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主文
１　原告イオンモール株式会社及び同東宝関西興行株式会社の訴えをいずれも却下
する。
２　被告が原告シキボウ株式会社に対して平成１３年１１月２８日付けでした建築
基準法４８条１１項ただし書による許可をしない旨の処分を取り消す。
３　訴訟費用は，原告イオンモール株式会社及び同東宝関西興行株式会社と被告と
の間においては，原告イオンモール株式会社及び同東宝関西興行株式会社に生じた
費用の全部と被告に生じた費用の３分の２を原告イオンモール株式会社及び同東宝
関西興行株式会社の負担とし，原告シキボウ株式会社と被告との間においては，原
告シキボウ株式会社に生じた費用と被告に生じたその余の費用を被告の負担とす
る。
事実及び理由
第１　請求
　　主文２項と同旨。
第２　事案の概要
　本件は，原告らが，被告の行った原告シキボウ株式会社に対する建築基準法（以
下「法」という。）４８条１１項ただし書による許可をしない旨の処分は違法であ
るとして，その取消しを求めた事案である。
１　争いのない事実
(1)　原告シキボウ株式会社（以下「原告シキボウ」という。）は，その所有に係る
高知市ａ町ｂ丁目ｃ番ｄの土地（以下「本件全体土地」という。）のうち，西側部
分約７万４６２５平方メートル（別紙図面１の赤斜線部分。同図面上における面積
の記載は７万４６４５平方メートル。以下，この西側部分の土地を「本件土地」と
いい，本件全体土地のその余の部分を「東側部分」という。）上にシネマコンプレ
ックス（複合型映画館。以下「シネコン」という。）用建物を建築するため，平成
１３年５月１１日，被告に対し，法４８条１１項ただし書による許可申請（第１次
許可申請）を行い，いったんは申請を取り下げたものの，同年１０月５日，再び同
条項による許可申請（第２次許可申請。以下「本件申請」という。）をしたとこ
ろ，被告は，同年１１月２８日，同許可申請に対し，これを許可しない処分（以下
「本件処分」という。）をした。被告が原告シキボウに交付した処分通知書（１３
重建指第１１号）には，処分理由として，「許可申請内容は，工業の利便上又は公
益上必要と認められない」との記載があった。
(2)　原告シキボウは，平成１３年１２月２０日，高知市建築審査会に対し，本件処
分に対する審査請求（以下「本件審査請求」という。）を行い，原告イオンモール
株式会社及び同東宝関西興行株式会社（以下，それぞれ，「原告イオンモール」，
「原告東宝関西」という。）は参加人として手続に加わった（なお，原告イオンモ
ールは，当初は審査請求人となったが，審査請求は取り下げた。）。
　　同審査会は，平成１４年６月５日付けをもって，本件審査請求を棄却する旨の
裁決をした。
(3)　本件全体土地を含む付近の土地は，本件処分当時，都市計画法上の工業地域に
指定されていた（別紙図面２の「工業地域」との記載がある部分。以下，工業地域
に指定されていた本件全体土地を含む付近の土地を「本件地域」という。）。
(4)　原告シキボウは，本件申請をするに当たり，シネコンの早期実現を求める署名
活動を行ったが，１か月で高知市の人口の３分の１を超える約１１万４０００名の
市民等の署名が集まった。また，原告シキボウは，被告の指導に従い，本件土地の
境界から５０メートルの範囲内に居住する近隣者とも協議を行ったが，積極的に賛
意を示すものが多数で，反対の意思を表明する者はいなかった。
２　争点
(1)　本件処分は，取消訴訟の対象となる行政処分であるかどうか。
　（被告の主張）
　以下の①ないし④のとおり，法４８条１項ないし１２項の各ただし書の規定によ
る許可（以下「例外許可」という。ただし，法４８条１１項ただし書の規定による
許可のみを指す場合も同様にいうことがある。）の申請は，特定行政庁が例外許可
の必要状況等を職権をもって広範かつ的確に把握することが事実上不可能であるか
ら，その必要性と希望の有無を個々の需用者の申請にかからしめ，これを職権発動
に対する当初の契機とする趣旨に出たものとみるべきであって，申請者に対し，申
請権を認めたものとみることはできない。したがって，例外許可の拒否は，本件申
請をした原告シキボウの法律上の利益に何らの影響を及ぼさないから，取消訴訟の
対象となる行政処分には当たらない。
①　法は，建築確認については申請権を明記しているのに対し（法６条１項ないし
７項），例外許可の申請については，その旨の規定を欠いており，法令上の申請権
の有無につき，両者を明らかに区別した立法がなされている。
②　特定行政庁が，例外許可をする場合には，公開による意見聴取と建築審査会の
同意を得なければならないとされ，事前の行政手続が厳格に定められているのに対
し（法４８条１３項），許可をしない場合には，法で何ら事前の行政手続が定めら
れていないことは，申請権の否定を推認させる（申請権があるのであれば，許可し
ない場合こそ，申請者の権利を擁護するため，事前の行政手続を厳格に定める必要
がある。）。
③　厳格な規制が理想とされる用途地域規制の趣旨からすれば，許可は，あくまで
も，真に例外的な場合にのみなされるべきものである上，許可されない場合にも，
用途地域規制で定める一般的禁止がそのまま貫徹されるにすぎず，申請者に対し，
格別の不利益を課すものではない（単に申請前の状態が維持されるにすぎない）こ
とは，申請権の否定を推認させる。
④　例外許可の要件は，本件の場合でいえば，「公益上必要」（法４８条１１項た
だし書）という極めて抽象的なものであって，公益上必要というのは，どういう場
合をいうのか法令上何ら規定されておらず，特定行政庁の広範な裁量（自由裁量に
近い）に委ねられていることは，申請権の否定を推認させる。
　（原告らの主張）
①　法４８条１項ないし１２項は，本来自由であるべき土地所有者等の権利行使の
自由を公権力によって制限し，例外として，一定の基準を設けてその権利行使を許
可するものであるから，例外許可の許否の判断が行政庁の広範な裁量に基づくもの
であるとしても，その不許可の処分を違法と判断する余地は残されており，違法で
ある場合には，土地所有者等の私法上の権利・法的利益が公権力の行使によって侵
害されたものといえる。したがって，このような侵害に対する救済は，行政事件訴
訟法３条の抗告訴訟によるべきことはいうまでもない。
　このことは，法が特定行政庁等の処分に対する不服申立て（９４条，９５条）や
処分の取消の訴えの提起（９６条）についての規定を設けていることからも明らか
である。
　現に，本件においては，特定行政庁である被告はもとより，高知市建築審査会
も，本件処分が抗告訴訟の対象となることを当然の前提として，審査請求手続を進
めているのである。
