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主文
１本件控訴を棄却する。
２控訴費用は，控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
１原判決中控訴人敗訴部分を取り消す。
２上記取消部分に係る被控訴人らの請求をいずれも棄却する。
３訴訟費用は，第１，２審とも被控訴人らの負担とする。
第２事案の概要
１本件は，滋賀県栗東市が，道路建設事業費のための財源に充てるとして，４
３億４９００万円の地方債を起債することを予定しているところ，同市の住民
である被控訴人らが，この起債は実質的には私企業であるＡ株式会社が所有管
理する予定の東海道新幹線の新駅建設に要する仮線工事のための財源に充てら
れるものであるとし，上記起債行為は地方財政法（以下「法」という。）５条
等に反し違法であると主張して，控訴人に対し，地方自治法２４２条の２第１
項１号に基づき，起債行為の差止を求めた事案である。
原審は，被控訴人らの請求を一部認容したため，これを不服とする控訴人が
本件控訴を提起した。なお，被控訴人らの請求のうち，平成１８年５月２５日
に５２６０万円を借り入れた部分に係る上記起債に該当する部分は，訴えの利
益がないとして却下されたところ，被控訴人らは当該敗訴部分につき不服を申
し立てなかった。
２前提事実，争点及び当事者の主張は，原判決２頁１７行目から１３頁１３行
目までに記載のうち，被控訴人らが当審において撤回した都市計画法違反の主
張を除く部分のとおりであるからこれを引用する（以下，「促進協」，「Ａ」，
「本件基本協定書」，「本件覚書」，「仮線工事費」，「本件起債」，「本件
道路拡幅工事」等の語を原判決と同じ用法で用いる。）。
ただし，６頁１９行目・７頁１行目・１０頁２０行目の各「(4)」を「(5)」
に，７頁２５行目「平成１７年１２月１５日で，これを却下した」を「平成１
７年１２月１５日付でこれを棄却した」と各改める。
３当審における補充主張
〔控訴人〕
(1)原判決が設定した法５条５号に関する判断基準が妥当しないこと
ア原判決は，起債の対象となる道路の建設事業費には，当該道路建設工事
をするにあたって必要な別途工事の費用も含まれるが，当該別途の工事が
当該道路工事をするのに必要かどうかについては，当該道路工事の工法等
からみて，当該別途の工事をすることが必要不可欠かどうか，その工法に
よる工事を行うことが，経済的合理性，安全性，土木技術上の観点，その
他諸事情を考慮して合理性を有するかどうかで判断するのを相当としたが，
かかる要件を殊更に課すことは，法５条５号の趣旨を超えた制約を強いる
ものである。地方自治体がどの地域にどのような経路，幅員，構造，仕様
の道路を建設するかの要件・手続は，都市計画法その他の法令に定められ
ており，これが必要な要件を充たし適法であるかは当該法令に照らして判
断されるものであり，その違法を争うのは当該法令に定める不服申立手続
によることを要する。
イ本件道路は，地平道路（跨道橋）方式として都市計画決定がなされたと
ころ，交差する新幹線線路が盛土構造で作られており，安全上盛土を掘削
して拡幅工事を行えないから，仮線工法は地平道路方式による工事に必要
不可欠であり，かかる道路が都市計画法上適法なものである以上，起債の
適法性の判断にあたって仮線工法の適否を改めて論ずるのは無益である。
ウ法５条５号が適債事業として，道路建設事業を定めた趣旨からすれば，
都市計画法その他の法令に基づき適法に定められた道路の建設事業費を，
単年度の租税収入に頼るか起債によりその負担を後年度に繰り延べるかの
判断に当たって，殊更に原判決が挙げる判断基準による制約を課さなけれ
ばならない理由を見出すことは困難である。のみならず，原判決は，必要
不可欠性・合理性の判断基準を挙げるが，合理性以上に必要不可欠性を要
する根拠が明らかでなく，起債により賄う場合にのみかかる要件を充たさ
ない限り違法とすることは，法５条の趣旨を逸脱する解釈である。
(2)従前の新幹線新駅設置工事での工法（活線工法）が妥当しないこと
原判決は，仮線工事の費用は法５条５号の道路建設事業費に含まれないと
判断したが，仮にかかる解釈に立ったとしても，本件の仮線工事の費用はか
かる事業費用である。
これまでの新幹線新駅工事は，現状の線路を活用する活線工法で施工され
たが（乙１８），α１駅，α２駅，α３駅，α４駅は，いずれも既存の本線
部分が高架橋構造であったことから，活線工法が可能であったのに対し，本
件の新駅設置工事は，盛土構造であり，そもそも比較の対象にならない。ま
た，α５駅，α６駅は，盛土構造であったが，既存盛土の外側に拡幅工事を
行っており，比較の対象にならない。そして，α２駅は，新幹線の徐行運転
を前提として活線工法が採用されており，現在の新幹線運行状況においては
採用し難いし，α３駅は，併せて施工された道路工事が既に交差していた国
道の橋梁拡幅であり，新幹線本線に影響なく活線工法で施工できたものであ
る。
したがって，従前の新幹線新駅設置工事において仮線工法が採用されなか
ったのは，既存の本線部分の構造や施工時期等の事情によるものであって，
本件の新駅設置工事が仮線工法により施工されることの妥当性を疑わせるも
のではないし，建設事業費の比較も事情が異なるから意味がない。なお，新
幹線α７駅新設工事では，道路との交差工事は行われていないが，仮線工法
による大規模な工事が行われた（乙１９）。
(3)在来線鉄道と道路との立体交差工事に関する仮線工法の事例があること
新幹線では，仮線工法により道路との立体交差工事が行われた事例はない
が，在来線や私鉄では，鉄道と道路との立体交差・高架化事業において仮線
工法が採用された事例が少なくなく（乙２０），道路事業として地方公共団
体が事業主体として実施し，起債を利用したものも少なくない。
これらの事業と本件道路拡幅工事は直接比較できないが，鉄道と道路との
交差部の立体交差化・高架化の事業において，仮線工法が少なからず採用さ
れ，相当多額の費用を仮線工事に要したと推測される。
