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平成１７年１０月２５日判決言渡
平成１２年（行ウ）第４２号　千葉県に代位して行う損害賠償等請求事件
判決
主文
１　原告らの被告Ａに対する請求に係る訴えを却下する。
２　原告らのその余の請求を棄却する。
３　訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１　請求
被告らは，千葉県（以下「県」という。）に対し，連帯して５６億０９５８万６６５６円及び
内２８億円に対する平成１２年４月１日から，内２８億０９５８万６６５６円に対する平成
１３年３月３１日から各支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２　事案の概要
東京湾北部の千葉県市川市，同県船橋市及び同県浦安市の地先に位置する浅海
域である通称三番瀬（以下「三番瀬」という。）海域（市川２期地区等）の埋立計画に関
連して，Ｂ連合会及びＣ銀行からＥ漁協に対して融資された金員の利息を支払うため
に，Ｅ漁協がＢ連合会から借り受けたことによる債務について，県は，その債務を免
責的に引き受けて支払った。これに関して，県の住民である原告らは，当時千葉県企
業庁長（以下「企業庁長」という。）であった被告Ｆがした，県の前記債務引受けした債
務に係る支出決定及び支出命令が違法であり，同支出決定及び支出命令について
当時千葉県知事（以下「県知事」という。）であった被告Ａ及び被告Ｆには財務会計上
の義務違反があると主張して，平成１４年法律第４号による改正前の地方自治法（以
下「旧地自法」という。）２４２条の２第１項４号に基づき，県に代位して，被告らに対し，
前記支出決定及び支出命令に基づく支出金相当額の損害賠償金及び支出日の翌日
からの遅延損害金の連帯支払を求めた。
１　前提となる事実
（１）　当事者等
ア　原告ら
原告らは，いずれも県の住民である。
イ　被告ら
被告Ａは，昭和５６年４月から平成１３年３月まで，県知事の地位にあった者で
ある。また，被告Ｆは，平成１１年４月１日から平成１３年４月２５日まで，企業庁
長の地位にあった者である。
ウ　企業庁長と企業庁
企業庁長は，地方公営企業法４条に基づいて定められた，「千葉県土地造成
整備事業，工業用水道事業等の設置等に関する条例」（以下「条例」という。）２
条１項の規定により，県が地方公営企業として設置した土地造成整備事業，工
業用水道事業及び鉄道事業の管理者（同法７条ただし書き，条例４条）であり，
同法８条１項各号に掲げる事項を除き，土地造成整備事業，工業用水道事業及
び鉄道事業の業務を執行し，当該業務の執行に関し県を代表する（同法８条１
項本文）。
また，千葉県企業庁（以下「企業庁」という。）は，同法１４条の規定により企業
庁長の権限に属する事務を処理させるために設けられた組織である（条例５条１
項）。
（２）　市川２期地区埋立計画の概要
ア　企業庁は，昭和４９年に発足したが，臨海地域土地造成整備事業（以下「臨海
事業」という。）を実施しているところ，これは企業庁の前身の時代からの土地造
成整備事業の一つで，東京湾の浦安から富津までの海岸線の埋立造成整備事
業を指すものであり，別紙図面１のとおり，１９の地区に分かれている。
　その一つである市川地区について，その一部（市川１期地区。別紙図面２の
「市川（一期）地区」部分。）の造成計画は，昭和４４年度から昭和４９年度にかけ
て，千葉県と都心を結ぶ地域として，交通緩和を図る道路（東京湾岸道路）と鉄
道（ＪＲ京葉線）の用地確保及び関連する業務用地の必要性と市川市における
過密化の排除，環境悪化の防止等の都市問題解決のための地域開発用地の
造成を目的として計画され，埋立てが実施された。この埋立事業は，昭和４２年
に策定された千葉県第２次総合５か年計画等に基づくものであった。
イ　次いで，昭和４８年６月，千葉県第４次総合５か年計画が策定され，その中に，
計画面積４３４ヘクタール，５か年計画中の埋立予定面積２１７ヘクタールの市川
２期地区埋立計画（以下「本件埋立計画」という。）が盛り込まれた。その後，昭
和５１年９月に千葉県新総合５か年計画が策定され，その中で，本件埋立計画
は計画面積が１５７ヘクタールに縮小され，事業計画実施は昭和５６年度以降と
された。
　なお，市川２期地区は，市川地区２期あるいは市川地区第２期ともいい，浦安
２期地区は，浦安地区第２期ともいう。市川２期地区及び浦安２期地区は，別紙
図面１，２のとおりである。
（３）　Ｅ漁協との交渉
ア　昭和５１年ころ，Ｅ漁協から企業庁に対し，浦安２期地区埋立事業等による潮回
りの変化等を原因として，漁場環境が悪化したとして補償を要求する旨の要望
があった。また，昭和５１年９月の千葉県新総合５か年計画により，前記（２）イの
とおり本件埋立計画が延期されたため，Ｅ漁協から企業庁に対し，漁業補償に
関する要望があった。
イ（ア）　県とＥ漁協は，昭和５２年５月１７日，「漁業権の放棄に伴う損失の補償に
関する協定書」により，県が市川地先において市川２期地区土地造成事業を
実施するに当たり，Ｅ漁協がＥ漁協の有する漁業権の一部を放棄することに
よって生ずるＥ漁協の損失に対する補償に関し，次のとおり協定を締結した。
１条　Ｅ漁協は，Ｅ漁協及びＧ漁協の有する共同漁業権（共第１号）の一部（現
在の免許区域のうち別紙図面３に表示されたア，イ，ウ，エ及びアの各
点を順次結んだ線によって囲まれた区域）にかかる一切の権利を昭和５
２年５月３１日限り放棄するものとする。
２条　中略
３条　県は，Ｅ漁協が１条に規定する漁業権の一部を放棄することに伴い，通
常生ずる損失に対して補償を行うものとし，その補償金の総額は２億６３
２７万２０００円とする。
４条　中略
５条　中略
６条　県は，埋立工事を実施するに当たり，この協定による漁業権の一部の
放棄によって変更されたのちの漁業権の区域におけるＥ漁協の組合員
の行う漁業に対して被害を及ぼさないよう十分配慮するものとする。
（イ）　県とＥ漁協は，昭和５２年５月１７日，前記（ア）の協定に関し，次のとおり
覚書を締結した。
ａ　県が将来Ｅ漁協の有する漁業権漁場について，Ｅ漁協に対し漁業権放棄
の申入れを行った場合の補償金の算定は，別添「漁種別数量一覧表」（中
略）を基礎として行うものとする。
（以下省略）
ｂ　県は，Ｅ漁協に対し，前記（ア）の協定６条の被害を与えた場合，共同漁業
権については県・Ｅ漁協協議して被害総額を補償するものとする。
ｃ　Ｅ漁協は，県の実施する浦安地区第２期土地造成事業，市川地区第２期
土地造成事業，漁場環境整備のための澪掘り事業について協力するもの
とする。
（ウ）　県とＥ漁協は，昭和５２年５月１７日，のり生産資材購入資金の融資に関し
次のとおり確認した。
ａ　県は，Ｅ漁協に対し，のり生産資材購入資金としてＥ漁協の有する区画漁
業権評価額の２７パーセント相当額７億６５７２万５０００円を融資する措置
を講ずるものとする。
　県は，Ｅ漁協の前記借入金に対する金利について，Ｅ漁協の実質負担に
ならないよう必要な措置を講ずるものとする。
　前記融資措置の時期及び方法等については，県・Ｅ漁協協議し別途定め
るものとする。
ｂ　県が将来Ｅ漁協の有する漁業権漁場について，Ｅ漁協に対し漁業権放棄
の申入れを行う場合，Ｅ漁協は，これに応ずるものとする。
　　これにより，Ｅ漁協が漁業権を放棄する場合，県は，別添「のり生産数量一
覧表」（中略）を基礎として，補償金の算定を行うものとする。（以下省略）
　前記により，県がＥ漁協に支払う補償金のうち，区画漁業権評価額の２７
パーセント相当については，前記ａに定める融資措置額と同額とするものと
する。
ｃ　県は，Ｅ漁協に対し，前記（ア）の協定６条の被害を与えた場合，区画漁業
権については，被害総額に別添「のり生産数量一覧表」（中略）における融
資対象外柵数と被害発生時の実行使柵数との比率を乗じた額を補償する
ものとする。
（以下省略）　
ウ（ア）　Ｅ漁協は，昭和５４年５月９日付け文書で，企業庁長に対し，京葉港市民
の海辺造成及び市川航路浚渫事業について協力を要請されたが，次の事項
について納得できる回答を得られるならば，協力したいとして，・　市川航路浚
渫によりＥ漁協の漁場環境はどのように変化するか（従来どおりの漁業ができ
るか。）。また，この対策はどうするのか。・　市川地区事業等の将来計画及び
実施時期。・　事業計画が実施に移され漁業権が全面的に放棄された後にお
いても，なお漁業継続を希望する組合員があったとき，この対応を示せという
意向が出た場合はどうするのか。について回答を求めた。
（イ）　企業庁長は，昭和５４年５月２３日付け文書で，Ｅ漁協に対し，回答した。
　前記（ア）・については，次のとおりである。すなわち，航路浚渫に伴う漁場へ
の影響は，他の諸要因と相俟って未知の分野が介在し，解明が困難であるこ
とから，３月１２日県水産部に対し「市川航路浚渫及び市民の海辺造成工事
計画に伴う関係漁協対策」について，文書をもってお願いしている。また，当
該対策等に必要な経費については，当庁が基本的に負担することになってい
るので，この中で対応していきたい。
　前記（ア）・については，次のとおりである。すなわち，関係機関と協議のう
え，下記のとおり実施したいと考えている。
記
ａ　昭和５４年度から昭和５６年度　環境アセスメント等の調査
ｂ　昭和５５年度から昭和５６年度　全面漁業補償交渉の開始及び妥結