②　被告は，例外許可については，申請者の側には許可処分をすべき旨を申請する
具体的請求権がない旨主張する。
　　確かに，法４８条には申請権を認める明示の文言はない。しかし，申請人が法
令に基づく申請権を有しているかどうかは，申請に係る根拠規定が，その趣旨，目
的に照らし，申請者の申請に対し，適法な手続で，かつ，内容においても，裁量権
の範囲内で適法な判断を下すべきことを申請者の権利ないし法的利益として保障す
る趣旨の規定と解されるかどうかによって定まるのであり，このような場合には，
これを認める直接明示の規定がなくても，申請権を容認すべきものである（最高裁
第３小法廷昭和３６年３月２８日判決民集１５巻３号５９５頁）。
　　法４８条及び９４条ないし９６条が上記①のような趣旨，目的の規定であるこ
とに照らすと，法４８条は，申請者に対し許可処分を請求する権利を付与している
ことは明白であり，不許可の処分が抗告訴訟の対象になることは明らかである。
③　被告は，行政処分性を否定する根拠の一つとして，法４８条による処分の裁量
の範囲が広範である点を指摘する。しかし，裁量の範囲が広範であっても，処分が
違法となる場合には，取消の対象となることは多言を要しない（最高裁第１小法廷
昭和６３年７月１４日判決判例時報１２９７号２９頁等参照）。
(2)　原告イオンモール及び同東宝関西の原告適格
（被告の主張）
①　法４８条の用途地域規制は，都市計画法１０条を受けて，同法に基づく用途地
域における建築物の建築について用途の面から制限を課し，特定行政庁をして行政
権の行使を制約しているものであるから，同法９条に基づき定められた各用途地域
の目的を具体的に実現し，ひいては同法１条が目的とする都市計画の実現を図るも
のにほかならず，それは公益の実現及び保護のため，行政権の行使に制約を加えて
いるものであって，用途地域内住民個人の利益を直接保護する趣旨ではなく，住民
等が享受する利益は，原則として，用途規制が公益の実現及び保護を目的として機
能する結果受ける反射的利益にすぎない。
②　例外許可は，法４８条各項本文によって課された建築行為の一般的禁止を特定
行政庁が一定の要件の下に解除するものであって（したがって，許可されない場合
には，用途地域規制で定める一般的禁止がそのまま貫徹されるにすぎない。），例
外許可をする場合については，工業地域内では，「工業利便上又は公益上必要」と
いう要件の定めがあるが，許可しない場合については，何らの要件の定めはないこ
と，原告イオンモール及び同東宝関西が主張する営業の自由等は，例外許可によっ
てシネコン用建物の建築ができれば，シネコンを営業することができるという期待
にすぎず，現実にかかる利益を取得しているのではないことなどからすれば，原告
イオンモール及び同東宝関西は，法律上保護された利益を有しない。
（原告イオンモール及び同東宝関西の主張）
①　原告イオンモールは，原告シキボウとの間で，本件土地上に建築されたショッ
ピングセンター用建物及び駐車場用地等の賃貸借契約を締結し，平成１２年１２月
２１日以来，イオン高知ショッピングセンター（以下「本件ショッピングセンタ
ー」という。）を開業，運営しており，原告シキボウとの間で，原告シキボウが原
告イオンモールから資金提供を受けてシネコン用建物を建築し，原告イオンモール
がこのシネコン用建物を利用し，本件ショッピングセンター内でシネコンも運営す
る旨合意し，他方，原告東宝関西は，原告イオンモールとの間で，本件ショッピン
グセンター内にシネコン用建物が建築された場合，原告イオンモールの委託を受け
てシネコンを運営する旨合意し，後に，建築予定のシネコン用建物の賃貸借予約契
約を締結した。しかも，この賃貸借予約契約を締結するに際しては，原告シキボ
ウ，同イオンモール及び同東宝関西は，シネコン用建物の敷地，規模，構造，設備
等について打合せを行い，原告シキボウは，原告東宝関西及び同イオンモールの要
望どおりの建物を建築することとなった。したがって，本件申請は，原告イオンモ
ール及び同東宝関西にとっても重大な利害関係を有しており，原告シキボ
ウの本件申請は，原告イオンモール及び同東宝関西の許可申請と同視し得るもので
あったから，本件処分に関する本件審査請求について参加人として審査請求に加わ
った。
　原告イオンモール及び原告東宝関西は，本件処分の名宛人ではないにせよ，シネ
コン用建物の建築に関しては原告シキボウと一体的な利害関係を有しており，原告
シキボウと同一の地位に立つ者であって，本件処分により，営業の自由等の財産上
の権利が侵害されているのであるから，原告適格を有する。
②　被告の主張は，許可処分の名宛人でない第三者，とりわけ付近ないし周辺住民
の原告適格についての議論であるところ，本件処分は，不許可処分であること，原
告イオンモール及び同東宝関西は本件処分の名宛人である原告シキボウに準ずる地
位にあることから，本件に適切でない。
(3)　被告の「公益上必要」（法４８条１１項ただし書）の判断における裁量権の逸
脱・濫用の有無
（原告らの主張）
　被告の「公益上必要」についての判断は，以下の①，②のとおり，原告イオンモ
ールが計画したシネコン（以下「本件シネコン」という。）の持つ公益性，本件シ
ネコンの建築に利害関係のある者の意思，本件シネコンの立地条件等を無視し，本
来考慮すべきでないか，もしくは付随的にしか考慮し得ない事情を過大に評価した
ものであって，裁量権を逸脱し，法４８条１１項ただし書の解釈を誤ったものとい
うほかない。
①　法４８条１１項の解釈・運用
ア　法４８条は，各用途地域内では，原則として，それぞれ法定の種類の建築物し
か建築できない旨規定し，都市計画における土地利用計画の実現を図るとともに，
用途地域内の各建築物，各用途相互間の悪影響を防止し，それぞれの用途に応じた
充分な機能を発揮させ，もって地域の環境を保全，整備しようとするものである。
同条は，本来自由であるべき土地所有者等の権利行使を制限するものであるから，
その制限は，憲法２９条の規定する私有財産権不可侵の原則との調整上，公共の福
祉に適合する範囲内のものにとどまることはいうまでもなく，法の目的や法４８条
の趣旨に照らすと，その適否は，当該用途地域内の住民の利害を基準として判定す
べきである。
　このことは，法４８条１１項ただし書についても同様に解すべきであって，同項
ただし書により特定行政庁が許可・不許可の判断をする場合には，たとえ，広範な
裁量の余地が与えられているとしても，その判断基準は，法の目的や法４８条の上
記趣旨に沿って行われるべきであり，具体的には，申請建築物が所在地域の環境に
与える影響の内容及び程度，近隣住民の受ける影響の内容及び程度，不許可によっ
て建築主や利害関係者が被る損失，申請建築物の利用価値，利用希望者の期待等諸
