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　　　　　　　主　　　文
一　被告Ａ、被告Ｂ及び被告Ｃは、各自、名古屋市に対し、四六六五万円及びこれ
に対する平成八年一月一二日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
二　被告Ｄは、名古屋市に対し、六六万円及びこれに対する平成八年二月二四日か
ら支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
三　被告Ｅは、名古屋市に対し、六九万円及びこれに対する平成八年二月二四日か
ら支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
四　原告のその余の請求を棄却する。
五　訴訟費用は、原告に生じたものについてはこれを四分し、その一を原告の負担
とし、その余は被告Ａ、被告Ｂ、被告Ｃ、被告Ｄ及び被告Ｅの負担とし、被告Ａ、
被告Ｂ、被告Ｃ、被告Ｄ及び被告Ｅに生じたものについては右被告らそれぞれの負
担とし、その余の被告らに生じたものについては原告の負担とし、参加人に生じた
費用は参加人の負担とする。
　　　　　　　　事実及び理由
第一　請求
一　被告Ａ、Ｆ、Ｇ及びＨは、連帯して、名古屋市に対し、五一七万五〇〇〇円及
びこれに対する平成八年一月一二日から支払済みまで年五分の割合による金員を支
払え。
二　被告Ａ、Ｆ、Ｂ及びＣは、連帯して、名古屋市に対し、四六六五万円及びこれ
に対する平成八年一月一二日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
三　被告Ｄは、名古屋市に対し、六六万円及びこれに対する平成八年一月一二日か
ら支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
四　被告Ｅは、名古屋市に対し、六九万円及びこれに対する平成八年一月一二日か
ら支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
第二　事案の概要
　本件は、名古屋市の住民である原告が、名古屋市が平成六年一一月一七日から同
七年九月までの間に、名古屋市政調査会（以下「市政調査会」という。）の審議員
に対し、費用弁償としてした支給（以下「本件費用弁償」という。）は違法である
として、右期間に名古屋市長・収入役の職にあった者及び支出命令等の代決権者で
あった者並びに費用弁償の支給を受けた審議員に対し、地方自治法（以下「法」と
いう。）二四二条の二第一項四号に基づき、名古屋市に代位して、不法行為に基づ
く損害賠償又は不当利得の返還を請求する住民訴訟である（市の職員に対する請求
は、当該職員に対する損害賠償請求であり、審議員に対する請求は、当該行為の相
手方に対する損害賠償請求又は不当利得に基づく返還請求である。）。
第三　争いのない事実等
一　当事者
１　原告は、名古屋市の住民である。
２（一）　市政調査会は、昭和二二年五月三〇日の名古屋市長決裁による名古屋市
政調査会規程（以下「市政調査会規程」という。甲二）により設置された機関であ
り、「市長の諮問に応じて市政に関する重要事項を調査審議する」（市政調査会規
程一条）。
（二）　市政調査会の組織は、次のとおりである。
（１）　市政調査会は、審議員長一名、副審議員長一名及び審議員若干名で組織さ
れる（同二条）。
（２）　市政調査会は、次の六部会に分けられ（同四条）、各部会に部長及び副部
長二人が置かれる（同六条）。
　総務民生部会、財政衛生部会、経済教育部会、計画建設部会、環境水道部会、建
築交通消防部会
（３）　審議員長、副審議員長及び審議員は、市会議員中から市長が嘱託するとさ
れ（同二条）、部員は各部会若干名とし市会常任委員会の所属による（同五条）、
「部長及び副部長は市会常任委員会の委員長及び副委員長を以ってこれに充てる」
（同六条）とされている。
（４）　現実の運用として、市政調査会部会の構成員は、名古屋市議会（以下「市
会」という。）の常任委員会の構成と全く一致している。また、市会議長になった
者は、常に審議員長に委嘱されている。
（三）　部会の運営状況
　部会の日程及び審議案件は、部会の招集に先立ち正副部長と所管関係局との調整
により決定される。
　部会の招集は、市会の常任委員会と同様、部長から各部員宛てに日時、場所及び
案件を示した部会開会通知を送付することにより行われる。
　部会の開会場所は、常任委員会同様、名古屋市会議事堂内の委員会室である。
　部員は、部会開会日には名古屋市会議事堂内の各会派別に設けられた議員控室
（以下「各会派控室」という。）に登庁する。
　部会の運営は、常任委員会の会議原則に沿った形で行われる。すなわち、所管関
係局から資料に基づく報告を受け、これに対し部員が質疑を行い、所管関係局がこ
れに答える形で進められる。各部員の意見披露が終了した時点で、部会は閉会とさ
れ、原則として表決されることはなく、意見集約が行われることも答申も行われて
いない。
３　被告らは、平成六年一一月一七日から同七年九月までの間、次のとおりの役職
に就いて、その職務を行っていた。
（一）　被告Ａ　名古屋市長
（二）　被告Ｆ　収入役
（三）　被告Ｇ　総務局長
（四）　被告Ｈ　総務局総務課長
（五）　被告Ｂ　市会事務局長
（六）　被告Ｃ　市会事務局総務課長
（七）　被告Ｄ　市政調査会の審議員（ただし、平成六年五月二四日から審議員
長）
（八）　被告Ｅ　市政調査会の審議員（ただし、平成七年五月一六日から審議員
長）
二　費用弁償の法的根拠等
１　名古屋市は、市政調査会の審議員の費用弁償に関し、「名古屋市政調査会審議
員費用弁償支給規程」（以下「費用弁償規程」という。甲三）を定めているが、そ
の概要は次のとおりである。
第一条　この規程は、名古屋市非常勤の特別職の職員の報酬及び費び費用弁償に関
する条例（昭和三一年名古屋市条例第三三号）第五条第三項の規定に基づき、審議
員が職務を行うについて交通費その他の費用を必要とするときの費用弁償の額及び
支給方法を定めるものとする。
第二条　前条に規定する費用弁償の額は、日額一万五〇〇〇円とする。
第三条　費用弁償を支給する基礎となる日数が、同一人について一月に九日をこえ
るときは、その者に対して支給する費用弁償の額は、特に必要があると認めた場合
を除き一月につき九日相当額とする。
２　右費用弁償は、市政調査会の部会が開催された日については款・総務費から支
出され、市政調査会の部会が開催されていない日については、登庁日数に応じて
款・議会費から支出されていた。
三　費用弁償支給の手続
１　本件費用弁償の手続は、①支出決定を経た後、②収入役に対する支出命令を行
い、③収入役がこの支出命令を審査のうえ適法と認めた場合に支出のための現金の
出納を行うというものである。
２　これらの手続における意思決定は、名古屋市においては、助役以下代決規程
（昭和三九年名古屋市達第五一号。以下「代決規程」という。丙一）、市会事務局
事務局長以下代決規程（昭和五三年市会達第一号。以下「市会代決規程」という。
丙二）及び収入役室副収入役以下代決規程（昭和四一年収入役達第一号。以下「収
入役室代決規程」という。丙三）により、次のように所管の総務局、市会事務局及
び収入役室の職員が代決することとされている。
　総務費の支出決定　総務局長（代決規程四条及び別表第一局長の欄二七号）
　議会費の支出決定　市会事務局長（市会代決規程三条二項並びに代決規程七条一
項及び二項並びに代決規程別表第一局長の欄二七号）
　総務費の支出命令　総務局総務課長（代決規程四条及び別表第一主管課長の欄一
〇号）
　議会費の支出命令　市会事務局総務課長（市会代決規程六条二項並びに代決規程
七条一項及び二項並びに代決規程別表第一主管課長の欄一〇号）
　支出命令の審査　収入役室審査課長（収入役室代決規程四条二号）
３　具体的な費用弁償の支給手続
（一）　市政調査会の審議員の職務には審議活動と調査活動とがあり、それぞれの
活動に対して費用弁償が支給される。
（二）　審議活動については、部会への出席という客観的事実の把握により費用弁
償を支給していた。
（三）　調査活動については、各会派控室への登庁という事実に着目して費用弁償
を支給してきた。
　審議員の各会派控室への登庁状況は、控室に常駐する市会事務局総務課職員が把
握し、各会派ごとにその日の出欠状況を市会事務局総務課の費用弁償支給事務担当
職員（以下「担当職員」という。）に毎日報告する。また議員が本会議、委員会は
じめ各種の議会の会議へ出席した日数、審議員が部会へ出席した日数及び議員が公
務により出張した日数が、それぞれの職務を担当する市会事務局職員から担当職員
に報告される。
　担当職員は、これらの報告を集約して、同一日に重複して費用弁償を支給しない
ように精査したうえ、調査活動に対する費用弁償の対象となる登庁日数を把握して
いた。すなわち、費用弁償支給対象期間となる前月の一六日から支給月の一五日ま
での一か月間（費用弁償規程四条）のすべての登庁日数から、①本会議、委員会は
じめ各種の議会の会議に出席した日数、②単独部会（本会議、委員会はじめ各種の
議会の会議が開かれない日の部会）に出席した日数、③議員が公務出張の発着日に
登庁した日数をすべて除いた残りの登庁日数に限って、調査活動に対するものとし
て当該費用弁償を支給してきた。なお、この調査活動に従事した日数と単独部会へ
出席した日数とを合わせた日数が九日を超えた場合には、原則として九日を限度と