ｃ　昭和５７年度から昭和５８年度　埋立免許申請など諸手続
ｄ　昭和５９年度から昭和６５年度　埋立て，土地造成工事
ｅ　土地利用計画　　　　　　　　　終末処理場（約１００ヘクタール）を含めた処
分用地，海浜公園等。その他，干
潟（約１５０ヘクタール），湿地
　前記（ア）・については，次のとおりである。すなわち，本件交渉のときにＥ漁
協及び県水産部と十分協議したいと考える。
（４）　三者合意及び転業準備資金の融資
ア　昭和５７年６月８日付け協定
県（代表者企業庁長）とＥ漁協は，昭和５７年６月８日，協定書により，市川市
地先海面の現状と将来変化を勘案し，Ｅ漁協の組合員が将来円滑な転業を図る
ための準備に要する資金（以下「転業準備資金」という。）の融資に関して，次の
とおり協定した（以下，この協定を「昭和５７年６月８日付け協定」といい，この協
定書を「昭和５７年６月８日付け協定書」という。）。
１条　Ｅ漁協は，Ｅ漁協の組合員のうちで昭和５７年３月３１日現在で転業準備資
金の融資を希望する者に対して貸付けを行うものとし，県は，Ｅ漁協に対
し，Ｅ漁協の有する区画漁業権及び共同漁業権（それらの区域は別紙図面
２のとおり）の漁場評価額を限度とした原資の融資措置を講ずるものとす
る。
２項　Ｅ漁協は，前項の原資の融資措置に当たっては，Ｅ漁協が将来漁業権
放棄により受けるべき漁場評価額に基づく補償金相当額を担保とするもの
とする。
３項　１項に基づく原資の融資措置に関して，必要な事項については県・Ｅ漁
協協議し，別に定めるものとする。
２条　前条１項に規定する漁場評価額については，別途県・Ｅ漁協協議し合意書
を取り交わすものとする。
３条　Ｅ漁協は，県から漁業権放棄の申入れがあったときは，速やかにこれに応
ずるものとする。
　（中略）
　県は，Ｅ漁協の組合員のうちで，漁業権放棄後も漁業継続を希望する者
があった場合は，この取扱いについて，Ｅ漁協と十分協議するものとする。
イ　昭和５７年６月１２日付け合意
　県（代表者企業庁長）とＥ漁協は，昭和５７年６月１２日，合意書により，昭和５
７年６月８日付け協定書２条に基づき，Ｅ漁協の有する漁業権の漁場評価額に
関し，次のとおり合意した（以下，この合意を「昭和５７年６月１２日付け合意」と
いい，この合意書を「昭和５７年６月１２日付け合意書」という。）。
（ア）　区画漁業権区第２号の漁場評価額は，３５億０３３４万円（昭和５２年５月１
７日付けで締結した確認書ａに定める漁場評価額の２７パーセント相当額７億
６５７２万５０００円を含む。）とする。
（イ）　Ｇ漁協と共有の共同漁業権共第１号の残存漁場評価額（７５パーセント相
当）は１０億５３６６万円とする。
（ウ）　漁場評価額の合計額は，４５億５７００万円とする。
ウ　昭和５７年７月５日付け確認
県（代表者企業庁長）とＥ漁協は，昭和５７年７月５日，確認書により，昭和５７
年６月８日付け協定書に関して，次のとおり確認した（２条１項の組合員数は６２
４名，同条２項の組合員数は１０６名。以下，この確認を「昭和５７年７月５日付け
確認」と，４条２項を「利息の実質負担回避の約束」といい，この確認書を「昭和５
７年７月５日付け確認書」という。）。
１条　協定書１条１項の規定に基づく融資限度額については，昭和５７年６月１２
日付け合意書の漁場評価額に基づき，４５億５７００万円とする。
２条　Ｅ漁協は，Ｅ漁協の組合員に対して別表１（中略）の融資限度額の範囲内
で貸付けを行うものとする。
２項　Ｅ漁協は，前項の貸付けを行うに当たり，別表２（中略）の者について
は，一定額貸付けを保留するものとする。
３条　前条１項の貸付けに伴い，Ｅ漁協の組合員はＥ漁協に対して，将来漁業権
放棄に伴う補償金の配分相当額を担保に供するものとする。
４条　Ｅ漁協は，その借入金について，将来県の行う土地造成事業に伴う漁業権
放棄に対し補償金が支払われたときには，速やかにその返済に充てるもの
とする。
２項　県は，Ｅ漁協及びＥ漁協の組合員の借入金に対する利息について，Ｅ漁
協及びＥ漁協の組合員の実質負担とならないような措置を講ずるものとす
る。
５条　前条１項に規定する補償金については，昭和５７年６月１２日付け合意書
並びに県とＥ漁協の間で昭和５２年５月１７日付けで締結した覚書及び確認
書（前記（３）イ（イ）の覚書及び同（ウ）の確認書）に基づき決定するものと
する。
エ　本件融資協定
（ア）　県（代表者企業庁長），Ｂ連合会及びＥ漁協は，昭和５７年７月１４日，「転
業準備資金の融資に関する協定書」により，昭和５７年６月８日付け協定書１
条３項の規定に基づく転業準備資金の融資の実施に関し，次のとおり協定を
締結した。
１条　Ｂ連合会は，Ｅ漁協に対し，転業準備資金として２２億円を融資するもの
とする。
２項　前項の融資回数は１回とし，融資期間は昭和５７年７月１５日から昭
和５８年３月３１日までとする。ただし，融資期間については，県・Ｂ連合
会・Ｅ漁協協議のうえ変更できるものとする。
３項　Ｅ漁協は，前項の期間が満了したときは，１項の融資額を速やかにＢ
連合会に対し返済するものとする。
２条　Ｂ連合会は，前条の融資額に対する融資利率を年６．９パーセントとす
る。
２項　Ｅ漁協は，償還日における融資残額に前項の融資利率を乗じて算出
した額を利息としてＢ連合会に支払うものとする。
３条　県は，Ｂ連合会が行う１条の融資に当たり，Ｂ連合会に対し１１億円を預
金するものとする。
２項　前項の預金期間については，１条２項に定める融資期間とする。
４条　Ｂ連合会は，１条に基づく融資が完了したときは，速やかに転業準備資
金融資完了報告書（中略）を県に提出するものとする。
５条　この協定に定めのない事項及び協定の実施に必要な事項は，県・Ｂ連
合会及びＥ漁協で協議して別途定めるものとする。
（イ）　県（代表者企業庁長），Ｃ銀行及びＥ漁協は，昭和５７年７月１４日，「転業
準備資金の融資に関する協定書」により，昭和５７年６月８日付け協定書１条
３項の規定に基づく転業準備資金の融資の実施に関し，次のとおり協定を締
結した。
１条　Ｃ銀行は，Ｅ漁協に対し，転業準備資金として２０億９７５０万円を融資す
るものとする。
２項　前項の融資回数は１回とし，融資期間は昭和５７年７月１５日から昭
和５８年３月３１日までとする。ただし，融資期間については，県・Ｃ銀行・
Ｅ漁協協議のうえ変更できるものとする。
３項　Ｅ漁協は，前項の期間が満了したときは，１項の融資額を速やかにＣ
銀行に対し返済するものとする。
２条　前条の融資額に対する融資利率を年６．９パーセントと定める。
２項　Ｅ漁協は，Ｃ銀行からの融資金に前項の融資利率を乗じた利息を償
還日にＣ銀行に支払うものとする。
３条　県は，Ｃ銀行が行う１条の融資に当たり，Ｃ銀行に対し７億円を預金する
ものとする。
２項　前項の預金期間については，１条２項に定める融資期間とする。
４条　Ｃ銀行は，１条に基づく融資が完了したときは，速やかに転業準備資金
融資完了報告書（中略）を県に提出するものとする。
５条　この協定に定めのない事項及び協定の実施に必要な事項は，県・Ｂ連
合会及びＥ漁協で協議して別途定めることとする。
（以下，前記（ア）及び（イ）の協定を一括して「本件融資協定」と，この協定に
よる一連の措置を「本件融資措置」と，前記（ア）及び（イ）の協定書を一括して
「昭和５７年７月１４日付け本件融資協定書」と，前記アないしエの一連の協
定，合意，確認を「三者合意」という。）
オ　本件融資協定に基づく融資の実行
本件融資協定に基づき，昭和５７年７月，Ｅ漁協に対して，転業準備資金とし
て，Ｂ連合会から２２億円，Ｃ銀行から２０億９７５０万円の合計４２億９７５０万円
（以下「本件転業準備資金」という。）が融資された（以下「本件融資」という。）。そ
の際，県は，各金融機関に対し，融資総額の一定割合（Ｂ連合会に対しては２分
の１，Ｃ銀行に対してはほぼ３分の１）を預金した。
カ　本件融資後の合意等（融資期間の延長，利息に関する合意，融資金融機関の
一本化）
　本件融資後，本件埋立計画の確定に向けた作業が続けられたが，計画のとり
まとめに時間を要したこと等から，前記エ（ア）の協定１条２項の融資期間は，平
成１３年３月２７日時点で３０数回延長され，前記エ（イ）の協定１条２項の融資期
間は，平成２年１０月３０日時点で１０数回延長された。
　また，前記エ（イ）の協定については，県，Ｂ連合会及びＥ漁協は，平成３年３月
２８日，同趣旨の「転業準備資金の融資に関する協定書」により，昭和５７年６月
８日付け協定書１条３項の規定に基づく転業準備資金の融資に関し，協定を締
結し，実質的には金融機関がＣ銀行からＢ連合会に変更となり，融資金融機関
がＢ連合会に１本化された。その後，この協定１条２項の融資期間は，平成１３
年３月２７日時点で２０数回延長された。
　そして，利息については，前記融資期間の延長の都度，その当時の金利情勢
に応じて利率の改定が行われた。
（５）　免責的債務引受け（Ｅ漁協の利息負担回避措置）
ア　Ｅ漁協の県に対する要望（これは「利息の実質負担回避の約束」の履行を要望
するもの）を受けて，県（代表者企業庁長），Ｂ連合会及びＥ漁協は，昭和６３年３
月３０日，「転業準備資金の融資に伴う利息に関する協定書」により，昭和５７年
６月８日付け協定書，昭和５７年７月５日付け確認書，昭和５７年７月１４日付け
本件融資協定書等に基づいて実施した本件融資に伴う利息の負担に関し，次の
とおり協定を締結した。