般の事情を総合考慮する点にある。近隣でもない所在地域外の住民や法人等建築規
制と無関係ともいうべき者の利害や意向は考慮の対象外であり，これらを考慮して
拒否の判断をするがごときは許されないというべきである。
イ　本件シネコンは，高知市の中心市街地から離れた他の地域に建築しようとする
ものであり，法４８条の趣旨に照らすと，中心市街地活性化を同条１１項ただし書
の「公益上必要」の判断要素に持ち込むことは許されない。
ウ　都市計画法９条１１号は，「工業地域は，主として工業の利便を増進するため
定める地域とする。」と規定している。また，法別表第二は，工業地域において規
制の対象となる建築物を指定している。規制の理由は，工業が規制建築物に与える
影響と規制建築物が工業に及ぼす影響の両面が考えられ，後者については，工場操
業のため工業の利便を最大限高めることにある。規制建築物のうち，映画館につい
ての規制の理由は，土地利用上，工業地とはなじまないものであり，これらからの
発生交通が工業生産活動の障害となることにある。
　しかし，他方，ボーリング場，マージャン屋，ぱちんこ屋等の遊興施設の建築は
認めていて，制限はかなり緩い。また，用途地域の実態に変化をもたらすような，
すなわち用途地域の指定変更を先取りするような例外許可には慎重でなければなら
ないものの，本件処分当時，本件地域内に工場は皆無で，すでに本件ショッピング
センターが開業している以上，本件地域の実態は商業地域かそれに近いものとなっ
ており，例外許可により地域の実態に変更をもたらすような事態にはならない。し
かも，将来工業地域としての実態が復活する見通しもない。
　この点について，局地的な条件や時間的な経過による土地利用の状況の変化によ
り，用途地域の指定目的に照らして当該建築物の建築を認めても差し支えない場合
があり，その場合の例外許可は，その地域の特殊性，建築物の特殊性等に合わせて
妥当なものは許可してゆく一般規制の補助手段であるから，一般の例外許可制度
（本来の意味の厳格な条件が必要な例外許可）として運用すべきものではない。
　要するに，工業地域の実態がなくなっている以上，例外許可の運用に当たっては
緩やかな規制で十分であり，それにもかかわらず厳格な規制で臨むことは，裁量権
の逸脱・濫用になるといわざるを得ない。
②　「公益上必要」の要件について
ア　本件シネコンは，多数の市民，県民にとって娯楽の場とともに教養を高める場
として，文化的な暮らしを享受できる映画文化向上のために必要な公益性をもった
施設である。
　すなわち，シネコンは，複数のスクリーンが集まることにより，あらゆる世代に
対し，それぞれの嗜好にあったバラエティ豊かな邦画・洋画の話題作・秀作を健全
かつ安全に提供する施設であること，映画ファンを初め，市民，県民の要望を取り
入れた幅広い作品の上映や貸館興行が可能であること，児童や学童に対する視聴覚
教育に寄与するとともに高齢化社会における余暇施設として利用できること，何よ
りも映画の特徴である文化・情報の発信拠点として利用できること，また，原告イ
オンモールが計画している本件シネコンの概要は別紙１及び２のとおりであり，高
齢者割引や身障者割引を行い，これらの者が利用しやすいような設備（スロープ，
車いす鑑賞スペース等）を設置するほか，本件ショッピングセンター内に設けた託
児所を利用し，小さな子供連れの観客にも対応できることなどから，公益性のある
施設である。しかも，シネコンは高知県を除いてすべての都道府県で建築されてい
るか，もしくは建築予定があることにかんがみると，高知県は映画館過疎といえる
が，本件シネコンは，映画館過疎の高知県，高知市において映画を享受する環境を
補うとともに映画文化の向上をもたらすものである。
イ　前記①アのとおり，公益上の必要性の判断に当たっては，本件シネコンに公益
性があるか否か，近隣住民からの反対の存否，本件シネコンの立地条件等を重要な
要素として考慮すべきである。しかるところ，本件シネコンが公益性を有する施設
であることは上記アのとおりであり，本件シネコンの建築場所から５０メートル以
内の近隣住民は本件シネコンの建築にほぼ同意していること，本件シネコンが建築
される予定の本件地域は，工業地域とはいえ，工業地域としての実態はないことを
考慮すると，本件シネコンの建築は法４８条１１項ただし書によって許可されてし
かるべきである。このことは本件シネコンと同種のシネコンが倉敷市ほかの自治体
で同条項によって許可されていることからも明らかである。
ウ　被告は，公益上の必要の判断に当たっては，あらゆる角度から総合的に判断す
べきであり，市民のコンセンサスが得られていること，高知市が取り組んでいる政
策目的に寄与することを重要な判断要素とすべきである旨主張し，市議会がシネコ
ン建築反対の請願を可決したことや同業者等の反対があることをもって，市民のコ
ンセンサスが得られていないし，高知市の中心市街地活性化政策に逆行するおそれ
があるとして，公益上の必要がないと結論付けている。しかしながら，公益上の必
要の判断に当たって，このような事情を考慮すべきでないことは前記①アのとおり
であり，仮にこのような事情を考慮するとしても，付随的に考慮すれば足りる。
　また，市民のコンセンサスが得られていないという被告の主張は，同業者や中心
市街地の商店街の反対とこれを受けた市議会の決議を指しているのであり，その実
質は，要するに中心市街地商店街の反対に尽きるのである。
　しかるに，被告は，本件シネコンの建築には約１１万４０００名もの多数の市
民，県民が賛同しているのに，ごく一部の反対を重視し，このような多数の者の賛
同があることを全く無視している。そもそも本件シネコンの建築の是非について，
市議会の議決は不要であるにもかかわらず，これを過大に評価し，多数の市民の強
い意向を否定したものといわざるを得ない。
　中心市街地活性化をもたらす要因は多岐にわたるものであるから，本件シネコン
の建築によって中心市街地活性化政策に多大な支障を来すというのは，短絡にすぎ
るというほかなく，ましてや単に同政策に逆行するおそれがあるという理由で本件
シネコンの建築に公益性がないと判断することは，独断以外の何物でもない。
（被告の主張）
　例外許可の要件は，「工業の利便上又は公益上必要」という極めて抽象的なもの
であり，かつ，その要件の認定判断であれ（要件裁量），該当するとして許可する
か否かの判断であれ（効果裁量），専門的領域にわたり又は政策的考慮にかかわる
ことから，建築審査会及び特定行政庁の広範な裁量に委ねられている。したがっ
て，例外許可の拒否処分については，社会通念上著しく妥当性を欠くなど裁量権を
逸脱・濫用したと認められるときに初めて違法となる。