して費用弁償を支給していた（費用弁償規程三条）。
四　名古屋市は、市政調査会の審議員に対し、平成六年一一月一七日から平成七年
九月までの間に、三の手続を経て、総務費から五一七万五〇〇〇円、議会費から四
六六五万円を費用弁償として、支給した（以下、総務費からの支給を「審議活動分
の費用弁償」、議会費からの支給を「調査活動分の費用弁償」という。）。そのう
ち、被告Ｄに対しては六六万円、被告Ｅに対しては六九万円が各支給された。
五　住民監査請求の前置
１　原告は、法二四二条一項の規定に基づき、平成七年一一月一七日、本件費用弁
償等について、被告らを対象として、名古屋市監査委員に対し必要な措置を講ずべ
きことを請求した。
２　これに対し、名古屋市監査委員は、平成八年一月一二日、原告に対し、本件費
用弁償の支出は違法でないと判断し、原告の措置請求には理由がなく、措置の必要
がないものと判断する旨、書面により通知した（甲一）。
第四　争点及び争点に関する当事者の主張
一　本件費用弁償の支給が違法であるか。
（原告の主張）
１　市政調査会自体の違法性
（一）　市政調査会規程の違法性
（１）　地方自治法の構造違反（違法事由その１）
ア　憲法九三条及び地方自治法は、地方公共団体には長と議会とを置くこととし
て、権力の分立を制度化している。市政調査会は、その一方である長が他方である
議会を丸ごと諮問機関とするもので、市長（行政）と市会（立法）の対抗関係とい
う基本構造に反するものであるから、地方自治法上の明文の禁止規定をまつまでも
なく違法と解すべきである。
イ　被告ら及び参加人は、市政調査会の必要性として、議会・常任委員会で行うこ
とができる事項が制限されていると主張するが、市政調査会のような他の組織を作
ってそれを議会の構成員に行わせるのは、まさに脱法行為にほかならない。
　また、議会の権限は、法九六条の議決権に限られるのではなく、検査権・監査請
求権（法九八条）、説明請求、意見陳述、意見書提出権（法九九条）、調査権（法
一〇〇条）など多岐にわたっている。また、議会の議決権は法九六条一項で列挙さ
れているが、それ以外の事項についても、条例で議会の議決すべきものを定めるこ
とができると規定されているのであるから（同条二項）、市政に関する重要事項に
ついて議会が関与することは可能である。
ウ　被告ら及び参加人は、議会運営上の申し合せ事項で「常任委員会は付議された
事件についてのみ審査する」ことになっていることを議会の制限事由であると主張
するが、常任委員会が本来的に付議された事件の審査しかできないわけではない。
実際に、他の多くの政令指定都市では、常任委員会で行われている。
エ　被告ら及び参加人は、議会の閉会中は常任委員会を開催できないので、市政調
査会が必要である旨主張している。しかし、議会の閉会中に真に緊急に対処が必要
な事件が発生した場合は、法一〇二条三項以下により臨時会を招集することが可能
であるし、仮に、臨時会を開催しないとしても、「特定の事件」としてあらかじめ
議決しておくことは十分可能である。
（２）　条例上の根拠規定がないこと（違法事由その２）
　法一三八条の四第三項本文は、「普通地方公共団体は、法律又は条例の定めると
ころにより、執行機関の附属機関として自治紛争調停委員、審査会、審議会、調査
会その他の調停、審査、諮問又は調査のための機関を置くことができる」と規定
し、右のような調査会を置くには、法律又は条例の定めを要するとしている。行政
実例でも、「調停、諮問又は調査を行う附属機関は、名称のいかんを問わず、すべ
て条例をもってしなければ設置できない」、「また、臨時的、速急を要する機関で
あってもすべて条例によらなければ設置できない」としている（昭和二七年一一月
一九日、自行行発第一三九号、群馬県総務部長宛、行政課長回答）。
　市政調査会は「市長の諮問に応じて市政に関する重要事項を調査審議する」ので
あるから、右規定に該当するものであるところ、名古屋市長はこれを条例ではな
く、市政調査会規程という市長の命令によって設置しているのであるから、法一三
八条の四第三項本文に反し違法である。
（二）　費用弁償規程の違法性（違法事由その３）
（１）　費用弁償規程の不存在
　費用弁償規程は、原告が平成七年一〇月に名古屋市に公文書公開請求するまでは
公にされていなかったもので、その体裁からしても、いつ、どこで決裁され、制
定・改正されたのかも全く不明のものである。
（２）　条例違反による違法性
　費用弁償規程一条は、「名古屋市非常勤の特別職の職員の報酬及び費用弁償に関
する条例（以下「費用弁償条例」という。）第五条第三項の規定に基づき」として
いるが、同条例五条三項は「特別職の職員が職務を行うため特に要した費用につい
ては、その相当額をそのつど支給する。」と定めており、その文言からも明らかな
ように、特別な場合の臨時的・応急的な費用弁償に対処するための規定であって、
費用弁償規程のような全員に対する恒常的かつ一律の支給を定める根拠とはならな
いものである。そもそも、同条例の別表には、対象となる非常勤の特別職の職員が
列挙されているが、市政調査会の審議員はここにも挙げられていない（なお、同別
表の番号１１には「前各号以外の附属機関の構成員その他の非常勤の職員」との記
載があるが、その具体的内容について定めた「附属機関の構成員その他の非常勤の
職員に対する報酬及び費用弁償支給規程（甲一四）の別表にも市政調査会の審議員
は挙げられていないので、市政調査会の審議員はこれに該当しない。）。
　よって、費用弁償規程は条例に基づかない違法なものである。
２　会計区分の違法性（調査活動分の費用弁償を議会費から支給する違法性ー違法
事由その４）
　法二一六条は、予算について「歳出にあっては、その目的に従ってこれを款項に
区分しなければならない」と規定し、法二二〇条二項は「歳出予算の経費の金額
は、各款の間又は各項の間において相互にこれを流用することができない」と規定
している。
　市政調査会は、市会とは全く別個の、市長の諮問機関とされている以上、本件費
用弁償は、その目的に従って、款・総務費から支出されるべきものである。しか
し、調査活動分の費用弁償は款・議会費から支出されているので違法である。
３　カラ支給の違法性（違法事由その５）
　市政調査会の審議員に対する調査活動分の費用弁償の支給は、名古屋市会議事堂
内の各会派控室への登庁に対して行われているが、単なる登庁は、審議員としての
ものではなく、市会議員としてか、あるいは単なる私人としてのものと見るべきで
ある。むしろ市会議員としての日常活動と見るべきものであって、その内容を問わ
ず市政調査会の審議員としての登庁とみなすことは許されない。
　市会議員は、名古屋市議会の議員の報酬及び費用弁償等に関する条例（昭和三一
年名古屋市条例第三二号）に基づいて、報酬及び費用弁償を支給されているが、本
件費用弁償は、右条例によっては正当化できない、単なる登庁による高額の費用弁
償を行っているものにほかならない。
　そして、右のような単なる登庁というだけでは、費用弁償条例五条三項にいう
「特に要した費用」や、費用弁償規程にいう「審議員が職務を行うについて交通費
その他の費用を必要とするとき」との支給要件にさえ該当しないのであるから、明
確に違法な支出である。
（被告ら及び参加人の主張）
１　市政調査会自体の違法性
（一）　市政調査会規程の違法性
（１）　地方自治法の構造違反について（違法事由その１）
ア　地方自治法は、普通地方公共団体の組織について、公選の議会と市長が対等の
地位に立ち、相互に独立して、力の均衡を図りながら、日常の政治・行政を執行す
るいわゆる大統領制を採用しているが、市政調査会はこれらの法による議会の諸権
限を前提として運用されているものである。市政調査会は、法形式上「議会」その
ものではないが、その実質的な機能から言えば、議会が市政に主体的に関わるため
の組織とも言うべき実体を備えたものである。したがって、議員が市政調査会の審
議員となることは、議会の市長に対する対抗上の諸権限を強化することになるので
あって、議会と市長との対抗関係を乱すとか弱めるものではない。
イ　市政調査会のように、市会議員全員を市長の諮問機関の構成員にする制度を設
けることについては、関連法令に明確な規定はなく、法は「沈黙」していると解さ
れる。したがって、法の明文の禁止規定を欠く以上、そのような制度を設けるか否
かは市長の裁量の範囲内にあるというべきである。
　そして、市政調査会は、市長が、議会と市長との権限にも配慮しつつ、その裁量
の範囲内において、市会との協議とその了承に基づき、設置・運営してきているも
のであり、法に反するどころか、その間隙を補い、その精神をより具体的に実現す
るものといえる。
ウ　地方自治制度の下で地方公共団体が住民の日常生活に関わりの深い行政を現実
に執行するに当たっては、様々な形で住民の意見、要望を反映させるため、創意工
夫を凝らして住民の代表である議会の声を採り入れる必要に迫られている。
　そこで、名古屋市においては、長と議会の相互牽制のうちにも均衡のとれた公正
かつ円滑な地方自治運営を実現するという「地方自治の本旨」実現のため、次に記
載するような議会の制約や制限を克服するために、議会が市長の執行する市政の重
要課題に主体的に関わる制度として、やむを得ず法の間隙を補う形で、市政調査会
を設置して運用している。
①地方議会は、法九六条に規定する議決権のほか、法九八条から法一〇〇条までに
規定される権限を有しているが、機関委任事務については、法的には議会は関与す
