戻る

主文
１原判決を取り消す。
２本件訴えのうち，外務大臣が被控訴人らに対して本判決別紙行政文書目録１
記載の各行政文書の開示決定をすべき旨を命ずることを求める訴え及び財務大
臣が被控訴人らに対して本判決別紙行政文書目録２記載の各行政文書の開示決
定をすべき旨を命ずることを求める訴えをいずれも却下する。
３被控訴人らのその余の請求をいずれも棄却する。
４訴訟費用は，第１，２審とも被控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第１当事者の求めた裁判
１控訴人
主文同旨
２被控訴人ら
本件控訴をいずれも棄却する。
第２事案の概要
１事案の要旨
本件は，被控訴人らが，行政機関の保有する情報の公開に関する法律（平成
２１年法律第６６号による改正前のもの。以下「情報公開法」という。）４条
１項に基づき，外務大臣に対し別紙１行政文書目録１記載の各行政文書（以下
「本件各文書１」という。）の開示を，財務大臣に対し別紙２行政文書目録２
記載の各行政文書（以下「本件各文書２」という。）の開示をそれぞれ請求し
たところ，外務大臣及び財務大臣から，いずれの行政文書についても保有して
いないこと（不存在）を理由とする各不開示決定を受けたため，控訴人に対し，
上記各不開示決定が違法であるとして，その取消し及び上記各行政文書の開示
決定の義務付けを求めるとともに，上記各不開示決定によって精神的損害を被
ったと主張して，国家賠償法１条１項に基づき，被控訴人１人当たり各１０万
円及びこれに対する上記不開示決定の日である平成２０年１０月２日から支払
済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求めた事案である。
原判決は，外務省及び財務省は本件各文書１及び２を保有していたものと認
められ，それらを保有していないこと（不存在）を理由としてされた上記各不
開示決定は違法であるとして，被控訴人らの上記各不開示決定の取消し及び上
記各行政文書の開示決定の義務付けを求める請求を認容し，外務大臣は上記不
開示決定を行うに当たって公務員が職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすこ
となく漫然と不存在という判断を行ったと認めることができるとして，被控訴
人らの国家賠償請求を認容したため，控訴人が原判決を不服として控訴した。
２前提となる事実（証拠を掲記したもの以外は当事者間に争いのない事実であ
る。）
(1)沖縄返還交渉の推移
ア琉球諸島及び大東諸島（以下，両者を併せて「沖縄」という。）は，第
２次世界大戦におけるいわゆる沖縄戦の後，米国軍隊（以下「米軍」とい
う。）の占領下に置かれ，その後，「日本国との平和条約」（昭和２７年
４月２８日条約第５号）３条に基づき，米国が暫定的に施政権を行使して
いた。
米国の施政権下の沖縄においては，米軍兵による幼女に対する暴行殺害
事件（昭和３０年），米軍機が小学校に墜落する事故（昭和３４年）など
の重大な事件及び事故が発生し，我が国では，沖縄に対する米国の施政権
の我が国への返還（以下「沖縄返還」という。）を早期に実現することを
求める運動が高まっていたところ，沖縄返還を政治的課題として掲げた佐
藤栄作総理大臣（以下「佐藤総理大臣」という。）は，昭和４０年８月，
沖縄を訪問し，「沖縄の祖国復帰が実現しない限り，我が国にとっての
「戦後」は終わっていない」との声明を発表した。そして，日本政府は，
沖縄返還へ向けての交渉を進めることとなった。（甲２４，乙１２の２，
弁論の全趣旨）
イ佐藤総理大臣及び米国のリンドン・Ｂ・ジョンソン大統領（以下「ジョ
ンソン大統領」という。）は，昭和４０年１月１２日及び同月１３日，米
国のワシントンＤ．Ｃ．で会談し，同日，共同声明を発表した。同共同声
明には，沖縄返還に関連して，「総理大臣は，これらの諸島の施政権がで
きるだけ早い機会に日本へ返還されるようにとの願望を表明し」，「大統
領は，施政権返還に対する日本の政府及び国民の願望に対して理解を示し，
極東における自由世界の安全保障上の利益が，この願望の実現を許す日を
待望していると述べた。」との記述がある。（甲２６）
また，佐藤総理大臣及びジョンソン大統領は，昭和４２年１１月１４日
及び同月１５日，ワシントンＤ．Ｃ．で会談し，同日，共同コミュニケを
発表した。同共同コミュニケには，「総理大臣は，沖縄の施政権の日本へ
の返還に対する日本政府及び日本国民の強い要望を強調し，日米両国政府
及び両国民の相互理解と信頼の上に立って妥当な解決を早急に求めるべき
であると信ずる旨を述べた。総理大臣は，さらに，両国政府がここ両三年
以内に双方の満足しうる返還の時期につき合意すべきであることを強調し
た。大統領は，これら諸島の本土復帰に対する日本国民の要望は，十分理
解しているところであると述べた。」との記述がある。（甲２７）
ウ愛知揆一外務大臣（以下「愛知外務大臣」という。）は，昭和４４年６
月及び同年９月にワシントンＤ．Ｃ．で，同年７月に東京で，それぞれ米
国のウィリアム・Ｐ・ロジャーズ国務長官（以下「ロジャーズ国務長官」
という。）と会談し，沖縄返還の問題について協議した。（甲２４，２９
の１，２，弁論の全趣旨）
エ福田赳夫大蔵大臣（以下「福田大蔵大臣」という。）は，昭和４４年９
月２７日及び同月２８日，米国のバージニア州フェアフィールド・ファー
ムにおいて，米国のデービッド・ケネディ財務長官（以下「ケネディ財務
長官」という。）と会談した（以下「福田・ケネディ会談」という。）。
その際，沖縄返還に係る財政及び経済上の問題についても協議がされた。
（甲２９の１，２，弁論の全趣旨）
オ佐藤総理大臣及び米国のリチャード・Ｍ・ニクソン大統領は，昭和４４
年１１月１９日から同月２１日まで，ワシントンＤ．Ｃ．で会談し，同日，
共同声明を発表した（「佐藤栄作総理大臣とリチャード・Ｍ・ニクソン大
統領との間の共同声明」。以下「佐藤・ニクソン共同声明」という。）。
佐藤・ニクソン共同声明には，次の記述がある。
(ア)６項
総理大臣は，日米友好関係の基礎に立つて沖縄の施政権を日本に返還
し，沖縄を正常な姿に復するようにとの日本本土及び沖縄の日本国民の
強い願望にこたえるべき時期が到来したとの見解を説いた。大統領は，
総理大臣の見解に対する理解を示した。総理大臣と大統領は，また，現
在のような極東情勢の下において，沖縄にある米軍が重要な役割を果た
していることを認めた。討議の結果，両者は，日米両国共通の安全保障
上の利益は，沖縄の施政権を日本に返還するための取決めにおいて満た
しうることに意見が一致した。よつて，両者は，日本を含む極東の安全
をそこなうことなく沖縄の日本への早期復帰を達成するための具体的な
取決めに関し，両国政府が直ちに協議に入ることに合意した。さらに，
両者は，立法府の必要な支持をえて前記の具体的取決めが締結されるこ
とを条件に１９７２年（昭和４７年）中に沖縄の復帰を達成するよう，
この協議を促進すべきことに合意した。これに関連して，総理大臣は，
復帰後は沖縄の局地防衛の責務は日本自体の防衛のための努力の一環と
して徐徐にこれを負うとの日本政府の意図を明らかにした。また，総理
大臣と大統領は，米国が，沖縄において両国共通の安全保障上必要な軍
事上の施設及び区域を日米安保条約に基づいて保持することにつき意見
が一致した。
(イ)８項
総理大臣は，核兵器に対する日本国民の特殊な感情及びこれを背景と
する日本政府の政策について詳細に説明した。これに対し，大統領は，
深い理解を示し，日米安保条約の事前協議制度に関する米国政府の立場
を害することなく，沖縄の返還を，上記の日本政府の政策に背馳しない
よう実施する旨を総理大臣に確約した。
(ウ)９項
総理大臣と大統領は，沖縄の施政権の日本への移転に関連して両国間
において解決されるべき諸般の財政及び経済上の問題（沖縄における米
国企業の利益に関する問題も含む。）があることに留意して，その解決
についての具体的な話合いをすみやかに開始することに意見の一致をみ
た。
（甲２８，乙７）
カ我が国における沖縄返還交渉の関連事務については，外務省がこれを主
管し，愛知外務大臣がロジャーズ国務長官及びアーミン・Ｈ・マイヤー駐
日米国大使（以下「マイヤー大使」という。）との間で交渉をしたほか，
愛知外務大臣の指示の下，吉野文六（以下「吉野」という。）を含む外務
省アメリカ局長が駐日米国公使のリチャード・スナイダー（以下「スナイ
ダー」という。）との間で交渉を行った。また，外務省は，沖縄返還交渉
を進めるに当たり，関係省庁と各々の所管事項につき協議を行ったが，そ
の方法については，閣僚レベルのものから担当部局間の連絡及び調整まで，
様々な態様のものがあった。
ただし，沖縄返還交渉のうち，米国の財政負担により設けられた資産等
の取扱いを含む財政及び経済上の問題（以下「財政経済問題」という。）
については，主として大蔵省と米国の財務省との間で数次の公式交渉が行
われた。大蔵省では，福田大蔵大臣の指示の下，大蔵省財務官の柏木雄介
（以下「柏木」という。）が米国の財務省との交渉及び国内の調整に当た
った。そして，同交渉は，最終的には，沖縄返還協定の締結に向けて，外
交経路での協議に引き継がれた。
（弁論の全趣旨）
キ沖縄返還交渉の結果，昭和４６年６月１７日，愛知外務大臣は東京の総
理大臣官邸において，ロジャーズ国務長官はワシントンＤ．Ｃ．の国務省
において，沖縄返還協定にそれぞれ署名をした。沖縄返還協定は，同年１
１月２４日に衆議院において，また，同年１２月２２日に参議院において
それぞれその締結が承認され，国内法上の承認手続を終了し，昭和４７年
３月１５日，批准書の交換が行われ，同年５月１５日その効力が生じ，沖
縄の本土復帰が実現した。
沖縄返還協定には，次の内容の規定がある。
(ア)４条
１日本国は，この協定の効力発生の日前に琉球諸島及び大東諸島にお
けるアメリカ合衆国の軍隊若しくは当局の存在，職務遂行若しくは行
動又はこれらの諸島に影響を及ぼしたアメリカ合衆国の軍隊若しくは
当局の存在，職務遂行若しくは行動から生じたアメリカ合衆国及びそ
の国民並びにこれらの諸島の現地当局に対する日本国及びその国民の
すべての請求権を放棄する。
２（略）
３アメリカ合衆国政府は，琉球諸島及び大東諸島内の土地であつて合
衆国の当局による使用中１９５０年（昭和２５年）７月１日前に損害
を受け，かつ，１９６１年（昭和３６年）６月３０日後この協定の効
力発生の日前にその使用を解除されたものの所有者である日本国民に
対し，土地の原状回復のための自発的支払を行なう。この支払は，１
９６１年（昭和３６年）７月１日前に使用を解除された土地に対する
損害で１９５０年（昭和２５年）７月１日前に加えられたものに関す
る請求につき１９６７年（昭和４２年）の高等弁務官布令第６０号に
基づいて行なつた支払に比し均衡を失しないように行なう。
４（略）
(イ)６条
１琉球電力公社，琉球水道公社及び琉球開発金融公社の財産は，この
協定の効力発生の日に日本国政府に移転し，また，これらの公社の権
利及び義務は，同政府が同日に日本国の法令に即して引き継ぐ。
２その他のすべてのアメリカ合衆国政府の財産で，この協定の効力発
生の日に琉球諸島及び大東諸島に存在し，かつ，第３条の規定に従つ
て同日に提供される施設及び区域の外にあるものは，同日に日本国政
府に移転する。ただし，この協定の効力発生の日前に関係土地所有者
に返還される土地の上にある財産及びアメリカ合衆国政府が日本国政
府の同意を得て同日以後においても引き続き所有する財産は，この限
りでない。
３アメリカ合衆国政府が琉球諸島及び大東諸島において埋め立てた土
地並びに同政府がこれらの諸島において取得したその他の埋立地であ
つて，同政府がこの協定の効力発生の日に保有しているものは，同日
に日本国政府の財産となる。
４アメリカ合衆国は，１及び２の規定に従つて日本国政府に移転する
財産のある土地に対してこの協定の効力発生の日前に加えられたいか
なる変更についても，日本国又は日本国民に補償する義務を負わない。
(ウ)７条
日本国政府は，合衆国の資産が前条の規定に従つて日本国政府に移転
されること，アメリカ合衆国政府が琉球諸島及び大東諸島の日本国への
返還を１９６９年（昭和４４年）１１月２１日の共同声明（佐藤・ニク
ソン共同声明）第８項にいう日本国政府の政策に背馳しないよう実施す
ること，アメリカ合衆国政府が復帰後に雇用の分野等において余分の費
用を負担することとなること等を考慮し，この協定の効力発生の日から
５年の期間にわたり，合衆国ドルでアメリカ合衆国政府に対し総額３億
２０００万合衆国ドルを支払う。日本国政府は，この額のうち，１億合
衆国ドルをこの協定の効力発生の日の後１週間以内に支払い，また，残
額を４回の均等年賦でこの協定が効力を生ずる年の後の各年の６月に支
払う。
(エ)８条
日本国政府は，アメリカ合衆国政府が，両政府の間に締結される取極
に従い，この協定の効力発生の日から５年の期間にわたり，沖縄島にお
けるヴォイス・オヴ・アメリカ中継局の運営を継続することに同意する。
両政府は，この協定の効力発生の日から２年後に沖縄島におけるヴォイ
ス・オヴ・アメリカの将来の運営について協議に入る。
（甲７）
(2)外務大臣に対する行政文書の開示請求及び外務大臣の不開示決定
ア被控訴人ら外３８名は，平成２０年９月２日，外務大臣に対し，情報公
開法４条１項に基づき，本件各文書１（それぞれの文書については「本件
文書１(1)」のように表記する。）の開示を請求した（以下「本件開示請
求１」という。）。
イ本件文書１(1)及び(2)はいずれも１枚の書面であり，それらと同一内容
の各文書（写し）が米国国立公文書館で公開されているもので，本件開示
請求１に係る行政文書開示請求書には，本件文書１(1)及び(2)を特定する
ため，上記のとおり公開されている各文書の写しが添付されていた。
本件文書１(1)を特定するために添付された文書は，１９７１年（昭和
４６年）６月１２日付け「CONFIDENTIALSUMMATIONOFDISCUSSIONO
fArticleⅣ，Para３」（機密４条３項についての議論の要約）と題
する全文英文のものであり，これには，スナイダーの発言として「私は，
４条３に基づき支払われる自発的支払に関するこれまでの議論を参照し，
最終的な金額は未だ不明ではあるが，現在の我々の理解では，金額はおよ
そ４００万ドルとなるであろうことに留意する。米国政府は，４条３に従
って，同国政府による負担額を決定する。」，吉野の発言として「あなた
の発言を了知する。貴国の支払の最終的な支払額は未だ不明であるが，日
本国政府は，自発的支払を実施する信託基金設立のために，７条に基づき
支出される３億２０００万ドルのうち４００万ドルが留保されることを予
期している。」，スナイダーの発言として「あなたの発言を了知する。」
との記載がある。そして，その欄外には「Ｂ．Ｙ．」という手書きの書込
みがある。また，在日米国大使館が沖縄返還協定調印直後の昭和４６年６
月２４日付けで米国の国務省条約問題法務顧問補佐あてに送付した沖縄返