　以下の点にかんがみれば，工業地域内の本件土地にシネコン用建物を建築するこ
とが「公益上必要」とまで積極的に認定判断することはできないから，裁量権の逸
脱・濫用はない。
①　総合的判断の必要性
　法４８条１１項ただし書にいう「公益」とは，広く社会全体の利益を意味するも
のであり，単に，障害者対策等の設備の充実を含む市民の映画を享受する環境を補
い，映画文化の向上をもたらすといった利益や，映画の特徴である文化，情報の拠
点として利用できるといった利益だけではなく，都市の持つ歴史・文化・風土など
の特性や，申請される施設の内容，規模，都市が目指す将来像など，あらゆる角度
から総合的に判断されるべきものである。そうすると，「公益上必要」の判断に
は，少なくとも広く市民の利益につながると認識できるコンセンサス（社会全体の
利益につながるかどうかについて市民全般の合意が得られること）があり，かつ，
中心市街地活性化等，高知市の取り組んでいる政策目的達成に寄与するものである
ことが必要である。その意味で，利害関係人の範囲を建物の近隣住民に限定せず，
市民全般から意見を聞くことが必要である。
②　市民のコンセンサスがないこと
　シネコン用建物の建築場所が本件土地であることを意識して署名したかどうか不
明であるので，署名者の数だけで市民のコンセンサスを決められるものではない。
他方，公聴会や市議会等における根強い反対論がある。
③　中心市街地活性化の政策目的に逆行するおそれ
　シネコンが建築されたことにより，既存一般映画館が，青森県弘前市では５館か
ら０館に，石川県金沢市では１２館から３館に，岡山県倉敷市では３館から１館に
減り，中心市街地や中心商店街の衰退を招いている状況が存在するし，また，高知
市の既存映画館は，街中にあって，文化娯楽の核的な施設となっており，中心市街
地のにぎわいを生み出す施設として，中心市街地の活性化に深く関わっているもの
である。したがって，「公益上必要」の判断にあたっては，この施設を設置するこ
とによる影響をも総合的に判断する必要がある。
　ところで，近年，市内周辺郊外の幹線道路沿線には，郊外型大型店舗等が立地し
たことにより大きく人の流れが変化し，にぎわっているが，他方で，中心商店街は
郊外型大型店舗の影響により，人通りは減り（平成１２年と平成１３年を比較する
と，約２割減），空き店舗率も増加する現状（平成１２年と平成１３年を比較する
と，６．０８％が８．２５％に増加）が存在する。また，高知市大型店出店影響調
査によると，不況も重なって，売上げが減少するなど衰退傾向が顕著にみられる。
　被告立案の周辺部と市街地中心部のバランスに重点を置いた都市構造改革は，高
知市総合計画のメインテーマであり，高知市のみならず，高知県の顔である中心部
のにぎわいの回復は，高知県全体の経済，城下町としての街のたたずまいにも関わ
る市政の重要課題である。
　そして，シネコンが集客を目的とした施設である以上，少なくとも現在以上に中
心部への影響が発生することは十分予測されるところであり，中心市街地活性化を
目指す行政目的に逆行するおそれがある。
(4)　本件処分には，理由不備の違法があるかどうか。
（原告らの主張）
①　原告シキボウが交付を受けた本件処分通知書には理由の記載として「許可申請
内容は，工業の利便上又は公益上必要と認められない。」としか記載されておら
ず，何ら具体的理由が記載されていない。公益上必要の「公益」それ自体の文言は
何の意味も持たない極めて抽象的なものであり，「公益」の具体的な内容が示され
て初めて意味を持つものであるから，本件処分については処分理由が示されなかっ
たというべきである。
②　被告は，処分理由は事後的に追完された旨主張するが，理由提示・付記の制度
趣旨は，行政庁の判断の慎重と公正妥当を担保して，その恣意を抑制するととも
に，行政処分の理由を相手方に知らせることによって，その不服申立てに便宜を与
えることにあるから，その時期は処分と同時であるべきであり，追完によっては違
法の瑕疵は治癒されない。
　しかも，被告の主張によっても，事後の理由の示し方は，記者会見やホームペー
ジによるものであって，処分の名宛人である原告シキボウに対してなされたもので
はない。原告シキボウに対しては，理由の提示・付記の追完自体もなされていな
い。
（被告の主張）
①　被告の許可しない旨の通知には，許可しない理由として，「許可申請内容は，
工業の利便上又は公益上必要と認められない」と記載されているのであるから，原
告らは，その記載から，自ら主張した事実関係では，公益上の必要性が認められな
かったとの不許可理由を知り得るものである。
②　被告は，直ちに記者会見やホームページ等でその理由の詳細を公表しており，
それは，原告ら及びその関係者並びに高知市民等に対する説明を意図したものであ
るから，原告らに対する詳細な理由の提示となる。
　理由付記の制度は，行政決定を行う行政庁の判断の慎重さと合理性を担保し，そ
の恣意を抑制することに資することと，行政決定の理由を申請者らに知らせること
によって行政上の不服申立てや訴訟を行う上での便宜を与えるものであるが，これ
らの目的は，被告が行った記者会見やホームページでの詳細な理由の公表によって
充分に果たされている。
　それ故，仮に，被告の許可しない旨の通知書記載の理由が簡単すぎて，理由不備
の瑕疵があったとしても，記者会見，ホームページによる詳細な理由の公表によっ
て，その瑕疵は治癒ないし軽減され，その結果，取消しに値する瑕疵は存在しない
ことになる。
(5)　本件処分には，信義則違反の違法があるかどうか。
（原告らの主張）
　本件においては，以下の①ないし③のとおり，被告は，当初，ほぼ法１条や４８
条の目的，趣旨に則った行政指導をして，原告シキボウをして本件シネコン建築は
許可されるものと信頼させ，多額の資金を投入させ，本件シネコンの骨格・構造部
分までも完成させておきながら，本来考慮すべきでない中心市街地の活性化に名を
借りた同業者の利益のために態度を豹変させたもので，この態度変化を正当化すべ
き合理的事情は全く見当たらない。また，仮に，百歩譲って同業者の利益等も判断
要素に加えることができるとしても，被告の当初の行政指導を信頼した者の利益・
立場は保護されるべきであり，態度を翻しての不許可は違法であって，取消しを免
れない。
①　本件ショッピングセンター着工前，本件シネコンは，本件ショッピングセンタ
ーの計画段階から想定されていて，その基本構造部分は当初からショッピングセン
ター内３階に設計されており，被告をはじめ被告の担当者もこれを認識していた。
もっとも，建築確認申請の段階では，映画館の名を出すことはできないので，原告
シキボウと被告との間において，原告シキボウが，本件シネコン部分につき，とり