ることができないし、法九六条に定める議決事件についても、一旦議会の議決を経
ると、法的にはその後は長限りで執行できる。②常任委員会は、議会の議決により
付議された事件に限り審査することができるのであり、法九九条一項の説明請求
権・意見陳述権のように委員会に付議できないとされている権限もあるし、常任委
員会の所管事務調査（法一〇九条三項）も、条例案等議案立案のための調査であ
り、団体事務に限られている。③議会閉会中は議会の活動能力が失われ、閉会中の
常任委員会の審査は、議会の議決により付議された特定の事件に限定されるし、臨
時会を開くにしても、特定の付議事件でなければならないこと（法一〇二条三
項）、議院運営委員会を開くこと（法一〇九条の二）など手続が煩雑である。
　以上のように、議会の種々の制限・制約があるので、地方自治、住民自治の一層
の推進を図るため、住民の意見、要望等を把握し、行政運営に反映させる観点か
ら、市政調査会の制度が必要である。
　また、部会審議は常任委員会と同様に報道機関に公開されているため、市政のそ
の時々の課題・懸案などや、通常公開されることのない行政の意思形成過程が新聞
やテレビ等の報道を通じて多くの市民に明らかにされている。
エ　市政調査会は、法形式上「議会」そのものではないが、「議会」を市政に主体
的に関わらしめるために、市長、市会双方の協議と了承の下に設置されているもの
である。このことは、市政調査会は、構成員（審議員長、副審議員長及び審議員）
が市会議員中より嘱託することとされている（市政調査会規程二条二項）こと、審
議員は、名古屋市会の常任委員会に対応した部会に所属することとされ（市政調査
会規程四条）、各部会の運営は、議会の委員会の運営に準じて、委員会室で、執り
行われていること、市政調査会で取り扱う事項と市会の委員会で取り扱う事項につ
いても、右申し合わせにより明確に区分されていること、市政調査会での調査審議
を経ることにより、政治判断も様々に分かれる課題の処理を、住民の意見、要望を
踏まえて、適正かつ円滑に行ってきたことに表われており、市会は、市政調査会を
活用することにより、このような市政の重要な課題に、主体的かつ積極的に関わっ
てきたのである。
オ　市政調査会は、市長の内部規程たる市政調査会規程を直接の根拠規定として設
置されるものであり、その運営の基本的事項については、市会として正式に決定さ
れた幾つかの申し合わせ（丙二一）によることとしている。
カ　市長の内部規程等によって設置されているいわゆる法定外諮問機関は他の地方
公共団体においても、多数設置されている。また、地方公務員法は、地方公共団体
の規則若しくは地方公共団体の機関の定める規程により設けられた「委員会（審議
会その他これに準ずるものを含む。）」が存在することを前提としているのであり
（地方公務員法三条三項二号）、市政調査会のように、市長の内部規程で設置され
たものは、地方自治法、地方公務員法などから構成される地方自治制度の中に、そ
の存在を予定されているのである。
　そして、市政調査会の構成員である審議員には、市長が市会議員を非常勤の職員
として、地方公務員法三条三項二号に規定する委嘱をしている（市政調査会規程二
条二項）。
（２）　条例上の根拠規定がないことについて（違法事由その２）
　地方自治法上、条例をもって設置しなければならないとしているのは、執行機関
の附属機関として設置される場合であり（法一三八条の四第三項）、市政調査会は
「執行機関の附属機関」として設置されるものでないし、「諮問又は調査のための
機関」でもない。
　なぜなら、市政調査会は議員全員を構成員とするのであるから、執行機関である
市長の附属機関と位置付けることは、執行機関と議会の分立、相互牽制作用を原則
とする法の趣旨に反すること、そもそも市政調査会は、法上、市長と議会の権限に
アンバランスがあることを前提に、地方自治、住民自治の観点から、両者の事実上
の均衡を図ることを目的として生み出され、運営されている制度であることから、
執行機関の附属機関ではないし、また、市政調査会は、部会での活動の充実と執行
機関に対する主体性を確保するため、個々の審議員により調査活動が行われている
にすぎず、意思決定を行う場ではなく、審議事項について、個々の審議員が幅広く
自由に意見を述べる場として機能しており、市政調査会は機関として法一三八条の
四第三項に規定する「諮問又は調査のための」活動を行うものではないからであ
る。
　なお、地方公共団体の長が附属機関でない任意の機関を設置することについて、
法は禁止しているわけではなく、長の事務の執行の一環として認めているのであ
る。
（二）　費用弁償規程の違法性について（違法事由その３）
　市政調査会の審議員は法二〇三条一項の「その他普通地方公共団体の非常勤の職
員」として、同条三項の規定により費用の弁償を受けることができ、同条五項に基
づき制定された費用弁償条例五条三項の規定に基づいて、費用弁償されることにな
るが、同項の適用される名古屋市の非常勤職員は多種多様であり、その勤務形態も
様々であるので、右非常勤職員が職務を行うための費用をあらかじめ予想して個々
に規定することは困難である。そこで、「職務を行うため特に要した費用について
は、その相当額をそのつど支給」されることとされている。そして、審議員に対す
る費用弁償支給の細目については、費用弁償条例六条の規定に基づき、名古屋市長
が費用弁償規程を定めている。
　原告は、費用弁償条例の別表に市政調査会の審議員が掲げられていないことをも
って審議員に対する費用弁償が予定されていない旨を主張する。しかし、同表は、
費用弁償条例一条に基づく報酬の額並びに同条例五条一項及び二項に基づく旅費を
定めた規定であり、審議員には、その活動に対して報酬を支給しないし、同条例一
条に「議会の議員を除く」とあるのは、当該条例と同一議会で制定された「市会議
員の費用弁償条例」との適用関係を明確にするために規定されたものである。した
がって、条例の根拠を欠くものではない。
２　会計区分の違法性について（調査活動分の費用弁償を議会費から支給する違法
性ー違法事由その４）
　審議員に支給される費用弁償のうち、調査活動分の費用弁償は議会費から支給さ
れていた。
　法二一六条及び二二〇条二項の規定は、事業の目的に従った適正な予算執行を期
すために定めているものであるところ、審議員の調査活動分の費用弁償に係る予算
を適正に執行するためには、審議員の調査のための登庁という客観的事実を最も的
確に把握できる部署に計上する必要があり、市会事務局は、その事実を最も的確に
把握できる部署であった。また、市政調査会は、形式上は市長が設置するものであ
るが、「議会」を市政に主体的に関わらしめるために、市長、市会双方の協議と了
承の下に設置されているものである。そこで、このような市会事務局における支給
対象事実の把握の容易さと市政調査会の実質的な機能に着目し、本件費用弁償の一
部を「議会費」から支出しているのであり、法二一六条及び二二〇条二項に違反し
ない。
３　カラ支給の違法性について（違法事由その５）
　市政調査会においては、名古屋市政の重要課題が調査審議される。このような課
題について、市政調査会の部会において質の高い審議を行い、適正かつ円滑に処理
していくためには、市政に対する審議員の常日頃からの積極的な調査活動が不可欠
であるし、審議員は、議会と市長との対抗・並立関係を念頭に審議に臨むためにも
常日頃からの主体的な調査活動が不可欠である。
　審議員の調査活動には、現地調査及び登庁による調査などがあるが、調査活動の
目的が、調査そのものの結果を得ることではなく、自主的な活動であるため、調査
目的、調査項目などを報告させることにより調査活動及びそれに費用を要した事実
を把握することは、その内容が審議以前に議会と対抗・並列の立場にあるべき市長
側に明らかになってしまうなど、調査活動の性質上適切でないし、審議員が登庁す
れば、必ず、審議員としての調査活動を行うのが通例であり、さらに調査活動のた
めの登庁は市会事務局で客観的にその事実を把握でき、当然に「交通費その他の費
用」が必要となるので、調査活動のための登庁という客観的事実に基づいて支給し
ていたものである。
　また、調査活動分の費用弁償の支給は、登庁の事実のみに基づいて無制限にある
いは重複して行っていたのではなく、前記争いのない事実等三に記載したような手
続を経て、重複支給を避け、一定の限度をもつて支給したのである。
二　被告らの責任について
（原告の主張）
１　被告Ａについて
　被告Ａは、昭和六〇年四月二八日の就任以来、本件当時まで約一〇年間の長期に
わたって名古屋市長として、市政調査会規程及ぴ費用弁償規程の制定を行い、市政
調査会に対し諮問をし、審議員等を嘱託する立場にあったのであるから、市政調査
会の運営実態については知悉していた。そうである以上、市政調査会の存在や費用
弁償の支給根拠自体に対する疑義についても、十分認識があったはずである。ま
た、予算の調製権は市長にあるから（法二一一条）、調査活動に関する費用弁償が
総務費でなく議会費に計上されていることは認識していた。
　ところが、被告Ａは、指揮監督上の権限を行使し、違法な費用弁償の支給を阻止
することは十分可能であったにもかかわらず、故意又は過失により、指揮監督行為
を怠り、支出負担行為及び支出命令を防止する措置を採らなかった。
２　被告Ｆについて
　被告Ｆは、収入役として、その職務権限は会計事務全般に及び、支出負担行為に
関する確認や決算の調製を行う権限などを有するものであり（法一七〇条）、支出