還文書記録（甲３７の１，２。以下「沖縄返還文書記録」という。）には，
これと同一内容の文書が含まれており，同文書の標目８には「Originalo
fSummationofDiscussionofArticleⅣ,Para3,inEnglish,initia
ledbyMr.SneiderandMr.Yoshino」と記載されている。（甲１，２，
１３，２５，３７の１，２，乙１２の２，原審における被控訴人Ｐ１（以
下「被控訴人Ｐ１」という。）本人）
ウ本件文書１(2)を特定するために添付された文書は，１９７１年（昭和
４６年）６月１１日付け「SECRETMemo」（秘密メモ）と題する全文英
文のものであり，これには，「ＶＯＡ施設と同等の代替放送局として両国
政府間で合意することになっているＶＯＡ施設を日本国外に建設する実費
を１６００万ドルから控除した額は，予算規定の施設改善移転費６５００
万ドルから差し引くものとする。」との記載がある。この米国国立公文書
館で公開されている同一内容の文書（写し）そのものからは，本件文書１
(1)を特定するために添付された文書のような手書きの書込みを確認する
ことはできないが，沖縄返還文書記録には，これと同一内容の文書が含ま
れており，同文書の標目１０には「Memorandum,June11,1971,concern
ingconstructionoutsideJapanofaVOAfacility,inEnglish,init
ialedbyMr.SneiderandMr.Yoshino」と記載されている。（甲３，４，
１３，２５，３７の１，２，原審における被控訴人Ｐ１本人）
エ外務大臣は，平成２０年１０月２日，本件開示請求１をした被控訴人ら
外３８名に対し，本件各文書１を不開示とする決定（以下「本件処分１」
という。）をした。本件処分１に係る決定通知書の「決定理由」欄には，
「当省は該当する文書を保有していないため，不開示（不存在）としまし
た。」との記載がある。（甲１５の１ないし４）
(3)財務大臣に対する行政文書の開示請求及び財務大臣の不開示決定
ア被控訴人ら外３８名は，平成２０年９月２日，財務大臣に対し，情報公
開法４条１項に基づき，本件各文書２（それぞれの文書については「本件
文書２(1)」のように表記する。）の開示を請求した（以下「本件開示請
求２」という。）。
イ本件文書２(1)は３枚から成る書面であり，それと同一内容の文書（写
し）が米国国立公文書館で公開されているもので，本件開示請求２に係る
行政文書開示請求書には，本件文書２(1)を特定するため，上記のとおり
公開されている文書の写しが添付されていた。
本件文書２(1)を特定するために添付された文書は，１９６９年（昭和
４４年）１２月２日付け「SECRETMemoNotedbyD.M.K.」（秘密
メモD.M.K.が筆記）と題する全文英文のものであり，これには，以下の
とおりの記載がある。
「日本の大蔵省と米国の財務省の代表者は，沖縄施政権返還に係る財政
的な観点について，今後の細部に渡る交渉を行う際に両者が従うべき指
針について会談を行った。こうした議論の結果，双方は以下に示す点に
ついて理解に達した。
１．民生用資産及び共同使用資産の買取り－１億７５００万ドル
Ａ．電力会社
Ｂ．琉球開発金融公社
Ｃ．水道会社
Ｄ．行政機構
Ｅ．基地外の道路網
Ｆ．合意された航行・通信補助装置
（注記）
(1)両者は，民生用資産及び共同使用資産について，それら
を構成する資産に異なる値付けをすることを選択できる。
(2)合計額には，返還日までの増加分を含む。
(3)支払は，返還日から５ヵ年の現金による均等年賦とする。
(4)Ｐ２銀行及び石油・油脂施設に係る米国の権利は譲渡さ
れる。それらの売却に際しては，米国政府が提示価格を定め
るが，その価格は以下に述べる先買権を実質的に無効にする
ような人為的に高い価格ではなく，適正な価格でなければな
らない。
(A)沖縄住民はＰ２銀行の株式の一部もしくは全部を提示価
格で購入する先買権を有する。
(B)当該株式全部が沖縄住民に購入されなかった場合，その
残余の株式は公売に付される。
(C)当該株式の公売にあたっては，当該株式に係る問題が実
質的に解決し，公表できるようになった後に告示される。
(D)石油・油脂施設の詳細な処分方法は未定である。
(5)１９６９年（昭和４４年）１２月以降，米国政府が琉球
経済における事業に資金提供する必要がある場合，米国政府
と日本政府は，返還以前の民生用・共同使用資産の譲渡に関
する効力を協議する。資産の譲渡は協議の後に実施され，そ
の売却代金は日本政府が合意した１億７５００万ドルから控
除される。
２．基地移転費用と返還に伴う費用－２億ドル（日本政府は２億ド
ル相当の物品及び役務を提供できるようにし，本合意に特段の定めが
ない限り，基地移転費用と返還に伴う他の全ての予算経費を賄う目的
から，返還日から５年以内に提供する。特定の軍事施設の沖縄の外へ
の移転に関する合意がなされているため，本項における総額は１億５
０００万ドルに減額するのではなく，２億ドルに据え置く。当該費用
は，返還の前後いずれの活動においても生じるものである。両政府は，
那覇港や那覇空港等の既存の施設に見合う新しい施設について検討す
る。当該支払は，必要に応じて，日本の予算に複数年に渡り計上され
る。本合意は，日米地位協定における両政府の権利や義務に影響を与
えるものではない。）
３．沖縄にあって移転できない軍事施設は日米地位協定の条項に沿って
取り扱うこととする。（残りの資産）
４．通貨の換算－日本銀行は６０００万ドル又は実際に通貨交換を
実施した額のいずれか大きい方の金額を，米国財務省又はその代理人
たるニューヨーク連邦準備銀行の無利子の口座に預入する。日本政府
は，その預金を少なくとも２５年間継続することとするが，（両者が
合意する客観的な基準による）対外収支上の緊急の必要性がある場合
は一時的に引き出すことができる。
５．社会保障－３０００万ドル（米国が雇用する沖縄住民に対する
沖縄返還後の日本の社会保障制度の適用によって，当該沖縄住民が差
別を受けることのないよう実施する。日本政府が，当該沖縄住民に対
して，返還前の米国における全雇用期間から日本の社会保障制度の下
での給付金額を算定した上で，日本政府が年金を全額支給する場合は，
米国政府の費用負担が発生しないよう実施する。）
６．沖縄における経済活動に関して提案された合意案は米国の国務省と
日本の外務省との間で検討するものとする。」
そして，その１枚目及び３枚目には２箇所，２枚目には１箇所，それぞ
れ「ＡＪＪ」及び「ＹＫ」という手書きの書込みがある。
（甲５，６，１４，２５，乙１３の２，原審における被控訴人Ｐ１本
人）
ウ財務大臣は，平成２０年１０月２日，本件開示請求２をした被控訴人ら
外３８名に対し，本件各文書２を不開示とする決定（以下「本件処分２」
といい，本件処分１と併せて「本件各処分」という。）をした。本件処分
２に係る決定通知書の「不開示とした理由」欄には，「本件対象文書を保
有していないため，対象文書の不存在による不開示としました。なお，今
回の開示請求を受けて，行政文書ファイル管理簿による調査や行政文書の
保存場所の探索を行いましたが，本件対象文書を作成又は取得した事実は
確認できず，また，廃棄及び国立公文書館への移管の記録もありませんで
した。」との記載がある。（甲１６）
第３争点及び争点に関する当事者の主張
本件の争点は，(1)本件各処分の適否，具体的には，①本件各文書１及び２
の存否（争点(1)①），②本件各文書１及び２が外務省等により作成・取得さ
れたもののそれが現に存在しない場合，関係行政庁が行政文書の情報開示の一
態様として，米国国立公文書館で公開されている本件文書１(1)，(2)及び本件
文書２(1)と同一の文書の写しを入手し，説明文及び日本文の翻訳を付して被
控訴人らに開示する義務があるか否か（争点(1)②），③本件処分１の理由付
記の適否（争点(1)③）），(2)本件各文書１及び２の開示決定の義務付け（以
下「本件各義務付け」という。）を求める訴えの適法性及びその請求の当否
（争点(2)），(3)国家賠償請求の当否及び損害額（争点(3)）であり，これに
関する当事者の主張は，以下のとおりである。
１本件各文書１及び２の存否（争点(1)①）
（被控訴人らの主張）
(1)行政文書の存否に関する主張立証責任
ア情報公開法９条２項によれば，情報公開法は，行政文書が不存在である
場合と情報公開法５条各号の不開示情報に該当する場合とを不開示理由と
しては区別していないところ，上記不開示情報に該当することについて被
告となる行政機関側が主張立証責任を負うことには争いがないのであるか
ら，行政文書の不存在の主張立証責任についてもこれと同様に考えるべき
である。また，政府情報の公開制度は，表現の自由と一体性ないし連続性
を有しており，民主制の過程を軸として，自由で豊かな情報の流れを確保
する手段として位置付けられ，国民主権，民主主義を実効あるものにする
点で，表裏一体の関係にあること，行政機関が自ら行政文書を管理してい
るのに対し，開示請求者は行政文書の管理状況を知り得ない立場にあるこ
と，行政文書の管理について行政機関には行政文書単位で作成公表するこ
とは義務付けられておらず，行政文書ファイル単位で作成公表するものと
され，これらの名称その他の必要な事項を記載した帳簿（行政ファイル管
理簿）を調整し，ネットワーク上のデータベースとして整備し，一般の閲
覧に供するものとされているのみであり，行政文書単位でその存否を国民
に明らかにする義務がなく，開示請求者側には行政文書の存在を立証する
ことに困難が伴っていること，情報公開・個人情報審査会での審議案件の
中には，調査権限を行使するなどして開示対象文書が存在することを確認
し，行政文書の不存在を理由とする不開示決定処分の取消しを答申した事
例がいくつかあり，同等の調査権限が付与されていない情報公開訴訟にお
いては，これに代替する仕組みとして，行政機関側に主張立証責任を重く
課すことが相当であること等を考慮すれば，行政文書の不存在を理由とす
る不開示決定の取消訴訟においては，行政機関側が，当該行政文書を保有
していないこと（当該行政文書の不存在）の主張立証責任を負うものとい
うべきである。
イ仮に，開示請求者が行政文書を保有していたこと（行政文書の存在）に
ついて開示請求者が主張立証責任を負うと解するとしても，開示請求者が
行政文書の作成，取得，保存，廃棄等の管理状況を自ら調査することは極
めて困難であって，行政機関側の方がより容易に調査をなし得る立場にあ
るから，開示請求者の主張立証責任を緩和する必要がある。
すなわち，当該行政文書が，当該行政機関の職員が組織的に用いるもの
として一定水準以上の管理体制下に置かれることを考慮すれば，開示請求
者において，過去のある時点において，当該行政機関の職員が当該行政文
書を職務上作成し，又は取得し，当該行政機関がそれを保有するに至った
ことを主張立証した場合には，その状態がその後も継続していることが事
実上推認され，控訴人において，当該行政文書が不開示決定の時点までに
廃棄，移管等されたことによってその保有が失われたことを主張立証しな
い限り，当該行政機関は不開示決定の時点においても当該行政文書を保有
していたと推認されるものというべきである。
(2)本件各文書１の存在
ア外務省による本件各文書１の保有
(ア)本件文書１(1)は，外務省アメリカ局長の吉野及び駐日米国公使の
スナイダーが，昭和４６年６月１２日，外務省において，それぞれイニ
シャルで署名し作成したもので，日米両国が同記載内容に係る合意をし
たことを示すものである。同合意は，沖縄返還協定４条３によって米国
が自発的支払をすることとされる軍用地の原状回復費用４００万ドルを，
沖縄返還協定７条によって日本が米国に支払う３億２０００万ドルの中
から拠出することにより，日本が肩代わりするという内容の秘密の合意
（密約）である。そして，外務省は，そのころ本件文書１(1)を保有す
るに至った。
(イ)本件文書１(2)は，吉野及びスナイダーが，昭和４６年６月１１日，
外務省において，それぞれイニシャルで署名し作成したもので，日米両
国が同記載内容に係る合意をしたことを示すものである。同合意は，米
国の短波放送であるヴォイス・オヴ・アメリカ（以下「ＶＯＡ」とい
う。）の沖縄の施設（以下「本件ＶＯＡ施設」という。）の日本国外へ
の移転費用（１６００万ドルと見積もられていた。）について，沖縄返
還協定７条によって日本が米国に支払う３億２０００万ドルの中からこ
れを拠出することにより，日本が肩代わりすることにし，仮に同移転費
用の実際の金額が１６００万ドル未満の場合には，１６００万ドルとの
差額分を，日本においてこれとは別に負担することを米国との間で秘密
に合意していた米軍の施設改善移転費６５００万ドルから差し引くこと
によって調整するという内容の秘密の合意（密約）である。そして，外
務省は，そのころ本件文書１(2)を保有するに至った。
(ウ)本件文書１(3)は本件文書１(1)及び(2)に係る報告書及び公電など
の文書であり，本件文書１(4)は本件文書１(1)及び(2)の翻訳文である
が，これらは，本件文書１(1)及び(2)が作成された場にいなかった総理
大臣，外務大臣又は大蔵大臣，あるいはワシントンＤ．Ｃ．の日本大使
館などに対する報告等を行うために作成されたはずであり，いずれも外
務省が保有するに至ったものである。
(エ)本件文書１(1)及び(2)は，いずれも日米両国の最終的な合意を示す
ものであるから，外務省はそれらを永久保存文書として保管しているは
ずであり，それらの報告等のための文書である本件文書１(3)及び(4)に
ついても，永久保存文書又はこれに準ずる文書として保管しているはず
である。
イ外務省調査チーム，有識者委員会及び外交文書の欠落問題に関する調査
委員会（以下「欠落調査委員会」という。）の各調査が不十分であること
(ア)外務省調査チームは，外務省職員のみによって構成されている。密
約は存在しないと隠し続け，文書そのものの存在を隠してきた外務省の
職員が，文書を自ら探した調査結果の信頼性は低い。また，調査対象フ
ァイルは全部で４４２３冊とされるが，そのファイル名すら公開されて
いない。さらに，調査期間はわずか８週間であり，担当職員全員が密約
問題に精通していたとも思えない。
(イ)有識者委員会が閲覧した外交文書は，本来収録されている保存ファ
イルから外務省職員が取捨選択を行った上で抜き出して提供された，極
めて限定された文書類である。被控訴人らが見分した公開された外交記
録ファイルには，人為的，意図的な文書の廃棄や抜き取りの形跡が見受
けられたが，有識者委員会作成の報告書は，こうした事実には全く触れ
ていない。むしろ，これらの廃棄や抜き取りの可能性を示す文書の存在
については，同委員会は外務省から知らされないまま，報告書を作成し
ていたのである。こうした検証を行っていない有識者委員会の報告書は
合理的かつ十分な探索が行われたとはいえない。
(ウ)有識者委員会及び欠落調査委員会は，聴き取り調査を行ったものの，