あえず倉庫として申請・許可を受け，建築工事完了後改めて法４８条１１項ただし
書による許可申請をすれば，被告が映画館建築を許可するものとする旨了解し，原
告シキボウは，本件ショッピングセンターの建築確認申請においては，本件シネコ
ン部分は倉庫として申請した。
②　原告シキボウは，本件ショッピングセンター着工後，平成１２年１０月２５
日，将来シネコンとなる上記倉庫部分の扱いについて，市当局に対し質疑したとこ
ろ，「倉庫らしい天井にして欲しい。この工事の当初には映画館はないものとして
の前提がある。４８条が認可されていない段階で，すでに映画館の工事をやってい
るということが判るのは不可。」との回答をした。また，被告は，平成１２年１２
月６日から１１日にかけて行われた役所完了(仮使用)検査において，倉庫部分と屋
外発電機置場が未完成なので，仮使用としての取り扱いで検査を受け，上記未完成
部分完成後，その部分のみの検査で全体の建物が完成状態となるとした。このよう
にして，平成１２年１２月２３日，本件ショッピングセンターのグランドオープン
を迎えた。もっとも，倉庫部分については，役所検査の際，建築指導課の配慮によ
り，「倉庫として完了。ただし，将来のシネコンを見越して，スケルトンの扱いと
し，使用しない前提で消防法上消火設備の免除を受ける。」こととされた。
③　被告は，工事中に法４８条の例外許可の申請をしてはならない法的根拠はない
にもかかわらず，「法４８条の例外許可申請は工事途中では不可。」としていたの
で，原告シキボウは，工事完了後の平成１３年２月５日に許可申請をしようとし，
直前の同年１月３１日の都市整備部との打合せで，正式な例外許可申請書提出前の
事前協議書類を提出したが，その際，被告から，例外許可申請は，これを受理する
場合，許可する前提で受付を行うため，書類作成期問を十分にとって受付したい旨
の指導を受けた。また，そのためには，申請前の環境整備が必要であるとの意向が
示され，同業者の反対が無いようにと求められた。そこで，原告シキボウは，同業
者との調整など準備を進めた上，平成１３年５月１１日，例外許可申請を行い，同
日付けで正式に受理された。
　ところが，同年５月１６日，シネコン反対の請願書が市議会へ提出され，同月３
０日，被告は，「反対があるのを解決することが必要であり，それは申請者の業務
である」と発言し，このころからシネコン用建物の例外許可を了解事項としていた
市当局の態度が変化しはじめた。同年６月１３日公聴会が開催され，同年６月２０
日には地元町内会がシネコン早期建設の陳述書を市に提出した。その後，同年８月
２日シネコン反対の請願が市議会で採択されるに至った。
　原告シキボウは，原告イオンモール及び同東宝関西と協議し，市の態度が急変し
このままでは被告は不許可にすると判断し，同年８月１３日，例外許可申請を取り
下げた。その後シネコンの建築を求める１１万４０００名分の署名を提出したり，
関係団体に協力を依頼するなどしたうえ，同年１０月５日，再度，例外許可申請を
したが，被告は，同年１１月２８日，本件処分をした。
（被告の主張）
　法律による行政の原理により支配されている行政関係においては，信義則の適用
は特に慎重でなければならず，また，その適用に当たっては，①行政庁が国民に対
し，信頼の対象となる公的見解を表示したこと，②国民がその表示を信頼し，その
信頼に基づいて行動したこと，③後にその表示に反する処分が行われたこと，④そ
のために国民が社会通念上看過することのできない程度の経済的不利益を受けるこ
とになったこと，⑤国民がその表示を信頼し，その信頼に基づいて行動したことに
ついて，国民の責めに帰すべき事由がないことの要件が必要となる。
　原告らが，本件シネコン計画を推進したのは，本件地域が工業地域としての実態
を有しなくなっていると判断したことや，他県でのシネコン建築の許可状況から，
高知市の場合も，例外許可の申請をすれば，当然に本件シネコンの建築が許可され
るであろうと軽信したことによるものである。
　すなわち，原告らが，被告の表示等を信頼し，その信頼に基づいて本件シネコン
計画を推進していったという経過はないし，そもそも，被告ないし高知市の権限あ
る職員が，原告らに対し，本件シネコンの建築について，例外許可の申請があれば
許可する旨の公的見解を表示したこと等は一切ない。
　したがって，仮に，原告らが，本件シネコン建築に関し，何らかの社会通念上看
過することのできない程度の経済的不利益を受けたとしても，その責に帰すべき事
由は原告らにあるのであって（被告には，何ら責に帰すべき事由はない。），原告
らの信義則違反の主張は，何ら理由がない。
　なお，仮に，行政庁の処分が信義則に反する場合にも，その効果は，原則とし
て，処分の取消事由とはならず，地方公共団体の不法行為責任が問題となるにすぎ
ないから，本件処分の取消事由となるわけではない。
第３　争点に対する判断
１　争点(1)について
　用途地域の指定による規制（以下「用途地域規制」という。）は，一定の地域に
は一定の用途の建築物しか建築できないようにすることで，都市等の人口密集地域
での居住環境の保全や商業等の利便の増進を図ろうとするものであるから，本来自
由であるべき当該地域の土地所有者等の権利行使（同土地上に建築物を建築する権
利を含む。以下同様。）を制限する性質のものであることは明らかである。そし
て，単に用途地域の指定にとどまらず，用途地域規制により一般的に建築が制限さ
れる建築物を建築しようとする者が，その例外許可を求める申請をし，特定行政庁
がこれを拒否すれば，申請人の権利行使の制限は現実のものとなるのであるから，
特定行政庁の例外許可の拒否する処分は，公権力の行使により申請人の権利ないし
法律上の利益を侵害するものとして，取消訴訟の対象となる行政処分となるという
べきである。
　この点，被告は，法は，例外許可について，申請人に申請権を認めたものではな
く，例外許可の拒否は，申請人の法律上の利益に何らの影響を及ぼさないから，取
消訴訟の対象となる行政処分ではないと主張する。
　しかしながら，申請に係る根拠規定が，その趣旨，目的に照らし，申請に対し，
適法な手続で，かつ，内容的にも適法な判断をすべきことを申請人の権利ないし法
的利益として保障する趣旨の規定と解される場合には，申請を違法に却下し又は棄
却する行為は，申請人の権利ないし法的利益を侵害するものとして，取消訴訟の対
象となる行政処分に当たると解すべきところ（最高裁第３小法廷昭和３６年３月２
８日判決民集１５巻３号５９５頁），これを法４８条１１項ただし書の例外許可の
制度についてみれば，同制度は，都市の実情からみて用途地域の指定による画一的
規制を貫いた場合に生ずる不都合を，個別的に権利行使の制限を解除することによ