命令を受けた場合においても、当該支出負担行為が法令又は予算に違反していない
こと及び当該支出負担行為に係る債務が確定していることを確認したうえでなけれ
ば、支出をすることができないとされている（法二三二条の四第二項）。決算の調
製をその責任で行っているのであるから、調査活動に関する費用弁償を議会費から
支出していたことを知っていた。
　ところが、被告Ｆは、故意又は過失により、指揮監督行為を怠り、支出負担行為
及び支出命令を審査して違法な支出を防止する措置を採らなかった。
３　被告Ｇ及び被告Ｂについて
　被告Ｇは、総務局長として、被告Ｂは、市会事務局長として、代決権限に基づい
て、本件費用弁償の支出負担行為を行った。
　右両被告は、下級職員ではなく幹部職員として代決を任されていたのであるか
ら、監査委員その他の者からの指摘が無くとも、支出の適法性について疑義を抱
き、是正することが期待されていた。総務局長は、市政調査会全体及ぴ総務民生部
会の開催にも関わっているし、市会事務局長は、市会と密接な関係を有する市政調
査会についても実質上は最高責任者と言うべき立場にあった。よって、被告Ｇ及び
被告Ｂは、原告が主張する市政調査会自体の違法性について、問題の所在を認識
し、違法支出を行わないよう留意すべき注意義務があった。また、調査活動に関す
る費用弁償に関し、単なる登庁に対して支給していたことについては、自ら代決し
ている以上、問題を認識していた。
　ところが、被告Ｇ及び被告Ｂは、右注意義務を怠り、支出負担行為を行ったので
あるから、重過失がある。
４　被告Ｈ及び被告Ｃについて
　被告Ｈは総務局総務課長として、被告Ｃは市会事務局総務課長として、本件費用
弁償の支出命令を行っている。
　被告ら及び参加人は、３の支出負担行為と区別し、支出命令は会計上の一事務手
続に過ぎないと主張するが、支出命令がなければ支出をすることができないのであ
るから、支出命令は支出負担行為と同等以上に重要であり、実質的な審査をせず形
式的に処理することは許されない。また、被告Ｈ及び被告Ｃは、支出負担行為の決
裁にも実質的に関与している。なお、被告Ｈは、市政調査会総務民生部会の開催に
も直接関わっていたし、調査活動に関する費用弁償が単なる登庁に対して行われて
いることを認識していた。
　ところが、被告Ｈ及び被告Ｃは、故意又は重過失により、違法な支出命令を行っ
た。
５　被告Ｄ及び被告Ｅについて
　被告Ｄ及び被告Ｅは、長年、市政調査会の審議員であるとともに、本件対象期間
中に順次、市会議長兼市政調査会審議員長を務めたものであるから、市政調査会自
体の違法性について深刻な問題意識を抱き、市長からの申し入れを待つまでもな
く、市政調査会の廃止や費用弁償の凍結を率先して提起しなければならない立場に
あった。また議会では予算・決算の審議をしているのであるから、会計区分の違法
性についても容易に知り得た。さらに長年、市政調査会の審議員として本件費用弁
償の支給を受けてきた以上、カラ支給の違法性も当然認識すべきであった。
　ところが、以上の事情があるのにもかかわらず、被告Ｄ及び被告Ｅは、本件費用
弁償支給を受けたのであるから、同被告らには、不法行為責任又は不当利得を返還
すべき責任がある。
（被告ら及び参加人の主張）
１　被告Ａについて
　被告Ａは、名古屋市長として本件費用弁償の支給について本来的な権限を有する
ものであるが、審議活動分及び調査活動分に係る支出の決定及び支出命令の双方と
も、助役以下代決規程等の規定により補助職員に代決させることとしていた。よっ
て、被告Ａは、補助職員が財務会計上の違法行為をすることを阻止すべき指揮監督
上の義務に違反し、故意又は過失により右補助職員が財務会計上の違法行為をする
ことを阻止しなかったときに限り、損害賠償責任を負う。
　しかし、被告Ａには、次のように、本件費用弁償の支給について、指揮監督上の
義務違反は全くなかったものであり、責任が発生する余地は全くない。
①　市政調査会は、名古屋市において、半世紀にわたって、市政の重要事項を調査
審議する機関として営々と続けられ、その間、市政調査会の運用に当たっては、市
長及び議会の双方において、市長と議会の分立、相互牽制作用に配慮しながら、市
政調査会が市政の重要事項を調査審議する機関としての実をいかに挙げるべきかを
模索し、常に検討、議論してきた。したがって、本件費用弁償の支給当時、被告Ａ
が市政調査会制度ないしは市政調査会規程の適法性について、疑問を抱く余地はな
く、その必要もなかったのであり、ましてや市政調査会審議員に対する費用弁償支
給について適法性を検討すべき事情は全く存しなかった。
②　被告Ａは、本件費用弁償の支給事務に全く関わっておらず、本件費用弁償の支
給当時において、本件費用弁償がいかなる事実に基づいて支給されていたのかにつ
いての認識すらなかった。
③　本件費用弁償の支給に至るまでは、本件費用弁償の支給について、監査委員そ
の他の者から、違法と指摘されたことがなかった。
④　本件費用弁償の支給に至るまでは、本件費用弁償の支出負担行為を代決させて
いた部下から、本件費用弁償の適法性について疑問を呈されたり、指示を求められ
たこともなかった。
２　被告Ｆについて
　本件費用弁償の支給に係る被告Ｆの収入役としての権限は、審議活動分及び調査
活動分に係る支出の命令の審査であるが、右については、収入役室代決規程等の規
定により補助職員に代決させることとしており、被告Ｆは、本件費用弁償の支給に
係る審査には一切関与していなかった。したがって、本件費用弁償の支給につい
て、指揮監督上の義務違反があった場合に限り責任を負うと解されるものである。
　しかし、被告Ｆは、本件費用弁償の支給について、次のように、指揮監督上の義
務違反は全くなかったものであり、被告Ｆの責任が発生する余地は全くない。
①　市政調査会は、名古屋市において、半世紀にわたって、市政の重要事項を調査
審議する機関として営々と続けられていたのである。したがって、地方公共団体の
会計事務を所管する収入役である被告Ｆにおいては、本件費用弁償の支給当時、市
政調査会審議員に対する費用弁償支給の適法性について、疑問を抱く余地はなく、
その必要もなかったのである。
②　被告Ｆは、本件費用弁償の審査事務に全く関わっておらず、本件費用弁償の支
給当時において、本件費用弁償がどのように支給されていたのかについての認識す
らなかった。
③　本件費用弁償の支給に至るまでは、本件費用弁償の支給について、監査委員そ
の他の者から、違法と指摘されたことがなかった。
④　本件費用弁償の支給に至るまでは、本件費用弁償の支出命令の審査を代決させ
ていた部下から、本件費用弁償の適法性について疑問を呈されたり、指示を求めら
れたこともなかったのである。
３　被告Ｇ及び被告Ｂについて
　本件費用弁償の支給につき、被告Ｇは総務局長として、代決権限に基づき、本件
費用弁償の内審議活動分に係る支出負担行為を行ったものであり、被告Ｂは、市会
事務局長として、代決権限に基づき、本件費用弁償のうち調査活動分に係る支出負
担行為を行ったものである。
　右支出負担行為は、法二〇三条、費用弁償条例五条三項及び費用弁償規程を根拠
として、かつ、それらの規定の定めるところに従って適正に行われていたものであ
る。
　被告Ｇについて、①市政調査会は、名古屋市において、半世紀にわたって、市政
の重要事項を調査審議する機関として営々と続けられ、本件費用弁償の支給当時、
被告Ｇが市政調査会制度ないしは市政調査会規程の適法性について、疑問を抱く余
地はなく、その必要もなかったのであり、ましてや市政調査会審議員に対する費用
弁償支給について適法性を疑う余地は全く存しなかった。②また、右支出負担行為
については、市政調査会審議員としての部会への出席という客観的事実により本件
費用弁償の支給要件を確認したうえで行っており、右支出負担行為の違法性の問題
を生ずる余地はなかった。
　被告Ｂについて、①市政調査会は、名古屋市において、半世紀にわたって、市政
の重要事項を調査審議する機関として営々と続けられ、本件費用弁償の支給当時、
被告Ｂが市政調査会制度ないしは市政調査会規程の適法性について、疑問を抱く余
地は全くなかった。②また、部会審議の充実を図るとともに、部会審議を通じて議
会側が執行機関に対してその主体性を十分に発揮するためには、市政調査会審議員
の行う調査活動は必要不可欠な職務であることから、被告Ｂは、費用弁償条例五条
三項の規定に基づき、調査活動に係る費用弁償を支給していたのである。③さら
に、被告Ｂが、本件費用弁償に係る支出負担行為を行う以前から、市会事務局にお
いて、登庁という、客観的に確認できる事実に基づいて、費用弁償を支給していた
ものである。また、被告Ｂは、右調査活動に係る本件費用弁償の支給に当たって、
自主的な活動である調査活動の性質上、右方法が最も合理的なものであると認識し
ていたのであり、被告Ｂが本件費用弁償の支給の適法性に疑問を抱く余地は全くな
かったものである。
　以上の点から、被告Ｇ及び被告Ｂは市政調査会自体の適法性及び本件費用弁償の
支給の適法性を疑うことなく、さらに、条例上必要とされる要件を確認したうえ
で、本件費用弁償を支給していたのであるから、仮に、本件費用弁償の支給の適法
性について、今回の監査請求を契機として、疑問が呈されることがあったとして
も、被告Ｇ及び被告Ｂは本件費用弁償の支給について、故意又は重過失はなく、一
切責任を問われることはない。
４　被告Ｈ及び被告Ｃについて
　本件費用弁償の支給につき、被告Ｈは総務局総務課長として、その審議活動分に