記憶にないという外務省の高官や職員の応答をそのまま受け入れてしま
っており，そこに何ら批判的な姿勢は見いだせない。
ウ仮に，本件各文書１が存在しないとされるならば，財政密約の秘匿性を
絶対的なものとするために，外務省において，本件各文書１を人為的，意
図的に所在不明とした違法行為が介在するとしか考えられない。また，本
件各文書１は，外務省文書管理規程上「条約の締結交渉に関する一切の文
書」として永久保存される性質の文書であり，本件各文書１を廃棄したと
すれば，膨大な沖縄返還交渉に関する文書が網羅的に保管されていたこと，
本件各文書１の重要性からすると，行政文書の管理における故意又は重大
な任務懈怠という違法行為である。こうした控訴人の違法な先行行為があ
る場合には，本件処分１の取消しを求めている本件訴訟においては，正義
と衡平の観念に照らして，控訴人が，外務省において本件各文書１の合理
的かつ十分な探索をしたと主張することは，信義則上制限されなければな
らない。
(3)本件各文書２の存在
ア財務省による本件各文書２の保有
(ア)本件文書２(1)は，大蔵省財務官の柏木及び米国の財務長官特別補
佐官のアンソニー・Ｊ・ジューリック（以下「ジューリック」とい
う。）が，佐藤・ニクソン共同声明が発表された直後である昭和４４年
１２月２日，ワシントンＤ．Ｃ．において，それぞれイニシャルで署名
して作成し，日米両国が同記載内容に係る合意をしたことを示すもので
ある。同合意は，日本が，沖縄返還協定７条によって日本が米国に支払
う３億２０００万ドルを上回る財政負担をすること，すなわち，①日本
が，米国に対し，民生用及び共同使用の資産（電力会社，琉球開発金融
公社，水道会社，行政組織機構，基地外の道路網，並びに合意される航
行及び通信補助装置）を買い取る対価（以下「買取資産の対価」とい
う。）として１億７５００万ドルを５年間の均等年賦払いにより現金で
支払うこと，②日本が，米国に対し，軍の移転費及びその他の返還に関
連する費用（以下「移転費等関連費用」という。）２億ドル相当の物品
及び役務を提供すること，③日本銀行が，通貨交換によって取得したド
ルの実際額又は６０００万ドルのいずれか多い方の金額を，米国の連邦
準備銀行に２５年間無利子で預金すること，④日本が，米国に雇用され
ていた沖縄の日本人について日本の社会保障制度を適用するための費用
（以下「社会保障費用」という。）として３０００万ドルを負担するこ
とという内容である。同合意は，後にこれを実施に移す段階で，買取資
産の対価（１億７５００万ドル）を含む現金による支払額が３億ドルに
増加し，移転費等関連費用の物品及び役務による提供額はその分だけ減
少し，７５００万ドルになり，上記の３億ドルに軍用地の原状回復費用
４００万ドル及び本件ＶＯＡ施設の移転費用１６００万ドルが加算され
て，沖縄返還協定７条に規定する３億２０００万ドルという金額となっ
たが，上記の物品及び役務による移転費等関連費用７５００万ドルの提
供合意については秘密にされた。このように，本件文書２(1)は，沖縄
返還に当たっての日本の米国に対する財政負担の総額を確定する内容の
秘密の合意（密約）を示すものである。そして，大蔵省は，本件文書２
(1)が作成されたころにそれを保有するに至った。
(イ)本件文書２(2)は本件文書２(1)に係る報告書及び公電などの文書で
あり，本件文書２(3)は本件文書２(1)の翻訳文であるが，これらは，本
件文書２(1)が作成された場にいなかった総理大臣，大蔵大臣又は外務
大臣などに対する報告等を行うために作成されたはずであり，いずれも
大蔵省が保有するに至ったものである。
(ウ)本件文書２(1)は，沖縄返還に当たっての財政経済問題に関する日
米両国間の基本合意を示すものであるから，財務省はそれを永久保存文
書として保管しているはずであり，その報告等のための文書である本件
文書２(2)及び(3)についても，永久保存文書又はこれに準ずる文書とし
て保管しているはずである。
イ財務省の本件各文書２の探索は，いまだ不十分なものであり，信頼性に
足るものではない。財務省が，本件文書２(1)の作成者である柏木の遺族，
柏木の下で交渉の記録をとった者，施設改善移転費用６５００万ドルの支
出を担当した者，無利子預金口座をニューヨーク連邦準備銀行に開設する
手筈を日本銀行との間で担当した者，社会保障費用３０００万ドルの支出
を担当した者及びその部下等を隈無く聴取してはじめて本件各文書２につ
いての合理的で十分な探索が実施されたといえる。
ウ仮に，本件各文書２が存在しないとされるならば，財政密約の秘匿性を
絶対的なものとするために，控訴人において，本件各文書２を人為的，意
図的に所在不明とした違法行為が介在するとしか考えられない。また，財
務省の文書管理規程上，従前は永久保存の分類があり，平成１３年以降は
保存期間の最長は３０年とされたが，保存期間が満了した文書について職
務上必要があるときは，保存期間を延長することができると定められてい
た。本件各文書２は，その重要性からして，平成１３年以前に廃棄したり，
同年以降に文書保存期間を延長せずに廃棄したとすれば，そのこと自体行
政文書の管理における故意又は重大な任務懈怠という違法行為である。こ
うした控訴人の違法な先行行為がある場合には，本件処分２の取消しを求
めている本件訴訟においては，正義と衡平の観念に照らして，控訴人が，
財務省において本件各文書２の合理的かつ十分な探索をしたと主張するこ
とは，信義則上制限されなければならない。
（控訴人の主張）
(1)行政文書の存否に関する主張立証責任
ア情報公開法２条２項及び３条の各規定の構造によれば，行政機関が行政
文書を保有していることは，当該行政文書に係る開示請求権が発生するた
めの要件というべきであるから，一般に，行政文書の不存在を理由とする
不開示決定の取消訴訟において，行政機関が当該行政文書を保有している
こと（当該行政文書の存在）についての主張立証責任は，開示請求者が負
うものというべきである。
イ被控訴人らの主張立証責任を緩和すべきであるとの主張は，誤った経験
則に基づくもので失当である。すなわち，行政機関が一旦文書を作成又は
取得して保有するに至った場合，その後，その保有の有無が問題となる時
点まで行政機関がその保有を継続していると推認できるなどという一般的
な経験則は存在しない。一般に，処分時点において行政機関がそれより過
去に一旦は作成・取得した行政文書の保有を継続しているとの事実上の推
認が働くかどうか，また，その文書の作成・取得，保存，廃棄等の経過が
明らかになるかどうかについては，当該文書の性格，作成・取得の状況，
保存の状況，作成・取得の時点から保有の有無が問題となる時点までの期
間，当該文書やその取得等の経過を記録し保存すべき必要性，当該行政機
関における文書管理のための規定の内容等の諸般の事情に左右されるので
あって，これらの文書の取扱いの差異を無視して，一律に一定の経験則を
立てることはできない。
そして，本件各文書１及び２が作成されたとされる時期がいずれも４０
年近く前であったことに加え，その記載内容，外務省及び財務省が本件各
文書１及び２を取得した状況等から考えられる性格，外務省及び大蔵省や
財務省の文書管理のための規定の内容等にかんがみれば，一般的な経験則
からいって，むしろ，外務省及び財務省は，本件各処分時に，それぞれ本
件各文書１及び２を保有していたとは認められず，このような古い文書の
場合，作成・取得，保存，廃棄の記録すら保管されていない場合も十分想
定されるというべきである。
また，仮に，被控訴人ら主張のように，行政機関が合理的かつ十分な探
索を行ったにもかかわらず文書を発見できなかったときに始めて推認が破
られるとしても，合理的かつ十分な探索として，実行が非常に困難な高度
のものを要求するのは相当ではない。また，そのような探索をしなければ
発見されないような文書はもはや業務上必要なものとして利用又は保存さ
れているとはいい難く，行政文書とはいえないものであるから，このよう
な探索を求めることは不合理である。
(2)本件各文書１の不存在
ア外務省における数次にわたる徹底的な探索の結果からして，本件処分１
の当時，本件各文書１を保有していたとは認められない。
平成１７年１２月から平成１８年２月にかけて外務省において行われた
確認作業では，本件文書１(1)及び(2)並びにこれらについての報告等の文
書（本件文書１(3)及び(4)を含む。）は発見されなかった。対象文書の範
囲，調査の手法，調査人員及び調査期間等の観点からしても合理的かつ十
分な探索を実施し，組織的共用文書として保有されていなかったという調
査結果が明らかとなったものである。
平成２１年９月１６日の岡田克也外務大臣（以下「岡田外務大臣」とい
う。）の命令に基づく外務省調査チームの調査及び調査チームの作成した
外務省調査報告書の検証等を行った有識者委員会の調査によっても本件各
文書１は発見されず，また，外務省に設置された欠落調査委員会の調査に
よっても本件文書１(1)及び(2)は発見されなかったのであるから，外務省
が本件各文書１を保有していないことが明らかとなった。これらの調査は，
岡田外務大臣就任時に，「今回の政権交代を機に，「密約」をめぐる過去
の事実を徹底的に明らかにし，国民の理解と信頼に基づく外交を実現する
必要がある」との問題意識に基づいて行われたものであり，この調査の目
的や経緯を踏まえれば，仮に本件調査の過程で本件各文書１が発見されて
いたのであれば，むしろこれを公表することが外務省の対応としては自然
であるというべきである。
以上のとおり，外務省においては，本件処分１の時点において合理的か
つ十分な探索を実施した結果，本件各文書１を発見し得なかった上，その
後の政権における調査によっても，事実として，これらを保有していない
ことを再確認したのであるから，外務省が本件各文書１を保有していない
ことが明らかである。
イ本件文書１(1)及び(2)の作成に関する原審における証人吉野の証言は曖
昧なものである上，外務省の調査結果においても，本件文書１(1)の作成
は確認されていないところであって，外務省が過去に本件各文書１を取得
・保存したと認めるに足りる証拠はない。殊に，原審における証人吉野は，
本件文書１(1)について，日本側が写しを取得したかについては推測によ
る供述をしているにとどまり，また，保存の状況については，知らない旨
述べ，廃棄された可能性があることも述べている。
(3)本件各文書２の不存在
財務省における数次にわたる徹底的な探索の結果からして，本件処分２の
当時，本件各文書２を保有していたとは認められない。
ア財務省においては，本件開示請求２を受けて，平成２０年９月９日，沖
縄返還交渉に関する事務及びこれと関連性を有していた事務を所掌してい
たと思われるすべての関係部局に対し，本件文書２(1)及びその関連文書，
これらを作成又は取得した事実を確認できる文書（本件文書２(2)及び(3)
を含む。）並びにこれらを廃棄又は移管した記録の探索依頼を行ったが，
いずれの部局においても発見に至らなかった。そこで，財務大臣は，本件
各文書２を保有していないとして本件処分２をしたものである
イ平成２１年９月，上記アに加えてより広く沖縄返還交渉に関する記録を
確認することとし，まず，政策推進室において，行政文書ファイル管理簿
上，財務省における行政文書から「沖縄」の文言を含む全行政文書ファイ
ルを抽出し，その上で，１９６９年（昭和４４年）から１９７２年（昭和
４７年）までの間に作成又は取得された文書の有無を検索したが，沖縄返
還交渉に関する行政文書ファイルの発見には至らなかった。
そこで，平成２１年１０月１４日に，財務省内全部局を対象に，「沖縄
返還交渉に関する文書」について調査を行った。同調査依頼に当たっては，
すべての行政文書ファイルのうち，作成又は取得年度にかかわらず「沖
縄」の文言を含む行政文書ファイル，又は１９６９年（昭和４４年）から
１９７２年（昭和４７年）までの間に作成又は取得された行政文書ファイ
ルについて，実地で確認を行うよう指示したが，いずれの部局からも，沖
縄返還交渉に関する行政文書又はその廃棄若しくは移管の記録は発見され
なかった。
ウ藤井裕久財務大臣（以下「藤井財務大臣」という。）及び菅直人財務大
臣（以下「菅財務大臣」という。）の指示を受け，平成２１年１２月から
平成２２年２月にかけて，省内全部局を対象に，本件各文書２を含め「沖
縄返還交渉に関する行政文書」の再探索を実施するとともに，沖縄返還交
渉に関わった当時の大蔵省担当者等からの聴取も行った。しかし，いずれ
の部局からも，本件各文書２を含め沖縄返還交渉に関する行政文書，廃棄
の記録，移管の記録は発見されなかった。
エ平成２２年４月から５月にかけて，事務次官，財務官等の大臣官房，国
際局，主計局の幹部の執務室等において，本件各文書２を含め「沖縄返還
交渉に関する行政文書」の再探索を実施するとともに，本件処分２がされ
た当時の事務次官及び財務官に対して，本件各文書２の引継ぎの有無につ
いて聴取を行ったが，発見されなかった。
オ上記ウの調査は，菅財務大臣の「国民は歴史事実を知る権利がある」と
の問題意識に基づき実施公表されたものであり，本件各文書２の保有を確
認できなかったとする調査結果は信頼できるものである。
以上のとおり，財務省においては，本件処分２の時点において合理的か
つ十分な探索を実施した結果，本件各文書２を発見し得なかった上，その
後の政権における調査によっても，事実として，これらを保有していない
ことを再確認したのであるから，財務省が本件各文書２を保有していない
ことが明らかである。
２本件各文書１及び２が外務省等により作成・取得されたもののそれが現に存
在しない場合，関係行政庁が行政文書の情報開示の一態様として，米国国立公
文書館で公開されている本件文書１(1)，(2)及び本件文書２(1)と同一の文書
の写しを入手し，説明文及び日本文の翻訳を付して被控訴人らに開示する義務
があるか否か（争点(1)②）
（被控訴人らの主張）
(1)密約文書の多くは，その「密約」的性格のゆえに，又はその他の理由か
ら，そもそも始めから，概念必然的に「組織的共用文書として保有されてい
なかった」可能性が存する。特定の職員を除けば，ときには大臣にすら知ら
せることのないのが密約文書であって，平時においては「非組織的に」用い
る種類のものである。すなわち，情報公開法は，こうした沖縄密約関係文書
のごとき文書（国内外政治・経済上極めて重要な内容に関するもの，相手国
との非公開を約束した秘密文書など）等を，その開示請求の対象として想定
していなかった可能性がある。このような文書の特質に照らせば，情報公開
法の適用において，その存否を争うこと自体に，被控訴人らに過大な負担が
生じていることになる。しかし，こうした事態から生じる負担は，被控訴人
らに帰せられる筋合いのものではない。なぜなら，情報公開法の適用の前提
となる文書管理自体は，ひとえに行政内部関係の論理が１００パーセント投
影されており，本件では，外務省及び財務省の文書管理の運用・慣行に依拠
しているものだからである。