り是正する制度であるから，これは，特定行政庁が申請人の個別的権利に対する侵
害の許否を画一的規制の個別的解除の許否という形により具体的に決していること
を意味するのである。
　そうすると，同制度は，申請人に対し，申請に係る個別的権利について，適法な
手続で，かつ，内容的にも適法な判断をすべきことを申請人の権利ないし法的利益
として保障する趣旨であると解すべきであるから，特定行政庁に広範な裁量権が認
められているとしても，例外許可の拒否が申請人の法律上の利益に何らの影響を及
ぼさないとはいえない。この点に関する被告の主張は採用し得ない。
　よって，本件処分は，取消訴訟の対象となる行政処分に当たるというべきであ
る。
２　争点(2)について
(1)　用途地域規制は，前記１のとおり，一定の地域には一定の用途の建築物しか建
築できないようにすることで，都市等の人口密集地域での居住環境の保全や商業等
の利便の増進を図ろうとするものであり，本来自由であるべき当該地域の土地所有
者等の権利行使を制限して用途規制目的を達成しようとするものである。
　そうだとすれば，当該用途地域内の土地について，所有権，地上権，賃借権等に
基づいて建築物の建築をなし得る権利（以下，便宜上「建築物設置権」という。）
を有し，用途地域規制によって建築が禁止されている建築物を現に建築しようとし
て例外許可を申請した者は，特定行政庁による例外許可の拒否処分によって，その
権利行使が実際に侵害されることになるから，これを争う法律上の利益があるとい
うべきであるが，当該用途地域内の土地について所有権等による建築物設置権を有
しておらず，当該建築物が例外許可により建築された場合に申請者との間の債権的
な契約によってこれを利用する地位にあるにとどまる者は，例外許可の拒否処分に
よって，その法律上の地位に直接影響を受けるわけではなく，例外許可により当該
建築物が建築された場合に，その反射的効果として当該建築物を利用できるように
なるにすぎないから，例外許可の拒否処分を争う法律上の利益を有しないものと解
される。
(2)　ところで，証拠（甲１０ないし１３，２７，２８，証人Ａ）によれば，原告イ
オンモールは，本件シネコンを含めた本件ショッピングセンター全体の計画を主導
的に策定し，同センター開業後は全面的に同センターを運営していること，建設協
力金名目で７５億円余りもの多額の資金を原告シキボウに投入していることが認め
られるから，経済的には原告シキボウに匹敵する利害関係を有しているとみられ
る。また，原告東宝関西は，本件シネコンが開業に至った場合には，本件シネコン
を全面的に運営することが予定されており，もっぱら原告東宝関西のみが映画館に
ついての現実の運営能力を有していること，原告イオンモール及び同東宝関西は，
原告シキボウとの間で本件シネコンの敷地，規模，構造，設備等を打ち合わせた
上，原告シキボウに対し，要望どおりのシネコン用建物を建築させたことが認めら
れるから，本件ショッピングセンターのうち本件シネコンに限っていえば，原告東
宝関西も，原告イオンモール同様，経済的には，原告シキボウに匹敵する利害関係
を有しているとみられる。
　しかしながら，原告イオンモールは，シネコン用建物（本件ショッピングセンタ
ーの建築確認申請上は倉庫）を含めた本件ショッピングセンター全体の建物を原告
シキボウから賃借しているにすぎず（なお，シネコン用建物部分に相当する賃料
は，本件シネコン開業後から支払うものとされている。），その敷地について所有
権等による建物設置権を有していない。また，原告東宝関西は，原告イオンモール
が原告シキボウから賃借したシネコン用建物につき，原告イオンモールから転借す
る旨の賃貸借予約契約を締結しているにすぎず，その敷地について所有権等の建物
設置権を有していない。そうすると，原告イオンモール及び同東宝関西は，独自に
例外許可の申請をすることができないと解されるばかりか，原告シキボウが本件シ
ネコン用建物を建築した場合に限って，これを利用できるという従属的な地位にあ
るにとどまるから，本件処分を争う法律上の利益を有していないといわざるを得な
い。
(3)　この点，原告イオンモール及び同東宝関西は，上記(2)認定事実からすれば，
本件処分の名宛人ではないにせよ，シネコン用建物の建築に関しては原告シキボウ
と一体的な利害関係を有しており，原告シキボウと同一の地位に立つものであっ
て，本件処分により，営業の自由等の財産上の権利が侵害されているのであるか
ら，原告適格を有する旨主張する。
　しかしながら，原告シキボウが，事情の変更等により，原告イオンモール及び同
東宝関西の意向に反して，本件シネコン計画を断念し，本件申請を取り下げるな
ど，原告らの間で利害が対立する場合もあり得ること，前記(2)のとおり，原告イオ
ンモール及び同東宝関西は独自に例外許可の申請をすることができないと解される
ことからすれば，原告イオンモール及び同東宝関西は，その営業の自由等について
は，本件処分によって原告シキボウが本件シネコン用建物を建築することができな
くなる結果，賃借ないし転借する予定の同建物を使用して本件シネコンを運営する
ことができないという間接的な影響を受けているにすぎないから，民事訴訟法上の
補助参加の利益の有無についてはともかく，原告イオンモール及び同東宝関西が，
原告シキボウと同一の地位に立つものとして原告適格を有するということはできな
い。
(4)　したがって，原告イオンモール及び同東宝関西は，いずれも本件訴訟における
原告適格を有しないというべきである。
３　争点(3)について
(1)　前記第２の１の争いのない事実のほか，証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下
の事実が認められる（なお，証拠により認定した事実については認定事実の末尾に
証拠を掲記する。）。
①　原告シキボウ（本件申請当時は敷島紡績株式会社。平成１４年４月１日にシキ
ボウ株式会社に商号変更）は，各種繊維工業品の製造，加工及び販売等を目的とす
る会社であり，本件全体土地上に工場建物等を建築し，昭和１１年より高知工場
（紡績工場）として操業していた。本件地域は，都市計画法上，工業地域に指定さ
れていた。原告シキボウは，平成１１年６月３０日，高知工場の操業を停止し，同
工場を閉鎖した。そのころ，本件地域には，原告シキボウの高知工場以外には，工
場は存在しなかった（甲８，２７，証人Ａ）。
②　その後，原告シキボウは，遊休地となった本件全体土地を，次のとおり売却し
た（甲２７）。
ア　平成５年８月，３１１２．６平方メートルを県道高知北環状線用地として，高
知県土地開発公社に売却
イ　平成６年３月，５万５９５１．６４平方メートルを県事業用に高知県土地開発