(4)高架橋や地下道方式が適切でないこと
本件道路拡幅工事において，地平道路方式ではなく，高架橋若しくは地下
道方式を選択することは，新駅周辺都市計画道路等整備事業において本件道
路が担うべき道路としての機能を著しく減殺し不適切であるし，また，高架
橋若しくは地下道方式が必ずしも仮線工法を用いた地平道路方式を大幅に下
回るような工事費用で賄えるわけでもなく，各工法によった場合の費用・便
益の比較でも地平道路方式は他の工法を下回るとは限らない。
ア本件道路は，栗東市の目指す都市軸形成のまちづくりにとって，シンボ
ル的道路として位置付けられる重要な都市機能を果たすものであり，平成
１０年度に新幹線との交差部も含めた道路形態を検討したが（乙２１），
新駅駅前へのアプローチ，周辺の土地利用制限，快適な都市空間の創出の
観点から地平道路方式と結論づけられた。仮線工法の選定には，栗東市が
平成１３年度にＢ株式会社へ業務委託し，活線工法と仮線工法を比較検討
した結果（乙２２），仮線工法との結論に至った。新駅建設と本件道路を
別時期に仮線を用いて整備することも考えられるが，費用面での無駄はい
うまでもなく，新駅周辺に多大な影響を与えることは明白であり，新駅建
設工事と同時施工することが費用面かつ安全面から有効である（乙２３）。
平成１４年４月の本件基本協定書締結の際には，滋賀県，栗東市，促進協
及びＡの協議で仮線工法が検証され同意されたことから，これを受けて，
本件道路は交差形態を地平道路方式として同年８月に都市計画決定された。
イ道路機能，景観等の都市システム工学の観点からも，新幹線との交差部
を地平道路方式とし，新駅建設と同時施工するのが望ましい（乙２４）。
ウ都市軸にふさわしい都市機能立地を誘導し，新駅への交通のスムーズな
流れを確保するという，まちづくりの視点が必要不可欠であるところ，か
かる観点からは，高架橋や地下道方式では，新駅への走行経路が長距離化
し，交通信号の処理時間が長時間化し，側道用に相当面積の拡幅用地を必
要とするなど，新駅への道路交通，新駅周辺の土地利用，都市景観等の点
で多大な不利益，不効率を来すことになる（乙２５，２６）。
本件道路が果たすべき機能の観点からは，交差部を高架橋若しくは地下
道方式とすることが妥当性を欠き，地平道路方式の場合には仮線工法が必
要不可欠であるから，工事費用自体の経済的合理性を論ずるまでもなく，
本件起債を違法とした原判決の判断は失当である。
エ各工法の工事費用等を試算し比較すると，地平道路方式は，立体化工事
費４１億円，新駅関連工事費１７５億円の合計２１６億円，高架橋方式は，
立体化工事費４９億円，新駅関連工事費２１４億円の合計２６３億円，地
下道方式は，立体化工事費１３６億円，新駅関連工事費２１４億円の合計
３５０億円となり（乙２７），地平道路方式は他方式に劣らない。
オ都市土木工学の観点からしても，施工中の工事の安全性，施工の難易度，
新幹線に与える影響度，構造物完成後の自動車交通の安全性，快適性，景
観や環境影響等の土木技術的な観点と経済性等を比較整理した結果，地平
道路方式が最も合理的である（乙２８）。
カ費用・便益を比較しても（新駅へのアクセスについて高架橋方式の場合
に迂回ルートを要することによる遅延時間を経済的価値に置き換えての比
較），地平道路方式は，費用約３２億円，便益約２１億円，高架橋方式は，
費用約５４億円，便益ゼロであり，便益から費用を差し引いた額は，地平
道路方式が高架橋方式を約４３億円上回っており，地平道路方式は高架橋
方式（地下道方式も同様）に劣らない（乙２９）。
(5)本件道路拡幅工事を駅舎建設工事と同時に行う必然性があること
本件道路が新駅周辺都市計画道路等整備事業において果たすべき機能から
して，本件道路拡幅工事を新駅駅舎建設と同時に施工する必要があり，同時
施工により一度の工事で済み，新幹線の運行への影響や，周辺土地や環境へ
の影響も最小限となる。仮に別に施工するとすれば，改めて仮線工事が必要
となり，施工に多大な困難と費用負担が生じ，仮にこれを高架橋若しくは地
下道方式によったとしても，費用が安価に上がるとは限らず，いずれの工法
によっても，本件協定・本件要綱（乙９・１０）により全額が道路施工側の
費用負担となり，経済的合理性を欠く。
また，α８線西側（新幹線から市道α９線の間）については，新駅開業に
あわせて，ＪＲ在来線α１０駅と新駅との間の一次改良整備を行い，シャト
ルバスの運行に利用する道路整備を計画しているところ（乙３０），この計
画は，本件道路の計画内に存在する水路を暗渠化して道路として整備するも
のであり，かかる利用の面からも，地平道路方式による道路拡幅工事を同時
に施工する必要性がある。
(6)仮線工事と本件道路拡幅工事との一体不可分・必要不可欠性があること
これまで検討したところによれば，仮線工事は本件道路拡幅工事と一体不
可分・必要不可欠である。原判決は，栗東市議会における交通政策部長答弁
（甲９）を引用して，栗東市が本件道路拡幅工事を単独でする場合であって
も仮線工法により施工することを前提としているとするが，この答弁の趣旨
は，駅舎工事後に本件道路拡幅工事のための仮線工事を行うことは現実的で
ないと述べたに過ぎないことは文脈から明らかである。
栗東市は前記(4)アのとおりの検討を経て仮線工法を選定したのであり，
かかる状況下で，本件道路拡幅工事を高架橋や地下道方式により単独で行う
場合には，実施が後になるほど市街化が進捗し，建物の移転補償や土地利用
・景観といった都市自体の再整備を改めて要することになり，巨額の費用が
必要となりかねない。
(7)地域整備の観点を考慮すべきこと
法５条５号が適債事業として，道路その他土木施設等の建設事業を定めた
趣旨からすれば，道路はそれぞれ一定の目的・機能を果たすために建設され
るのであるから，地域開発整備の観点を考慮することは困難であるとの原判
決の判示は，かかる目的・機能を考慮することなく，工事費用のみに着目し，
安価な工事費で建設できる道路でない限り適債事業とは認めないとするもの
であって，法５条の趣旨と相容れない。