係る支出命令を行ったものであり、被告Ｃは市会事務局総務課長として、その調査
活動分に係る支出命令を行ったものである。
　右支出命令は、既に意思決定された支出負担行為どおりに支出するために行われ
る会計上の一事務手続に過ぎない。地方公共団体の出納事務を所管する収入役が支
出をするためには法二三二条の四の規定により長の命令が必要とされることから、
地方公共団体が支出をするに当たっては、「支出命令」が必ず行われるものであ
る。しかしながら、「支出命令」における支出金額、支出の相手方、支出年月日等
の内容は、既に行われた支出負担行為により確定しており、「支出命令」にあたっ
て、新たな内容を付加することは一切ない。したがって、仮に支出負担行為が違法
であるとされても、支出命令権者としては、支出命令が支出負担行為を逸脱するな
ど、支出命令自体に新たな違法のない限り、その責任を問われるものではない。
　また、本件費用弁償の支給につき、被告Ｈは総務局総務課長として、また、被告
Ｃは市会事務局総務課長として、支出負担行為に係る決裁に関わっているが、その
一事をもって、支出命令について過重な責任を負うべきいわれもないのである。す
なわち、被告Ｈ及び被告Ｃは本件支出命令の根拠となる支出負担行為について、最
終決裁権者である総務局長及び市会事務局長の直属の部下として、決裁文書に押印
しているにすぎない。したがって、本件支出負担行為に重大かつ明白な瑕疵がない
限り、本件支出命令を行ったことは当然の職務行為に他ならないのである。
　被告Ｈ及び被告Ｃは本件費用弁償の支給について、一切責任を問われることはな
い。
５　被告Ｄ及び被告Ｅについて
　被告Ｄ及び被告Ｅは、名古屋市長も名古屋市会も適法であり必要であると理解し
て、半世紀にわたって、継続してきた市政調査会の審議活動及び調査活動に必要な
費用として、手続上も実質上も適法な本件費用弁償を受領したのであるから、不法
行為責任を問われることはない。
　仮に、本件費用弁償の支給の適法性について、今回の監査請求を契機として、疑
問が呈されることがあったとしても、被告Ｄらは、本件費用弁償を受領しただけで
あり、費用弁償の請求書を提出するなどの積極的な行為を行っておらず、当該受領
行為のみをもって不法行為があったと言うことはできない。したがって、被告Ｄ及
び被告Ｅは本件費用弁償の支給について、一切責任を問われることはない。
　被告Ｄ及び被告Ｅが受領した費用弁償は、法二〇三条、費用弁償条例五条三項及
び費用弁償規程に基づいて支給された適法なものであり、不当利得として返還すべ
きではない。
第五　当裁判所の判断
一　本件費用弁償支給が違法であるか（争点一）。
１　市政調査会は、憲法及び地方自治法の構造に違反するか（違法事由その１）。
（一）　憲法九三条は、地方公共団体に、議事機関としての議会を設置するととも
に、地方公共団体の住民の直接選挙による執行機関としての長を設け、地方自治法
も、地方公共団体には長と議会とを置くこととするとともに（法六章、七章）、議
会には長に対する不信任決議を認め（法一七八条）、他方、長には議会の解散権
（法一七八条）、条例の制定・改廃又は予算に関する議決に対する再議権の付与等
（法一七六条、一七七条）の規定を設けている。
　このように、憲法及び地方自治法は、議会と長を相互に独立した、原則として対
等、並列の関係にあるものとして、両者が抑制・均衡の関係に立ちつつ立法・行政
を行うものとしている。
（二）　市政調査会は、市政調査会規程（甲二）により設置されているが、同規程
によれば、市長の諮問に応じて市政に関する重要事項を調査審議するものであり
（一条）、組織上も、すべての構成員が市会議員であり（二条）、市会常任委員会
の所属に従って各部会に所属するもの（五条）とされている。
　このような会の目的と組織構成からすると、市政調査会は、執行機関である市長
が、議事機関である市会の議員すべてを諮問機関とするものであるが、これによっ
て、議会の独立性、長に対する対等性が損なわれ、議会と長が抑制・均衡の関係に
立てなくなるとすれば、前記憲法及び地方自治法上の原則に反する違法な存在とい
うことになる。
（三）　これに対し、被告ら及び参加人は、市政調査会は、法形式上「議会」その
ものではないが、その実質的機能からいえば議会が市政に主体的に関わるための組
織ともいうべき実体を備えたものであり、議会と長の対抗関係を乱すものではない
と主張するので、市政調査会が設置された経緯、その運用状況及び実態並びにその
必要性について検討してみる。
　なお、被告ら及び参加人は、市会議員全員を市長の諮問機関の構成員とする制度
を設けることに関する明文の禁止規定がない以上、そのような制度を設けるか否か
は市長の裁量の範囲内であると主張するが、市長の裁量であるとしても、憲法及び
地方自治法に反しない限度で許容されるにすぎないものである。
（四）　市政調査会の設置経緯及び運用状況等
　証拠（甲二、八の一ないし九、九の一ないし八、一〇の一ないし一二、一一の一
ないし一五、一二の一ないし一八、一三の一ないし六、一八、一九、丙二一、三〇
の一ないし七、三一の一ないし六、三二の一ないし四五、三三の一ないし三、三四
の一ないし三、三五の一ないし八、三六の一及び二、三七の一ないし三、三八の一
ないし五、三九の一ないし六、四三の一ないし四、四四ないし四六、証人Ｉ）及び
弁論の全趣旨によれば、市政調査会の設置経緯及び運用状況等について、次のとお
りの事実が認められる。
（１）　昭和九年五月二三日、市長の諮問機関として、市政全般に関する調査研究
を目的とする「臨時市政調査委員会」が設置され、全ての市会議員と関係市当局が
委員に委嘱された。七つの部会に属した委員は、他都市への出張や関係方面の事業
施設の視察をして、審議を重ね、同年末までに調査報告書を作成して、市長に提出
して活動を終えた。
（２）　翼賛選挙により昭和一七年六月に名古屋市会が成立したが、いかなる政党
政派も認められないため、全市会議員を構成員とする名古屋翼賛市政会が結成され
た。翼賛市政会に市政に関する各般の重要事項を調査研究する市政会研究会が設置
され、八つの委員会に分かれて活動をすることとされた。そして、これと表裏一体
をなすものとして、同年七月一三日、名古屋市政調査会規程が決定され、市長の諮
問に応じ、市政に関する重要事項を調査審議する「名古屋市政調査会」が発足し、
八部会の分掌事項及び委員は翼賛市政会のそれをもって充てることとされた。
（３）　昭和二二年五月三日に施行された日本国憲法と、同憲法により保障された
地方自治制度のもと、新しい時代の法体制に即応するものとして、同年五月三〇
日、市政調査会規程が、市長の決裁を受け、同日から施行された。規定及び組織は
戦前のものと同様であった。なお、当時、執行機関の附属機関を法律又は条例で設
置すべきであるとする法一三八条の四の規定は存在しなかった。
（４）　昭和二七年八月一五日、法一三八条の四の規定が新設され（同日に公布さ
れ、同年九月一日施行された。）、執行機関の附属機関の設置には法律又は条例の
定めが必要となったが、市政調査会について、条例制定の措置は採られなかった。
（５）　昭和四二年六月二六日の名古屋市会本会議において、「市政調査会規程は
議会を附属機関又は補助機関とするものではないか」との議員からの質問があり、
これに対し、市長側は、助役が、「部会制度は長い沿革を有し市政の運営に多大の
貢献がある。事前審査機関でなく諮問機関であり、市長の附属機関ではない」と答
弁した。
（６）　昭和四六年に開かれた市会の各会派の幹事委員長協議会等において、議案
審議方法について協議がされた。それまでは、当初予算を除く議会提出の議案につ
いて実質的な事前審査が市政調査会で行われており、ほとんどの議案は議会上程後
も、提案理由の説明もなく、条例案以外は即決であり、条例案の審査も極めて形式
的で、議案は提案即原案可決が予測される状態であった。このような状態に対する
議会内部からの是正意見が噴出したこと等が契機となって議案審議方法について協
議がなされるに至ったものである。
　協議の結果、同年六月三日の各会派の幹事委員長協議会及び同月一九日の議会運
営委員会において次のような「議会運営上の申し合せ事項」が決められた。
（市政調査会の運営）
　存続する意見、廃止する意見、その他種々の意見があったが、最終的には、事前
審査をしないことを前提として存続させることに決定した。
　なお、事前審査をしないこととは、従来の当初予算及び関連議案と同様の扱いを
するということである。
「事前審査をしないこと」の補足説明
１　常任委員会で審査するものは部会にかけない。
２　議会に付議する事件名も部会に報告しない。
３　議会に対する報告及び提出書類は部会に報告しない。
（常任委員会との関係）
　原則的には常任委員会は付議された事件についてのみ審査する。それ以外のもの
については、閉会中の部会において行なうものとする。ただし、会期中であっても
付議された事件の審査が全部終了した場合は、委員長の判断で委員会終了後部会を
開くこともありうるものとする。
（７）　「昭和四六年の申し合わせ」をはじめとする各申し合わせは、市会関係例
規集に掲載され、昭和四六年以降も、議員が改選される度に、議会運営委員会等で
再確認され、あるいは、その都度整理され、現在に至るまで、市政調査会の運営の
基本的事項として引き継がれている。
（８）　部会の運営状況
　部会の日程及び審議案件は、部会の招集に先立ち正副部長と所管関係局との調整
により決定される。
　部会の招集は、市会の常任委員会と同様、部長から各部員宛てに日時、場所及び