(2)本件各文書１及び２が外務省等により作成・取得されたもののそれが現
に存在しない場合でも，被控訴人らは，情報公開法を超えたより高き法であ
る憲法の知る権利に基づき，米国国立公文書館で公開されている本件文書１
(1)，(2)及び本件文書２(1)と同一の文書の写しを入手し，説明文及び日本
文の翻訳を付して被控訴人らに開示を受ける権利を有するというべきであり，
控訴人は，本件開示請求に対しこれに応じる義務があるというべきである。
その理由は，以下のとおりである。
ア米国国立公文書館が公開するこれらの文書は，単に米国政府の職員が独
自に米国のために作成したものではなく，日本政府職員との共同作業の一
環として作成されたものであり，両国に正式の行政文書として作成保管さ
れていたと合理的に考えられる。その意味で，それぞれが「一卵性双子の
片われ」というに等しい文書ということができる。
イ被控訴人らは，日本政府がこれらの文書の日本版を保有していない
（「不存在」である）と言い続け，密約の否定に固執し続けているために，
やむを得ざる次善の策として米国版文書の開示を求めているにすぎない。
ウ外務省及び財務省は，自らの行政文書管理の運用・慣行が引き起こした
「欠落」文書問題を補整すべきものとして，米国国立公文書館から自らの
責任において「欠落」文書に対応する米国版文書を入手し，それぞれその
写しを２部作成し，１部を被控訴人らに交付し，残りの１部を外交資料館
又は国立公文書館において保管し，市民の閲覧の用に供されるよう配慮す
べきである。その際，各文書毎に，例えば「沖縄返還に伴う肩代わり「密
約」文書問題」といった表題を付け，その総体に，米国国立公文書館経由
の米国版文書を本来の日本版文書を代位保管するに至った経緯を説明する
文書を添付すれば，情報公開法１条に定める「政府の有する諸活動を国民
に説明する責務が全うされるように」なるはずである。
エ米国国立公文書館の米国版写しは，密約情報にかかわる重大文書である
という実体的な意味内容としては，本件文書１(1)，(2)及び本件文書２
(1)と実質的に同じものである。
オ被控訴人らは，日本の国家政治が市民に対して負うべき政治的道徳的な
責任追及という，より高くより広い要請を内に秘めた行動のために，情報
公開請求という形式に従ったにすぎない。それに対して，控訴人は，「不
存在」ゆえに不開示決定処分という法形式のレベルを一歩だに越えようと
することなく，「不存在」があたかも自然現象であるかのように，事実調
査の結果をただ繰り返すのみである。「不存在」の背後に，「不存在」を
もたらした行政運用構造があり，その一端に，文書管理という職務遂行の
ために関係職員に課せられた責任体系があり，さらにそれを監督する責任
体系があったからである。控訴人は，この行政運営構造の所産に他ならな
い致命的な「欠落」としての「不存在」，すなわち，あってはならない
「不存在」の責任を明らかにし説明する義務がある。
（控訴人の主張）
「知る権利」の概念は多義的で成熟性が不十分である上，政府に対する情報
開示請求権という意味での「知る権利」は抽象的権利に過ぎず，情報公開法等
の法律による具体化があって初めて具体的な権利となる。
そこで，情報公開法を見るに，同法に基づく開示の対象となる行政文書に関
し，同法２条２項柱書きでは，「この法律において「行政文書」とは」「当該
行政機関が保有しているものをいう。」と定めており，情報公開法は，他の機
関，まして他国の機関が保管している文書を開示請求の対象としたり，開示決
定の対象とはしていない。また，開示請求制度に，行政機関の保有する情報を
処理・加工して国民に提供させる機能まで付与するのではなく，開示請求時点
において存在する記録をあるがままの状態で開示すれば足りるとされており，
開示請求時点において保有していない行政文書を開示請求に応じるために作成
する必要はない。ましてや，存在していない文書の代用品を入手し開示する必
要はない。
以上によれば，被控訴人らの知る権利に基づいて，控訴人が，米国国立公文
書館から本件文書１(1)，(2)及び本件文書２(1)と同一の文書の写しを入手し，
説明文及び日本文の翻訳を付して被控訴人らに開示する義務を負っていると解
する余地はなく，被控訴人らの主張には理由がない。
３本件処分１の理由付記の適法性（争点(1)③）
（被控訴人らの主張）
情報公開法の目的（１条）からすれば，開示請求に対する不開示決定におけ
る理由付記は，行政機関の長に慎重かつ合理的な判断を要求し，恣意を抑制す
るとともに，開示請求者に対して，その不服申立てに便宜を与える趣旨に出た
ものであるから，行政機関の長は，文書が存在しないことについて，具体的な
事実を踏まえた上で十分な説明をする責任を負っている。
ところが，本件処分１には「当省は該当する文書を保有していないため，不
開示（不存在）としました。」という理由しか付記されていないところ，この
理由では，外務省が本件各文書１を物理的に保有していないのか，又は解釈上
開示義務を負う文書を保有していないのかが不分明であり，どのような事実に
基づいてどのような法的理由により不開示としたのかが何ら示されていないも
のであるから，極めて不十分な理由付記というべきである。
したがって，本件処分１は，行政手続法８条により求められる理由の提示に
瑕疵があるから，違法である。
（控訴人の主張）
法令が行政処分に理由を付記すべきものとしている場合に，どの程度の記載
をすべきかについては，処分の性質と理由付記を命じた各法令の趣旨及び目的
に照らして判断すべきものである。これを，情報公開法９条２項の文書を保有
していないことを理由に不開示決定をする場合についてみれば，保有していな
い理由には種々あり得ることから，個別具体的な事案に即して理由付記の程度
も判断せざるを得ない。そして，本件開示請求１は，最近作成された文書の開
示を求めるものではなく，本件開示請求１当時，作成されたとされる時点から
４０年近く経過している文書を対象とするものであったことに加え，外務省と
しては，本件各文書１が存在していたか否かについて把握のしようがなかった
のであるから，被控訴人らが主張するように，過去の一時点における作成や保
有の有無を把握し，理由として付記することは不可能であった。
したがって，本件処分１の理由としては「当省は該当する文書を保有してい
ないため，不開示（不存在）としました。」と記載せざるを得なかったもので
ある。この記載は本件処分１当時，理由付記としては必要十分な記載であった
というべきであり，適法である。
４本件各義務付けを求める訴えの適法性及びその請求の当否（争点(2)）
（被控訴人らの主張）
(1)本件各義務付けを求める訴えは，いわゆる申請型義務付け訴訟（行政事
件訴訟法（以下「行訴法」という。）３条６項２号）に該当するところ，上
記１，３（被控訴人らの主張）のとおり，本件各処分はいずれも違法であっ
て，取り消されるべきものであるから，本件各義務付けを求める訴えはいず
れも適法である（行訴法３７条の３第１項２号）。
(2)そして，本件各文書１及び２について情報公開法所定の不開示事由はな
く，外務大臣は本件各文書１について，財務大臣は本件各文書２についてそ
れぞれ開示決定をすべきであることは情報公開法上明らかであるから，本件
各義務付けを求める請求はいずれも認容されるべきである（行訴法３７条の
３第５項）。
（控訴人の主張）
上記１，３（控訴人の主張）のとおり，本件各処分はいずれも適法であって，
取り消されるべきものには当たらないから，本件各義務付けを求める訴えは，
いずれも行訴法３７条の３第１項２号の訴訟要件を欠く不適法なものである。
５国家賠償請求の適否及び損害額（争点(3)）
（被控訴人らの主張）
被控訴人らは，本件各処分により，情報公開法の手続によって行政文書の開
示を受ける権利を侵害され，多大な精神的損害を被った。同精神的損害を金銭
評価することは困難であるが，あえてこれを評価すると，その損害額は１人当
たり１０万円を下らない。
よって，被控訴人らは，国家賠償法１条１項に基づき，控訴人に対し，各１
０万円及びこれに対する本件各処分の日である平成２０年１０月２日から支払
済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める権利を有す
る。
（控訴人の主張）
争う。
第４本件各処分の適否（争点(1)）について
１認定事実
前記第２の２前提となる事実並びに証拠（各末尾に掲記したもの）及び弁論
の全趣旨によれば，次の各事実が認められる。
(1)沖縄返還交渉における財政経済問題についての大蔵省と米国の財務省と
の間の対外的に明らかにされなかった合意の成立と本件文書２(1)が作成さ
れた経緯
ア沖縄返還交渉において，日本政府は，「米国から沖縄を金で買い戻す」
という印象を日本国内で持たれたくないと考えていたため，福田大蔵大臣
は，昭和４４年９月２７日及び同月２８日の福田・ケネディ会談において，
財政経済問題についての合意は佐藤・ニクソン共同声明の後にすべきであ
ると主張した。これに対し，ケネディ財務長官は，米国は沖縄返還に伴う
費用を負担しないという基本的立場を前提に，佐藤・ニクソン共同声明の
前に日米両国間で財政経済問題に関する明確な合意をすることを求めた。
そこで，日米両国間で財政経済問題に関する交渉が開始されることになっ
たが，その内容は佐藤・ニクソン共同声明には盛り込まれないこととされ
た。なお，福田大蔵大臣は，ケネディ財務長官に対し，大蔵省の許可を得
ることなく，外務省との間で財政経済問題に関する交渉をしないよう求め，
ケネディ財務長官がこれに応じたため，以後，財政経済問題については，
大蔵省と米国の財務省との間で直接交渉が行われることになった。（甲１
２，２９の１，２，甲３４の１，２，甲３５の１，２）
イ柏木及びジューリックは，東京において，昭和４４年１０月２１日，財
政経済問題に関する交渉を開始した。ジューリックは，返還に伴うあらゆ
る補償債権を略々推定して一定のLUMPSUM（総額）につき合意し，これを
もってあらゆる請求権をカバーするものとして，将来予測されぬ請求権が
出てきたとしても，これを打ち切ってしまう方式（QUITCLAIM）を提案し
たが，柏木は，それでは沖縄に値札（PRICETAG）を付けることになり，
国会に対する説明も困難であるとして反対し，交渉は難行した。しかし，
交渉の結果，同年１１月１０日頃までに一応の合意に達した。同合意は，
①日本が米国に買取資産の対価として１億７５００万ドルを５年間の均等
年賦払いにより現金で支払うこと，②日本が米国に移転費等関連費用２億
ドル相当の物品及び役務を提供すること，③日本政府が通貨交換によって
取得したドルの実際額又は６０００万ドルのいずれか多い方の金額を米国
の連邦準備銀行に２５年間無利子で預金すること，④日本が社会保障費用
として３３００万ドルを負担することと要約される内容を含むものであっ
た。
マイヤー大使は，同日，ロジャーズ国務長官あてに電信文を発して上記
合意について承認を求めるとともに（なお，マイヤー大使は，その際，上
記③の無利子預金による米国の利益を１億１２００万ドルと算定した上で，
米国が上記合意によって合計５億２０００万ドルの利益を得られると説明
していた。），上記合意を了解覚書の形にするまでの段取りとして，同月
１２日，東京において，ジューリック及び福田大蔵大臣が，上記合意の内
容が福田大蔵大臣とケネディ財務長官との間の合意を構成することを確認
した上で，同年１２月初旬に，ワシントンＤ．Ｃ．において，柏木及びジ
ューリックが了解覚書にイニシャルで署名をすることによって了解覚書を
承認することを提案し，これらについて同年１１月１１日に本国政府の承
認を得た。（甲２９ないし３２の各１，２，甲３５の１，２，甲４７の１，
２，甲１５７）
ウ福田大蔵大臣は，上記イの段取りに従い，昭和４４年１１月１２日，東
京において，ジューリックの面前で，柏木が後にイニシャルで署名する予
定の了解覚書を読み上げた。なお，柏木は，その際，同了解覚書と全く同
一の内容のコピーを所持していた。（甲３２の１，２）
エ昭和４４年１１月２１日，佐藤・ニクソン共同声明が発表されたが，財
政経済問題については，前記第２の２(1)オ(ウ)のとおり「その解決につ
いて具体的な話合いをすみやかに開始することに意見の一致をみた」とい
う記述になっており，上記イの合意には触れられていなかった。
オ柏木及びジューリックは，昭和４４年１２月２日頃，ワシントンＤ．Ｃ．
において，前記第２の２(3)イの内容が記載された書面に，各自のイニシ
ャルである「ＹＫ」及び「ＡＪＪ」を書き込み，これによって本件文書２
(1)が完成した。
本件文書２(1)は，日本の大蔵省と米国の財務省が，沖縄返還における
財政経済問題に関して「今後の細部に渡る交渉（昭和４５年６月以降に開
催）を行う際に両者が従うべき指針」について，昭和４４年秋の時点で共
有した理解を取りまとめたもので，①日本が米国に買取資産の対価として
１億７５００万ドルを５年間の均等年賦払いにより現金で支払うこと，②
日本が米国に移転費等関連費用２億ドル相当の物品及び役務を提供するこ
と，③日本銀行が通貨交換によって取得したドルの実際額又は６０００万
ドルのいずれか多い方の金額を米国の連邦準備銀行に２５年間無利子で預
金すること，④日本が社会保障費用として３０００万ドルを負担すること
と要約される内容を含むものである。本件文書２(1)の上記内容は，上記
イの合意の内容と基本的には同じであるが，本件文書２(1)は，表題が当
初予定されていた「MemorandumofUnderstanding」(了解覚書）ではなく
「Memo」となっているほか，米国の連邦準備銀行への無利子預金の主体が
日本政府から日本銀行に，社会保障費用が３３００万ドルから３０００万
ドルにそれぞれ変更され，また，移転費等関連費用２億ドルについて，
「沖縄外への軍事施設の移転が合意されない場合には，このカテゴリーで
の合意額は１億５０００万ドルに減額される。」とされていたものが，
「特定の軍事施設の沖縄の外への移転に関する合意がなされているため，
本項における総額は１億５０００万ドルに減額するのではなく，２億ドル
に据え置く。」に変更されていることなどの相違点がある。なお，柏木が
このようにイニシャルで署名することについては，福田大蔵大臣はあらか
じめ了承していた。（甲５，６，３０ないし３２の各１，２，甲４６，乙
１３の１，２）
カその後，日米両国間で交渉が重ねられた結果，本件文書２(1)において
合意された日本の財政負担の内容はその内訳が変更され，買取資産の対価
（１億７５００万ドル）を含む現金による支払額が３億ドルに増加し，移
転費等関連費用の物品及び役務による提供額はその分だけ減少し，７５０
０万ドルになった。そして，同７５００万ドルのうち１０００万ドルにつ
いては，米軍基地で稼働する日本人従業員に係る労務管理業務を担ってい
た日本に対する米国の支払を同額分減額することによって実現することに
なったため，物品及び役務による提供額はその残額である６５００万ドル
となった。（甲３４及び３５の各１，２，甲４６，９０）
