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平成２８年（行コ）第２８２号非公開決定処分取消等請求控訴事件
（原審・大阪地方裁判所平成２６年（行ウ）第２８６号）
主文
１本件控訴を棄却する。
２控訴費用は控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
１原判決中控訴人敗訴部分を取り消す。
２上記取消部分に係る被控訴人の請求を棄却する。
第２事案の概要
１事案の要旨
本件は，被控訴人が，大阪市情報公開条例（以下「情報公開条例」とい
う。）に基づき，大阪市長に対し，同市長（当時のＡ市長のことを以下では
「Ａ前市長」という。）と控訴人の職員（特別職を含む。以下同じ。）がいわ
ゆる庁内メールを利用して一対一で送受信した電子メール（以下「一対一メー
ル」という。）のうち，控訴人において公文書として取り扱っていないもの
（原判決別紙文書目録記載の文書。以下「本件文書」という。）の公開を請求
したところ，大阪市長から，本件文書は，二人の間の送受信にとどまるもので
あり，組織共用の実態を備えていないから情報公開条例に基づく公開の請求の
対象とされている公文書に該当せず，したがって，本件文書を保有していない
として公開をしない旨の決定（以下「本件非公開決定」という。）を受けたた
め，控訴人に対し，その取消しを求めるとともに，本件文書の公開の義務付け
を求める事案である（なお，被控訴人は，控訴人において公文書として取り扱
っていないものに限って公開を求める趣旨を，公開請求書上は明示していなか
ったが，本件非公開決定に係る異議申立審に至って，大阪市情報公開審査会の
求釈明に答える形でこれを明らかにした。）。
原審は，本件文書には，情報公開条例２条２項の公文書に該当するものが含
まれると判断して，被控訴人の請求のうち本件非公開決定の取消しを求める部
分を認容したが，大阪市長が本件文書のうち公文書に該当するものの公開決定
をすべきであることが情報公開条例の規定から明らかであるとは認められない
し，公開決定をしないことがその裁量権の範囲を超え又はその濫用となるとも
認められないと判断して，本件文書の公開の義務付けを求める部分を棄却した。
これに対し，控訴人が請求認容部分を不服として控訴した。
なお，本件文書の公開の義務付けを求める請求の棄却部分について，被控訴
人は附帯控訴をしなかったから，同部分は，当審において審判の対象とならな
い。
２情報公開条例の定め
情報公開条例の定めは，原判決の「事実及び理由」の「第２事案の概要」
の１（原判決２頁１６行目～３頁６行目）に記載のとおりであるから，これを
引用する。
３前提となる事実
前提となる事実（当事者間に争いのない事実並びに証拠及び弁論の全趣旨に
より容易に認められる事実）は，原判決の「事実及び理由」の「第２事案の
概要」の２（原判決３頁１０行目～４頁９行目）に記載のとおりであるから，
これを引用する。ただし，原判決４頁９行目の「顕著な事実」を「記録上明ら
かな事実」に改める。
４争点及びこれに関する当事者の主張
争点及びこれに関する当事者の主張は，後記５及び６のとおり控訴人及び被
控訴人の当審における補充主張を付加するほかは，原判決の「事実及び理由」
の「第２事案の概要」の３（原判決４頁１１行目～７頁９行目）に記載のと
おりであるから，これを引用する。
５当審における控訴人の補充主張
本件文書の「公文書」該当性
ア情報公開条例２条２項の「公文書」
情報公開条例２条２項の「当該実施機関の職員が組織的に用いるもの」
とは，作成又は取得に関与した職員個人の段階のものではなく，組織とし
ての共用文書の実質を備えた状態，すなわち，当該実施機関の組織におい
て，業務上必要なものとして，利用又は保存されている状態のものを意味
する。したがって，職員が自己の執務の便宜のために保有する覚書や資料，
職員の個人的な検討段階にとどまる起案のための草稿，課題等の整理資料，
参考となる事項のメモ書等（以下「個人保有文書」という。）は，これに
該当しない。