１条　県は，Ｅ漁協がＢ連合会及びＣ銀行より転業準備資金の原資の融資を受
けたことにより発生する利息を支払うために，Ｂ連合会から借り受け，Ｅ漁
協の債務となっている額を引き受けるものとする。
２項　前項の債務は，昭和５７年７月１５日より昭和６１年１０月３１日までの期
間に発生した利息のうち，Ｅ漁協がＢ連合会から借り受けた１３億８３３０万
円とし，Ｅ漁協はＢ連合会の当該債務を免れるものとする。
３項　昭和６１年１１月１日から昭和６３年１２月３１日までの融資期間が満了
し，Ｅ漁協がＢ連合会及びＣ銀行に本件融資を返済したときまでに発生した
利息については，別途県，Ｂ連合会及びＥ漁協との間で利息の負担に関す
る協定を締結し，県は，Ｅ漁協のＢ連合会に対する債務を引き受けるものと
する。
２条　県が，前条２項及び３項の規定によりＥ漁協から引き受け，又は引き受け
ることとなる債務は，別途県及びＢ連合会との協議により支払うものとす
る。
３条　県，Ｂ連合会及びＥ漁協との間で締結された昭和５７年７月１４日付け本件
融資協定書については，本件転業準備資金の融資期間満了時まで継続す
る。
イ　Ｅ漁協の県に対する要望を受けて，県（代表者企業庁長），Ｂ連合会及びＥ漁協
は，平成３年３月２８日，「転業準備資金の融資に伴う利息に関する協定書」によ
り，昭和５７年６月８日付け協定書，昭和５７年７月５日付け確認書，昭和５７年７
月１４日付け本件融資協定書等に基づいて実施した本件融資に伴う利息の負担
に関し，次のとおり協定を締結した。
１条　県は，Ｅ漁協がＢ連合会及びＣ銀行より転業準備資金の原資の融資を受
けたことにより発生する利息を支払うために，Ｂ連合会から借り受け，Ｅ漁
協の債務となっている額を平成３年３月２９日に引き受けるものとする。
２項　前項の債務は，昭和６１年１０月３１日から平成２年１０月３１日までの期
間に発生した利息のうち，Ｅ漁協がＢ連合会から借り受けた１０億７７１０万
円とし，Ｅ漁協はＢ連合会の当該債務を免れるものとする。
２条　県が，前条２項の規定により引き受けたＢ連合会の貸付債権の貸付期間
は，平成３年１０月３１日までとする。ただし，貸付期間については，県，Ｂ連
合会及びＥ漁協協議のうえ変更できるものとする。
２項　県は，前項の期間が満了したときは，１項の貸付金を県，Ｂ連合会協議
のうえ，Ｂ連合会に支払うものとする。
３項　１項の貸付金の利率は年７．０６パーセントとする。
３条　県，Ｂ連合会及びＥ漁協の間で締結された昭和５７年７月１４日付け本件融
資協定書については，合意書に定める転業準備資金の貸付期間満了時まで
継続する。
４条　平成２年１０月３１日から本件転業準備資金の融資期間満了時までに発生
した利息については，別途県，Ｂ連合会及びＥ漁協との間で利息の負担に関
する協定を締結し，県はＥ漁協のＢ連合会に対する債務を引き受けるものと
する。
ウ　Ｅ漁協の県に対する要望を受けて，県（代表者企業庁長），Ｂ連合会及びＥ漁
協は，平成６年１２月１５日，「転業準備資金の融資に伴う利息に関する協定書」
により，昭和５７年６月８日付け協定書，昭和５７年７月５日付け確認書，昭和５７
年７月１４日付け本件融資協定書，前記イの協定書等に基づいて実施した本件
融資に伴う利息の負担に関し，次のとおり協定を締結した。
１条　県は，Ｅ漁協がＢ連合会及びＣ銀行より転業準備資金の原資の融資を受
けたことにより発生する利息を支払うために，Ｂ連合会から借り受け，Ｅ漁
協の債務となっている額を平成６年１２月２６日に引き受けるものとする。
２項　前項の債務は，平成２年１０月３１日から平成６年１０月３１日までの期
間に発生した利息のうち，Ｅ漁協がＢ連合会から借り受けた１１億２４００万
円とし，Ｅ漁協はＢ連合会の当該債務を免れるものとする。
２条　県が，前条２項の規定により引き受けたＢ連合会の貸付債権の貸付期間
は，平成７年４月２８日までとする。ただし，貸付期間については，県，Ｂ連
合会及びＥ漁協協議のうえ変更できるものとする。
２項　県は，前項の期間が満了したときは，１条の貸付金を県，Ｂ連合会協議
のうえ，Ｂ連合会に支払うものとする。
３項　１条の貸付金の利率は年４．１０パーセントとする。
３条　県，Ｂ連合会及びＥ漁協の間で締結された昭和５７年７月１４日付け本件融
資協定書については，合意書に定める転業準備資金の貸付期間満了時ま
で継続する。
４条　平成６年１０月３１日から本件転業準備資金の融資期間満了時までに発生
した利息については，別途県，Ｂ連合会及びＥ漁協との間で利息の負担に
関する協定を締結し，県はＥ漁協のＢ連合会に対する債務を引き受けるも
のとする。
エ　Ｅ漁協の県に対する要望を受けて，県（代表者企業庁長），Ｂ連合会及びＥ漁
協は，平成１１年３月２６日，「転業準備資金の融資に伴う利息に関する協定書」
により，昭和５７年６月８日付け協定書，昭和５７年７月５日付け確認書，昭和５７
年７月１４日付け本件融資協定書，前記イの協定書等に基づいて実施した本件
融資に伴う利息の負担に関し，次のとおり協定を締結した。
１条　県は，Ｅ漁協がＢ連合会より転業準備資金の原資の融資を受けたことによ
り発生する利息を支払うために，Ｂ連合会から借り受け，Ｅ漁協の債務とな
っている額を平成１１年３月２６日に引き受けるものとする。
２項　前項の債務は，平成６年１０月３１日から平成１０年１０月３０日までの間
に発生した利息のうち，Ｅ漁協がＢ連合会から借り受けた５億２６４０万円と
し，Ｅ漁協はＢ連合会の当該債務を免れるものとする。
２条　県が，前条２項の規定により引き受けたＢ連合会の貸付債権の貸付期間
を平成１１年１０月２９日までとする。ただし，貸付期間については，県，Ｂ連
合会及びＥ漁協協議のうえ変更できるものとする。
２項　県は，前項の期間が満了したときは，１条の貸付金を県，Ｂ連合会協議
のうえ，Ｂ連合会に支払うものとする。
３項　１条の貸付金の利率は年１．４００パーセントとする。
３条　県，Ｂ連合会及びＥ漁協の間で締結された昭和５７年７月１４日付け本件融
資協定書については，合意書に定める転業準備資金の貸付期間満了時ま
で継続する。
４条　平成１０年１０月３０日から本件転業準備資金の融資期間満了時までに発
生した利息については，別途県，Ｂ連合会及びＥ漁協との間で利息の負担
に関する協定を締結し，県はＥ漁協のＢ連合会に対する債務を引き受ける
ものとする。
（以下，前記アないしエの４回の債務引受けを一括して「本件各債務引受け」とい
い，これにより県が引き受けた債務を「本件各引受債務」という。）
オ　本件各引受債務については，県，Ｂ連合会間の合意書及び同合意書の一部変
更に関する合意書並びに県，Ｂ連合会及びＥ漁協間の「転業準備資金の融資に
伴う利息に関する協定書（一部変更）」により，支払期日が延長され，その間の
利率が変更された。
　以上により，平成１１年１０月２９日時点における県の本件各引受債務額は合
計５５億３９９０万２３４０円（１回目の債務引受けにつき，元本１３億８３３０万円・
利息８億６５７８万６４５１円。２回目の債務引受けにつき，元本１０億７７１０万
円・利息４億１３４９万６６９５円。３回目の債務引受けにつき，元本１１億２４００
万円・利息１億４５４３万７８１６円。４回目の債務引受けにつき，元本５億２６４０
万円・利息４３８万１３７８円。）に達した。
（６）　本件各引受債務に係る予算措置及び支出
ア　平成１１年度支出
（ア）　予算措置
本件各引受債務については，昭和５７年度以降，臨海事業に係る継続費
（地方自治法２１２条）として，県の予算に計上されていたが，平成１１年度と
平成１２年度の２か年度に分割して支出予算に計上されることになった。
平成１２年３月２２日，本件各引受債務に係る支出予算を計上した平成１１
年度補正予算案及び平成１２年度当初予算案が千葉県議会（以下「県議会」
という。）で可決された。
平成１１年度補正予算に計上された支出予算額は，県が負担した債務額
のうち２８億円（浦安２期地区事業費２１億円，京葉港地区事業費７億円）で，
平成１２年度当初予算に計上された支出予算額は，平成１２年度末に支払っ
た場合を見込んで，平成１２年度未まで利率年１．７３５パーセントにより返済
期日を延長した場合の債務残額（見込み）２８億２８７０万１０００円（浦安２期
地区事業費２１億２１５２万６０００円，京葉港地区事業費７億０７１７万５０００
円）であった。
（イ）　支出負担行為
被告Ｆは，企業庁長として，前記（ア）のとおり，本件各引受債務の支払の
ために，平成１１年度補正予算に計上し，議決を経た２８億円について，千葉
県企業庁財務規程（以下「財務規程」という。）２７条１項２号で定められた支
出予算の執行手続に従って，平成１２年３月２３日付けで決裁を行い，支出を
決定した。
（ウ）　支出命令及び支出
平成１１年度補正予算で議決された２８億円の支出については，財務規程
５３条で定められた支出の手続に則って行われ，支出回議書により平成１２年
３月２４日付けで被告Ｆが企業庁長として決裁し，同支出回議書の送付を受け
た出納員によって，平成１２年３月３１日に同金額がＢ連合会に支払われた。
イ　平成１２年度支出
（ア）　「転業準備資金の融資に伴う利息の支払いに関する協定書」
県とＢ連合会は，本件各引受債務が２か年に分割して支払われるのに伴
い，平成１２年１０月２７日，「転業準備資金の融資に伴う利息の支払いに関す
る協定書」により，前記（５）アないしエの協定に基づき，本件融資に伴う利息