(2)沖縄返還交渉における原状回復費用及びＶＯＡ施設移転費用の日本政府
による肩代わりと本件文書１(1)及び(2)が作成された経緯
ア財政経済問題以外の事項については，前記第２の２(1)カのとおり，愛
知外務大臣がロジャーズ国務長官及びマイヤー大使との間で交渉を行い，
愛知外務大臣の指示の下，吉野を含む外務省アメリカ局長が駐日米国公使
のスナイダーとの間で交渉を行っていたが，①米国が軍用地として使用し
ていた沖縄の土地のうち，「１９５０年（昭和２５年）７月１日前」，す
なわち昭和２５年６月３０日以前に接収され損害を受け，かつ，「１９６
１年（昭和３６年）６月３０日後」すなわち昭和３６年７月１日以後にそ
の使用を解除されたものに係る原状回復費用（以下「本件原状回復費用」
という。）の補償の問題（いわゆる請求権問題）と，②本件ＶＯＡ施設の
移転に関する問題については，交渉が沖縄返還協定の締結直前まで難航し
た。（甲１８ないし２１，甲３４ないし３６の各１，２，乙１２の２，原
審における証人吉野の証言）
イ日本側は，沖縄返還交渉の当初には「日本国との平和条約」の発効以前
の人身損害補償及び本件原状回復費用その他１０項目にわたり米国に対し
支払を要求したが容れられず，その後は本件原状回復費用に問題を絞って
交渉が進められた。日本側は，米国が昭和４２年高等弁務官布令第６０号
による見舞金の支払により，昭和３６年６月３０日以前に使用を解除され
た軍用地に係る原状回復費用の補償を行っていたこととの均衡から，同年
７月１日以後にその使用を解除された本件原状回復費用についても，米国
においてその自発的支払を行うことを沖縄返還協定に明記するよう求めた。
日本側は，請求権問題について米国側支出による解決を見ることは，返還
協定の国会審議上，また，復帰後の施設区域用地の円滑な確保のためにも
是非とも必要との立場であった。これに対し，米国側は，沖縄返還に伴う
費用を負担しないという基本方針が樹立されていること，米国政府は上記
布令６０号による見舞金の支払が行われた際，米国議会に対し「今後は見
舞金のための予算要求はしない。」という言質を与えていることを理由と
して，難色を示した。
そして，交渉の結果，日本側は，昭和４６年５月下旬までに，佐藤総理
大臣，愛知外務大臣及び福田大蔵大臣も了承の上，本件原状回復費用とし
て見積もられた４００万ドルを上記(1)カの現金による支払額３億ドルに
上乗せして支払うこととなり，同年６月９日頃までには，米国側が，米国
議会に政府歳出の承認を求める手続を回避するため１８９６年（明治２９
年）２月制定の信託基金法に基づき同４００万ドルで信託基金を設立し，
同信託基金から本件原状回復費用を支出することになった。このような処
理をするに当たり，米国側は，信託基金設立のため，愛知外務大臣による
「日本政府は米政府による見舞金支払のための信託基金設立のため４００
万米ドルを米側に支払うものである」旨の不公表書簡の発出を求め，日本
側において検討したが，米国側の説明によると，議会との関係で同書簡を
発表せざるを得ない場合も絶無ではないとのことであったため，結局，同
書簡は発出されないことになった。しかし，議会に対する説明のための資
料作成という米国側の要請は残り，これを満たすため，日米の交渉責任者
であった吉野及びスナイダーが書面にイニシャルで署名することで落着し
た。
吉野は，昭和４６年６月１２日頃，外務省のアメリカ局長室において，
スナイダーが持参した前記第２の２(2)イの内容が記載された書面に，ス
ナイダーと共にそれぞれイニシャルを書き込み，本件文書１(1)が完成し
た。なお，吉野がスナイダーと共にイニシャルを書き込んで本件文書１
(1)を完成させることについて，愛知外務大臣及び外務省条約局長はあら
かじめ了承していた。
（甲１，２，１８ないし２１，３４ないし３６の各１，２，甲８２ない
し８９，９１ないし１００，甲１０１の１，２，甲１３７，１５２，１５
３，１６０，乙１２の１，２，原審における証人吉野の証言）
ウ日本側は，日本国内の法制（電波法５条１項）上，外国政府機関又は外
国人の経営に係る放送事業は一切認められないことから，本件ＶＯＡ施設
の日本国外への移転を求めたのに対し，米国側は，本件ＶＯＡ施設が果た
している防衛上の役割の重要性から，これに難色を示した。交渉の結果，
米国において５年後に本件ＶＯＡ施設を日本国外へ移転することになった
が，日本側は，遅くとも昭和４６年５月下旬には，佐藤総理大臣，愛知外
務大臣及び福田大蔵大臣も了承の上，本件ＶＯＡ施設の日本国外への移転
に要する費用（以下「本件移転費用」という。）として見積もられた１６
００万ドルを上記(1)カの現金による支払額３億ドルに上乗せして支払う
こととなった。
吉野は，同年６月１１日頃，外務省のアメリカ局長室において，スナイ
ダーが持参した前記第２の２(2)ウの内容が記載された書面にスナイダー
と共にそれぞれイニシャルを書き込み，本件文書１(2)が完成した。なお，
本件文書１(2)が作成された趣旨は，本件文書１(1)と同じく，米国政府の
議会に対する説明のための資料とするためというものであり，また，吉野
がスナイダーと共にイニシャルを書き込んで本件文書１(2)を完成させる
ことについて，愛知外務大臣及び外務省条約局長はあらかじめ了承してい
た。
（甲３，４，１２，１８，２１，３３ないし３６の各１，２，甲４４，
４５の各１，２，甲１０２，１０３の１，２，甲１５２，１５４ないし１
５６，１６１，原審における証人吉野の証言）
(3)密約疑惑を巡る日本政府の対応
ア上記(1)の大蔵省及び日本銀行が２５年間莫大な金額をニューヨーク連
邦準備銀行に無利子で預金するということや上記(2)の日本側が本件原状
回復費用及び本件ＶＯＡ施設移転費用の財源を実質的に負担するというこ
となどの日米間の合意は，対外的に明らかにされることなく，昭和４６年
６月１７日，前記第２の２(1)キのとおりの内容の沖縄返還協定が締結さ
れ，同年１１月２４日に衆議院において，また，同年１２月２２日に参議
院においてそれぞれその締結が承認され，国内法上の承認手続を終了し，
昭和４７年３月１５日，批准書の交換が行われた。
イ昭和４６年１２月７日，衆議院沖縄及び北方問題に関する特別委員会等
連合審査会の質疑において，本件原状回復費用に関する交渉経緯の一部を
伝える外務省極秘公電の写し３通を入手した，野党に所属する衆議院議員
が，交渉の最終段階で３億１６００万ドルに本件原状回復費用の財源４０
０万ドルが上積みされたのではないかという質問をしたが，福田外務大臣
（同年７月５日に内閣改造により愛知外務大臣と交替）はこれを否定し，
政府委員として答弁した吉野は，「いま先生の御指摘のような事実は，わ
れわれは全然存じておりません。」「また，そのような文書もございませ
ん。」と述べた。同月１３日の同委員会でも，同様の応酬が続いた。
同衆議院議員は，昭和４７年３月２７日，同月２８日の衆議院予算委員
会において，上記極秘公電の写しを示して，政府に対し，密約にからむ交
渉経緯を明らかにするよう迫ったが，福田外務大臣は，「裏取引は全然あ
りません。」とそれまでの答弁を繰り返した。同年４月３日の同委員会で
は，政府側は，既に３億２０００万ドルの支払について日米が合意してい
たが，米国側が本件原状回復費用の財源を議会に予算要求することは困難
と訴えたため，日本側は３億２０００万ドルの中から支払うよう求めたと
説明した。
（甲１０４ないし１１４，乙１２の２）
ウ平成７年頃に至って沖縄返還関連の多数の米国政府文書が公開され，国
際政治学の研究者である被控訴人Ｐ１の調査によって，本件文書１(1)及
び(2)や本件文書２(1)と同一の各文書（写し）が，米国国立公文書館に存
在することが明らかにされた。（甲９，２５，乙１２の２，原審における
被控訴人Ｐ１本人の供述）
平成１８年２月，吉野は，新聞社の取材に対し，本件原状回復費用４０
０万ドルは，日本が肩代わりしたものであることを認める発言をし，報道
された。（甲１０ないし１２）
同年３月８日の参議院予算委員会において，野党に所属する参議院議員
が，米国国立公文書館が公開する資料や吉野の発言を踏まえて，本件原状
回復費用の問題について，政府見解を糺したが，麻生太郎外務大臣や政府
委員は，沖縄返還協定がすべてであり，それ以上の密約というものは存在
しないとの立場の表明を繰り返した。（甲１１５ないし１１７，乙１）
エ平成２１年８月３０日実施の衆議院議員選挙による政権交代の結果同年
９月１６日に発足した内閣の岡田外務大臣は，同日，外務事務次官に対し，
「１９７２年（昭和４７年）の沖縄返還時の，原状回復補償費の肩代わり
に関する「密約」」を含む４点の「密約」について調査すること命じた。
岡田外務大臣の委嘱により発足した学識経験者から成る有識者委員会は，
外務省の調査結果を受け，平成２２年３月９日付けで「いわゆる「密約」
問題に関する有識者委員会報告書」（以下「有識者委員会報告書」とい
う。）を作成し，「財政経済に関する日米間の交渉プロセスにおいて，原
状回復費として米側は自発的支払を行うものの，その財源を日本側が負担
する，という合意が成立していたこと，その財源の４００万ドル（ＶＯＡ
移転費１６００万ドルと合わせて２０００万ドル）を日本側支払総額の３
億ドルに追加することについて双方が了解していたこと」は，「確認でき
る経緯である。」とし，これらの合意は，「広義の密約」に該当するとし
た。（乙１１，１２の２）
同年３月１２日，菅財務大臣は，財務省における「沖縄返還に伴う財政
負担に係る文書」及びいわゆる「無利子預金」に関する調査結果の報告に
あたって談話を発表し，本件文書２(1)の性格や歴史的な位置付けについ
て，「当時の日米間には，沖縄返還に関連し，これまで日本政府が依拠し
てきた沖縄返還協定に定める３億２０００万ドルにとどまらない負担や別
途の使い途に関する秘められた約束があったと思われる。そして，「柏木
－ジューリック文書」（本件文書２(1)）は，こうした最終的な秘められ
た約束に至る日米間の交渉の出発点になったものと考えられる。同文書の
存在は対外的に明らかにされず，そこから始まった交渉は，概ね沖縄返還
協定へと取りまとめられたが，それとは別に，秘められた約束，あるいは
私なりに総括すれば「広義の密約」になっていった部分もあると考える。
財政・経済上の秘められた約束があったことは，以下述べる今般の「無利
子預金」の調査結果からも，うかがうことができる。」と述べた。そして，
同日付け財務省の調査結果では，無利子預金について「広義の密約」が存
在したと言えるとした。（乙１３の１，２）
オ有識者委員会報告書は，以下のように述べている。
「沖縄返還にともなう財政経済交渉は，アメリカの国際収支が悪化し，主
要国の政策運営をめぐって黒字国と赤字国の責任分担をめぐる対立が激し
さを増す，という国際経済環境のもとで行われた。大幅な黒字国としての
日本は，「支出を伴わぬ復帰」という原則的立場から全面的な財政負担を
迫る米政府の外交攻勢の前に，絶えず守勢に回り，早期返還の実現のため
に，財政負担の中身を詰めるより，「高度の政治的判断」を優先したこと
は充分に理解できる。その過程では，公表できない合意や了解も必要とな
り，「議論の要約」（本件各文書１(1)）もその一つと言えるかも知れな
い。しかしながら，巨額の財政取り決めに関する不透明な処理は，その後
の日米両政府による責任ある説明を不可能なものとし，密約疑惑の背景と
なるのである。」（乙１２の２）
２本件各文書１及び２の存否（争点(1)①）－行政文書の存否の主張立証責任
(1)情報公開法は，２条２項柱書き本文において，「この法律において「行
政文書」とは，行政機関の職員が職務上作成し，又は取得した文書，図画及
び電磁的記録（…略…）であって，当該行政機関の職員が組織的に用いるも
のとして，当該行政機関が保有しているものをいう。」と規定して開示の対
象となる公文書を定義した上，３条において，「何人も，（…略…）行政機
関の長（…略…）に対し，当該行政機関の保有する行政文書の開示を請求す
ることができる。」と規定し，また，５条において，「行政機関の長は，開
示請求があったときは，開示請求に係る行政文書に次の各号に掲げる情報
（以下「不開示情報」という。）のいずれかが記載されている場合を除き，
開示請求者に対し当該行政文書を開示しなければならない。」と規定してい
る。上記各規定によれば，ある行政文書の開示請求権が発生するためには，
行政機関において当該行政文書を保有していることが必要であるということ
になるから，行政機関が文書を保有していることは，当該行政文書の開示請
求権発生の要件ということができ，また，行政機関の長は，開示請求権が認
められる以上，原則として当該行政文書を開示する義務を負い，例外的に開
示を拒むことができるのは，当該行政文書に情報公開法５条各号に掲げる不
開示情報のいずれかが記載されている場合に限られるから，情報公開法５条
各号の非開示事由の存在は開示請求権行使の障害事由になるものと解される。
したがって，開示請求の対象である行政文書を行政機関が保有していない
こと（当該行政文書の不存在）を理由とする不開示決定の取消訴訟において
は，開示請求者が，行政機関が当該行政文書を保有していること（当該行政
文書の存在）について主張立証責任を負い，不開示事由があることを理由と
する不開示決定の取消訴訟においては，不開示事由の存在について国が主張
立証責任を負うと解するのが相当である。
なお，情報公開法９条２項によれば，行政機関の長が不開示決定及び同決
定の書面による通知をする際には，①開示請求に係る行政文書に情報公開法
５条各号の不開示情報が記録されているとしてその全部を開示しない場合，
②情報公開法８条の規定により行政文書の存否を明らかにしないで開示請求
を拒否する場合及び③開示請求に係る行政文書を保有していない場合は区別
されていないが，そうであるからといって主張立証責任の分配について上記
３つの場合を同様に解するべきであるとはいえず，また，被控訴人らが主張
する，政府情報の公開制度の意義，開示請求者が当該行政情報の管理状況を
直接確認・調査することが困難であること，情報公開制度の運用の実情，情
報公開・個人情報審査会には調査権限が付与されているにもかかわらず，裁
判手続にはこれに見合う制度がないことなどを考慮しても，上記のとおり説
示した行政文書の存否に関する主張立証責任についての結論は左右されるも
のではない。
(2)そして，開示請求者は，不開示決定において行政機関が保有していない
とされた行政文書に係る当該行政機関の管理状況を直接確認する権限を有す
るものではないから，上記の主張立証責任を果たすため，基本的には，①過
去のある時点において，当該行政機関の職員が当該行政文書を職務上作成し，
又は取得し，当該行政機関がそれを保有するに至り，②その状態がその後も
継続していることを主張立証すべきことになる。
もっとも，被控訴人らも主張するように開示請求者は当該行政文書の管理
状況を直接確認・調査することが困難であるのに対し，当該行政文書を保有
