の
事業計画の縦覧制度はそのようなものとしては作られていないというべきである。
してみれば、本件認可申請にかかる事業計画の縦覧手続において、途中より本件同
意書等が縦覧の対象から除かれたとしても、何ら右縦覧手続を違法ならしめるもの
ではない。
次に、第二の争点は、法一八条にもとづく土地区画整理事業の施行地区となるべき
区域内の宅地の所有権者および借地権者の各三分の二以上の同意を必要とするとい
う要件は、認可申請時においてみたされていれば足りるのか、それとも認可時まで
みたされていなければならないのかという問題である。同条の文理および同意書が
設立認可申請書の添付書類とされていることならびに一連の手続をもつて行なわれ
る土地区画整理事業において認可申請後の同意の撤回を認めたりあるいは認可申請
後の権利者数の増減が認可申請手続の効力に影響を及ぼすことを認めたりすること
は手続の安定を害することにもなりかねないことから考えて、同条による同意に関
する要件は認可申請時においてみたされていれば足りると解するのが相当である。
以上のとおりであるから、原告ら主張の違法事由はその余の点を判断するまでもな
く理由がなく、本件認可処分は適法になされたものというべきである。
よつて、原告らの請求は理由がないのでこれを棄却することとし、訴訟費用の負担
について民事訴訟法八九条、九三条一項本文を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判官　高津　環　上田豊三　横山匡輝）
（別紙）目録（一）（省略）
（別紙）目録（二）
一　設立認可申請者の資格を証する書面
二　宅地以外の土地を管理する者の承認書
三　定款および事業計画に関する所有権者および借地権者の同意書
四　農業委員会の意見書
五　土地所有者別総括表
六　土地所有者別地積調書
七　その他の書類
（イ）　区域公告の写し
（ロ）　未登記借地権の申告について
（ハ）　既登記借地権について

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