の支払に関し，次のとおり協定した。なお，本協定の利率により，平成１３年３
月３０日時点における県の債務残額を算定すると，２８億０９５８万６６５６円と
なった。
１条　県が前記（５）アないしエの協定で引き受けたＢ連合会の貸付債権の貸
付期間が満了となる平成１２年１０月２７日時点における県のＢ連合会に
対する債務残額については，２８億０７８０万９６５９円とする。
２条　県による前条の債務残額の支払期限については，平成１２年１０月２７
日から平成１３年３月３０日まで延長するものとし，Ｂ連合会は，その間の
支払について猶予するものとする。
２項　前項の規定により延長した支払期限については，県・Ｂ連合会協議の
上変更できるものとする。
３条　県は，Ｂ連合会に対し，前条１項の規定による支払猶予期間中における
１条の債務残額に係る発生利息を，前条１項により延長した支払期限ま
でに支払うものとする。
２項　前項の発生利息に係る利率については，年０．１５％とする。
（イ）　支出負担行為
被告Ｆは，企業庁長として，前記（ア）のとおり，本件各引受債務の支払の
ために，平成１２年度当初予算に計上し，議決を経た２８億２８７０万１０００円
のうち，平成１３年３月３０日時点における県の債務残額２８億０９５８万６６５６
円（浦安２期地区事業費２１億０７１８万９９９２円，京葉港地区事業費７億０２
３９万６６６４円）について，財務規程２７条１項２号で定められた支出予算の執
行手続に従って，同月２３日付けで決裁を行い，支出を決定した（以下，この
支出決定及び前記ア（イ）の支出決定を併せて「本件各支出決定」という。）。
（ウ）　支出命令及び支出
平成１２年度予算計上額２８億２８７０万１０００円のうち，平成１３年３月３０
日時点における県の債務残額２８億０９５８万６６５６円の支出については，財
務規程５３条に則って行われ，支出回議書により同月２６日付けで被告Ｆが企
業庁長として決裁し，同支出回議書の送付を受けた出納員によって，平成１３
年３月３０日付けでＢ連合会に支払われた（以下，この支出回議書の決裁及
び前記ア（ウ）の支出回議書の決裁を併せて「本件各支出命令」といい，この
支出及び前記ア（ウ）の支出を併せて「本件各支出」という。）。
（７）　三者合意・本件債務引受けと企業庁長の地位・権限，独立採算性
　三者合意及び本件各債務引受けは，地方公営企業法８条１項，９条８号に基づく
地位及び権限により，企業庁長が企業庁の臨海事業に関する業務上の必要性に
基づいて行ったものである。
　ところで，企業庁の行う土地造成整備事業は，一般会計からの独立採算性（造成
した土地の分譲収入を経費に充てるもの）がとられており，土地造成整備事業に係
る経費は，企業庁が造成した土地の分譲収入が充てられ，県民が納付する税金等
は財源とされていない。実際，本件各支出の財源は，埋立てによって漁業に影響を
与えた浦安２期地区及び京葉港地区の土地分譲収入が前記（６）ア（ア）のとおり充
てられた。
　なお，Ｅ漁協に対しては，昭和４７年から昭和５９年にかけて実施されたＥ漁協の
有する漁業権海域周辺の埋立工事等の影響による漁獲高の減少に対する補償は
されていない。
（８）　監査請求及び訴えの提起
ア　原告らは，平成１２年４月７日，千葉県監査委員に対し，三者合意が違法であ
るなどとして，前記（６）ア（ウ）の支出２８億円について県知事，企業庁長及び関
係職員に対する支出した金額の返還請求をすること，及び，前記（６）ア（ア）のと
おり，平成１２年度当初予算に計上した臨海事業における浦安２期地区事業費
及び京葉港地区事業費（以下「平成１２年度臨海事業費」という。）の合計２８億
２８７０万１０００円の支出を差し止めることを請求する旨の住民監査請求（以下
「本件監査請求」という。）をした。
イ　千葉県監査委員は，平成１２年５月３１日付けで，本件監査請求を棄却した。
ウ（ア）　原告らは，平成１２年６月２９日，旧地自法２４２条の２第１項４号に基づ
き，県に代位して，被告らに対し，前記（６）ア（ウ）のとおり支出された金員相
当額２８億円の損害賠償金及び遅延損害金の支払，並びに，被告らに対し，
県知事及び企業庁長が平成１２年度臨海事業費の支出をしたときは，支出金
相当額２８億２８７０万１０００円の損害賠償金及び遅延損害金の支払を請求
するとともに，同項１号に基づき，県知事及び企業庁長に対し，平成１２年度
臨海事業費の支出差止めを請求する旨の訴えを提起した。
（イ）　原告らは，平成１３年５月２２日の本件弁論準備手続期日において，前記
（ア）の請求の趣旨を前記第１のとおり変更した。
２　争点
（１）　被告Ａに対する請求に係る訴えの適法性
（２）　被告Ｆの責任（本件各支出決定及び本件各支出命令による被告Ｆの県に対する
損害賠償義務）の有無
３　争点についての各当事者の主張
（１）　争点（１）（被告Ａに対する請求に係る訴えの適法性）について（本案前の主張）
（原告ら）
ア　住民訴訟のうち旧地自法２４２条の２第１項４号に基づく損害賠償請求について
は，被告適格を有するのは原告により訴訟の目的である地方公共団体が有する
実体法上の請求権を履行する義務があると主張されている者である。そうする
と，原告らが被告Ａに対して当該職員であるとして損害賠償を請求している以
上，被告Ａは本件の被告適格を有する。
イ　仮に前記アの見解が認められないとしても，法令上，直接的な財務会計上の権
限を有していなくとも，公金支出の直接の原因となる行為をしたものであって，公
金支出の必要性について実質的に判断する行為をした者が他にある場合は，そ
の者も「当該職員」に含めるべきである。そして，本件では三者合意締結当時県
知事であった被告Ａがその適法性の判断について実質的に関与しているのであ
るから，被告Ａの当該職員性は肯定されるべきである。
ウ　仮に前記ア及びイの見解が認められないとしても，①　当該財務会計上の行為
を行う権限を法令上本来的に有するとされている者，②　これらの者から権限の
委任を受けるなどして同権限を有するに至った者のほか，③　法令上又は当該
地方公共団体の制度上当該財務会計上の行為を行うかどうかの意思決定を行
い得る地位ないし職にあるとされている者はいずれも「当該職員」に当たると解
すべきである。なぜなら，このような地位，職にある者は，具体的状況によって
は，当該行為に関して地方公共団体に対して損害賠償義務を負担させられるこ
ともあるのであり，このような立場にある者に対する訴えを実体に関する審理判
断のないまま不適法とすることは住民訴訟の目的に照らし不合理だからである。
そして，本件では，三者合意締結当時県知事であった被告Ａが当該財務会計
上の行為をするかどうかの決定権を有していたといえるから，被告Ａの当該職員
性は肯定されるべきである。
（被告Ａ）
原告らの被告Ａに対する請求に係る訴えは，旧地自法２４２条の２第１項４号に
基づく損害賠償請求であるところ，同号に定める「当該職員」とは，当該財務会計
上の行為を行う権限を法令上本来的に有するとされている者及びこれらの者から
権限の委任を受けるなどして同権限を有するに至った者であり，その反面，このよ
うな権限を有する地位ないし職にあると認められない者はこれに該当しない。
被告Ａは，県知事として予算を調製して県議会に提出する権限及び原則として
予算を執行する権限等を有しているが，企業庁の業務に関しては，管理者たる企
業庁長に予算の原案作成権があり（地方公営企業法９条３号），また，企業庁の権
限に属する事項の予算の執行については，企業庁長にその権限があり（同法８条
１項本文，９条１１号，同法施行令１８条１項），県知事は予算を執行する権限を有
していない。
よって，本件各支出当時県知事であった被告Ａは，旧地自法２４２条の２第１項４
号に定める「当該職員」に該当せず，原告らの被告Ａに対する請求に係る訴えは，
旧地自法に定められた住民訴訟の要件に該当しないから，不適法である。
（２）　争点（２）（被告Ｆの責任の有無）について
（原告ら）
ア　原因行為の違法性（三者合意及び本件各債務引受けの違法性）
（ア）　漁業補償の可否
ａ　漁業補償の時期
埋立てにおける漁業権放棄に関する漁業補償は，埋立てによって将来
漁業権が消滅することに対する事前の損害賠償契約である。本件のよう
に，事業主体が企業庁のような地方公営企業である埋立ての場合，漁業
補償契約が可能となるのは，事前の損害賠償という法的性格及び事業主
体の地方公営企業としての経済性と公共性の見地から，少なくとも埋立計
画の基本（面積，区域，利用目的，財源等）が確定し，かつ，その損害の発
生の蓋然性が相当程度具体化した時点でなければならない。また，行政計
画との関係でみても，埋立事業実施計画が相当程度具体化した段階に至
って初めてこれをなすことが可能になると解すべきである。
ｂ　本件埋立計画等の状況
企業庁が，三番瀬海域の埋立計画である京葉港２期計画及び本件埋立
計画を策定したのは，昭和３８年であったが，その後計画は全く進展せず，
昭和５１年には，企業庁が京葉港２期計画について自ら計画の凍結を宣言
せざるを得なかった。三者合意が行われた昭和５７年当時は，埋立事業の
基本計画はおろか，基本計画案（素案）すら策定されておらず，埋立面積
も，その計画図も各目的ごとの必要面積も，事業に要する費用も何ら具体
化しておらず，果たして土地需要が実際に発生するかどうかすらも明らかに
なっていなかった。
企業庁自身が計画の凍結を宣言していた時期であり，具体的な埋立計
画は一切存在しなかった。