するものとして開示請求を受けた当該行政機関はこれを調査し得る立場にあ
ることや，行政機関が行政文書を保有するに至った場合，当該行政文書が，
通常であれば，当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして一定水準以
上の管理体制下に置かれることなどの点を考慮すると，開示請求者の側にお
いて上記①を主張立証した場合には，上記のような管理体制下に置かれたこ
とを前提として，上記②が事実上推認され，特段の事情がない限り，当該行
政機関は上記不開示決定の時点においても当該行政文書を保有していたと推
認されるものというべきである。これは，事実上の推認であるから，控訴人
において，当該行政機関が不開示決定の時点においても当該行政文書を保有
していたと推認することを妨げる特段の事情を主張立証し，保有が失われた
疑いがあるとの反証を挙げた場合には，その推認が破られることになること
はいうまでもない。
３本件各文書１及び２の存否（争点(1)①）－本件各文書１の存否
(1)外務省が昭和４６年６月頃本件各文書１を保有するに至ったかどうか。
ア上記１(2)イ，ウのとおり，スナイダーと吉野は，外務省アメリカ局長
室において，それぞれイニシャルを書き込み，昭和４６年６月１１日頃本
件文書１(2)を，同月１２日頃本件文書１(1)を完成させたことが認められ
る。
イ控訴人は，本件文書１(1)及び(2)の写しが作成され，これが外務省に保
管されたかどうかを争う。
しかしながら，この点について，原審証人吉野は，吉野及びスナイダー
が本件文書(1)及び(2)にイニシャルを書き込んだ後に，吉野が自ら写しを
作成したこと又は写しの作成を部下職員へ指示したことの具体的な記憶は
なく，また，外務省アメリカ局北米第１課の職員がその場に同席していた
場面の具体的な記憶もないと証言しているものの，スナイダーを吉野の部
屋に案内した北米第１課の職員がその場に同席したであろうと証言し，ま
た，吉野がサインをした文書に関する通常の業務の流れとして写しが取ら
れずはずであるという確実な根拠に基づき，吉野及びスナイダーが本件文
書１(1)及び(2)にイニシャルを書き込んだ後，北米第１課の職員がコピー
機により写しを作成したはずであると明確に証言しているところである
（甲２１・吉野作成の陳述書も同旨）。そして，上記１(2)アのとおり，
本件原状回復費用の問題（請求権問題）と本件ＶＯＡ施設の移転に関する
問題は，沖縄返還協定調印を間近に控え，日米両国の交渉の最終局面にお
ける最重要の懸案事項であり，上記１(2)イ，ウのとおり，本件文書１(1)
及び(2)は，愛知外務大臣等の承認を経て作成された，これらの事項に関
し日本国の巨額の財政負担を伴う合意に関わるもので，本件原状回復費用
の問題を交渉決着に導いた文書であり，本件ＶＯＡ施設の移転に関し少な
くとも向後５年間日本政府の財政支出を規律することになる文書であるか
ら，その形式にかかわらず外交上重要な文書であり，吉野が本件文書１
(1)及び(2)をイニシャルを書き込んで完成させた後，その記録として，写
しを作成しないことは到底考えられない。
以上によれば，吉野が，本件文書１(1)及び(2)をイニシャルを書き込ん
で完成させ，北米第１課の事務官にその写しをとらせ，所管課の北米第１
課においてこれを保管することとなったこと（原審証人吉野は，他国の公
使との交渉内容が記載された文書で署名された文書の保管状況についての
アメリカ局長時代における経験について，そのような文書を自分で保管し
ていたことはほとんどなく，沖縄返還協定に関する文書については，アメ
リカ１課が主たる管理者だと思うと証言している。）が認められる。
したがって，外務省は，昭和４６年６月頃，外務省の職員である吉野が
職務上作成した文書である本件文書１(1)及び(2)を保有するに至ったと認
めるのが相当である（なお，原審証人吉野の証言及び弁論の全趣旨に照ら
し，作成された原本は各１通で，これらをスナイダーが持ち帰ったもので
あり，外務省においては上記のとおりその写しを保有するに至ったと認め
られる。）。
ウまた，上記１(2)イのとおり，吉野がイニシャルを書き込んで本件文書
１(1)及び(2)を完成させることについては，愛知外務大臣及び外務省条約
局長があらかじめ了承していたこと，本件文書１(1)及び(2)の内容の重要
性を考慮すると，外務省が本件文書１(1)及び(2)を保有するに至った頃，
外務省内部，関係省庁間等における情報共有等のため，それらに係る報告
書及び公電などの文書や翻訳文が，外務省の職員によって職務上作成され
たと認めるのが相当であるから，本件文書１(3)及び(4)についても，その
頃外務省が保有するに至ったものというべきである。
(2)上記(1)のとおり，外務省は，昭和４６年６月頃，本件各文書１を保有す
るに至ったことが認められる。そうすると，特段の事情がない限り，本件各
文書１を外務省がその後も継続して保有していたと推認することができると
一応いうことができる。
これに対し，控訴人は，外務省が本件処分１の時点においても当該行政文
書を保有していたと推認することを妨げる特段の事情がある，推認の基礎と
なる事情は揺らいでいると主張する。
アまず，控訴人は，外務省における数次にわたる徹底的な探索の結果から
して，本件処分１の当時，本件各文書１を保有していたとは認められない
と主張する。そこで，検討する。
(ア)上記１(3)エの事実並びに証拠（各末尾に掲記したもの）及び弁論
の全趣旨によれば，次の各事実が認められる。
ａ外務省においては，平成１７年１２月から平成１８年２月にかけて，
当時係属中であった東京地方裁判所平成○年（ワ）第○号謝罪文交付
等請求事件（以下「別件事件」という。なお，別件事件の原告は，本
件の被控訴人Ｐ３である。）に関連し，別件事件の甲第１号証から第
５号証まで（別件事件の原告が米国国立公文書館において発見された
と主張する文書）に相当する文書等を保有しているか否かを確認する
作業を行った。具体的な作業としては，まず，北米第１課において，
昭和４０年から昭和５１年にかけて作成された沖縄返還交渉に関する
行政文書ファイル合計３０８冊を特定し，１冊ごとに職員が確認した。
その結果，別件事件の甲第１号証から第５号証までに相当する文書及
びこれらについての報告等の文書をいずれも保有していないことを確
認した。
外務省においては，本件開示請求１を受理した後，本件文書１(1)
及び(2)は，それぞれ，別件事件の甲第２号証及び第３号証と同一内
容のものであると認められたことから，上記の探索結果に照らすと，
外務省では本件文書１(1)及び(2)並びにこれらについての報告等の文
書（本件文書１(3)及び(4)を含む。）を保有していないと判断し，不
存在を理由とする本件処分１を行った。
（甲１５の１ないし４，乙８）
ｂ平成２１年９月１６日，岡田外務大臣は，外務事務次官に対し，
「外交は国民の理解と信頼なくして成り立たない。しかるに，いわゆ
る「密約」の問題は，外交に対する国民の不信感を高めている。今回
の政権交代を機に，「密約」をめぐる過去の事実を徹底的に明らかに
し，国民の理解と信頼に基づく外交を実現する必要がある。」とした
上で，１９７２年（昭和４７年）の沖縄返還時の原状回復補償費の肩
代わりに関する「密約」など４項目の「密約」について外務省内に存
在する原資料を調査し，その調査結果を報告するよう命じた。
これを受け，同月２５日，外務事務次官の下に大臣官房審議官をリ
ーダーとする約１５人のチームを起ち上げ，調査作業を開始した。
平成２２年３月５日，外務省調査チームは，外務省調査報告書を公
表した。
外務省調査チームは，４項目の「密約」の調査のため，外務省に存
在する４４２３冊のファイル（整理されたファイルとして保管されて
いるものだけではなく，バインダーに挟まれているもの，単なる文書
の束等様々な形態のものがあった。）を調査した。調査対象となった
ファイルは，外務省に存在する日米安保条約関係のファイル２６９４
冊，沖縄返還関係のファイル５７１冊，在米大使館に存在する４００
冊のファイルに，日米安保及び沖縄返還問題の担当課室以外の課室か
ら受領したいわゆる「密約」に関連する可能性のあるファイル及び関
連幹部が保管するファイルのうち，関連があり得ると思われるものを
加えたファイル（外務本省に存在するもの３９５７冊及び在米大使館
に存在するもの４６６冊）である。しかし，上記調査の結果によって
も，本件文書１(1)は発見されず，本件文書１(2)ないし(4)も発見さ
れなかった。
（乙１１，１２の１，２）
ｃ平成２１年１１月２７日，岡田外務大臣は，歴史研究者６名を構成
員とする有識者委員会に対し，１９７２年（昭和４７年）の沖縄返還
時の原状回復補償費の肩代わりに関する「密約」を含む４項目の「密
約」の存否・内容に関する検証を行い，かつ外交文書の公開の在り方
について提言を行うことを委嘱した。
有識者委員会は，外務省調査報告書，外務省調査チームが「密約」
の存否・内容を明らかにする文書として特定したものを精査し，更に
資料を収集し，元外務省職員その他に対するインタビューを行うなど
して調査を進め，平成２２年３月９日に有識者委員会報告書を公表し
た。
有識者委員会報告書においても，「今回の外務省記録の調査ではこ
れら３件の「密約」（前後の文脈から，本件文書１(1)及び(2)並びに
本件文書２(1)に関わるものを指すことは明らかである。）そのもの
の存在は，複製（コピー）を含めて確認できなかった。」とされ，
「補章外交文書の管理と公開について」という見出しの下に，失わ
れた関連文書や交渉記録の欠落があることについて，その背景と問題
点を指摘し，外交文書の保存・管理及び公開の在り方について提言を
行うとともに，「おわりに」という見出しの下に，多くの文書の欠落
については，今後，何らかの調査が必要であろうと指摘した。
（乙１２の２）
ｄ平成２２年４月２６日，岡田外務大臣は，有識者委員会報告書等で
指摘された外交文書の欠落問題について，その事実関係を調査・確認
するため，自らを委員長とし，他に外務副大臣及び大学教授２名を構
成員とする欠落調査委員会を設置した。欠落調査委員会の調査対象の
ひとつは，本件文書１(1)及び(2)の存否であった。
欠落調査委員会は，原判決が，歴代の事務次官，アメリカ局長，条
約局長，北米第１課長を始めとする同課在籍者等に対し，逐一，本件
文書１(1)及び(2)の取扱いや行方等について聴取することによって，
初めて合理的かつ十分な探索をしたと評価することができると指摘し
たことも踏まえ，本件文書１(1)及び(2)を知り得る立場にある事務次
官，北米局長（アメリカ局長），条約局長経験者計６名に対し，聴き
取りを行ったが，吉野の他に，本件文書１(1)及び(2)を見たとする者，
あるいは記憶しているとする者はいなかった。
欠落調査委員会は，同年６月４日，「外交文書の欠落問題に関する
調査委員会調査報告書」を公表したが，同報告書には，欠落調査委員
会において，本件文書１(1)及び(2)を知り得る立場にある事務次官，
アメリカ局長及び条約局長経験者計６名に対する聴き取りを行い，ま
た，有識者委員会において別途２名の条約局長，アメリカ局長経験者
に対する聴き取りを実施したが，本件文書１(1)及び(2)を見たとする
者及びこれらの文書を記憶している者はいなかった旨記載されている。
（乙１７）
(イ)上記(ア)ｂのとおり，外務省調査チームの調査は，大臣官房審議官
をリーダーとする約１５名の専従の職員が，外務本省や在米大使館に保
管されている，いわゆる「密約」に関連する可能性のある計４４２３冊
という膨大なファイルを精査するという，上記(ア)ａの調査とは比較に
ならない，大掛かりで精密なものである。有識者委員会も，その調査を
「内部報告書はそれなりに優れたものであると考えている。」と評価し，
対象文書が記録として編纂されず，別に保管されている可能性を探った
が，その事実はなかったとしている（乙１２の２）。
そして，外務省調査チームの調査は，上記(ア)ｂのとおり，政権交代
を機に，「密約」をめぐる過去の事実を徹底的に明らかにし，国民の理
解と信頼に基づく外交を実現する必要があるとして，岡田外務大臣の大
臣命令により始められたものであり，現に，外務省調査チームによる調
査により，１９６０年（昭和３５年）１月の安保条約改定時の核持込み
及び朝鮮半島有事の際の戦闘作戦行動に関する「密約」については，対
象文書が発見され，本件原状回復費用及び本件ＶＯＡ施設移転費用の日
本政府肩代わりについても関係する報告文書等が発見されていること，
外務省調査チームによる調査の時点で，本件文書１(1)及び(2)が米国国
立公文書館に存在することは明らかになっており（上記１(3)ウ），本
件文書１(1)及び(2)の内容を秘匿する意味はなくなっていたことからす
れば，調査の過程で本件文書１(1)及び(2)が発見されていたのであれば，
むしろこれを公表しようとすることが外務省の対応として自然であり，
外務省において，本件文書１(1)及び(2)の存在を殊更に秘匿しなければ
ならない理由は見当たらない。
また，外務省調査チームの調査後には，上記(ア)ｃ，ｄのとおり，有
識者委員会や欠落調査委員会の調査が行われているが，有識者委員会は
外部の歴史研究者によって構成されており，殊更に外務省に有利な結論
を導く動機は認められず，有識者委員会は，吉野が原審において本件文
書１(1)及び(2)にイニシャルを書き込んだことを認める証言をしたこと
を前提として，外務省調査チームの調査を検証したと考えられるが，こ
れにつき特に問題があったとの指摘はなく，むしろ肯定的に評価してい
ることは上記のとおりである。そして，欠落調査委員会の調査の時点で
は，日本政府が現状回復費用４００万ドル及び本件ＶＯＡ施設移転費用
１６００万ドルを肩代わりしたことを認定した有識者委員会の報告書が
公表されており，欠落調査委員会の調査も，これを踏まえた上，文書の
探索方法についての原判決の指摘に真摯に対応しようとしたものと評価
できる。
(ウ)以上のとおり，外務省調査チーム，有識者委員会及び欠落調査委員
会の調査は，網羅的で大掛かりな徹底したものであり，その一連の調査
の過程において，本件各文書１の存在を秘匿すべき理由がなくなってい
たことは上記判示のとおりであるから，その信用性は高いというべきで
ある。
イ本件文書１(1)及び(2)の管理状況について，吉野は，原審において，本
件文書１(1)につき，「日本側の立場については，何らこのような英文の
覚書は必要ないですから，適当に保存ないし，処分していたことがあり得
ると思います。」と証言し，本件文書１(2)につき，「これは，やはり日
本側も５年間は少なくとも保存していたと思います。しかしながら，アメ
リカのヴォイス・オブ・アメリカがフィリピンに移された瞬間，日本側と
しては，もはや余り意味のない，ただし歴史的には意味のある，しかし，
外務省が特に保存する必要はないような気が致します。」と証言し，陳述
書（甲２１）において，本件文書１(1)及び(2)につきどのように保管した