(8)栗東市が経済的合理性・技術的可能性から他工法を検討をしたこと
栗東市は前記(4)アのとおりの検討を経て，地平道路方式とそのために必
要不可欠な工事として仮線工法を採用したものであり，原判決の指摘する経
済的合理性については，道路工事費のみに着目して工事費が安いからその方
式を選択するといった考え方自体が失当である。
新駅設置に当たって，その周辺都市計画道路等整備事業として一定の目的，
機能を果たすべき道路を同時に建設することは，地方公共団体が行うべき公
共施設建設工事として正当かつ適正なものであり，当該道路の目的，機能か
ら地平道路方式を選択し，これに仮線工事が必要不可欠である以上，その工
事費を道路建設事業費として起債の対象とすることは，法５条５号の趣旨に
何ら反するものではない。
(9)被控訴人ら主張への反論
ア被控訴人らは，仮線が栗東市の資産として残らないから法５条５号の建
設事業費にあたらないと主張するが（被控訴人ら主張(1)），道路建設に
あたって多くの場合仮設工事が必要不可欠であるし（乙３２），完成した
本件道路が栗東市に資産として残るから，かかる主張は失当である。
また，被控訴人らは，仮線工事費が新駅建設促進事業費（駅舎建設工事
費）として財務処理されているのは仮線が道路建設のためではないことを
示すと主張するが，栗東市は，Ａとの交渉窓口として県や関係各市で分担
する費用を取りまとめる役割を担っており，これを支出する際には歳出−
土木費−都市計画費−東海道新幹線新駅設置推進費−負担金・補助及び交
付金として計上しており，起債による収入を歳入として計上する際にも，
対応関係が明らかになるよう，歳入−市債−市債−土木債−都市計画事業
債の東海道新幹線新駅設置工事促進事業債としている（乙３３）。
さらに，被控訴人らは，仮線工事は都市計画決定されていないから，都
市計画事業ではないがそのために必要な事業ということになるが，かかる
事業は法５条５号の脱法行為であるとも主張するが，本件起債のうち，県
に対して既に申請済みである平成１７年度分については地方債同意基準等
（甲３２）所定の「地域再生事業」に該当する事業であって，脱法事業で
ない。
イ被控訴人らは，乙２０の内事例１，２は，仮線が本件の４分の１の長さ
で極端に短いと主張するが（被控訴人ら主張(2)イ），仮線の長さは車両
の運行速度と移設線路の距離等との関係で決まるところ，在来線の運行・
徐行速度は新幹線と比較にならず，在来線の仮線の長さとの比較は無意味
である。
また，被控訴人らは，平成１６年７月２１日付の控訴人側作成資料（甲
３３）は，仮線工法の財源につき全く触れておらず，法５条５号の制限を
考慮せずに決められたとも主張するが，同年６月開催の栗東市議会全員協
議会では，区画整理事業を含む新駅関連投資は一般財源を投入しないと説
明しており，その後に栗東市が財源の調達方法を検討し，県振興資金等で
の起債発行を県に要望した結果，平成１７年２月に県から市債で起債でき
ると指導されたものである。
さらに，被控訴人らは，土地区画整理事業についての計画概要（甲３
４）において仮線工事費が必要でありこれを起債で賄うと説明されていな
いとも主張するが，土地区画整理事業の対象となる土地は，「施行地区
界」として赤線で図示された範囲（乙１）であり，上記概要にいう「α８
線」とは，本件道路全体のうち赤線で図示された範囲内の部分のみを指す
ものであって，本件訴訟で問題となっている交差部分はその施行地区外で
あるから，上記概要において説明されていないのは当然である。
〔被控訴人ら〕
(1)本件起債の違法性
法５条５号の建設事業費は，恒久的な施設の建設等に限られるところ，本
件起債は全額が仮線工事に充てられ，道路完成後の仮線は一部が待避線とし
て活用されてもＡの資産となり栗東市の資産としては残らないから，かかる
建設事業費にあたらない。
仮線工事費は，新駅建設促進事業費（駅舎建設工事費）として平成１７年
度に１億円の起債許可申請がされたところ（乙１２），都市計画事業のため
の仮線と主張しながら財務処理上は新駅建設促進事業費としているのは，仮
線が道路建設のためではないことを示すし，仮線工事そのものは都市計画事
業として決定されていないから，仮線工事費は都市計画事業ではないがその
ために必要な事業ということになるが，かかる事業は地方債同意基準等（甲
３２）所定の事業区分のいずれにも該当せず，法５条５号の脱法行為である。
(2)控訴人主張への反論
ア控訴人は，原判決が設定した法５条５号に関する判断基準が妥当しない
と主張するが（控訴人の主張(1)），そもそも適債事業であることの理由
として，必要性，不可欠性，一体性を主張したのは控訴人であり，原審で
敗訴したからといってかかる要件を否定するのは不合理である。
また，控訴人は，道路工事費用の経済的合理性のみを重視すると，地平
道路方式をとることが技術的に不可能でない限り，高架橋・地下道方式を
採用することが必要不可欠性の要件を充たさないことになると主張するが，
起債事業性の判断にあたって経済的合理性の観点から判断するのは当然で
ある（甲３２）。
イ控訴人は，従前の新幹線新駅設置工事での活線工法が本件では妥当しな
いと主張するが（控訴人の主張(2)），原判決は道路工事を口実に仮線工
法で行う事例が見あたらないことを指摘したものである。
控訴人は，在来線と道路との立体交差工事に関する仮線工法の事例（乙
２０）を主張するが（控訴人の主張(3)），その内事例１，２は仮線が４
５０∼５５０ｍと本件の仮線の４分の１と極端に短く，事例３∼５は従来
の地平線を併走させながらその横に高架工事をするものであり仮線工法以
外に工法がない事例であって比較対象とならない。
栗東市議会全員協議会で配布された平成１６年７月２１日付の控訴人側
作成資料（甲３３）では，仮線工法を採用すると決定されていたものの，
その財源については全く触れられておらず，法５条５号の制限を考慮しな
かったため，県から後知恵を授けられて道路拡幅のための仮線として本件
起債をしたと考えられる。平成１５年９月２６日ころ作成の土地区画整理