ｃ　三者合意締結当時の漁業補償の可否
そうすると，本件は，前記ｂのとおり，三者合意締結当時，具体的な埋立
計画は一切存在しなかったのであって，埋立計画が，相当程度に具体化
し，損害発生の蓋然性が高度に認められる段階には全く至っていなかった
のであるから，漁業補償ができなかったことは明らかである。
（イ）　実質的漁業補償
以下の理由によれば，三者合意に基づく本件融資は，実質的漁業補償で
あることが明らかである。
ａ　三者合意当事者の動機
（ａ）　Ｅ漁協及び企業庁が当時置かれていた状況
①　周辺海域の埋立工事
昭和３９年に始まった浦安１期地区埋立事業を皮切りとして，Ｅ漁協
が漁業権を有する漁場周辺海域の埋立工事が，次のとおり順次行わ
れていった。
開始・着工　　　　埋立完了
浦安１期地区埋立事業　　昭和３９年開始　　　昭和５０年
京葉港地区埋立事業　　　昭和４４年開始　昭和５０年ころ
浦安２期地区埋立事業　　昭和４７年開始　　　昭和５５年
浦安２期Ｄ地区埋立事業　昭和５０年２月着工　昭和５３年
市川１期地区埋立事業　　昭和４４年着工　　　昭和４９年
②　Ｅ漁協が当時置かれていた状況（全面補償への期待及びその要求）
これらの埋立てに伴い，埋立海面に漁業権を有していたＧ漁協やＨ
漁協等が漁業権放棄に伴う全面補償を得る中で，ひとりＥ漁協だけが
全面漁業補償から取り残されていた。Ｅ漁協が，次は自分たちの番
だ，という全面補償への期待を強めていたことは想像に難くない。
また，後記（ｂ）①のとおり，昭和５０年５月の照会に対する企業庁の
回答が「近い将来事業計画が具体化した時点で協力を要請する」との
ことであったため，Ｅ漁協は，近い将来，転業せざるを得ないものと受
け止め，昭和５１年以降，市川２期地区埋立事業（以下「本件埋立事
業」という。）に伴う補償交渉を申し入れ，漁業を断念せざるを得ない
者や老齢・健康その他の事情で海を上がらざるを得ない者に対する全
面補償を強く求めていった。
③　企業庁が当時置かれていた状況
前記①のとおり，周辺海域の埋立事業を順次着工し完了させてき
た企業庁にとって，最後に残されたのが本件埋立事業であり，臨海部
の埋立ての集大成として，本件埋立事業は何としても完成させたい事
業であった。
しかしながら，第１次オイルショックによる経済情勢や「公害国会」に
よる環境保全の気運の高まり等の影響もあって，埋立事業の見直し
が余儀なくされ，本件埋立事業の計画が決まらず，漁業権放棄による
全面補償はできない状況であった。また，漁業補償してから着工まで
長時間を要し，早すぎた補償が批判された富津の補償済海面の問題
やＦに対する県からの直接融資（先行補償）問題が生じていたため，
その対応に苦慮した企業庁としては，埋立計画が決まらない状況での
全面補償は何としても避けなければならなかった。
一方，ＪＲ京葉線用地の確保のための塩浜地区（通称「三角地」）埋
立て，及び京葉港や市川港の入出港船舶の安全確保のための市川
航路浚渫が急がれており，これらの事業のためにＥ漁協の同意を得る
ことが不可欠であった。また，将来の本件埋立事業の実施のためには
Ｅ漁協の協力が不可欠となっており，Ｅ漁協との良好な関係を維持す
る必要があり，Ｅ漁協からの全面漁業補償要求を無碍に拒否できない
状況に置かれていた。
（ｂ）　Ｅ漁協と企業庁の交渉経過
①　Ｅ漁協は，昭和５０年５月，企業庁に対して本件埋立計画について照
会をした。これに対する企業庁の回答は，「近い将来事業計画が具体
化した時点で協力を要請する」とのことであった。この回答が，転業準
備資金融資措置の端緒であり，Ｅ漁協は，当初から本件埋立事業に
よる漁業権放棄に伴う全面漁業補償を念頭に置いていた。
②　Ｅ漁協は，企業庁に対し，昭和５１年以降，本件埋立事業に伴う補償
交渉を申し入れ，企業庁は，昭和５１年７月１３日のＥとの協議におい
て，Ｅ漁協に対し，５か年計画で本件埋立計画が凍結されたことから，
その実施は早くとも昭和５６年以降になるとの見通しを示し，漁業権の
買収の必要がなくなったこと，それでも買収すると任意買収となり租税
特別措置法の適用が受けられないこと，漁場環境悪化に対する対応
としては，漁業の継続者には漁業環境整備を，経営規模を縮小する
人には低利の資金融資の方法を考えていることを説明した。
・　企業庁は，昭和５４年５月，Ｅ漁協に対して「昭和５５ないし５６年度に
全面漁業補償の開始及び妥結」の方針を文書で回答した。これは，Ｅ
漁協から補償について再三にわたる要請があり，本件埋立計画の将
来計画及び実施時期を明示するよう求められていたことに対するもの
であった。すなわち，ここでもＥ漁協が本件埋立計画に関して漁業補
償を求め，これに対して企業庁も「全面漁業補償の開始」等について
文書による回答を行った。
・　昭和５６年２月の時点以降，Ｅ漁協が「約束」あるいは「約束文書」を盾
に，企業庁に対して，強行に補償を迫るようになった。
このようなＥ漁協の態度からすれば，前記・の文書による回答があ
った昭和５４年５月から昭和５６年２月までの間（おそらく市川航路浚渫
の際）に，企業庁とＥ漁協との間で密約があり，文書で「昭和５６年度
における全面漁業補償」が約束されていることはほぼ確実である。
・　Ｅ漁協は，昭和５６年９月ころになると，本件埋立計画に関して昭和５
６年度中の漁業補償もしくはそれに代わる貸付けを要求し，それが行
われない限り，塩浜地区の埋立てには協力できないと主張した。
・　Ｅ漁協の要求は，基本的には漁業権の放棄と引替えに全面的な漁業
補償を求めるものであって，昭和５７年１月ころには，Ｅ漁協と企業庁
とで，「名目」だけを代えた解決方法を検討することが合意された。
（ｃ）　Ｅ漁協の動機
昭和５６年度末における全面漁業補償を強硬に求めていたＥ漁協が
本件融資措置を受け入れた動機は，融資という名目こそ用いているもの
の，全面漁業補償を受けたのと全く同じ経済的効果が得られることであ
る。すなわち，
①　融資を受ける額は，後記のとおり，全面漁業補償を受ける場合と同
様に漁場評価額に基づいて算定された４５億５７００万円を上限とする
ものであり，実際の融資額も，従来より要求していた全面漁業補償額
にほぼ見合った４２億９７５０万円である。全面漁業補償を即時に受け
たのと全く同様の経済的意義を有している。
②　元本の返済については，三者合意によって県が将来Ｅ漁協に支払う
全面漁業補償額をもって充てられる。
③　返済時期の定めがあっても，三者の協議で変更が可能である。
④　利息支払は県が引き受ける約束であり，Ｅ漁協及びその組合員の負
担には全くならない。
（ｄ）　企業庁の動機
企業庁が本件融資措置を講じた動機は，強硬に「昭和５６年度の全面
漁業補償」を求めていたＥ漁協の要求を満足させ，Ｅ漁協との良好な関
係を維持できると同時に，「融資」という体裁を取ることによって様々な問
題を解決できることである。すなわち，
①　全面漁業補償の場合と同様に漁場評価額に基づいて融資額の上限
を算定することにより，Ｅ漁協の要求を満足させることができる。
②　融資によって生じる利息を県が引き受けることにすれば，Ｅ漁協には
全面漁業補償と同じ効果を与えたことになり，前記・と相まってＥ漁協
が主張していた「昭和５６年度の全面漁業補償」の約束を履行したこと
になる。
③　Ｅ漁協の要求を満足させることにより，将来の本件埋立事業の際の
Ｅ漁協の協力を得ることが可能となり，緊急の課題であった塩浜地区
埋立てや市川航路浚渫へのＥ漁協の同意が得られる。
④　融資という形式・名目をとることによって，本件が漁業補償ではない
との弁解が立つ。更に，富津の補償済海面のような問題を避けること
もできる。
⑤　Ｂ連合会やＣ銀行という金融機関に融資させることによって，県によ
る先行漁業補償ではないとの言訳が可能となり，Ｇ漁協に対する補償
の際に生じた国税局との問題を避けることができる。
（ｅ）　動機の面から明らかな実質的漁業補償
以上のように，当時Ｅ漁協や企業庁が置かれていた状況の下で，双
方の動機を満足させるものとして行われたのが本件融資措置だったので
ある。それがまさしく「転業準備資金の融資」と名目を代えただけの全面
漁業補償にほかならないことは，こうした動機の面から明らかである。
ｂ　実質的・経済的意義
本件融資措置は，昭和５７年６月から同年７月にかけて締結された三者
合意の５つの協定書等によって構成される一連の措置である。各協定書等
に規定された条項を整理すると，次の（ａ）ないし（ｊ）のとおりであり，これら
の条項を総合的に検討すると，本件融資が転業準備資金の融資としてなさ
れたものではなく，まさに実質的な漁業補償が行われたことが明白となる。
（ａ）　県は，Ｅ漁協に対し，その有する区画漁業権及び共同漁業権の漁場
評価額を限度とした原資の融資措置を講ずる。
（ｂ）　Ｅ漁協は，前記融資措置に当たって，Ｅ漁協が将来漁業権放棄により
受けるべき漁場評価額に基づく補償金相当額を担保とする。なお，Ｅ漁
協からＥ漁協の個々の組合員への貸付けに伴い，同組合員もＥ漁協に
対して，将来漁業権放棄に伴う補償金の配分相当額を担保に供する。
（ｃ）　Ｅ漁協は，県から漁業権放棄の申入れがあったときは，速やかにこれ
に応ずる。この場合，Ｅ漁協は漁業権放棄に必要な一切の手続を行う。
（ｄ）　漁場評価額の合計額は，４５億５７００万円とする。
（ｅ）　融資限度額は，漁場評価額に基づき，４５億５７００万円とする。
（ｆ）　Ｅ漁協は，借入金について，将来県の行う土地造成事業に伴う漁業権