情報公開条例２条２項の「当該実施機関が保有しているもの」とは，実
施機関がその意思に基づき保有しているものと解すべきであって，仮に当
該実施機関の職員が当該文書を廃棄せずに保有していたとしても，そのこ
とのみをもって，その文書が当該職員において組織的に用いるものとして
保有しているものにはならない。実施機関として，当該職員に対し残すよ
うに指示したような文書ではなく，事実上，たまたま残っているものは，
その作成・利用・保存・廃棄について，そのいずれの過程においても組織
としての関与は存在せず，専ら職員個人の便宜的判断に委ねられているよ
うなものは，「当該実施機関が保有しているもの」には当たらない。
イ本件文書の「公文書」該当性
控訴人における一対一メールは，庁内情報利用パソコンを利用する職員
一人につき一つ付与され，本人のみが利用できる個人メールアドレスにお
いて送受信され，個人用メールボックスに保管されているため，当該メー
ルの送受信者しか閲覧することができない。したがって，一対一メールが
送受信された段階においては，必然的に組織としての共用文書の実質を備
えた状態になく，個人保有文書である。送受信した職員が当該メールを他
の職員に転送するなど，当該メールがその後別途組織的に共用された場合，
その時点において，初めて当該組織的に共用されたメールなどに「公文
書」該当性が認められる。本件文書は，大阪市長又はメールを送受信した
職員のみが閲覧できる状態にあるから，組織としての共用文書の実質を備
えた状態にない個人保有文書である。
本件文書は，実施機関が当該職員に対して残すよう指示し，意図して残
したものではなく，事実上たまたま送受信者において個人用メールボック
スに消除されずに残っているものにすぎない。本件文書は，その作成・利
用・保存・廃棄のいずれの過程においても組織としての関与はなく，専ら
職員個人の便宜的判断に委ねられている。本件文書は，情報公開条例２条
２項の「実施機関が保有しているもの」に該当しない。
したがって，本件文書は「公文書」に該当しない。
控訴人における大阪市長の職務の実態やメールの利用実態
ア控訴人においては，大阪市長に情報伝達を行う場合は，電子メールを使
用せず，直接大阪市長のもとに関係資料を持参の上，口頭で説明するのが
通常である。大阪市長が職員に指示等を行う場合も，通常，会議や前記の
ような説明の場でされるのが通例である。Ａ前市長の１日のスケジュール
を見ると，各所属の案件説明（打合せ）の時間が多く存在する。
イ大阪市長と職員との情報伝達にメール等を使用することも皆無ではない
が，その場合でも，大阪市長が一人の職員だけに向けてメールで職務命令
を行うこと，また，一人の職員が何らの組織共用もしないまま，大阪市長
に対し職務命令に基づく報告を行うことはない。
大阪市長が発する職務命令の内容は，通常，職員１名のみで対応するも
のではなく，当該職員が属する所属や関係所属において対応するような内
容であり，複数の職員に向けて行うものである。このような取扱いは職務
命令をメールで行うときも同様であり，当該職務命令に関係する複数の職
員にメールを一斉送信し，併せて，専用フォルダにも送付する。また，職
務命令に対する報告を大阪市長に対して行う場合，関係者宛てにも送付す
るとともに専用フォルダにも送付するのが通常である。
仮に，大阪市長が職務命令を一対一メールでした場合でも，その職務命
令を受けた職員は，その内容を組織共用し，組織として対応する必要があ
るため，当該メールを関係者にも転送することになる。
ウ控訴人において，緊急性及び迅速性が要請される案件について大阪市長
に情報伝達を行う場合であっても，電子メールを使用するのではなく，直
接，大阪市長のもとに関係資料を持参の上，口頭で説明するのが通常であ
る。
本件文書の不存在
本件公開請求の当時，本件文書が存在していたかは不明である。控訴人が
平成２８年１０月６日付けで行った調査の結果によれば，現在は残っていな
い。
６当審における被控訴人の補充主張
本件文書の「公文書」該当性
アメールは送受信された以上，送信者と受信者の双方が閲覧できる状態と