か分からない旨述べている。また，吉野は，有識者委員会や欠落調査委員
会の聴取に対し，本件文書１(1)及び(2)を後任の局長や部下へ引継をしな
かったと明確に説明しており，有識者委員会や欠落調査委員会が行った外
務省事務次官，北米局長（アメリカ局長）及び条約局長経験者８名に対す
る聴取の結果でも，本件文書１(1)及び(2)を見たことがある者はいなかっ
たとされている。
ウ上記１(2)イのとおり，沖縄返還協定７条に規定する３億２０００万ド
ルという金額は，交渉の終盤において，本件文書２(1)では買取資産の対
価としての１億７５００万ドルだけであった現金による支払額がその後増
加したことによる３億ドルに２０００万ドル（本件原状回復費用の４００
万ドル及び本件移転費用の１６００万ドルの合計額）が上乗せされたとい
う経緯によって決まったものであり，沖縄返還協定４条３によって米国が
自発的支払を行うこととされる本件原状回復費用と，日本に譲渡される米
国の資産ではない本件ＶＯＡ施設のための本件移転費用の両者について，
実際には日本が負担することにしたということであるから，「米国から沖
縄を金で買い戻す」という印象を日本国内で持たれたくないと考えていた
日本政府としては，３億２０００万ドルという金額が決まった上記の経緯
やその実際の内訳について，これを国民に秘匿する必要があったものと考
えられるところ，上記１(3)のとおり，実際にも，日本政府は，本件原状
回復費用及び本件ＶＯＡ施設移転費用の実質的財源を肩代わりしたことを
一貫して否定していたことが認められる。
こうした事情に照らすと，かつて外務省においては，これらを直接裏付
ける本件各文書１を秘匿する意図が強く働いていたことが窺われるのであ
って，このことと上記アのとおり外務省における網羅的で徹底した調査に
もかかわらず本件各文書１等が発見されなかったことや上記イの本件文書
１(1)及び(2)の管理状況に関する原審証人吉野の証言等を考え併せれば，
これらの文書は，通常の管理方法とは異なる方法で，通常の場所とは異な
る場所に限られた職員しか知らない方法で保管された可能性が高く，また，
欠落調査委員会も，その報告書において，情報公開法の施行前には，同法
施行への対応作業の中で不用意な文書廃棄により密約関連文書が廃棄され
た可能性がある旨指摘している（乙１７）とおり，情報公開法の制定によ
り，情報公開請求に応じて本件各文書１を公開しなければならなくなり，
それまでの外務省の説明が事実に反していたことを露呈することを防ぐた
め，その施行前に，上記のような通常の管理方法とは異なる方法で管理さ
れていた可能性の高い本件文書１(1)及び(2)を秘密裏に廃棄し，ないし外
務省の保管から外したという可能性を否定することができない。
以上のとおり，本件各文書１の管理状況については，通常の管理方法と
は異なる方法で管理されていた可能性が高く，また，その後に通常とは異
なる方法で廃棄等がされた可能性があり，上記２(2)で検討した，過去の
ある時点において当該行政機関が当該行政文書を保有するに至ったことか
ら，その状態がその後も継続していることを事実上推認するための前提と
なる，当該行政文書が行政機関の職員が組織的に用いるものとして一定水
準以上の管理体制下に置かれたこと自体について，これを認めるには合理
的疑いがあるというべきである。
したがって，上記(1)のとおり，昭和４６年６月頃，外務省が本件各文
書１を行政文書として保有するに至ったことが認められることを前提とし
ても，その後３５年が経過した本件処分１の時点において，外務省が本件
各文書１を保有していたと推認する前提を欠き，また推認することを妨げ
る特段の事情があるというべきである。
そうすると，外務省が本件処分１の時点において本件各文書１を保有し
ていたことを認めるには足りず，他にこれを認めるに足りる証拠はないと
いうほかはない。
(3)被控訴人らは，仮に本件各文書１が存在しないとすれば，外務省におい
て人為的，意図的に所在不明とした違法行為が介在したとしか考えられず，
かかる違法な先行行為がある場合には，外務省において本件各文書１の合理
的かつ十分な探索をしたと控訴人が主張することは，信義則上許されないと
主張する。
確かに，上記１(2)で認定したところによれば，本件文書１(1)及び(2)は，
交渉が終盤まで難航した本件原状回復費用の問題及び本件ＶＯＡ施設移転の
問題について，これらを最終的に決着させるために作成されたものであるか
ら，沖縄返還交渉における難局を打開した経緯又は手法を示す外交関係文書
として，第一級の歴史的価値を有するものであり，極めて重要性が高い文書
というべきであり，外務省においても，本件文書１(1)及び(2)の取得が問題
となる昭和４６年当時から現在まで文書の保管及び廃棄に関する規定（「外
務省記録及び記録文書保管，保存，廃棄規程」（昭和３６年９月１日改正施
行のもの。乙３），「外務省主管文書，記録文書管理規程」（昭和５５年外
務省訓令第６号，その後数次の改正を経ている。乙４））が存在しており，
これによれば，本件文書１(1)及び(2)は，日本国が諸外国と締結した一切の
条約本書（文書保存廃棄類別基準の第一類文書１(1)）又は条約の締結交渉
に関する一切の文書（同(2)）に該当し，永久保存されるべき文書に当たる
ものと解される。この点に関し，有識者委員会は，その報告書において，
「重要な交渉について，戦前期の記録文書の多くが残され，戦後期の文書に
欠落が目立つのはなぜか，という疑問が残る。対日交渉の記録を詳細に残し
ているアメリカと比べて，やはり，記録を作成して保存する，という意識に
欠け，組織としての取り組みに欠けていたことは否めない。」と指摘してい
るところであり，本件文書１(1)及び(2)が，上記(2)ウのような保管状況に
あったことには問題があったといわざるを得ない。
しかしながら，本件訴えは，行政文書の不開示決定を取り消し，行政機関
が保有する行政情報の公開を求めるものであり，過去における行政庁の公文
書管理の責任を直接問うものではないのであるから，被控訴人らの主張は理
由がないというべきである。
４本件各文書１及び２の存否（争点(1)①）－本件各文書２の存否
(1)大蔵省が昭和４４年１２月頃本件各文書２を保有するに至ったかどうか。
ア上記１(1)オのとおり，柏木とジューリックが，ワシントンＤ．Ｃ．に
おいて，それぞれイニシャルを書き込み，昭和４４年１２月２日頃本件文
書２(1)の原本を完成させたことが認められる。
上記１(1)で認定した経緯及び本件文書２(1)が沖縄返還交渉における財
政経済問題についての日米合意の出発点とも位置付けられる（菅財務大臣
の談話・乙１３の１）極めて重要なものであったことからすれば，柏木は，
本件文書２(1)について，福田大蔵大臣又は大蔵省に対して報告するため，
２通の原本を作成し，その１通を日本に持ち帰ったか，あるいは，原本１
通を作成し，その写しを取った上でこれを持ち帰ったものと考えられ，大
蔵省は，そのころ，大蔵省の職員である柏木が職務上作成した文書である
本件文書２(1)を保有するに至ったと認めるのが相当である。
イそして，上記１(1)オのとおり，柏木がイニシャルを書き込んで本件文
書２(1)を完成させることについては，福田大蔵大臣があらかじめ了承し
ていたことや，上記のとおりの文書の重要性を考慮すると，大蔵省内部及
び関係省庁間における情報共有等のため，それに係る報告書及び公電など
の文書や翻訳文が，大蔵省の職員によって職務上作成されたと認めるのが
相当であるから，本件文書２(2)及び(3)についても，そのころ大蔵省が保
有するに至ったものというべきである。
(2)上記(1)のとおり，大蔵省は，昭和４４年１２月頃，本件各文書２を保有
するに至ったことが認められる。そうすると，特段の事情がない限り，本件
各文書２を大蔵省がその後も継続して保有していたと推認することができる
と一応いうことができる。
これに対し，控訴人は，大蔵省が本件処分２の時点においても当該行政文
書を保有していたと推認することを妨げる特段の事情がある，推認の基礎と
なる事情は揺らいでいると主張する。
アまず，控訴人は，大蔵省における数次にわたる徹底的な探索の結果から
して，本件処分２の当時，本件各文書２を保有していたとは認められない
と主張する。そこで，検討する。
(ア)上記１(3)エの事実並びに証拠（各末尾に掲記したもの）及び弁論
の全趣旨によれば，次の各事実が認められる。
ａ本件開示請求２を受けて，財務省大臣官房総合政策課政策推進室長
及び同大臣官房文書課情報公開・個人情報保護室長は，本件各文書２
について，本件開示請求２の別紙の体裁や記載内容から，沖縄返還交
渉に関する文書であると判断し，平成２０年９月９日，沖縄返還交渉
に関する事務及びこれと関連性を有する事務を所掌していたと思われ
るすべての関係部局である大臣官房秘書課，同文書課，同総合政策課，
主計局，理財局，国際局及び財務総合政策研究所に対し，本件文書２
(1)及びその関連文書，これらを作成又は取得した事実を確認できる
文書（本件文書２(2)及び(3)を含む。）並びにこれらを廃棄又は移管
した記録の探索依頼を行った。財務省大臣官房総合政策課政策推進室
（以下「政策推進室」という。）担当課長補佐は，上記探索依頼に当
たり，上記各関係部局の担当者を審議官室に参集させ，依頼文書を交
付するとともに，①財務省行政文書情報システムにおける行政文書フ
ァイル管理簿において，「沖縄」をキーワードに，１９６９年（昭和
４４年）から１９７２年（昭和４７年）までの間に作成又は取得され
た行政文書ファイルの有無を検索し，行政文書ファイルの存在が確認
された場合には，当該行政文書ファイルに属するすべての行政文書を
現物確認すること，②上記システム上では抽出し得なかったとしても，
作成又は取得年度にかかわらず「沖縄」の文言を含む行政文書ファイ
ル，又は１９６９年（昭和４４年）から１９７２年（昭和４７年）ま
での間に作成又は取得された行政文書ファイルについて，実地で確認
することを指示した。この探索依頼を受けて，上記各関係部局におい
て探索を行ったものの，いずれの部局においても，本件文書２(1)及
びその関連文書，これらを作成又は取得した事実を確認できる文書
（本件文書２(2)及び(3)を含む。）並びにこれらを廃棄又は移管した
記録のいずれの文書も発見には至らなかった。
そこで，財務大臣は，本件各文書２を保有していないとして本件処
分２を行った。
（甲１４，１６，乙２，９）
ｂ政策推進室担当課長補佐は，本件訴訟提起後，原審裁判所から沖縄
返還交渉の経過等について説明を求められたことから，平成２１年９
月，上記ａに加えてより広く沖縄返還交渉に関する記録を確認するこ
ととし，まず，政策推進室において，行政文書ファイル管理簿上，財
務省における行政文書から「沖縄」の文言を含む全行政文書ファイル
を抽出し，その上で，１９６９年（昭和４４年）から１９７２年（昭
和４７年）までの間に作成又は取得された文書の有無を検索したが，
沖縄返還交渉に関する行政文書ファイルの発見には至らなかった。
そこで，平成２１年１０月１４日に，財務省内全部局を対象に，
「沖縄返還交渉に関する文書」について調査を行った。同調査依頼に
当たっては，すべての行政文書ファイルのうち，作成又は取得年度に
かかわらず「沖縄」の文言を含む行政文書ファイル，又は１９６９年
（昭和４４年）から１９７２年（昭和４７年）までの間に作成又は取
得された行政文書ファイルについて，実地で確認を行うよう指示した。
この探索依頼を受けて，「沖縄」の文言を含む行政文書ファイル，又
は１９６９年（昭和４４年）から１９７２年（昭和４７年）までの間
に作成され，若しくは取得された行政文書ファイルが存在した全部局
において沖縄返還交渉に関する行政文書の探索が行われたものの，い
ずれの部局からも，沖縄返還交渉に関する行政文書又はその廃棄若し
くは移管の記録は発見されなかった。
また，財務省では，沖縄返還交渉に関する直接の会談の記録に関与
したと考えられる財務官室及び大臣官房審議官室の平成１３年１月当
時の各行政文書担当者からも事情を聴取したが，財務官室の担当者は
記憶にないとのことであり，大臣官房審議官室の担当者によれば，沖
縄返還協定に関する文書と推察される文書としては，沖縄関係法の条
文及び決裁がつづられた「沖縄関係法」の行政文書ファイル（平成１
３年度末に保存期間経過に伴い廃棄された。）以外には一切保存され
ていなかったとのことであった。同年１月以前に大蔵省の国際協議の
窓口となることが多かった国際金融局における同月当時の行政文書担
当者からも事情を聴取したが，記憶にないとのことであった。
（乙９，１０）
ｃ藤井財務大臣・菅財務大臣の指示を受け，平成２１年１２月から平
成２２年２月にかけて，省内全部局を対象に，本件各文書２を含め
「沖縄返還交渉に関する行政文書」の再探索を実施するとともに，沖
縄返還交渉に関わった当時の大蔵省担当者等からの聴取も行った。ま
ず，探索依頼に当たっては，次のとおり指示した。①「沖縄」「返
還」「交渉」等，沖縄返還交渉に関連する行政文書がまとめられてい
ると想定されるあらゆるキーワードを用い検索すること，②検索結果
にかかわらず，行政文書保管場所において保管されているすべての行
政文書ファイルのうち，沖縄返還交渉に少しでも関連があると想定さ
れる行政文書ファイルについては，当該行政文書ファイルに属するす
べての行政文書を確認すること，③行政文書保管場所以外の場所で，
文書が保管されていると想定される場所（書架が設置されている会議
室，書庫と兼用している消耗品倉庫等）を実地で確認すること。この
探索依頼を受けて，行政文書が保管されている事務室や書庫のほか，
財務官執務室等の幹部室や会議室，消耗品倉庫等において，延べ１０
００人以上を投入して探索を行うなどしたものの，いずれの部局から
も，本件各文書２を含め沖縄返還交渉に関する行政文書，その廃棄又
は移管の記録は発見されなかった。また，沖縄返還交渉に関わったと
思われる当時の審議官及び課長に対して可能な範囲で接触し，当時の
事情を聴取したが，本件各文書２について知る者はいなかった。（乙
１３の２）
ｄ財務省は，原判決が，歴代の事務次官，財務官，財務官室在籍者等
に対し，逐一，本件各文書２の取扱いや行方等について聴取すること
によって，初めて合理的かつ十分な探索をしたと評価することができ
ると指摘したことも踏まえ，平成２２年４月２３日から同年６月１４
日にかけて，沖縄返還交渉時の関係者，歴代の事務次官及び財務官か
らの聴取並びに財務省関係幹部の執務室等の探索を行った。しかし，
本件各文書２を始め沖縄返還関連の資料は発見できず，本件各文書２
について知る者はいなかった。（乙１８の１，２）
(イ)上記(ア)ｃの調査は，政権交代後，藤井財務大臣及び菅財務大臣か
らの徹底した調査の指示を受け，述べ１０００人以上を投入し，省内に
現存する１４００冊以上のファイルを対象に財務省内全部局において探
索を行う（乙１３の１）という，上記(ア)ａ，ｂの調査とは比較になら
ない，大掛かりな徹底したものである。
そして，財務省は，この調査の結果を，平成２２年３月１２日，