放棄に対し補償金が支払われたときには，速やかにその返済に充てる。
（ｇ）　県は，Ｅ漁協及びその組合員の借入金に対する利息について，Ｅ漁
協及びその組合員の実質負担とならないような措置を講ずる。
（ｈ）　Ｂ連合会は，Ｅ漁協に対し，転業準備資金として２２億円を融資し，県
は，この融資に当たり，Ｂ連合会に対し１１億円（融資額の２分の１）を預
金する。
（ｉ）　Ｃ銀行は，Ｅ漁協に対し，転業準備資金として２０億９７５０万円を融資
し，県は，この融資に当たり，Ｃ銀行に対し７億円（融資額のほぼ３分の
１）を預金する。
（ｊ）　いずれも融資期間は昭和５７年７月１５日から昭和５８年３月３１日まで
（僅か８か月半）とされ，その期間は県，Ｅ漁協，金融機関の協議で変更
できる。
つまり，融資金額は漁業権放棄による補償額の算定基準となる漁場評
価額に基づいて決定されている（前記（ａ），（ｄ），（ｅ））のだから，本来漁業
補償を受けられない時点であるにもかかわらず，Ｅ漁協は，本件融資により
漁業権を放棄した場合に見合う補償金相当額を受け取ったことになる。
それと引替えに，Ｅ漁協は，県からの漁業権放棄の申入れに速やかに応
じ，漁業権放棄に必要な一切の手続を行うことを約束した（前記（ｃ））。補償
金相当額の受領と漁業権放棄の約束が引換給付の関係になっているわけ
である。これは本来の漁業補償の構造そのものである。
融資額の返済については，被融資者であるＥ漁協は，将来の土地造成
事業に伴う漁業権放棄に対する補償金をもって返済金に充てるものとされ
（前記（ｆ）），かつ，その将来受ける補償金が担保にされ（前記（ｂ）），融資期
間と預金期間はいずれも同一である。したがって，将来支払われる補償金
はそのまま借入金の返済に回され，いわばＥ漁協を素通りして県から金融
機関に支払われるのと変わりない。本来の漁業補償がなされる時点におい
ては，Ｅ漁協にとっては帳簿上の処理がなされるだけで，実質的な入出金
があるわけではない。
融資を受けた者が当然支払わなければならない利息は県が負担するも
のとされ（前記（ｇ）），融資を受けたＥ漁協は補償金相当額の支払を受けた
のみで，その他に何らの負担を負うわけではない。
漁業補償がなされない限り本件融資措置の「スキーム」は完結しないわ
けだから，一応の融資期間は定められてはいるものの，三者の協議によっ
て変更できるものとされ（前記（ｊ）），実際に融資期間は延長され続けて現在
に至っている。
本件融資に当たり，県は，Ｂ連合会に対して１１億円（融資額の２分の
１），Ｃ銀行に対して７億円（融資額のほぼ３分の１）を預金しているが（前記
（ｈ），（ｉ）），この預金は本件融資の保証としての意味を持つと同時に，金融
機関は自己資金の出損を免れ，いわば県がＥ漁協に直接融資したのと変
わらない経済的意義をもっている。
以上のように，本件融資措置は，昭和５７年の時点において漁業補償が
なされたのと全く同じ実質的・経済的意義を持っている。
ｃ　融資金額
本件融資が転業準備資金の融資というのであれば，Ｅ漁協の個々の組
合員がどのような転業計画を持っているのかに応じて，必要な融資金額が
決定されるはずであるが，本件融資においては，前記ｂ（ａ），（ｄ），（ｅ）のと
おり，融資金額は漁業権放棄による補償額の算定基準となる漁場評価額４
５億５７００万円が限度額とされ，前記ｂ（ｈ），（ｉ）に基づき，合計４２億９７５０
万円が現実に融資されている。このように，本件融資の融資金額は，漁場
評価額から一部が留保されてはいるものの，漁場評価額を基準に算定さ
れ，漁業権放棄に伴う全面補償と全く同じ算定方法がなされているのであ
る。
Ｅ漁協からＥ漁協の各組合員への貸付額も，各自が有する区画漁業権
及び共同漁業権の価額に応じた配分になっており，転業者の転業計画や
転業に必要な融資額等は全く考慮されていない。
ｄ　県による利息負担の合意（利息の実質負担回避の約束）
昭和５７年７月５日付け確認において，県は「組合及び組合員の借入金
に対する利息について，組合及び組合員の実質負担とならないような措置
を講ずる」ことを約し，実際にその後この合意に基づいて４回にわたり免責
的債務引受け（本件各債務引受け）を行っている。転業準備資金であれ
ば，このような合意を行う必要性も合理性も全くない。県がなぜこのような
合意をしたのかというと，それは将来予測されたという全面的漁業補償の
先行的，脱法的履行という本質を持っていたがために，それが法的に可能
となるまでの間の融資金の利息をＥ漁協及びその組合員に負担させるわけ
にはいかなかったためである。
仮に，利息負担が，事業を進めていく上での漁業者対策の一環としての
必要な経費で，正当な支出であるとすれば，企業庁は，各年度ごとに予算
に計上して，現実に支出することに何らの支障はなかったはずであり，そう
すれば少なくとも，利子に対する利子は累積しなかったはずであるにもかか
わらず，そうしなかったのは，利息も含んで漁業補償時にこれらを上乗せし
て清算しようと目論んでおり，その利息負担について正当，明確な支出根
拠が見出せず，解決を先送りせざるを得なかったからにほかならない。
ｅ　融資の対象者
Ｅ漁協の組合員は，ごく一部の者を除いてＥ漁協から融資を受けている
ものであり，転業予定がなかった者に対しても転業準備資金が拠出されて
いるのであるから，その表面的，形式的な融資目的とは大きな齟齬を来し
ている。それゆえ，多くのＥ漁協の組合員は，Ｅ漁協を介してＥ漁協の各組
合員に対して漁業補償がなされたと認識しており，たとえ本件埋立計画が
白紙撤回されてもこれを返却する意思は有していなかったというべきであっ
て，実質的な漁業補償が行われたことが裏付けられる。
（ウ）　違法性（脱法行為）
ａ　脱法行為の違法性
そもそも，ある経済的・実質的目的を達するために，それについて法が
想定する法制度・形式が存在するにもかかわらず，それと異なる法制度・形
式を借用，これに仮託して行った場合，その行為は違法と評価されるという
のが原則である。なぜなら，それらは本来の法形式，法制度が規定する要
件及び手続を回避することになり，法がそれら要件の充足，手続の履践に
よって達成，維持しようとした規範，制約が機能しなくなってしまうおそれが
あるからである。
違法な目的のために，他の法形式を借用した場合，その行為は当然に
違法の評価を受け，瑕疵を帯びるものとなるといわざるを得ない。
しかも，当事者が行政機関である場合は，法治行政の原則からして，よ
り厳格な基準による必要がある。とりわけ公金に係わる財務会計行為にお
いて脱法目的の行為（契約を含む。）が行われると，予算，監査，決算段階
での弊害も大きく，違法と評価されるのはむしろ当然であり，このことは，地
方公営企業の長が広範な契約締結権限を有するものであっても，何ら変わ
るものではない。
ｂ　脱法行為としての三者合意の違法性
本件融資は，漁業補償，しかも，本来許されないはずの漁業補償を融資
という形式を借用して行った脱法行為であって違法である。
本件融資の基礎となった三者合意は，その違法な目的（実質的漁業補
償の即時支払）を達するため，融資契約という法形式（県のＥに対する，い
つになるかわからない将来の漁業補償を引当てに，金融機関からＥ漁協に
融資をさせ，かつ，本来融資ならば借り手が負担すべき利息を県が負担す
るとする三者間の契約）を借用，それに仮託してなされたものである。そし
て，このような迂回，脱法的手段をとったことによって，漁業補償であれば
本来適用されるべき漁業補償規程，履践されるべき手続等が潜脱され，ま
た，本件発覚まで巧妙に隠ぺいされ，県民等に明らかにされず，その是
正，抜本的対策が決定的に遅れたこと等，その弊害も大きいものがある。し
たがって，そこで締結された三者合意は，いわゆる違法な目的を達するた
めになされた脱法行為であり，違法の評価を受けるものである。
ｃ　本件各債務引受けの違法性
本件各債務引受けは，４度にわたって行われているが，いずれも三者合
意を前提に，「Ｅ漁協の実質的負担とならない措置」を具体化し，実現する
ことを目的とする財務会計行為であり，三者合意の実質的・客観的違法性
を承継したものである。本件各債務引受けの行為主体である各企業庁長に
は，その違法性を除去・是正すべき義務があるにもかかわらず，その権限
を逸脱・濫用して，漫然と各引受行為を行ったものであり，当該職員として
の忠実義務に違反した違法性がある。
（エ）　違法性（裁量権の逸脱・濫用）
ａ　管理者（企業庁長）に付託された権限の限界
地方公営企業の場合，その管理者にいかに形式的に広範な権限が付与
され，また，その行使に当たっての裁量が広いものであっても，そこには地
方公営企業法の立法趣旨，そのような権限を付与し，裁量権が与えられた
目的，趣旨等からする一定の限界，制約が存在する。そして，地方公営企
業の管理者（長）も地方公共団体の機関であり，法治国家における公僕で
ある。その裁量権の逸脱・濫用は，公務員の誠実義務（地方自治法１３８条
の２）に違反した違法な行為となるのは当然のことである。
ｂ　裁量権の逸脱・濫用
（ａ）　裁量権の逸脱・濫用の判断基準
「経済性の発揮」という地方公営企業の行為規範から考えると，地方
公営企業の管理者たる企業庁長の裁量権の逸脱・濫用を判断する際に
は，経済的合理性という視点を重視せざるを得ない。具体的には，契約
締結行為をみる場合，当該契約が，①　経済的合理性及び公共性を踏
まえた上での「契約目的の合理性」，②　経済的合理性の観点から見た