なっている。たとえ２名だけであっても，大阪市長又は職員が，大阪市長
又は職員に向けて，業務に関連する事項を発出し，それが受け取られてい
るのである。したがって，職員が自己の職務の便宜のために保有する覚書
や資料，職員の個人的な検討段階にとどまる起案のための草稿，課題等の
整理資料，参考となる事項のメモ書ではなく，個人保有文書には当たらな
い。
送受信されたメールは，仮に発信者が送信済みフォルダの送信済みメー
ルを削除しても，受信者が受信したメールが同期して削除されるものでは
ない。送受信の相手方の意思に関係なく，一方がその判断において適宜参
照・検討などができる。このような点からいえば，他の職員に発信された
以上は，やり取りが２名間にとどまっていても，個人の領域の外にある。
イ「公文書」であるか否かの判断において，実施機関が当該職員に対し残
すよう指示し，意図して残したものであるか否かという基準を持ち込むこ
とは，恣意的な判断を持ち込むものであって許されない。いかに重要な文
書であったとしても，意図的に電子メールの形式で伝えることとし，かつ，
送信先を一人としてしまえば，それだけで事実上公開対象から外すことが
できる。そのような隠蔽行為は，複数に送るべきメールも同時に送信せず，
複数送信することによって簡単に実現できる。市民は公文書としないとい
うその判断が正しいか否かを検討する機会すらない。このような解釈は許
されない。大阪市長と職員との間，又は職員間で職務に関してやり取りさ
れたものである以上，すべからく組織共用文書となったと解した上で，そ
の内容に応じ，公開請求の対象文書なのかどうか，対象であるとして非公
開事由がないかを検討すべきである。
控訴人におけるメール利用の実態について
職員同士が庁内メールでやり取りする以上，両職員は，当然組織の一員と
してやり取りをしているのであり，私的なやり取りなどはない。大阪市長の
予定に打合せが多いとしても，職務命令などが全て口頭でされていたとはい
えない。職務命令のメールは必ず転送されるともいえない。本件文書にも
「公文書」と解すべき文書は当然含まれ得る。
大阪市長と職員，職員同士の業務に関するやり取りである以上，それが結
局大した意味を持たないのか，市政にかかわる重大なやり取りであるのかは
情報公開を通じて検証されるべき事項である。
第３当裁判所の判断
１当裁判所も，本件文書には，情報公開条例２条２項の「公文書」に該当する
ものが含まれると判断する。その理由は，次のとおり補正し，後記２のとおり，
控訴人及び被控訴人の当審における補充主張に対する判断を付加するほかは，
原判決の「事実及び理由」の「第３当裁判所の判断」の１及び２（原判決７
頁１１行目～１２頁１９行目）に記載のとおりであるから，これを引用する。
原判決１０頁２０行目の「確定した職務命令」から同頁２１行目の「受け
たりするなど」までを，「職務命令を含む職務上の指示，意見表明をしたり，
逆に職務上の報告を受けたりするなど（以下，これらの職務上の指示，意見
表明，報告等の職務上の情報のやり取りを「職務上の指示，報告等」とい
う。）」に改める。
原判決１１頁３行目の「利用して」から同頁４行目の「受けたこと」まで
を，「利用する形で職員との間で職務上の指示，報告等を送受信したこと」
に改める。
同頁１２行目の「確定した職務命令及び職務命令に基づく報告」を「職務
上の指示，報告等」に改める。
２当審における控訴人及び被控訴人の補充主張に対する判断
ア控訴人は，一対一メールは，送受信した職員が当該メールを他の職員に
転送するなどして組織的に共用しなければ，個人保有文書にとどまるから，
本件文書は「公文書」に当たらないと主張する。これに対し，被控訴人は，
メールは送受信された以上，双方が閲覧できる状態となり，個人保有文書
には当たらないと主張する。この点について，一対一メールであっても，
メールは送信者及び受信者のそれぞれによって個人用メールボックスに保
有されることになり，一方当事者のみが保有するにすぎない個人的なメモ
と同視することができないことは，前記１において原判決を引用して説示
したとおりである。