事業についての計画概要（甲３４）の資金計画，公共施設別調書，α８線
のいずれの項目においても，仮線工事費が必要でありこれを起債で賄うと
説明されていない。
控訴人が当審で提出した新たな書証（乙１８，２０，２３∼３０）は，
原判決後に控訴理由を補強するために急遽作成されたものであり，証明力
は低い。
ウ控訴人は，高架橋・地下道方式が適切でなく，仮線工法採用にあたって
かかる検討を経ていると主張するが（控訴人の主張(4)・(8)），原審でそ
の旨主張していない以上，控訴人が高架橋や地下道方式を真摯に検討した
はずはないし，工事費用試算にかかる書証（乙２７）は原判決後急遽作成
されたもので証明力は低い。本件の争点は，道路工事についての仮線工事
の必要不可欠性・一体性であり，高架橋・地下道方式よりも地平道路方式
が合理的であるとか工費が安いとの主張立証は争点と関係がない。
エ控訴人は，本件道路拡幅工事を駅舎建設工事と同時に行う必然性，一体
不可分・必要不可欠性があると主張するが（控訴人主張(5)・(6)），駅舎
建設工事のための仮線工事と本線の高架工事が終了し，盛土構造でなくな
った後に，本件道路拡幅工事を行えばよい。駅舎工事の施工者はＡである
が，実際に工事費を支出するのは県と栗東市であり，実質の施工者として
駅舎工事の際に道路部分の高架工事を行ってもらえばよいのである。
また，シャトルバスの運行なら現在の本件トンネルの下部を上部と同じ
８ｍに拡幅すればよいし，すれ違い運行なら現状のままでも十分可能であ
る。
オ控訴人は，地域整備の観点を考慮すべきと主張するが（控訴人主張
(7)），地域整備の観点故に非適債事業が適債事業になるものではない。
第３当裁判所の判断
１前記前提事実（原判決第２・２），証拠（〔枝番含む〕甲１，３∼１１，１
３∼１５，１７，２７，３１，３３，３４，乙１∼３１，３３）及び弁論の全
趣旨によれば，本件に関し以下の事実が認められる。
(1)新幹線新駅駅舎建設及び本件道路拡幅工事についての経緯
ア昭和６３年に促進協（東海道新幹線〔仮称〕α１１駅設置促進協議会）
が設立され，栗東市内の５地点を新幹線新駅の候補地として調査を行い，
平成８年６月の関係首長会議において，軌道との接続の優位性と主要幹線
道路との連絡等を理由に１地点に絞り込み，同年８月の促進協総会におい
て設置を要望する位置を決定した。
栗東町建設部新幹線新駅設置対策課は，平成１０年９月３日，「α８延
伸線」道路計画についてと題する書面で，同道路と新幹線との立体交差に
つき，道路桁下８．８メートルを確保するとしているが，本件道路の拡幅
について触れていない（乙２１）。
イ栗東市は，平成１３年度に，Ｂ株式会社へ業務委託し，同社は，新駅設
置予定場所（同市α１２外）での２面５線案での新駅配線の検討として，
仮線工法・活線工法の比較等を行い，活線工法では，道路の掘下げが必要
になること，道路面が周辺地盤より低くなり沿道利用・排水等の問題があ
ること，線路直下や線路近接施工が主体で盛土や軌道に与える影響が大き
いこと，施工期間中の大規模な計測管理・軌道整備が必要となること，線
路直下施工に伴い列車徐行が必要となること等の問題があるとして，仮線
工法（線路切換方式）が適切との結論に至り，平成１４年３月，その旨の
報告書をまとめた（乙２２）。なお，新駅建設において活線工法が安全上
技術上不可能とまで結論づけたものではないし，本件道路拡幅工事との関
係については何ら触れられていない。
そして，新駅駅舎設置工事の施工者であるＡにおいて，現本線の区画整
理事業対象地側に総延長１９５０ｍの仮線を設け，工事期間中は暫定的に
仮線を使って新幹線を運行し，新駅駅舎の完成後は，仮線の一部を計画線
（下り２番線）として活用し，残りは撤去するとの仮線工法が施工方法と
して採用されることとなった。
平成１４年４月の関係首長会議において協定の締結等が決議され，同月
２５日，滋賀県，栗東市，促進協及びＡとの間で，新駅設置に関する本件
基本協定書及び本件覚書が各締結された（甲１４）。
本件基本協定書１条において，新駅の設置位置は栗東市とされ，５条１
項において，工事は仮線工法によりＡが施工することとされ，同２項本文
において，工事費は滋賀県，栗東市，同市を除く促進協の構成各市町が負
担するものとされ，６条において，工事竣工後の鉄道施設はＡが所有する
ものとされ，９条において，栗東市が基盤整備に責任を持つとされ，本件
覚書４条２項において，（仮称）都市計画道路α８線，区画整理について
は，栗東市の責任により早期整備，完了に努めるとされた。
そして，本件覚書２条１項において，工事内容については，東海道新幹
線の運行に影響を及ぼさないものとするとされ，工事の詳細は滋賀県，栗
東市及びＡで別途協議するものとされた。
ウ栗東市は，都市計画法所定の規定に従い，平成１４年７月２９日，新幹
線新駅の設置及びその周辺土地区画整理事業に伴う交通需要に対応するた
めとして，滋賀県に都市計画道路変更の協議申出書を提出し，α８線と新
幹線との立体交差につき，延長約１９８０メートル，地表式，２車線，道
路幅員３０メートルに変更する旨の協議を申し出，滋賀県の同意を得て，
平成１４年８月３０日，その旨告示し，当該都市計画の図書を公衆の縦覧
に供した（甲３４，乙１∼６）。
エ栗東市は，平成１４年１０月２８日，Ａα１３支社長に対し，本件道路
と新幹線の交差に必要となる新幹線架道橋の施工につき，「都市計画道路
α８線架道橋一般図（３径間案）」との表題の架道橋の仕様を記載した図
面（判決別紙１）を添付して，新駅工事との同時施工の協議を申し入れ，
同支社長は，平成１５年１２月１日，同意する旨回答した（乙１５，１
６）。
オ平成１６年７月２１日付栗東市交通政策部新駅設置対策課作成の同市議
会全員協議会資料（甲３３）は，新駅駅舎タイプ比較として，活線工法に
よる地平駅舎，活線工法による橋上駅舎，仮線工法による高架下駅舎を比
較し，仮線を建設することに伴うコスト高になるが，駅への自動車アクセ
スとして本件道路（α８線）を地平で抜けるなど，施工面，アクセス面，
駅利用面にわたり高架下駅舎が最も適切と結論づけるなどしたところ，仮