「契約内容の相当性」という二つの要件を充たしているかどうかによって
判断する必要がある。
（ｂ）　契約目的の合理性について
被告らは，三者合意を本件埋立計画という計画達成の一手段と位置
付け，更に本件埋立計画の目的について，江戸川流域下水道終末処理
場用地，住工混在の解消のための都市再開発用地等の確保を挙げてい
る。
しかし，まず第１に，被告らが主張する本件埋立計画の利用目的は，
従来より埋立計画の縮小に伴い変遷を重ねてきたという経緯があり，真
にそのような目的が存したかどうかということ自体が疑問である。特に昭
和５１年９月のいわゆる事実上の埋立・凍結宣言においては，本件埋立
計画について「造成工事は当地区の主な土地利用計画である江戸川左
岸流域下水道終末処理場用地が必要とされる時期を待って着手する」と
されており，少なくとも昭和５１年の時点では終末処理場用地が必要とさ
れていなかったことを示している。そして，この終末処理場用地は，最終
的に現在の県知事により埋立計画が白紙撤回されたことからも明らかな
ように，結局「必要とされる」ことはなかったのである。
第２に，仮にそのような利用目的を基礎付ける事実が一応是認できた
としても，まったく収益性のない事業は企業庁の存在意義からして許され
ないはずである。地方公営企業における「公共の福祉」の実現は，何より
も経済性の発揮によって全うされるというのが地方公営企業法の理念だ
からである。それにもかかわらず，被告らの主張には，前記のような利用
目的で埋立事業を行い，本当に収益が上がる事業であるかどうかという
視点が欠けている。
以上から，三者合意については到底その目的に合理性を見出すこと
はできない。
（ｃ）　契約内容の相当性について
①　半永久的な利息負担
三者合意の経済的不合理性の根幹は，埋立てが行われない限り
半永久的に利息を支払続けなければならないという三者合意の構造
そのものに存する。
当時は埋立ての場所や埋立面積も決まっておらず，到底漁業補償
を行うことなど許されない段階であった。このような段階で漁業補償が
許されないのは，Ｅ漁協側の損害の見通しもきちんと立たないうちに
事前の損害賠償たる漁業補償を行なってしまうことになり，Ｅ漁協側の
損害の額が減少したり，損害の発生そのものが無くなったりすると，県
に不測の損失を与えるおそれが大きいからである。
このような趣旨からするならば，漁業補償が許されないような段階
で，漁業補償を元本返済の引当てとするような「スキーム」を組むこと
自体，極めて危険で違法性の高い行為であると言わざるを得ないの
である。
三者合意は，このような趣旨に真っ向から反する内容であるが故
に，「半永久的な利息負担」という途方もない損害を県に与えることに
なったのであり，著しく経済的相当性，合理性を欠落しているものであ
る。このような観点から見れば，５６億円の利息負担という損害の発生
は，たまたま埋立計画が延びてしまったために結果的に発生してしま
ったものではなく，契約内容の欠陥から必然的に発生した損害である
と言えるのである。
②　費用対効果の視点の欠如
経済性の発揮という企業庁の第一の使命からすれば，ある事業を
行う場合に，どの程度の費用に対しどの程度の収益が得られるかとい
う費用対効果の視点が要求されるのは当然のことである。この費用対
効果の視点は，契約目的を考える際にも吟味されなければならない
が，契約目的達成のための個々の手段の相当性を考える際にも充分
検討する必要があるものである。
本件の三者合意については，埋立てによる収益がどの程度であり，
それに対し総額でどの程度の費用をかければよいかという検討が全く
なされず，その結果，三者合意に基づく支出と，Ｅ漁協とのその後の
漁業補償交渉の円滑化という効果とのバランスの検討も何ら行われ
ないまま契約が締結され，漫然と費用のみが支出される構造となって
いる。
このような状況で経済性の発揮という使命を果たすことなどできる
訳が無く，この点から見ても三者合意は杜撰としか言いようのない契
約であった。
③　代替手段の存在
この点は費用対効果の問題として捉えることもできるが，経済性の
発揮という観点からすると，一般に，ある目的達成のために複数の選
択肢が存する場合に，いずれの手段をとっても同じ効果を上げること
ができるのであれば，より支出の少ないものを選択すべきは当然の理
である。
本件の場合，当時実際に漁場が悪化していたというのであれば，正
規の影響補償を行ったり，転業希望者への融資措置を行うなど，埋立
計画の円滑な遂行という事業目的を達成し得る他の方法も検討でき
たはずである。
このような検討を一切行わず，無限定な利息負担という最悪の選択
肢を選んでしまったという意味でも，三者合意の内容は経済的な相当
性・合理性を欠くものである。
④　法人に対する政府の財政援助の制限に関する法律の趣旨違反
三者合意の仕組みは，県はＥ漁協の利息を負担するばかりでなく，
金融機関の元本回収についても預金提供という形で実質的な負担を
余儀なくされかねないのであり，法人に対する政府の財政援助の制限
に関する法律３条が禁止した保証契約に類似するものである。
（ｄ）　企業庁長の裁量権逸脱・濫用（あてはめ）
以上のとおり，三者合意は，その目的においても，また，その内容にお
いても，企業庁の第一の使命である経済性の発揮という視点を欠落し
た，合理性，相当性を著しく欠く契約であった。
このような企業庁長の契約締結行為は，経済性の発揮のために企業
庁長に与えられた裁量権の範囲を著しく逸脱し，これを濫用するもので
あり，強い違法性を帯びるものである。
イ　本件各支出決定及び本件各支出命令の違法性（被告Ｆの責任）
（ア）　違法性承継論一般と具体的判断基準
本件各支出決定及び本件各支出命令は，三者合意及びそれに基づく本件
各債務引受けという原因（先行）行為が財務会計行為であること，仮に財務会
計行為でないとしても「一体と評価されなければならない緊密な関係」「直接の
原因ということができる密接かつ一体的な関係」にある場合に当たること，原
因行為と後行行為の機関が全く同一であることからして，その違法性は基本
的に承継される場合である。
本件のように，機関が同一で，その先任者の原因行為に違法事由となる瑕
疵が存在するにもかかわらず，後任者がこれを前提として財務会計行為を行
った場合，それが財務会計上の義務違反となるか否かの具体的判断基準
は，①　原因行為の瑕疵の内容及び②　その違法性の程度，③　財務会計行
為がなされるに当たってその瑕疵の存在を認識することが可能であったか否
か（瑕疵の存在の認識可能性），④　瑕疵の存在を認識できたとすればそれを
是正することが可能であったか（瑕疵の是正可能性）等，諸般の事情を総合
的に検討して判断すべきである。
（イ）　被告Ｆの責任
ａ　原因行為の瑕疵の内容
原因行為の瑕疵の内容は，前記アのとおりであり，
（ａ）　三者合意及びこれに基づく融資措置という形式を借用して，本来許さ
れないはずの漁業補償を実質的に行ったことが脱法行為に当たる
（ｂ）　無限定に利息負担のおそれのある三者合意を締結し，この合意に基
づき本件各債務引受けを行った行為が企業庁長の裁量権の逸脱・濫用
となる
という，２点に要約することができる。
ｂ　原因行為の違法性の程度
三者合意やこれを原因とした本件各債務引受けは，周到に脱法の手段
を考案した上で意図的に脱法行為を行ったという点，また，その存在を議会
に公開しないままひた隠しにしていたという点で極めて悪質である。しかも，
これによって県に与えた損害も，５６億円強という極めて巨額なものである。
これに加えて，違法行為が極めて長期にわたってなされたことを合わせ考
えると，住民訴訟史上類を見ないほど高い違法性を有している。
ｃ　瑕疵の存在の認識可能性
（ａ）　就任時の引継ぎ
被告Ｆは，平成１１年４月に企業庁長に就任した時点で，当然前任者
から本件融資に関する引継ぎを受けていたはずであり，本件融資，契約
関係，その後の経過等の事実関係について詳細に認識していたものと
考えられる。
（ｂ）　関係文書の存在
本件融資やその後の本件各債務引受けの存在は，これらを裏付ける
文書によって確認可能である。また，三者合意に至る経緯についても，Ｅ
漁協とのやりとりを記録した内部文書が存在し，企業庁長としての立場
でいつでも調査可能であった。
（ｃ）　本件各支出決定及び本件各支出命令に先行，関連する行為
被告Ｆは，在任中，本件各支出に関して以下のとおり企業庁長名義で
各契約を締結している。
①　転業準備資金の融資に関する協定書５通
昭和５７年７月１４日付け本件融資協定書の融資期間の延長，利率
の変更，利息の支払約束と期限に関するもの。
②　転業準備資金の融資に関する協定書５通
平成３年３月２８日付け協定書の融資期間の延長，利率の変更，利
息の支払約束と期限に関するもの。
③　合意書２通
昭和６３年３月３０日付け合意書の融資期間の延長，利率の変更，
利息の支払約束と期限に関するもの。
④　転業準備資金の融資に伴う利息に関する協定書２通
平成３年３月２８日付けの同表題の協定書の一部変更を内容とす
るもの。
⑤　転業準備資金の融資に伴う利息に関する協定書２通
平成６年１２月１５日付けの同表題の協定書の一部変更（支払期日
の延長と利率の引下げ）を内容とするもの。
⑥　転業準備資金の融資に伴う利息に関する協定書２通
平成１１年３月２６日付けの同表題の協定書の一部変更（支払期日
の延長と利率の引下げ）を内容とするもの。