案件を示した部会開会通知を送付することにより行われる。
　部会の開会場所は、常任委員会同様、名古屋市会議事堂内の委員会室である。部
員は、部会開会日には名古屋市会議事堂内の各会派控室に登庁する。
　部会の運営は、常任委員会の会議原則に沿った形で行われる。すなわち、所管関
係局から資料に基づく報告を受け、これに対し部員が質疑を行い、所管関係局がこ
れに答える形で進められる。各部員の意見披露が終了した時点で、部会は閉会とさ
れ、原則として表決されることはなく、意見集約が行われることも答申も行われて
いない。
　常任委員会も部会も、一般住民の傍聴は許されないが、報道機関には公開されて
いる。常任委員会の議事については記録が残されるが、部会の審議については記録
が残されない。
（９）　昭和四六年一月から平成九年一二月まで、部会は約二〇〇〇回開催されて
いるが（昭和二二年から平成九年一二月まででは約四七〇〇回）、主要なものとし
ては、別紙「主要諮問事例」のようなものがあり、立案が執行機関限りとされ議会
の関与が予定されていない行政計画（基本計画・新基本計画の策定、基幹バスの導
入）や執行の内容（中央卸売市場北部市場の開場遅延問題）なども含まれている。
　本件費用弁償支給の期間を含む平成六年五月から平成七年一〇月までの間には、
別紙「開催内容」記載のとおり、総務民政部会九回、財政衛生部会八回、経済教育
部会一二回、計画建設部会一五回、環境水道部会一八回、建築交通消防部会六回の
計六八回開催されており、常任委員会終了後に引き続いて開催されている事例も多
い。
　右期間中の六月開催の各部会で所管関係局から事業概要の説明がなされる他、そ
の所管関係局が抱える行政課題についての方針や執行の状況が報告されている。
　執行機関は、予算案や議案の作成に当たって部会で出た意見を採り入れるなど
し、行政計画の策定や行政の執行に当たって部会の意向を考慮している。
　執行機関としては、議案の作成前の段階から議員によって代表される住民の意見
を採り入れることができるメリットがあり、議員にとっても議案が固まる前に意見
を述べ、議案に反映できるメリットがある。また、議会が閉会中にも開催できるこ
とから、緊急事態や二〇〇二年ワールドカップサッカー大会誘致問題のように住民
の関心の高い事項について、タイミング良く、議会が行政に意見を反映できる機会
ともなっている。
　以上によれば、市政調査会は、現制度として成立した昭和二二年から五〇年近く
も設置・運用されてきたものであること、当初は、市会で審議すべき事項を事前審
査していたものであるが、昭和四六年の申し合わせにより、この事前審査が行われ
ないこととなったこと、それと同時に市会の常任委員会と部会の役割分担が明確化
され、常任委員会においては、付議された事項のみ審査し、それ以外のものについ
ては閉会中の部会において行うこととされたこと、部会の運営は、議決がされない
ことを除くと常任委員会と同様の方法で行われているが、所管関係局から事業概要
や行政課題についての執行機関の方針、執行の状況と問題点の報告がなされ、これ
に対して部員が意見を述べ、執行機関がこれらの意見をその後の行政に活かすこと
とされていることが、それぞれ認められる。
　各部会毎に具体的に諮問事項が示されることはなく、答申もなされないが、執行
機関たる長が、行政の施策を立て、その執行を行うについて、審議員からの意見を
求め、これに対して審議員が意見を述べるものであり、諮問とこれに対する応答と
いう実質はあり、市政調査会は、長の諮問機関として行政機構の一部をなすもので
あるといわざるをえない。
（五）　市政調査会の必要性
　被告ら及び参加人は、市政調査会が必要である根拠として、行政に住民の意見、
要望を反映させるため、議会が関与する方法の一つであり、①議会の権限に制限の
あること、②常任委員会の権限に制限があること③議会閉会中の権限に制限がある
ことを主張する。
　たしかに、行政の執行に当たり、住民の意見、要望を採り入れることは重要であ
り、現行制度の下において、長が住民の直接選挙によって選出され（憲法九三条二
項）、住民の意見を行政に採り入れる方法として公聴活動や世論調査等の方法があ
るとしても、行政の複雑・高度化とともに議会の形骸化が指摘されている今日にお
いて、住民の代表者である議員からなる議会の意見を広範に行政に活かしていく必
要性があることは、都道府県議会制度研究会の報告書（丙四二）や行政法学者（丙
五三）が指摘するとおりである。
　そこで、議会や常任委員会の権限等に制約があるため、住民の代表者である議員
からなる議会の意見を行政に反映することが十分できず、市政調査会のような制度
が必要かについて、検討する。
　①法九六条一項は議会の議決により団体意思を決定できる事項として一五項目を
制限列挙し、これ以外の事項についての団体意思の決定は、長その他の執行機関が
自己の権限内で行うものであることを定めている。しかしながら、同条二項は条例
でその議決すべき事項を増加することができる旨を定めており、条例の制定・改廃
が広範囲に及ぶこと（法一四条、二条二項）を考慮すると、その議決の範囲が特に
狭いわけではない。
　地方自治法は、執行機関と意思決定機関との間の相互の牽制により、普通地方公
共団体の事務処理を適正ならしめる趣旨で、議会に、執行機関に対する監視権を認
め、法九八条で、当該団体の事務及び機関委任事務の執行の状況についての検査
（事務に関する書類及び計算書の閲覧権並びに長に対する報告書の請求）、及び監
査委員に対する監査の請求を規定し、法九九条で、機関委任事務に関して、長に対
し説明を求め、長に対し意見を述べることができるとしているうえ、当該普通地方
公共団体の公益に関する事件について意見書を関係行政庁に提出することができる
と規定している。
　そのほか、法一〇〇条には、地方公共団体の事務に関する調査権が定められてお
り、関係人の出頭及び証言並びに記録の提出を請求できる。
　このように、議会の権限は限定的なものではなく、行政の執行全般について、検
査及び調査をすることができるのである。
　次に、②被告ら及び参加人は、常任委員会の権限について定めた法一〇九条三項
について、議会で付議された事件に限り審査することができるのであり、所管事務
調査も条例など議案立案のための調査に限られるとして、市政調査会の存在が必要
であると主張する。
　しかしながら、所管事務調査については、議決機関と執行機関の権限の分立に鑑
み、執行機関の執行の内部までタッチすることはできないとしても、議会が有する
前記検査権（検査の実施は、通常、常任委員会に付託される。）、調査権などに鑑
みれば、調査すべき事務が常任委員会の所掌に属しさえずれば、常任委員会が執行
の状況についても調査を行うことができると解すべきであり、被告ら及び参加人の
見解は狭すぎる。仮に、条例などの議案立案のための調査に限られるとの見解を採
ったとしても、議案立案のために必要な調査は、事柄の性質上、その範囲は決して
狭くはないものと考えられる。
　別紙「主要諮問事例」の内、学校給食費の値上げ問題、名東・天白両区の分区独
立問題については、予算措置や条例として議会が関与した事例であり、名古屋ボス
トン美術館誘致問題、二〇〇二年ワールドカップサッカー誘致問題についてもこれ
が実現するとすれば、大きな額の予算措置を要するから、各事務を所掌する常任委
員会としては早い時期から関係部局から説明を受けるなどして事務調査をすること
が相当な事案であったと思われる。名古屋都市高速道路建設問題については、市会
の議長が愛知県都市計画地方審議会の委員で、市会の意向を表明する必要があった
というのであるから、当時の建設清掃委員会あるいは建設環境委員会が右の点につ
いての議会の意思をまとめるについてなんら問題はないはずである。
　また、六価クロム汚染問題、平成三年台風一八号による浸水被害問題について、
被告ら及び参加人は、いずれも機関委任事務に関するとして常任委員会の所掌事務
調査事項でないと主張するが、前記のとおり、議会として機関委任事務について法
九八条、九九条で検査及び説明を求められることを考慮すれば、機関委任事務を所
掌事務調査から除外できるものではない。
　このように、「主要諮問事例」の内の大半は、常任委員会の所掌事務調査の対象
とすることが可能であったものと思われ、現に部会で行われたような関係部局の説
明と意見陳述程度のことさえ常任委員会で行えないという見解は採用できない。議
会や常任委員会の権限が制限されていることを理由としては、部会の必要性を説明
することはできない。被告ら及び参加人の見解は、右調査の範囲から外れるとする
事項も部会において採り上げることができることを前提として、狭く解しすぎてい
るきらいがあり、前記「申し合わせ」が、常任委員会における議論を制限する根拠
となっているとの見解が生ずる所以である。
　③被告ら及び参加人は、議会閉会中は常任委員会が開催できず、臨時会の開催に
ついては招集手続に時間を要することから、緊急の事態に対応できず、市政調査会
が必要となると主張する。
　主張のとおり、常任委員会は、原則として議会が開会されている状態でなければ
活動能力が認められず、例外的に議会の議決により付議された特定の事件につい
て、閉会中も審査することができるにすぎないし（法一〇九条六項）、臨時会の開
催には、特定の付議事件を要求するため、緊急の事態に対応できないこと、招集手
続の困難さ（議会側から臨時会の開会を求めるためには、議員に発案権がある事件
で、事件を特定して、議員定数の四分の一以上（名古屋市会では二〇人以上）の議