線工法の財源については特に触れられていない。
カ平成１７年３月１４日の関係首長会議において，Ａの概略設計に基づく
概算事業費２４０億円を基にα８線の跨道橋構造物事業費６億０７００万
円を除外した２３３億９３００万円を負担調整のベースとして，滋賀県が
当該調整ベースの２分の１を負担し，新駅設置予定地が盛土であり，仮線
建設が必要であることから工事費が高額になるとの特殊要因があるため，
この要因にかかる事業費を滋賀県と栗東市が２分の１ずつ負担し，それ以
外の基本的な駅舎等工事費を滋賀県が２分の１，栗東市が３分の１，関係
５市と大津市とが２２億０９００万円を負担すると合意されたが，本件道
路拡幅工事費については上記６億０７００万円以外に触れるところがない
（乙１４）。
上記費用の負担については，以下のとおり，同年６月２４日に栗東市議
会の議決を経た。
(ア)駅舎等工事費１３２億３５００万円
負担割合
滋賀県６６億１８００万円（１／２）
栗東市３４億０８００万円（１／３）
寄付１０億円
関係５市及び大津市２２億０９００万円
(イ)仮線工事費（特殊要因）１０１億５８００万円
内訳
仮線８３億１９００万円
変電所９億９３００万円
中間セクション８億４６００万円
負担割合
滋賀県５０億７９００万円（１／２）
栗東市５０億７９００万円（１／２）
(ウ)α８線（本件道路）跨道橋構造物事業費
６億０７００万円
負担割合
栗東市６億０７００万円（１／１）
キ平成１７年９月１３日の栗東市議会定例会において，同市交通政策部長
は，同年６月より前の市議会で仮線工事を起債の対象とすると説明しなか
った理由に関する質問に対し，「当初から積立金以外は起債での財源調達
を予定していたところ，その具体化を県と検討する中で，道路建設のため
の仮線でもあることが明らかになり，同年６月の市議会で長期財政計画に
計上して説明した」と，本件道路拡幅工事を新駅建設と同時に施工する必
要性に関する質問に対し，「駅舎建設のための仮線の実施時期に本件道路
を同時施工すれば，道路事業は実質約６億円である。しかし，道路事業を
駅舎開業後にすれば新たに仮線が必要となり，開業している駅の機能も制
約を受け，新たな費用が発生し，賢明な選択ではないと判断する」と，道
路工事に必要な仮線の区分の根拠に関する質問に対し，「仮に道路単独で
施工する場合の仮線は１６７０ｍと想定できるし，駅舎建設のための仮線
は１９５０ｍと想定できる。区分した根拠は，それぞれの工事のみを想定
した場合の必要な仮線延長である」旨答弁した（甲９）。
ク平成１７年１２月２５日，滋賀県，栗東市，促進協及びＡは，新駅工事
実施の協定書を締結した（甲５）。
協定書２条１項において，工事の位置・設計内容は別添図（判決別紙
２）のとおりとされ，同２項において，新駅の開業時期は平成２４年度を
目処とされた。上記別添図には，新駅のホームの有効長は４１０ｍと記載
されているが，本件道路拡幅工事については明示的に触れるところがない。
ケ栗東市は，本件道路と新幹線が交差する本件トンネル部分は，トンネル
内部の空間を除いて盛土構造となっているから，新幹線を時速２７０ｋｍ
で運行したまま本件道路拡幅工事を施工するには，現在の土木技術では盛
土のまま工事をすることができず，Ａの了解が得られないので仮線工法を
採用するところ，新駅建設工事のために予定されている仮線１９５０ｍの
内，後に新駅のホームとなる直線部分２８０ｍを除いた１６７０ｍの部分
が本件道路の拡幅工事のために必要な仮線であると想定し，前記カ(イ)の
仮線工事費１０１億５８００万円の内，道路及び鉄道の計画が重複する仮
線部分の工事費であるとする８６億９９００万円（１０１億５８００万円
×１６７０ｍ÷１９５０ｍ）について，本件協定に基づく２分の１相当額
である４３億４９００万円が，法５条５号が定める道路の建設事業費に当
たるとし，４３億４９００万円及びα８線事業費６億０７００万円（前記
カ(ウ)・本件道路の跨道橋構造物の事業費）の合計４９億５６００万円を，
地方債の起債で賄うこととし（４３億４９００万円の分が本件起債であ
る。），本件起債の一部を含む１億円について，平成１８年３月３１日，
滋賀県に対し，以下のとおり平成１７年度起債許可申請をし，同日付で許
可を得た。
地方債計画事業区分地域再生事業
起債許可申請事業名新幹線新駅周辺都市計画道路等整備事業
起債許可申請額１億２７９０万円
地方債予算限度額１億２７９０万円
地方債予算事業名
・同対象限度額東海道新幹線新駅設置工事促進事業１億円
(2)本件道路
本件道路は，現在，本件トンネル（α１４トンネル）で新幹線線路下を通
っており，トンネル部分の道路幅員は４．５ｍ，トンネル天井部分のコンク
リート構造物全体の幅は８ｍであり，本件トンネルの北西側にＣグループの
工場施設等があり，財源との関係で早急に本件道路拡幅工事のための用地買
収ができる見通しではない（甲１３，乙１１）。現状の幅員でもシャトルバ
スのすれ違い運行は可能である（甲７）。
(3)本件協定，本件要綱
本件協定（道路と鉄道との交差に関する運輸省・建設省協定，乙９），本
件要綱（道路と鉄道との交差に関する協議等に係る要綱，乙１０）は，道路
の新設若しくは改築又は鉄道の新設若しくは改良に関する工事により新たに
道路と鉄道との交差を設置する場合においては，当該工事の計画者が交差に
要する工事費の全額を負担すること，道路の新設又は改築及び鉄道の新設又
は改良の計画が確定しており，当該計画が同時に実施される場合において当
該計画に係る交差の設計が重複するときは，その重複する部分に係る工事に
ついては，道路側及び鉄道側はそれぞれこれに要する費用の２分の１を負担
すると定める。
(4)仮線工法の事例
ア東海道・山陽新幹線新駅駅舎（請願駅）が建設された事例として，昭和
６３年から平成１１年にかけて開業したα５駅，α１駅，α２駅，α３駅，
α４駅，α６駅があるところ，いずれも現状の線路を活用する活線工法で
施工されており，駅舎建設費は，約４６億円から約１３７億円であり，本
件のほぼ半額までである。開業にあたり線路と交差する形で道路建設がな