イまた，控訴人は，本件文書は，実施機関が当該職員に対して残すよう指
示し，意図して残したものではなく，事実上たまたま個人用メールボック
スに消除されずに残っているものにすぎず，その作成・利用・保存・廃棄
のいずれの過程においても組織としての関与はなく，専ら職員個人の便宜
的判断に委ねられているから「実施機関が保有するもの」に当たらず，
「公文書」には該当しない旨主張する。これに対し，被控訴人は，メール
は送受信されれば，個人の領域の外にあり，意図して残したか否かを公文
書とする基準に取り込むべきではない旨主張する。控訴人が，大阪市公文
書管理条例及び本件要領により公文書として記録し，簿冊に編集している
か否かは，「公文書」該当性を判断する重要な要素となるものである。し
かし，本件文書は，一対一メールであっても，メールであるから，その作
成及び利用について大阪市長及び控訴人の職員が送信者又は受信者として
関与しており，送信者及び受信者の個人用メールボックスに保存されてい
るものであって，その一方当事者の判断によって廃棄しても，他方のメー
ルボックスには保存されている状態にあるから，一方当事者の廃棄の判断
に委ねられているということはできない。本件文書が組織として保有する
ものに該当することも十分あり得るというべきである（ただし，被控訴人
が主張するように，大阪市長と職員との間，又は職員間で職務に関してや
り取りされたものである以上，すべからく組織共用文書となると解するも
のではない）。
ウ本件文書は，Ａ前市長と職員との間において送受信された一対一メール
のうちプリントアウトしたものを含め送受信者以外の職員に保有されてい
ないもののことであるところ，控訴人は，個人メールアドレスにおいて送
受信された一対一メールは個人保有文書であり，送受信者以外の職員に保
有されることにより組織共用性が肯定される（それ以外の場合に一対一メ
ールが組織的に共用される場合はない）と主張する。
情報公開条例２条２項にいう「公文書」とは，実施機関の職員が組織的
に用いるものとして保有している文書のことであり，「組織的に用いるも
の」であるかどうかについては，作成又は取得に関与した職員個人の段階
のものではなく，組織としての共用文書の実質を備えた状態，すなわち，
当該実施機関の組織において，業務上必要なものとして，利用又は保存さ
れている状態のものをいうのであるが，この観点からすると，原判決を引
用して説示したとおり，本件文書の中には，その作成，利用及び保存の状
況に照らし，業務上必要なものとして，利用又は保存されている状態にあ
るメールが含まれるものと認められる。
一対一メールそのものが送受信者以外に保有されていないとしても，大
阪市長がある職員に対してメールで職務上の指示又は意見表明をし，これ
を受けた職員がそのメールを転送するのではなく，その内容を敷衍して関
係職員にメールで送信する場合，大阪市長からの一対一メールを受けてい
た上記職員が関係職員からの報告等を受けて大阪市長に一対一メールで報
告する場合などもあると考えられ，このような場合においては，大阪市長
と職員との間でやり取りされた一対一メールは，これが廃棄されていない
とすれば，組織において業務上必要なものとして利用又は保存されている
状態にあるものということができる。
なお，堺市において，平成２９年４月１０日に堺市からメールアドレス
２１９件が流出した件に関する新聞報道について，市政情報課の職員間で
一対一メールによりやり取りがされていたところ，同メールは，被控訴人
が本件開示請求と同様の文書特定方法で行った公文書公開請求により堺市
から公開されたのであるが（甲１５，１６），このことは，地方公共団体
の職員間でやり取りされる一対一メールであっても，組織において業務上
必要なものとして利用又は保存されているものが存在する事実を裏付ける。
エよって，本件文書が個人保有文書であって，実施機関が保有するものに
当たらないから，情報公開条例２条２項の「公文書」には該当しないとの
控訴人の主張を採用することはできない。
控訴人は，控訴人におけるメール利用の実態から，大阪市長が職員に向け