公社に売却（現在は高知県所有）
ウ　平成７年１１月，５０．２９平方メートルを市道高知駅前里線拡幅用地とし
て，高知市に売却
エ　平成１１年３月，７万４６２５．１４平方メートル（本件土地）を財団法人民
間都市開発推進機構に対し，一時的に売却（ただし，原告シキボウに利用権があ
り，１０年後に原告シキボウが買い戻す条件が付いていた。）
③　原告シキボウは，本件土地上に本件ショッピングセンター用の建物を建築する
ことにし，その建物等を利用してショッピングセンターを運営する予定の原告イオ
ンモール（当時ジャスコ株式会社。まもなく，子会社のイオン興産株式会社が引き
継ぎ，同社は商号をイオンモール株式会社と変更）との間で協議を重ねた。原告イ
オンモールは，計画の当初から本件ショッピングセンター内にシネコンを併設する
ことを決めており，原告シキボウも併設を可能とする建物を建築することにしてい
た。
　　そして，原告シキボウは，原告イオンモールから建設協力金名目で建設資金約
８０億円の提供を受けることなどを合意し，平成１１年２月２４日，大規模小売店
舗における小売業の事業活動の調整に関する法律（以下「大店法」という。）３条
１項に基づく申請をした（甲８，９，２５，２７，証人Ａ）。
④　平成１１年９月，原告シキボウは，工場用施設の取壊しに着手し，その後その
取壊しを完了した。その結果，本件地域には工場が全くなくなった（甲２７，証人
Ａ）。
⑤　平成１２年１月，大店法の手続が結審し，翌２月から各種の事前協議や申請が
始まった（甲２７，証人Ａ）。
⑥　平成１２年５月，原告シキボウは，本件ショッピングセンター本体の建築に着
工し，工事を進めた（甲２７，証人Ａ）。
⑦　平成１２年１０月６日，原告シキボウと原告イオンモールは，建物賃貸借基本
協定を締結し，同月１２日，本件シネコン部分の賃料の支払いについて覚書を作成
した（甲１０，１１，２７，２８，証人Ａ）。
⑧　平成１２年１２月２０日，すでに完成していた本件ショッピングセンター用建
物について，原告シキボウと原告イオンモールは，建物賃貸借契約を締結した（甲
１２，２７）。
⑨　本件ショッピングセンターは，平成１２年１２月２３日に開業したが，本件地
域は，本件ショッピングセンター開業後は，商業地域と見間違うほどであり，将来
的にも本件地域に工場が新規に進出することは考えられない状況となった。
　　なお，本件土地の東側部分は，高知県土地開発公社等に売却されており，公共
建物の敷地等の公共の用以外の用途に供される可能性はほとんどない。また，東側
部分には，現在，財務省の宿舎２棟が建築されており，その残りの部分は更地であ
るが，本件ショッピングセンターの来客用の臨時駐車場にも利用されている（甲１
２，２７，乙２，証人Ａ）。
⑩　本件ショッピングセンター開業後の平成１３年５月１１日，原告シキボウは，
本件土地上にシネコン用建物を建築するため（ただし，原告シキボウは，すでに本
件ショッピングセンターの一角に，容易にシネコン用建物に転用できる建物を建築
していた。），被告に対し，例外許可を申請したが（第１次許可申請），同年８月
２日，高知市議会でシネコン反対の請願が採択されたため，同月１３日，いったん
は申請を取り下げた。
　　そして，シネコンの早期実現を支援する署名（高知市長に対して提出した同年
９月２７日段階においては約１０万５０００名。ただし，最終的には約１１万４３
００名まで増加。）を集めるなどしたうえ同年１０月５日，再度，被告に対し，本
件申請をした（甲１６，２７，２８，証人Ａ，同Ｂ。ただし，第１次許可申請及び
その取下，本件申請については争いのない事実）。
⑪　シネコンは，複数のスクリーンが集まることにより，あらゆる世代に対し，そ
れぞれの嗜好にあったバラエティ豊かな邦画・洋画の話題作・秀作を健全かつ安全
に提供する施設であり，映画ファンを初め，市民，県民の要望を取り入れた幅広い
作品の上映や貸館興行が可能とされている。また，シネコンは，児童や学童に対す
る視聴覚教育に寄与するとともに，高齢化社会における余暇施設として利用でき，
映画の特徴である文化・情報の発信拠点として利用できるとされている（甲２４，
２７，２８，証人Ａ，同Ｂ）。
⑫　本件シネコンは，高齢者割引や身障者割引を行うことが予定されていたほか，
これらの者が利用しやすいような設備（スロープ，車いす鑑賞スペース等）が設置
されることになっていた。また，本件シネコンは，本件ショッピングセンター内に
設けられた託児所を利用することにより，小さな子供連れの観客にも対応できるも
のとされていた（甲２４，２７，２８，証人Ａ，同Ｂ）。
⑬　本件地域は，工業地域であり，その付近一帯は，準工業地域，第一種中高層住
居専用地域，第二種住居地域等に指定されており，本件地域南側の準工業地域に
は，工場が点在していた（別紙図面２及び３参照。甲２２，乙１，乙２）。
(2)　前記(1)の事実をもとに，以下，被告の「公益上必要」（法４８条１１項ただ
し書）の判断における裁量権の逸脱・濫用の有無について検討する。
①　工業地域における用途規制について
　一般に，用途地域規制は，前記１及び２において説示したとおり，一定の地域に
は一定の用途の建築物しか建築できないようにすることで，都市等の人口密集地域
での居住環境の保全や商業等の利便の増進を図ろうとするものであり，例外許可
は，このような画一的規制を貫徹した場合に生ずる不都合を，個別的に権利行使の
制限を解除することにより是正する制度である。
　工業地域は，主として工業の利便を増進するために定められる地域であり，公害
の発生のおそれが大きい業種を含め工場一般を集積させ，環境上の配慮が特に必要
な学校等の施設を排除して，工業生産活動に伴い発生する騒音，振動等の周辺への
影響に対する配慮等を緩和し，その生産活動の利便を増進させるものであり，環境
上の配慮が特に必要な施設である学校及び病院，また，建築物が土地利用上，工業
地とはなじまず，これらからの発生交通が工業生産活動の障害となるホテル，料理
店及び映画館等の建築が禁止されている。
②　「公益上必要」の判断手法及び考慮要素について
　法４８条１１項ただし書は，工業地域における建築物についての例外許可が許さ
れるひとつの場合として，特定行政庁が「公益上必要」と認める場合であることを
定めているところ，例外許可は，用途地域規制を例外的に個別解除するものである
から，用途地域規制の目的と無関係に当該建築物が「公益上必要」であるかどうか
を判断することはできない。
　したがって，「公益上必要」かどうかは，当該用途地域規制の目的を阻害するお
それの程度（例外許可の許容性）及び公益上の観点から当該建物を建築する必要性
（例外許可の必要性）を比較衡量のうえ，これを判断すべきものであり，これらの