された事例として，α２駅，α３駅があるところ，いずれも活線工法で施
工されており，仮線工法により立体交差工事が行われた事例はない。なお，
α２駅については，一時新幹線を時速７０ｋｍに徐行して道路工事が施工
されたものであり，α３駅については，道路工事は既に交差していた国道
の橋梁拡幅であり，新幹線運行に影響なく施工されたものである（甲３１，
乙１８）。
また，平成１５年に開業した東海道新幹線α７駅駅舎建設工事では，道
路との交差工事は行われていないが，仮線工法で施工された（乙１９）。
イＪＲ在来線や私鉄では，鉄道と道路との立体交差・高架化事業において
仮線工法が採用された事例がある（乙２０・事例１∼５）。
事例１は，α１５線と交差する都市計画道路α１６線の拡幅工事であり，
車両速度時速約１３０ｋｍに対し，約５５０ｍの仮線を延長して施工中で
ある。
事例２は，α１７線と交差する都市計画道路α１８線の立体交差工事で
あり，約４５０ｍの仮線を延長して施工中である。
事例３は，α１９本線と交差する都市計画道路α２０線の立体交差工事
であり，高架化区間約１４００ｍにつき仮線を延長して施工中である。
事例４は，α２１線と交差する幹線道路の立体交差工事であり，高架化
区間と思われる約１９７７ｍにつき仮線を延長して施工された。
事例５は，α２２線・α２３線と交差するα２４駅周辺の関連街路の立
体交差・拡幅工事であり，高架化区間の全区間（α２２線約２１８０ｍ，
α２３線約１３１０ｍ）につき仮線を延長して施工中である。
なお，事例１，２，５では地方債が起債されたが，起債による調達財源
が仮線工事に充てられたか否か，充てられたとして仮線工事の内容・程度
がいかなるものか，それが適法なものかは明らかでない。
２争点１−本件起債が法５条に反し違法か否か
(1)前記１の認定事実を基に，新幹線仮線工事（１９５０ｍの内１６７０ｍ
部分）が，法５条５号所定の道路の建設事業費に該当するか，以下検討する。
平成８年８月の促進協総会において新幹線新駅の候補地位置を決定した後
の平成１０年の段階では本件道路と新幹線との立体交差につき，道路桁下８．
８メートル確保するとしている程度で，道路拡幅は問題とされていない。そ
して，平成１４年３月，栗東市から業務委託されたＢ株式会社が仮線工法・
活線工法の比較等を行い，仮線工法（線路切換方式）が適切との結論に至り，
Ａにおいて採用されることとなったが，仮線工法と本件道路拡幅工事との関
係については何ら触れられていない。そして，これに基づき，平成１４年４
月の関係首長会議において協定の締結等が決議され，同月２５日，滋賀県，
栗東市，促進協及びＡとの間で，新駅設置に関する本件基本協定書及び本件
覚書が各締結されが，（仮称）都市計画道路α８線，区画整理については，
栗東市の責任により早期整備，完了に努めるとされたほか，本件道路拡幅に
つき，協定や覚書上，何の言及もない。栗東市は，平成１４年８月３０日，
新幹線新駅の設置及びその周辺土地区画整理事業に伴う交通需要に対応する
ためとして，都市計画道路を変更し，α８線と新幹線との立体交差につき，
延長約１９８０メートル，地表式，２車線，道路幅員３０メートルとする旨
告示し，平成１４年１０月２８日，Ａα１３支社長に対し，本件道路と新幹
線の交差に必要となる新幹線架道橋の施工につき新駅工事との同時施工の協
議を申し入れ，平成１５年１２月１日，同意する旨の回答を得たが，上記交
差部分の概要を示す図面（判決別紙１）は，本件道路拡幅工事の具体的内容
を明らかにするものでない。その後，平成１７年３月１４日の関係首長会議
において，概算事業費２４０億円を基にα８線の跨道橋構造物事業費６億０
７００万円を除外した２３３億９３００万円を負担調整のベースとして，滋
賀県，栗東市，関係５市と大津市との費用負担が合意されたが，本件道路拡
幅工事費については上記６億０７００万円以外に触れるところがなく，平成
１７年９月１３日の栗東市議会定例会において，同市交通政策部長が，初め
て，「当初から積立金以外は起債での財源調達を予定していたところ，その
具体化を県と検討する中で，道路建設のための仮線でもあることが明らかに
なり，同年６月の市議会で長期財政計画に計上して説明した」，また，「駅
舎建設のための仮線の実施時期に本件道路を同時施工すれば，道路事業は実
質約６億円である。しかし，道路事業を駅舎開業後にすれば新たに仮線が必
要となり，開業している駅の機能も制約を受け，新たな費用が発生し，賢明
な選択ではないと判断する」と説明し，道路工事に必要な仮線の区分の根拠
は，「仮に道路単独で施工する場合の仮線は１６７０ｍと想定できるし，駅
舎建設のための仮線は１９５０ｍと想定できる。区分した根拠は，それぞれ
の工事のみを想定した場合の必要な仮線延長である」旨答弁した。そして，
平成１７年１２月２５日，滋賀県，栗東市，促進協及びＡが，新駅工事実施
の協定書を締結した段階においても，工事の位置・設計内容を示す別添図
（判決別紙２）には，新駅のホームの有効長は４１０ｍと記載されているが，
本件道路拡幅工事については明示的に触れるところがない。
上記経緯からすると，本件新幹線仮線工事は，新駅駅舎の建設工事につい
ての調査会社への業務委託において仮線工法が適切と結論づけられ，Ａにお
いて設置する仮線を総延長１９５０ｍと設定され，平成１４年４月２５日の
本件基本協定書によって仮線工法の採用が決定されたのであって，栗東市は，
平成１０年度に都市計画予定道路につき新幹線との交差部も含めた道路形態
を検討し道路桁下８．８メートルを確保するとしている程度で，本件基本協
定書締結によって新駅設置とそのための仮線工法の採用が決定した後に本件
道路についての都市計画道路変更決定をするまで，本件道路と新幹線の交差
形態（地平，高架橋，地下道方式のいずれを採用するか），道路拡幅工事の
工法（活線工法，仮線工法のいずれを採用するか）を，経済的合理性や技術
的可能性の見地から検討したとは認められず，栗東市は，本件基本協定書締
結や平成１７年３月１４日の関係首長会議での合意により，新駅建設のため