てメールにより職務命令を発することはなく，また，職員がメールにより報
告等を行うこともないから，本件文書に公文書は含まれない旨主張する。こ
れに対し，被控訴人は，職務命令等が必ず口頭でされるということはできな
いと主張するところ，大阪市長と職員との間でメールにより職務に関するや
り取りが行われることが十分考えられることは，前記１において原判決を引
用して認定したとおりである。Ａ前市長とＢ区長との間のＣ緑地の活用に関
するメール（乙１２），Ａ前市長と教育長との間のメール（乙１３）によれ
ば，少なくとも，メールを職務上の指示，報告等に利用することがないとい
うことはできない。また，本件非公開決定に関する諮問を受けた大阪市情報
公開審査会に対し，控訴人は，個人メールアドレスは，職員間での情報交換
（特定の職員への会議出席依頼，出席者への議事録の送付，日程の調整な
ど）に利用する旨説明したものであり（乙１０），一対一メールが職務に関
するやり取りに利用されることは十分考えられる。控訴人は，当時のＡ前市
長のスケジュールに関する証拠を提出し（乙１６の１～４），打合せ時間が
多いことを主張するが，なお，職務上の指示，報告等のためにメールが利用
されないということはできない。
また，控訴人は，大阪市長が発する職務命令の内容は，通常，複数の職員
に対して向けられており，メールで行うときも同様であるから，専用フォル
ダにも送付されるし，仮に，大阪市長が職務命令を一対一メールでした場合
でも，これを受けた職員が組織共用のために当該メールを関係者に転送する
ことになると主張する。控訴人が主張するとおりの上記運用がされることも
少なくないであろうが，大阪市長が一対一メールを送受信して行う職務上の
指示，報告等について，当該メールの公文書該当性を個別具体的に判断した
上で上記運用が必ず行われていることを認めるに足りる証拠はない。もし，
このような運用が確実に行われているのであれば，情報公開条例に基づく本
件文書の公開の請求に対し，控訴人としては，この点をも理由として本件文
書は存在しないとの回答をするのが自然の対応であると考えられるが，保存
していない理由として挙げられたのは，請求に係る一対一メールは，二人の
間の送受信にとどまるものであり，組織共用の実態を備えておらず公文書に
該当しないという点であるし，また，控訴人は，当審においても，本件公開
請求の当時に本件文書が存在していたかは不明であるとの主張をしているの
であって，控訴人において必ず上記運用がされていることについて疑問の余
地がある。
以上のとおり，控訴人が主張するメール利用の実態を認めるに足りない。
控訴人は，本件文書は現在存在しないことを主張する。しかし，本件文書
の存否の基準時は，現時点ではなく，本件非公開決定時と考えるべきである。
そして，大阪市長と職員との間で職務上の指示，報告等にメールを利用する
ことがあること，そのようなメールは必ず専用フォルダへの送付，転送等が
されると認められないことは前記のとおりであるところ，控訴人も，本件非
公開決定当時における本件文書の存否は不明であると主張すること，対象と
されるメールの送受信の期間が１か月間に及ぶことをも併せ考慮すれば，本
件非公開決定当時において，本件文書が存在したものと推認することができ
る。
３そうすると，本件文書には情報公開条例２条２項にいう「公文書」に該当す
るものが含まれるにもかかわらず，前提となる事実（引用に係る原判決の第２
の２）記載の取扱いを前提として，本件公開請求に係るメールは組織共用の
実態を備えておらず公文書に該当しないことを理由にしてされた本件非公開決
定は違法というべきである。
第４結論
以上によれば，本件非公開決定の取消しを求める控訴人の請求は理由がある
からこれを認容すべきところ，これと同旨の原判決は相当である。
よって，本件控訴は理由がないから棄却することとして，主文のとおり判決
する。
大阪高等裁判所第１３民事部
裁判長裁判官
髙橋譲
裁判官
山本善彦
裁判官
真鍋麻子

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