要素を勘案して，当該建築物の建築を積極的に肯定すべき場合には例外許可をすべ
きものと解される。
③　例外許可の許容性について
　そこで，まず，どのような場合に例外許可が許容されるべきかについて検討する
に，用途地域規制の目的からすれば，局地的な条件や時間的な経過による土地利用
の状況の変化によって，用途地域規制の目的が阻害されるおそれが小さくなってい
る場合であっても，用途地域の指定がなされている以上，例外許可の判断は，それ
を前提としてなされるべきものであることはいうまでもない。
　しかしながら，用途地域規制の目的が全く形骸化し，その目的を阻害するおそれ
がおよそ考えられないような状況となった場合は，用途地域規制は，本来の目的を
果たさず，逆に，当該地域の土地所有者等の権利行使を不当に制限することになっ
てしまうのであるから，このような状況下においては，用途地域規制の形骸化によ
って例外許可が許容される余地も広くなるものと解さざるを得ない。
　ところで，前記(1)の事実によれば，本件シネコンの建築が予定されている本件地
域は，都市計画法上，工業地域に指定されてはいるものの，原告シキボウが工場を
閉鎖した平成１１年６月３０日ころには，シキボウ高知工場以外にはみるべき工場
は存在せず，同工場取壊し後の本件処分時においては，工場は全く存在していなか
ったこと，しかも，本件土地上にはすでに本件ショッピングセンターが開業されて
おり，本件地域に工場が新規に進出することは将来的にも考えられない状況となっ
ていたこと，本件土地の東側部分も，高知県土地開発公社等に売却されており，公
共建物の敷地等の公共の用以外の用途に供される可能性はほとんどなくなっていた
こと（東側部分には，現在，財務省の宿舎２棟が存在しており，その残りの部分は
更地であるが，本件ショッピングセンターの来客用の臨時駐車場にも利用されてい
る。）が認められる。
　そうだとすると，本件地域は，工業地域に指定されてはいるものの，工業地域の
実態が失われたまま相当長期間が経過しており，しかも，工業地域の実態が回復す
る見込みは将来的にもおよそ考えられず，用途地域規制の目的は全く形骸化した状
況にあったものといわざるを得ないから，本件処分当時，公益性を有する建築物に
ついては，例外許可によりその建築を認めることは許容されていたものというべき
である。
④　例外許可の必要性について
　　次に，例外許可の必要性について検討する。
　　前記(1)⑪に説示したとおり，シネコンは，複数のスクリーンが集まることによ
り，あらゆる世代に対し，それぞれの嗜好にあったバラエティ豊かな邦画・洋画の
話題作・秀作を健全かつ安全に提供する施設であり，映画ファンを初め，市民，県
民の要望を取り入れた幅広い作品の上映や貸館興行が可能とされていること，児童
や学童に対する視聴覚教育に寄与するとともに高齢化社会における余暇施設として
利用でき，映画の特徴である文化・情報の発信拠点として利用できるとされている
ことからすれば，それ自体一定の公益性を備えた施設であると考えられる。しか
も，本件シネコンは，高齢者割引や身障者割引を行うことが予定されていたほか，
これらの者が利用しやすいような設備（スロープ，車いす鑑賞スペース等）が設置
されることになっており，本件ショッピングセンター内に設けられた託児所を利用
することにより，小さな子供連れの観客にも対応できるものとされていたことなど
からすれば，福祉に寄与する一面も有していたことも認められる。
　　したがって，本件処分当時，本件シネコンは，公益上の観点からも，これを建
築する必要性は認められたというべきである。
⑤　被告は，「公益上必要」の判断に際しては，中心市街地活性化政策に逆行する
おそれがあること，市民のコンセンサスが得られていないことが重要な要素である
と主張する。
　しかしながら，高知市における中心市街地活性化をもたらす要因は多岐にわたる
と考えられるのであって，本件シネコンが建築されることによって中心市街地活性
化政策に逆行するおそれがあるとまでいえるのかどうか，あるいは，中心市街地の
活性化政策のためであれば周辺地域の発展を抑止するような施策をとることが許さ
れるのかどうかには疑問の余地がないではなく，仮に，法４８条１１項ただし書の
「公益上必要」の要素に中心市街地活性化の問題が含まれるとしても，これを本件
シネコン建築の例外許可の判断において考慮するには自ずから一定の限界があると
いうべきであって，これを公益性の重要な要素とし，本件シネコン建築についての
例外許可の許容性や必要性を大きく減殺する要因とすることは許されないというべ
きである。
　また，市民のコンセンサスが得られていないといっても，シネコンの建築に賛意
を示す高知市の人口の約３分の１に及ぶ多数の署名があったことや本件土地付近に
居住する住民からの反対はなく，むしろ賛意を示す者が多数であることからすれ
ば，これをもって例外許可の許容性や必要性が減殺されることにはならないという
べきである。
　そうすると，被告の主張する中心市街地活性化に逆行するおそれや市民のコンセ
ンサスが得られていないといった点を考慮しても，本件シネコンを建築する公益性
は存在するといわざるを得ない。
　ところが，被告は，本件ショッピングセンター開業後は，早晩本件地域を工業地
域以外の用途地域に変更せざるを得ない状況にあるのに，本件地域が工業地域に指
定されたままであることを理由として，中心市街地活性化に逆行するおそれ及び市
民のコンセンサスが得られていないことを公益性の重要な判断要素として本件処分
を行ったもので，被告の「公益上必要」についての判断には合理性がないものとい
うべきである。
⑥　被告の裁量権の逸脱・濫用について
　以上に説示したところからすれば，本件処分当時，本件シネコンの建築には，法
４８条１１項ただし書所定の例外許可についての許容性も必要性も存在していたに
もかかわらず，被告は，本件申請に対し，単に「工業の利便上又は公益上必要と認
められない」との理由により例外許可を拒否する処分を行ったものであって，被告
の「公益上必要」の要件の判断にはその裁量権を逸脱・濫用した違法があるから，
争点(4)及び(5)について判断するまでもなく，本件処分は違法なものとして，その
取消しを免れない。
第４　結論
　よって，原告イオンモール及び同東宝関西の訴えはいずれも不適法であるからこ
れを却下し，原告シキボウの請求は理由があるからこれを認容することとし，主文
のとおり判決する。
　　　　　高知地方裁判所民事部
　　　　　　　　裁判長裁判官　　亀　　田　　廣　　美
　　　裁判官　　三　　上　　乃理子
　　　　　裁判官　　寺　　垣　　孝　　彦

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