員から開会を市長に請求する必要があるし、事前に、議会運営委員会（法一〇九条
の二）を開いて臨時会の会期などについて協議する必要があり、市長が招集及び付
議事件を告示しなければならないこと（法一〇一条）など）があり、迅速・的確に
対応することは困難である。
　このような点からすると、閉会中の緊急事態に対する対応に関する法律上の制度
は不備であるといわざるをえない。そのために、名古屋市以外の政令指定都市にお
いては、定例会毎に、包括して「各常任委員会の所管する事務」として閉会中の継
続審査議決をしたり、閉会中に全員協議会あるいは委員会協議会を開催する運用を
しているが（丙二〇）、包括的継続審査議決については法解釈上の難点があり、委
員協議会あるいは委員会協議会の開催については法的な位置づけが十分にできず、
費用弁償ができない。
　この点、市政調査会は、これらの問題点とは無関係であり、議会の閉会中におい
ても、議員を通じての地域住民の声をより細かく行政に反映できる利点があるもの
ということができる。しかしながら、真にそのような必要性のある緊急事態はそれ
ほどは多くはない。
（六）　以上を前提として判断すれば、市政調査会は、規程上、執行機関である市
長が議事機関である市会の議員すべてを諮問機関とするものであり、実態上も、部
会においては、所管関係部局からの諮問とこれに対する部員の応答とみるべき行為
がなされており、本質的には長の諮問機関として行政機構の一部と位置づけるべき
ものである。そして、部会で審議されている事項は、常任委員会における所掌事務
調査として行える事項等が大半であって、独立・対等・並列であるべき議会と執行
機関との関係を損ないかねない市政調査会のような特異な制度を設ける必要性は疑
問であると言わざるをえない。
　しかしながら、市政調査会は、議会自らが了承して存在するもので、長と議会の
協議機関ということもでき、市政調査会が存在することによって、議会の独立性や
執行機関との対等性が失われたとはいえない。市政調査会は、市長から独立の立場
で対置するという構造は維持したうえで、住民の関心が高い事項について、計画立
案前の早期の段階から住民の意見を反映するという機能を果たした事実は否定でき
ず、閉会中の緊急事態など限られた事態に当たっては有効な機能を果たしてもい
る。
（七）　以上を総合すると、市政調査会の存在自体が、憲法や地方自治法の基本原
則に違反して違法であるとまでいうことはできない。
２　市政調査会を設置する条例上の根拠規定は必要か（違法事由その２）。
　法一三八条の四第一項は、普通地方公共団体の執行機関は、その団体の長と委員
会又は委員からなることとし、同条第三項本文で、「普通地方公共団体は、法律又
は条例の定めるところにより、執行機関の附属機関として自治紛争調停委員、審査
会、審議会、調査会その他の調停、審査、諮問又は調査のための機関を置くことが
できる」と規定し、右のような調査会を置くには、法律又は条例の定めを要すると
している。
　附属機関とは、執行機関の要請により、その行政執行のための必要な資料の提供
等いわばその行政執行の前提として必要な調停、審査、審議又は調査等を行うこと
を職務とする機関であるところ、前記のように、市政調査会は、市長の諮問に応じ
て市政に関する重要事項を調査審議するものであり、右規定にいう、執行機関の附
属機関として諮問又は調査のための機関に該当する。ところが、名古屋市長はこれ
を条例ではなく、市政調査会規程という市長の内部規定によって設置しているので
あるから、法一三八条の四の規定に反し違法である。
　被告ら及び参加人は、市政調査会は、執行機関の附属機関でない、諮問又は調査
のための機関でないとして、法一三八条の四第三項の適用がないと主張する。
　しかし、前記のように、市政調査会は、名古屋市の団体事務や機関委任事務や市
長の執行事務等に関し、部会を通じ、市長側からの個々の事件についての報告を受
けて、これに対し、部員が意見を述べるという形態で行われるものであり、諮問と
これに対する答申の実質を有するから、諮問のための機関であると認められる。
　被告ら及び参加人は、議会と市長との対等の関係からしても市政調査会が附属機
関ということはできないと主張し、法定外の諮問機関であると主張する。
　しかし、市政調査会は前記のとおり、執行機関が行政を行うために意見を聴くと
いう組織であり、執行機関に属するといわざるをえず、執行機関は長若しくは委員
会又は委員及び附属機関からなるとの法一三八条の四第一項、第三項からすると、
附属機関に位置づけざるを得ないのであって、議員と市長との関係のみから、「附
属」機関性を有しないということはできない。そのような理由で附属機関でないと
いうのは、そもそもそのような組織を設けることの可否が問題となる。
　市政調査会は私的諮問機関として、法に反しないとの意見がある。なるほど、法
定外の私的諮問機関が実際存在し、地方公務員法上、これの存在を前提とした規定
が存在するとはいえ、これら私的諮問機関は、迅速な行政対応をすることを目的と
して、限定された諮問事項につき、短期的に諮問を受けることを予定したものであ
り、諮問事項について限定がなく、議会制度が存続する限り恒常的に存在し、その
人員が多く、これに対する費用弁償額も多額に上る市政調査会のような組織を、私
的諮問機関ということは到底できない。
３　費用弁償規程が違法であるか（違法事由その３）。
　前記のとおり、市政調査会は附属機関に該当するものであるから、法律又は条例
に基づいてその設置がなされなければならないところ、これがなされていないか
ら、市政調査会自体の存在を法的に認知することができない結果、審議員に対する
費用弁償も許されないことになる。
　すなわち、費用弁償条例では、五条において、特別職の職員について費用弁償が
できる旨定められており、同条にいう「特別職の職員」は別表記載のものに限られ
るところ、市政調査会は附属機関として条例上の根拠を有しないから、審議員は、
別表１１の「附属機関の構成員」にも該当しないからである。
　被告ら及び参加人は、市政調査会が私的諮問機関であり、審議員は非常勤の特別
職職員に該当するから、審議員に対する費用弁償は、費用弁償条例五条三項によ
り、そのつど支給できる、そして、その支給については費用弁償規程により定額で
支給される旨の定めがなされていると主張する（もっとも、費用弁償条例五条三項
は、非常勤の特別職員に対して支給する旅費（登庁に交通費を要する場合はその費
用を含む。）について規定した同条一、二項を前提として、旅費以外に要した特別
の費用についての規定であり、少なくとも旅費部分については別表１１号の「その
他の非常勤の職員」によるべきで、調査研究のために特別に要した費用について同
条三項が適用されるべきであろう。）が、前記認定のとおり、市政調査会を私的諮
問機関であるということはできないから、費用弁償条例上の「その他の非常勤の職
員」ということもできない。
４　調査活動分の費用弁償支給が会計区分違反により違法であるか（違法事由その
４）。
　法二一六条は、予算について「歳出にあっては、その目的に従ってこれを款項に
区分しなければならない」と規定し、法二二〇条二項は「歳出予算の経費の金額
は、各款の間又は各項の間において相互にこれを流用することができない」と規定
している。
　市政調査会は、市会とは全く別個の、市長の諮問機関とされている以上、本件費
用弁償は、その目的に従って、すべて款・総務費から支出されるべきものである。
しかし、調査活動分の費用弁償については、これを款・議会費から支出しているの
で法二二〇条二項に違反し、違法である。
　被告ら及び参加人は、登庁という客観的に明確な行為を審査するに適した部署で
あること、市政調査会は、実質的には議会と同視できることから、議会費からの支
出が違法でないとする。しかし、客観的に明白であることと支出を適正に行うこと
は別であり、それは理由となり得ないし、実質的に議会と同視できるといっても、
前記のように市政調査会は行政内部の組織であるので、議会費から支出することは
できないものである。
５　調査活動分の費用弁償がカラ支給により違法であるか（違法事由その５）。
　市政調査会の審議員に対する調査活動分の費用弁償の支給は、名古屋市会議事堂
内の各会派控室への登庁に対して行われている。
　審議員は、他面、市会議員としての立場を有しており、単なる登庁は、審議員と
してのものか、市会議員としてのものかは不明である。市会議員は、「名古屋市議
会の議員の報酬及び費用弁償等に関する条例」（甲一六）に基づいて、その議員と
しての活動について報酬と費用弁償を支給されているところ、本件費用弁償は、こ
れとは別に支給されるものであるから、本件費用弁償をすべき調査活動がなされた
かについては厳格にこれを認定すべきであり、いずれの立場であるか不明である単
なる登庁に着目して支給する行為は、たとえ、毎月九日分を限度としていること、
常任委員会や議会、部会がある日を除いているとしても、正当なものとは評価でき
ず、違法な支出を含むものと解さざるを得ない。
　被告ら及び参加人は、調査活動は、自主的な活動であるため、それに費用を要し
た事実を把握することは、その内容が市長側に明らかになり調査活動の性質上適切
でないから、登庁という客観的な事実に基づいて支給したと主張する。
　しかしながら、市会議員としての登庁と審議員としての登庁は区別でき、審議員
に確認することもできるし、調査活動終了後にそれに要した費用を審議員に申告さ