の仮線工事費の２分の１の負担が決定し，その財源確保の必要に迫られたと
ころ，仮線工事だけを独立してみれば適債事業に当たるとはいえず財源確保
が困難であるので，本件道路拡幅工事と同時・一体の工事であると説明して
起債して財源を確保しようとして本件起債をしたものと推認するのが相当で
ある。
乙２３ないし３０号証は，原判決言渡し後の平成１８年１１月中に作成さ
れた意見書等である上，その内容を検討しても，上記推認を左右しない。
そうすると，設置される仮線は，新駅建設工事のためのものであるといえ，
仮線工事に伴い，本件道路拡幅工事を行うこととなったというべきである。
比喩的に表現すれば，本件道路拡幅工事が仮線工事の関連工事という態様で
あっても，その逆ではない。
関係当事者がそのような認識であったことは，平成１７年３月１４日の関
係首長会議において，Ａの概略設計に基づく概算事業費２４０億円のうちα
８線の跨道橋構造物事業費６億０７００万円を明示的に除外した２３３億９
３００万円につき負担調整が行われたことによっても裏付けられるし，なに
よりも，本件の仮線工事費が控訴人の主張する１６７０ｍ部分に限っても８
６億９９００万円（栗東市の負担はその２分の１）と本件道路拡幅工事の工
事費として明示された上記６億０７００万円に比して巨額であることや駅舎
建設のためにＡにより予定された総延長１９５０ｍの仮線のうち直線部分を
除いた１６７０ｍに及ぶ仮線工事が立体交差の際の道路拡幅工事するために
必要となるという論理が世人をよく納得させ得るものでないことに表れてい
る。
したがって，仮線工事は，本件道路拡幅工事のためのものと認められない
から，本件起債は法５条５号の道路の建設事業費の財源とする場合に該当せ
ず，その全体が法５条に違反するというべきである。
(2)この点，控訴人は，１６７０ｍの仮線工事が本件道路拡幅工事の関連工
事として道路の建設事業費にあたるなどとして本件起債が法５条に反しない
と主張するが，以下のとおりいずれも採用できない。
ア控訴人は，地方公共団体がいかなる公共工事を実施するか，その財源と
していかなる財源を充てるかは，地方公共団体の長の広範な裁量に委ねら
れているから，政策選択・内容の判断が著しく合理性を欠き裁量権を逸脱
したときに初めて違法性が生じると主張するが（原判決１０頁(1)），い
かなる仕様の道路を建設するか，いかなる財源を充てるかといった政策判
断についてかかる広範な裁量権があるにしても，地方公共団体の歳出は地
方債以外の収入をもって賄うことを原則とし，地方債が発行できる場合を
１ないし５号に限定列挙した法５条の趣旨からすれば，その財源に地方債
を充てること自体が可能か否かの判断については，上記法条に規定する範
囲での裁量が認められるにすぎず，かかる広範な裁量権があるとはいうこ
とはできない。
イ控訴人は，財源を地方債で賄うか否かにかかわらず栗東市の負担となる
仮線工事費用があるから，そのうち本件道路拡幅工事に関する部分の財源
手当として地方債を発行することは合理的な選択であり法５条に違反しな
いと主張するが（原判決１０頁(2)），栗東市の負担となる仮線工事費用
が本件道路拡幅工事に関するものといえないことは前記のとおりであり，
前提を欠き，採用できない。
ウ控訴人は，地方自治体が道路を建設する要件と手続は都市計画法等に定
められており，道路が要件を充たし適法であるかは当該法令に照らして判
断されるものであって，その違法を争うのは当該法令に定める不服申立手
続によることを要するから，起債の対象となる道路の建設工事をするにあ
たって別途工事が必要かどうかについて，経済的合理性，安全性，土木技
術上の合理性の有無につきした原判決の判断は，法５条の趣旨を超えた制
約を強いるものであると主張するが（控訴人主張(1)ア），当裁判所の前
記(1)の判断は，都市計画決定を受けた道路の仕様を問題とするものでは
なく，あくまでも起債の適法性に関する限りで，当該道路の建設事業費と
認められるか否かを問題とするにすぎないから，かかる主張はその前提を
違え失当である。
エ控訴人は，本件道路は，地平道路方式で都市計画決定がなされたところ，
交差する新幹線線路が盛土構造で作られており，安全上盛土を掘削して幅
員拡幅工事を行えないから，仮線工法は地平道路方式による工事に必要不
可欠であり，かかる道路が都市計画法上適法である以上，起債の適法性の
判断にあたって仮線工法の適否を改めて論ずるのは無益であって，地平道
路方式より多額の費用を要する高架橋・地下道方式による道路建設費用を
起債で賄おうとする場合は，地平道路方式をとることが技術的に不可能で
ない限り必要不可欠性の要件を充たさないこととなりかねないなどと主張
するが（控訴人主張(1)イ），前記(1)の判断は，仮線工法の適否を問題と
するものではなく，あくまでも起債の適法性に関する限りで，当該道路の
建設事業費と認められるか否かを問題とするにすぎないから，かかる主張
はその前提を違え失当である。
オ控訴人は，判断基準につき合理性以上に必要性を要する根拠が明らかで
ないなどと主張するが（控訴人主張(1)ウ），上記エの説示のとおり，か
かる主張はその前提を違え失当である。
カ控訴人は，従前の新幹線新駅設置工事につき仮線工法で施工された事例
がないが，本件道路拡幅工事には活線工法が妥当しないこと（控訴人の主
張(2)），在来線と道路の立体交差工事に関し地方債を起債して仮線工法
で施工された事例があること（同(3)）などから，本件の仮線工事の費用
は法５条５号所定の道路建設事業費にあたると主張する。
しかし，栗東市の負担となる仮線工事費用が本件道路拡幅工事に関する
ものといえないことは前記(1)のとおりであり，前提を欠き，採用できな
い。また，地方債を起債して仮線工法で立体交差工事を施工したとされる
事例は，起債による調達財源が仮線工事に充てられたか否か，充てられた
として仮線工事の内容・程度がいかなるものか，それが適法なものかなど
は明らかでなく，かかる事例をもって本件起債の適法性が裏付けられるも
のではないから，かかる主張はいずれも採用できない。