「「沖縄返還に伴う財政負担に係る文書」及びいわゆる「無利子預金」
に関する調査結果について」と題する報告書（乙１３の２）として公表
した。これによれば，本件文書２(1)を「柏木－ジューリック文書」と
呼び，「同文書に関連して，米国国立公文書館の公開資料や日本側関係
者の記録等から，福田大蔵大臣の了解の下，当時の大蔵省と米国財務省
との間で，１９６９年（昭和４４年）秋（９月から１２月）に沖縄返還
に伴う財政負担に関する会談が行われたことが確認された。」「同文書
は，その冒頭部分にあるように，「今後の細部に渡る交渉（注：１９７
０年（昭和４５年）６月以降に開催）を行う際に両者が従うべき指針
（principles）」について，１９６９年（昭和４４年）秋の時点で共有
された「理解（understanding）」を取りまとめたものと考えられ
る。」として，本件文書２(1)の存在や柏木による作成及び日米間の無
利子預金の密約の存在を認めている。これを踏まえて，同日，上記１
(3)エのとおり，菅財務大臣が談話を発表したものであり，上記の調査
の過程で，財務省において本件文各書２の内容を秘匿する意味はなくな
っていたことが認められ，このことからすれば，その過程で本件各文書
２が発見されていたのであれば，むしろこれを公表しようとすることが
財務省の対応として自然であり，財務省において，本件各文書２の存在
を殊更に秘匿しなければならない理由は見当たらない。
また，その後も，上記(ア)ｄのとおり，財務省において，原判決の指
摘に沿って，本件各文書２を探索したが，発見に至らなかったものであ
る。
(ウ)以上のとおり，財務省の本件各文書２の調査は，網羅的で徹底した
ものであり，その調査の過程において，本件各文書２の存在を秘匿すべ
き理由がなくなっていたことは上記判示のとおりであるから，その信用
性は高いというべきである。
イ本件各文書２については，財務省が行った存命する歴代事務次官や財務
官に対する聴取の結果でも，本件各文書２を見たことがある者はいなかっ
たとされている。また，上記ア(ア)ｃ，ｄのとおり，財務省の調査は，通
常存在すべき場所について網羅的に徹底して行われたものであるところ，
本件各文書２はもちろんのこと，その保管・廃棄等文書管理に関連する類
のものが何ら発見されていない。
本件文書２(1)は，上記１(1)オのとおり，沖縄返還における財政経済問
題に関して後に行う詳細の折衝において日米両国が従うべき原則について
の共通認識の概要を示したもので，①日本が米国に買取資産の対価として
１億７５００万ドルを５年間の均等年賦払いにより現金で支払うこと，②
日本が米国に移転費等関連費用２億ドル相当の物品及び役務を提供するこ
と，③日本銀行が通貨交換によって取得したドルの実際額又は６０００万
ドルのいずれか多い方の金額を米国の連邦準備銀行に２５年間無利子で預
金すること，④日本が社会保障費用として３０００万ドルを負担すること
と要約される内容を含むものであり，日本が，佐藤・ニクソン共同声明の
直後である昭和４４年１２月２日の時点で既に財政経済問題に関する交渉
をほぼ終了させた上で，沖縄返還協定７条によって米国に支払う３億２０
００万ドルを上回る財政負担を国民に知らせないままに行うことを米国と
の間で前もって合意していたこと（密約）を示すものであるから，日本政
府としては，その存在及び内容を秘匿する必要があったものと考えられる
ところ，上記１(3)ウのとおり，実際にも，日本政府は，「沖縄返還協定
がすべてであり，それ以上の密約は存在しない。」との立場を堅持し，無
利子預金の合意等の日米の財政取決めによる米国側の利益が沖縄返還協定
の定める３億２０００万ドルを超えることを一貫して否定していたことが
認められる。
こうした事情に照らすと，かつて財務省においては，これを直接裏付け
る本件各文書２を秘匿する意図が強く働いていたことが窺われるのであっ
て，このことと上記のとおり財務省における網羅的で徹底した調査にもか
かわらず，本件各文書２等は発見されなかったことを考え併せれば，本件
各文書２については，通常の管理方法とは異なる方法で，通常の場所とは
異なる場所に限られた職員しか知らない方法で保管された可能性が高く，
また，情報公開法の制定により，情報公開請求に応じて本件各文書２を公
開しなければならなくなり，無利子預金の合意等の日米の財政取決めによ
る米国側の利益が沖縄返還協定の定める３億２０００万ドルを超えること
が明るみに出ることを防ぐため，その施行前に，上記のような通常の管理
方法とは異なる方法で管理されていた可能性の高い本件各文書２を秘密裏
に廃棄し，ないし財務省の保管から外したという可能性を否定することが
できない。
ウ以上のとおり，本件各文書２の管理状況については，通常の管理方法と
は異なる方法で管理されていた可能性が高く，また，その後に通常とは異
なる方法で廃棄等がされた可能性があり，上記２(2)で検討した，過去の
ある時点において当該行政機関が当該行政文書を保有するに至ったことか
ら，その状態がその後も継続していることを事実上推認するための前提と
なる，当該行政文書が行政機関の職員が組織的に用いるものとして一定水
準以上の管理体制下に置かれたこと自体について，これを認めるには合理
的疑いがあるというべきである。
したがって，上記(1)のとおり，昭和４４年１２月頃，財務省が本件各
文書２を行政文書として保有するに至ったことが認められることを前提と
しても，その後３７年が経過した本件処分２の時点において，財務省が本
件各文書２を保有していたと推認する前提を欠き，また推認することを妨
げる特段の事情があるというべきである。
そうすると，財務省が本件処分２の時点において本件各文書２を保有し
ていたことを認めるには足りず，他にこれを認めるに足りる証拠はないと
いうほかはない。
(3)被控訴人らは，仮に本件各文書２が存在しないとすれば，財務省におい
て人為的，意図的に所在不明とした違法行為が介在したとしか考えられず，
かかる違法な先行行為がある場合には，財務省において本件各文書２の合理
的かつ十分な探索をしたと控訴人が主張することは，信義則上許されないと
主張する。
確かに，上記１(1)オ，カで認定したところによれば，本件文書２(1)が作
成された後の日米間の財政経済問題をめぐる交渉は，本件文書２(1)に示さ
れた原則に従い，基本的にはその範囲内で進められたのであり，交渉の終盤
で上乗せされた２０００万ドルを除けば，日本の財政負担の大枠は本件文書
２(1)において決まっていたということができるから，本件文書２(1)は，我
が国の財政負担の上限を画するという経済的な面からも重要であり，第一級
の歴史的価値を有するのみならず，巨額の無利子預金の密約を直接裏付ける
資料として，外貨準備の運用の面からも極めて重要な文書である。したがっ
て，本件文書２(1)は，昭和４４年当時の「大蔵省文書管理規程」（昭和２
７年大蔵省訓令特第１号。乙５の１）及び「大蔵省文書保存類別基準表」
（乙５の２）によれば，「国際条約，国際協定又は国際会議に関する文書」
（同表の第一類文書１(2)）に該当し，永久保存されるべき文書に当たり，
平成１３年１月６日から施行の「財務省行政文書管理規則」（平成１３年財
務省訓令第１号。乙６）によってもこれに準じた扱いがなされるべきもので
あったと解される。また，平成２２年３月１２日の菅財務大臣の談話におい
ても，「文書の保存管理において歴史的資料を残すという観点が希薄であり，
重要な歴史事実の検証が困難になっていることなど，組織としての事務運営
の在り方の問題点が判明した。こういった点については率直に反省しなくて
はならない。」との指摘がなされているところである。本件各文書２が，上
記(2)イのような保管状況にあったことには問題があったといわざるを得な
い。
しかし，本件訴えは，行政文書の不開示決定を取り消し，行政機関が保有
する行政情報の公開を求めるものであり，過去における行政庁の公文書管理
の責任を直接問うものではないのであるから，被控訴人らの主張は理由がな
いものというべきである。
５本件各文書１及び２が外務省等により作成・取得されたもののそれが現に存
在しない場合，外務大臣等が行政文書の情報開示の一態様として，米国国立公
文書館で公開されている本件文書１(1)，(2)及び本件文書２(1)と同一の文書
の写しを入手し，説明文及び日本文の翻訳を付して被控訴人らに開示する義務
があるか否か（争点(1)②）
被控訴人らは，本件各文書１及び２が外務省等により作成・取得されたもの
のそれが現に存在しない場合でも，被控訴人らは，情報公開法を超えたより
高き法である憲法の知る権利に基づき，米国国立公文書館で公開されている本
件文書１(1)，(2)及び本件文書２(1)と同一の文書の写しを入手し，説明文及
び日本文の翻訳を付して被控訴人らに開示を受ける権利を有するというべきで
あり，控訴人は，本件開示請求に対しこれに応じる義務がある旨主張する。
しかし，憲法上の知る権利が，知ることを妨げられない自由権としての性格
を有することには異論がないものの，さらに，積極的に行政機関の長に対して
情報の開示を求めることができる権利であるとまでいえるかについては論議が
あるところであり，これを積極に解するとしても，知る権利はそれ自体抽象的
な権利にすぎず，行政情報に対する国民の公開請求権については，実定法の根
拠が必要であり，いかなる限度で，どのような要件の下で付与するかについて
は，立法政策の問題であり，具体的な情報公開請求権の内容，範囲等は，情報
公開法の定めるところによるというべきである。
そこで，現行の情報公開法を見るに，同法に基づく開示の対象となる行政文
書に関し，同法２条２項柱書きでは，「この法律において「行政文書」とは」
「当該行政機関が保有しているものをいう。」と定めており，情報公開法は，
他の機関，まして他国の機関が保管している文書を開示請求の対象としたり，
開示決定の対象とはしていない。また，情報公開法上，開示請求者に，行政機
関の保有する情報を処理・加工して提供させる請求権や開示請求時点において
保有していない行政文書を作成したり，代用品を入手したりして開示させる請
求権を認める定めはない。被控訴人らの主張するところは，立法論をいうもの
に過ぎず，およそ法解釈論として採用することはできない。
６本件処分１の理由付記の適否（争点(1)③））
被控訴人らは，本件処分１の通知書における「当省は該当する文書を保有し
ていないため，不開示（不存在）としました。」との記載だけでは，外務省が
本件各文書１を物理的に保有していないのか，又は解釈上開示義務を負う文書
を保有していないのかが不分明であり，本件各文書１がいかなる理由で存在し
ないのか全く明らかでないとして，行政手続法８条が求める理由付記を適切に
おこなっていない違法が存すると主張する。
しかし，前記第２の２前提となる事実(2)イ，ウのとおり，本件開示請求１
に係る行政文書開示請求書には，本件文書１(1)及び(2)を特定するため，米国
国立公文書館で公開されている文書の写しが添付され，開示請求の対象文書を
極めて明確に特定しており，本件文書１(3)，(4)の文書を特定する文言も明確
であるから，本件処分１の通知書に上記のような記載をすれば，その趣旨は，
探索をしたが開示対象文書を発見できなかったということであることは明らか
であり，また，開示対象文書は作成されたとされる時点から４０年近く経過し
ている文書であり，本件開示請求１の時点で過去の一時点における作成や取得
の有無を把握した上存在しない理由を記載することを求めるのはおよそ難きを
強いることであるから，本件処分１の通知書には一応開示できない理由は示さ
れているものというべきであり，このような理由付記をしたことに違法はない。
７以上のとおり，外務省が本件各文書１を保有していると認めるに足りる証拠
はなく，また，本件処分１に理由付記の違法はないから，本件開示請求１に対
して対象文書を保有していないことを理由としてされた本件処分１は適法であ
る。さらに，財務省が本件各文書２を保有していると認めるに足りる証拠はな
いから，本件開示請求２に対して対象文書を保有していないことを理由として
された本件処分２は適法である。
第５本件各義務付けを求める訴えの適法性及びその請求の当否（争点(2)）及び
国家賠償請求の当否及び損害額（争点(3)）について
１本件各義務付けを求める訴えの適法性及びその請求の当否（争点(2)）
本件各義務付けを求める訴えは，行政庁に対し本件各文書１及び２を開示す
る旨の処分を求める旨の情報公開法に基づく開示請求がされた場合において，
当該行政庁がその開示をすべきにもかかわらずこれがされないとして，その開
示処分をすべき旨を命ずることを求める訴訟である（行訴法３条６項２号）と
ころ，かかる申請型義務付けの訴えは，行訴法３７条の３第１項に定める要件
のいずれかに該当するときに限り，提起することができるものである。
しかるに，上記のとおり，被控訴人らがした本件各文書１及び２の開示を求
める請求に対しては，本件各処分がされ，かつ，本件各処分はいずれも適法で
あって，取り消されるべきものに当たらないから，本件各義務付けを求める訴
えは，いずれも行訴法３７条の３第１項の要件のいずれにも該当せず，不適法
というべきである。
２国家賠償請求の適否及び損害額（争点(3)）
被控訴人らの本件国家賠償請求は本件各処分が違法であることを前提とする
ものであるところ，本件各処分が適法であることは前記第４に説示したとおり
であるから，本件国家賠償請求は，その余の点について判断するまでもなく，
理由がない。
第６結論
以上のとおりであるから，被控訴人らの本件訴えのうち，外務大臣が被控訴
人らに対して本判決別紙行政文書目録１記載の各行政文書の開示決定をすべき
旨を命ずることを求める訴え及び財務大臣が被控訴人らに対して本判決別紙行
政文書目録２記載の各行政文書の開示決定をすべき旨を命ずることを求める訴
えは不適法であるから，いずれも却下すべきであり，被控訴人らのその請求は
理由がないから，いずれも棄却すべきである。よって，上記と異なる原判決は
相当でないから，これを取り消し，主文のとおり判決する。
東京高等裁判所第１９民事部
裁判長裁判官青栁馨
裁判官生島弘康
裁判官小林敬子は転任につき署名捺印することができない。
裁判長裁判官青栁馨
（別紙１）
行政文書目録１
(1)「CONFIDENTIALSUMMATIONOFDISCUSSIONOfArticleⅣ，Para3」と題す
るSNEIDERとYOSHINO間の会話を記録した１９７１年６月１２日付け文書
(2)「SECRETMemo」と題する１９７１年６月１１日付け文書
(3)上記(1)及び(2)の各文書について報告，記録又は引用した報告書及び公電な
どの文書
(4)上記(1)及び(2)の各文書に関する翻訳文
（別紙２）
行政文書目録２
(1)「SECRETMemoNotedbyD.M.K.」と題する１９６９年１２月２日付け文書
(2)上記(1)の文書について報告，記録又は引用した報告書及び公電などの文書
(3)上記(1)の文書に関する翻訳文

戻る