せる方法をとることも可能であるから、被告ら及び参加人の主張は採用できない。
二　被告らの責任の有無（争点二）
１　審議活動分の費用弁償に関する財務会計職員の責任について
　審議活動分の費用弁償については、市政調査会の設置が条例に基づかないという
違法の結果、費用弁償規程に基づかない違法な支給をした点のみが問題となるとこ
ろ、市政調査会の設置が条例に基づかないという違法は、法一三八条の四の解釈と
して市政調査会が執行機関の附属機関といえるかどうか、諮問又は調査のための機
関といえるかどうかに関わるものであるところ、市政調査会が五〇年以上にわたり
存続し、特にその点が問題となったことが前記昭和四二年六月の市会本会議に限ら
れ、そこでも市長の附属機関ではないと答弁されていることなどからすると、被告
ら財務会計担当者において、市政調査会の設置が条例に基づかない違法であること
について、認識しあるいは認識し得たとはいえず、審議活動分の費用弁償につい
て、当該職員に該当する被告Ｆ、被告Ｇ及び被告Ｈについて重過失は認められない
し、同じく当該職員に該当する被告Ａについて、補助職員をして、支出決定又は支
出命令を阻止する措置をとるべき注意義務があったものとは認められない。
　したがって、審議活動分の費用弁償について、被告Ａ、被告Ｆ、被告Ｇ及び被告
Ｈの責任を認めることはできない。
２　調査活動分の費用弁償に関する財務会計職員の責任について
（一）　被告Ａについて
　被告Ａは、本件費用弁償支給当時、名古屋市長として本件費用弁償の支給につい
て本来的な権限を有するものであったが、調査活動分の費用弁償に係る支出決定及
び支出命令の双方とも、補助職員に代決させることとしていたのであるから、補助
職員が財務会計上の違法行為をすることを阻止すべき指揮監督上の義務に違反し、
故意又は過失により右補助職員が財務会計上の違法行為をすることを阻止しなかっ
たときに限り、損害賠償責任を負う。
　証拠（甲二〇の一ないし三、丙五）及び弁論の全趣旨によれば、被告Ａは昭和六
〇年四月二八日の就任以来、本件当時まで約一〇年間にわたり市長の地位にあり、
市政調査会規程及び費用弁償規程を制定する立場にあり、平成三年三月一五日に日
額一万二〇〇〇円を一万五〇〇〇円に増額する旨の費用弁償規程の一部改正をして
いること、市政調査会に対し諮問をし、審議員等を嘱託する立場にあったこと、平
成七年七月四日ころ、市会議長に市政調査会制度の見直しを申し入れたことが認め
られ、市政調査会の運営実態については知悉していたものと認められる。
　そして、被告Ａは、市長として予算の調製権を有し（法二一一条）、調査活動分
の費用弁償が総務費でなく議会費に計上されていることは認識していたものと認め
られる。被告ら及び参加人は、被告Ａは、本件費用弁償の支給事務に全く関わって
おらず、本件費用弁償支給当時、いかなる事実に基づいて支給されていたのかにつ
いての認識はなかったと主張するが、審議員に対する費用弁償が総務費と議会費に
分けて予算化されていることを知っていたのであるから、そのような区別をする理
由について説明を受けていたはずであり、さらには、調査活動分の費用弁償が単に
登庁という事実のみによって支給されていたことを認識していたものと推定でき
る。
　したがって、被告Ａは、補助職員をして、支出決定又は支出命令を阻止する措置
をとるべき注意義務があったものと認められ、これを怠ったものであるから、調査
活動分の費用弁償の支出については、少なくとも過失が認められる。
（二）　被告Ｆについて
　被告Ｆは、本件費用弁償の支給当時、収入役として、調査活動分の費用弁償に係
る支出命令の審査を行い、支出する権限を有していたが、収入役室代決規程等の規
定により審査課長Ｊに代決させていたから、故意又は重過失により指揮監督上の義
務に違反した場合に限り責任を負うものである。
　市政調査会の設置が条例に基づかないという違法の結果、費用弁償規程に基づか
ない違法な支給をした点については、前記１記載のとおり、被告Ｆに責任はない。
　また、証拠（証人Ｊ）によれば、本件費用弁償についての支出は審査課長Ｊが専
ら担当しており、被告Ｆに対して伺いをたてたりしたことはないことが認められ
る。被告Ｆが、本件費用弁償の支給当時、本件費用弁償がいかなる事実に基づい
て、どのような費目から支給されていたのかについて認識していたことを認めるに
足る証拠はなく、被告Ｆに補助職員をして、違法な支出決定又は支出命令による支
出を阻止する措置をとるべき注意義務を怠ったものと認めるに足る証拠はない。よ
って、被告Ｆに責任はない。
（三）　被告Ｂについて
　被告Ｂは、市会事務局長として、代決権限に基づき、調査活動分の費用弁償に係
る支出決定を行ったものである。
　市政調査会の設置が条例に基づかないという違法の結果、費用弁償規程に基づか
ない違法な支給をした点については、前記１記載のとおり、被告Ｂに責任はない。
　しかし、証拠（丙六、七、被告Ｂ、被告Ｃ）によれば、被告Ｂは、市政調査会が
市長の諮問に応じて市政に関する重要事項を調査審議するものであり、議会とは別
の存在であることを認識しながら、調査活動分の費用弁償を議会費から支出するべ
く支出決定をなしたものであり、しかも、右支給が審議員の各会派控室への登庁と
いう事実のみによってなされており、調査活動の有無を確認していないことを認識
しつつ、支出決定を行ったものである。右事実によれば、被告Ｂは、重大な過失に
より違法な支出負担行為を行ったものである。
　したがって、被告Ｂは、調査活動分の費用弁償について責任を負う。
（四）　被告Ｃについて
　被告Ｃは、市会事務局総務課長として、代決権限に基づき、調査活動分の費用弁
償に係る支出命令を行ったものである。なお、被告Ｃが市会事務局総務課長とし
て、支出決定に係る決裁に関わっているのは、専決権者である総務局長の直属の部
下として、関与しているにすぎず、支出負担行為について法二四二条の二第一項四
号の当該職員には該当しないから、責任を問うことはできない。
　また、市政調査会の設置が条例に基づかないという違法の結果、費用弁償規程に
基づかない違法な支給をした点については、前記１記載のとおり、被告Ｃに責任は
ない。
　しかし、証拠（丙六、七、被告Ｂ、被告Ｃ）によれば、被告Ｃは、市政調査会が
市長の諮問に応じて市政に関する重要事項を調査審議するものであり、議会とは別
の存在であることを認識しながら、市政調査会の調査活動分の費用弁償を議会費か
ら支出するべく支出命令をなしたものであり、しかも、右支給が審議員の各会派控
室への登庁という事実のみによってなされており、調査活動の有無を確認していな
いことを認識しつつ、支出命令を行ったものである。右事実によれば、被告Ｃは、
重大な過失により違法な支出命令を行ったものである。
　したがって、被告Ｃは、調査活動分の費用弁償について責任を負う。
３　被告Ｄ及び被告Ｅについて
　被告Ｄ及び被告Ｅは、審議員として、本件費用弁償の支給を受けた者である。
　市政調査会の設置が条例に基づかないという違法の結果、費用弁償規程に基づか
ない違法な支給であったという点については、前記１記載のとおり、財務会計職員
についても、過失を認めることはできないところ、右費用弁償の支給を受けた被告
Ｄ、被告Ｅにその点を知り若しくは知らなかったことについて過失があったという
ことは認められない。
　証拠（丙二四ないし二六、被告Ｂ、被告Ｃ）によれば、審議員は、議員の議会活
動に対する費用弁償とは別に審議員の審議活動に対する費用弁償と審議員の調査活
動に対する費用弁償を別々の封筒に分けて支給されていること、審議活動費は市役
所の封筒で、調査活動費は市会の封筒であることが認められるものの、審議員は、
市政調査会の調査活動分の費用弁償が議会費から支出されることを認識し、あるい
は、登庁という行為に着目して調査活動費が支出されていることを認識していたも
のとは認められず、またこれを認識しないことについて過失も認められない。
　したがって、被告Ｄ及び被告Ｅに不法行為に基づく責任を問うことはできない。
　しかしながら、被告Ｄ及び被告Ｅは、違法な支出決定及び支出命令に基づき、法
律上の原因なく、不当に本件費用弁償を支給されたのであるから、右受領した金員
を返還する義務を負う。なお、右返還債務は、請求により遅滞に陥るので、本件訴
状が被告Ｄ及び被告Ｅに送達された日の翌日である平成八年二月二四日から遅延損
害金が認められるにすぎない。
三　以上のとおりであるから、原告の請求は、
１　被告Ａ、被告Ｂ及び被告Ｃに対し、各自、調査活動分の費用弁償額四六六五万
円の損害賠償及びこれに対する不法行為の日より後である平成八年一月一二日から
支払い済みまで民法所定年五分の割合による遅延損害金の支払を求める部分
２　被告Ｄに対し六六万円の不当利得に基づく返還請求及びこれに対する平成八年
二月二四日から支払い済みまで民法所定年五分の割合による遅延損害金の支払を求
める部分
３　被告Ｅに対し六九万円の不当利得に基づく返還請求及びこれに対する平成八年
二月二四日から支払い済みまで民法所定年五分の割合による遅延損害金の支払を求
める部分
に限り理由があるので、右の限度でそれぞれ認容し、その余の請求はいずれも理由
がないから棄却することとし、主文のとおり判決する。
　なお、仮執行については、相当でないから、これを付さないこととする。
名古屋地方裁判所民事第九部
裁判長裁判官　野田武明
裁判官　佐藤哲治
裁判官　安永武央

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