キ控訴人は，本件道路につき，高架橋若しくは地下道方式を選択すること
は，本件道路が担うべき機能を減殺し不適切であるし，高架橋若しくは地
下道方式が仮線工法を用いた地平道路方式を大幅に下回る工事費用で賄え
るわけでもなく，各工法によった場合の費用・便益の比較でも地平道路方
式は他の工法を下回るとは限らないと主張するが（控訴人の主張(4)），
前記ウのとおり，前記(1)の判断は，道路の仕様を問題とするものではな
く，あくまでも起債の適法性に関する限りで，当該道路の建設事業費と認
められるか否かを問題とするにすぎないから，かかる主張はその前提を違
え失当である。
ク控訴人は，本件道路が都市計画道路等整備事業において果たすべき機能
からして，本件道路拡幅工事を新駅駅舎建設と同時に施工する必要があり，
仮に別に施工すれば改めて仮線工事が必要となり施工に多大な困難と費用
負担が生じ，本件協定・本件要綱により全額が道路施工側の費用負担とな
り経済的合理性を欠くし，α８線西側については，新駅開業にあわせてシ
ャトルバスの運行に利用する道路整備を計画しており，本件道路拡幅工事
を同時に施工する必要性があること（原判決１１頁(3)１・４段落目，控
訴人の主張(5)），栗東市は一定の検討を経て仮線工法を選択したもので
あり，仮線工事と本件道路拡幅工事は一体不可分で必要不可欠であり，か
かる工事費を道路建設事業費として起債の対象とすることは法５条５号の
趣旨に反しないこと（控訴人の主張(5)・(8)）を主張する。
しかしながら，同時に施工するか否かにかかわらず，起債の適法性に関
する限り，当該道路の建設事業費と認められるか否かを問題とするにすぎ
ず，栗東市の負担となる仮線工事費用が本件道路拡幅工事に関するものと
いえないことは前記のとおりである。
そして，仮線工法を適切と結論づけたＢ株式会社の委託業務は，あくま
でも新駅設置予定場所での２面５線案での新駅配線の検討としての仮線工
法・活線工法の比較であって，本件道路拡幅工事の施工との関係を考慮し
た形跡がない上，設置する仮線の長さについても，これを１９５０ｍと設
定したＡが本件道路拡幅工事の施工との関係を考慮した形跡もない。
また，上記仮線工事は，上記のとおり新駅駅舎建設のためには適切な工
法と結論づけられたものであるが，本件道路拡幅工事はあくまでも駅舎建
設の機会を利用して周辺開発のためにα８線事業として行われるものであ
り，本件トンネルの北西側にＣグループの工場施設等があり，財源との関
係で早急に本件道路拡幅工事のための用地買収ができる見通しではないこ
とや，現状の幅員でも新駅と在来線α１０駅間のシャトルバスのすれ違い
運行が可能であることなどに照らしても，必ず同時に行わなければならな
いものとまでは認められない。そして，栗東市等とＡ間の本件覚書２条１
項において，新駅建設工事の詳細は別途協議するものとされ，実際に，本
件道路と新幹線交差部の交差形態についても架道橋の仕様を記載した図面
を添付した協議を申し入れて同意を得るなどしたものであるから，要すれ
ば更に協議した上で，架道橋の設置を含む新駅駅舎建設工事を施工するＡ
にかかる仕様の架道橋を設置させた後に本件道路拡幅工事を行えば足りる
のであるから，全く同時期に両工事を施工したり，別に改めて仮線工事を
行う必要があるといえないものである。
さらに，本件協定・本件要綱は，新たに道路と鉄道の交差を設置する場
合に，同時に施工される場合で交差の設計が重複するときは，重複部分の
工事費を道路側及び鉄道側がそれぞれ２分の１を負担すると定めるものの，
本件については，交差部を含む仮線工事費は，本件基本協定書５条２項本
文により滋賀県，栗東市，同市を除く促進協の構成各市町が負担するもの
とされ，鉄道側であるＡがこれを負担することは全く想定されていないの
であるから，本件協定・本件要綱を理由とする同時施工の必要性の主張は
そもそもその前提を欠く。
したがって，仮線工事の本件道路拡幅工事との一体不可分，必要不可欠
性等に基づく，控訴人の上記主張はいずれも採用できない。
ケ控訴人は，法５条５号が道路建設事業を適債事業として定めた趣旨から
すれば，地域開発整備の観点を考慮しないで，工事費用のみに着目して安
価に建設できる道路でない限り適債事業とは認めないとするのはその趣旨
と相容れないと主張する（控訴人の主張(7)）が，前記(1)の判断は，工事
費用のみに着目したものでなく，当該道路の建設事業費と認められるか否
かを問題とするものであるから，かかる主張はその前提を違えるし，法５
条の趣旨からすれば，当該工事費が適債事業として同条５号の道路建設事
業費に該当するか否かの判断に当たって，別途地域開発整備の観点を考慮
するとすることは困難であるから，かかる主張は採用できない。
コ控訴人は，本件協定・本件要綱により，栗東市は道路と鉄道の交差の重
複部分に係る工事費用の２分の１を負担しなければならないから，これに
相当する４３億４９００万円が本件道路拡幅工事の工事費用にあたると主
張するが（原判決１１頁(4)），上記のとおり，１６７０ｍの仮線工事が
本件道路拡幅工事のための工事とは認められないから，本件起債が法５条
に違反するとの上記結論を左右しない。
(3)以上のとおり，本件起債は法５条に反し，違法であると認められる。
３そして，既に平成１８年５月２５日に借入済みの部分（原判決が訴え却下し
た部分）を除く部分について，今後本件起債行為がなされることが相当の確実
さをもって予測されるから（原判決第２・２(7)エ），地方自治法２４２条の
２第１項１号に基づく本件差止請求はこれを認めることができる。
第４結論
その他，原審及び当審における当事者提出の各準備書面記載の主張に照らし，
原審及び当審で提出，援用された全証拠を改めて精査しても，以上の認定，判
断を覆すほどのものはない。
したがって，原判決は相当であるから，本件控訴は棄却を免れない。
よって，主文のとおり判決する。
大阪高等裁判所第８民事部
裁判長裁判官若林諒
裁判官長井浩一
裁判官菊地浩明

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