⑦　合意書２通
平成１１年３月２６日付けの合意書の変更を内容とするもの。
⑧　転業準備資金の融資に伴う利息の支払に関する協定書
平成１２年１０月２７日時点における債務残額に関し，県とＢ連合会
との間で確認したもの。
このように，被告Ｆは，少なくとも平成１１年１０月からは，本件融資に
関して基本となる各協定書，合意書の変更契約を自ら締結しているので
あり，これらの文書の内容を認識していたのであれば，本件融資の巨額
なこと，２０年の長期にわたって放置されてきたこと等の本件融資の異常
性，問題性に思い至らずにはいられないはずである。
（ｄ）　被告Ｆの認識可能性
したがって，被告Ｆは，三者合意の各内容とその持つ意味について十
分認識していたというべきであって，それらの違法性についての認識可
能性は十分あったといえる。
ｄ　瑕疵の是正可能性
（ａ）　三者合意の抜本的見直しの可能性
①　三者合意締結に至る経緯
Ｅ漁協，Ｂ連合会らは，三者合意が漁業補償を脱法的に行うことを
目的とした違法な契約であり，経済性を追求すべき企業庁長の裁量
権を逸脱したものであることを十分すぎるほど知悉した上で三者合意
を締結している。本件の違法行為を行ったのは，あくまで当時の企業
庁長並びに，その後４度の債務引受けを行った歴代企業庁長という
「企業庁の執行機関」であり，県はこれらの執行機関が違法な行為を
行ったことにより損害を被った被害者である。そしてＥ漁協やＢ連合会
らは，企業庁長という県の執行機関と結託し，県に損害を与える違法
な行為を行った加害者なのである。
たとえば，Ｅ漁協は，三者合意締結当時，埋立面積がいまだ決まっ
ておらず，到底漁業補償を受け取れる状況になかったにもかかわら
ず，執拗に企業庁に対してこれを要求し，三者合意を取り付けるに至
っている。
また，Ｂ連合会も，もともとはＥ漁協の漁業補償とは無関係だったは
ずであるが，県から融資金の５０パーセント相当額の預金を受け，しか
も，毎年多額に発生する利息については県から確実に回収できるとの
大きなメリットがあったため，三者合意に参加し，県による利息負担と
いう恩恵を受けてきたわけである。
このような経緯からすれば，Ｅ漁協やＢ連合会は，三者合意の効果
を否定されることで被害を被る善意の当事者などでは決してなく，むし
ろ自分たちがかつて行った違法行為の是正に積極的に協力すべき立
場にあったことは明らかである。
②　事情の変化（埋立計画面積の縮小）
被告Ｆが就任した後である平成１１年６月，「市川２期地区・京葉港２
期地区計画策定懇談会」（以下「計画策定懇談会」という。）に提出す
る埋立計画案が提示され，この計画案の中で，市川２期地区の埋立
計画面積が縮小されるに至った。この埋立計画面積の縮小により，Ｅ
漁協の漁業権区域が埋め立てられないことが確実となった（実際に
は，この計画案に対しては環境庁から再検討の要請がきており，千葉
県環境会議（以下「環境会議」という。）での検討の結果，更に埋立面
積が縮小される可能性も高かった。）。
③　被告Ｆが本件各支出決定及び本件各支出命令を行った際の当事者
の利害状況
前記②の事情の変化の結果，三者合意を締結した当事者いずれも
が，少なくとも平成１１年６月以降の段階では，以下に示すとおり，そ
れまで三者合意に固執していた状況から，三者合意を見直さなくては
ならない利害状況へと変化していた。
・　Ｂ連合会
Ｂ連合会は市川２期地区の埋立計画面積が縮小され，Ｅ漁協の
漁業権区域からはずれてしまったことで，元本回収の目途が立たな
くなっていた。４３億円という巨額な元金債権の不良債権化は，Ｂ連
合会の経営自体を揺るがしかねず，契約更新拒否に伴う預金の引
上げの危険と合わせ考えると，極めて深刻な事態に陥っていたとい
える。
Ｂ連合会の立場からすれば，このような状況を打開するため，利
息の減免を条件に元本回収の協力を企業庁に要請するという選択
肢も充分考えられた。
・　Ｅ漁協
Ｅ漁協は，Ｂ連合会から元本を全額請求されても仕方のない状
況に置かれていた。実質的には漁業補償の受取りであっても，実際
に埋立てが実現していない以上，受け取った４３億円を返還しなけ
ればならないのは当然のことである。
このようなＥ漁協の立場からすれば，企業庁から元本返済の一
部協力その他の見返り（影響補償等）が提示されれば，一定の支出
はやむを得ないと判断せざるを得なかった。
・　企業庁
企業庁としては，単なる埋立事業の経費と考えていたはずの利
息が元金より巨額となってしまい，極めて無駄な債務負担が発生し
ていたばかりか，埋立案縮小後は，このまま手をこまねいて放置し
ていれば，半永久的に無駄な支出が発生し続けるという状況が確
定していた。したがって，本来であれば，この無駄な巨額の利息の
減免交渉が急務であり，同時に三者合意そのものも抜本的に見直
す必要があった。
経済性の追求を第一の使命とする企業庁であれば当然の判断
であり，企業庁長がそのような指示をすれば，当然，全庁的に問題
解決へ向けた態勢がとれたはずであった。
④　是正可能性の検討
以上のような三者合意に至る経緯や関係当事者の利害状況の変
化からすれば，既発生の利息の減免を絡めた三者合意の抜本的見直
しは十分可能であり，むしろ自然な流れでもあった。
つまり，被告Ｆは漫然と利息の支払を行うのではなく，このような三
者の立場を考慮した行動をとることで，違法な利息の支出を避けるこ
とは充分可能だった。
よって，本件においては，是正可能性の要件が充たされている。
（ｂ）　法的主張による是正可能性
①　錯誤無効
三者合意は，当初２，３年の内に埋立てがなされる状況にあること
を前提になされたものであった。このことは三者合意に至る話し合いを
通じて明らかにされていたものであるから，明示された動機となってい
た。そして逆に２，３年後の埋立ては無いと当事者らが認識していれ
ば，このような無限定な利息負担の契約はあり得ないはずであったの
であるから，この動機は三者合意の要素となっていた。
しかし，実際の客観的な状況は，原告らが再三指摘しているとお
り，埋立計画の早期実施は到底実現の見込みのない状況であった。
つまり，この点で当事者の認識と客観的状況との間に齟齬が生じて
いる。
また，その後の本件各債務引受けについても，あくまで契約当事者
らは，埋立てが早期に実施されるとの認識に基づいて行ってきたもの
であるから，やはり客観的状況と当事者らの認識・動機との間には齟
齬が生じていたと言える。
よって，県としては，この点を指摘して錯誤無効の主張を行うことが
可能であった。
②　事情変更の原則
仮に錯誤とは言えないまでも，三者合意締結当時の前提事項とし
て埋立計画の早期実現とこれに伴う漁業補償の実施が一致した見解
であったことは間違いない。
そうだとすると，２，３年後の段階において，埋立計画が実現せず，
当初の前提要件が崩れた段階で，三者合意を支える基礎が崩れてい
たと言える。
加えて，平成１１年６月には，埋立面積を大幅に縮小した計画案が
策定され，計画策定懇談会に報告されているが，この計画案ではＥ漁
協の漁業権区域が除外されており，Ｅ漁協に対する漁業補償ができな
いという根本的な前提条件の変化があったのである。
したがって，被告Ｆとしては，この点を指摘して事情変更の原則を主
張し，少なくとも昭和６３年３月３０日の債務引受け以降の利息負担の
効力を否定することも可能であった。
③　公序良俗違反
本件における被害者は県であり，三者合意や，これに基づく本件各
債務引受けを行ってきた執行機関たる歴代企業庁長らは，Ｅ漁協，Ｂ
連合会ら金融機関と結託して加害行為を行った加害者である。
このような観点からすれば，被告Ｆは，今までの企業庁長の不法行
為を断罪すると共に，これに積極的に関わってきたＥ漁協，Ｂ連合会ら
の共同不法行為を指摘することができたはずである。
そして，この共同不法行為の中核をなすのが三者合意であり，その
後の本件各債務引受けに他ならない。しかも，その違法性は，県が損
害を受けた金額や，周到に脱法方法を検討している点等から考えて，
極めて強いものであった。
よって，被告Ｆとしては，三者合意やその後の本件各債務引受け
が，公序良俗に反するものとして無効であるとの主張が可能であっ
た。
④　歩積み両建て融資に関する規制の趣旨違反
本件融資は，県が利息の最終的負担者であること，元本について
も契約上債務者であるＥ漁協は漁業補償なき限り支払の能力・意思と
もになく，最終的には県からの支払が予定されていたことからすれば，
実質的には本件融資の借り主は県であり，Ｂ連合会はその実質的借
り主から融資の半額を預金させている。その融資全額について市中
金利と同様な利率による利息を支払わせるのは，歩積み両建て融資
に関する規制の趣旨に反し，法的にも違法の評価を受けるものであ
り，これは，過剰利息分についての債務不存在確認訴訟において，法
的主張として成立するものである。
（ｃ）　まとめ（法的主張と三者合意の見直しとの関係）
第１に，前記（ｂ）のとおり，被告Ｆとしては，いくつかの法的主張が可
能だったのであり，これを訴訟外でも主張できたはずである。
第２に，たとえ法的主張が不可能であっても，あるいはあえて法的主
張をせずとも，前記（ａ）のとおり，話し合いにより十分是正が可能であっ
たはずである。
つまり，法的主張が可能であればもちろん，そうでなくとも是正可能性
はあったというべきである。
ｅ　被告Ｆの責任
以上のとおり，被告Ｆについては，原因行為の瑕疵の内容，違法性の程
度，認識可能性，是正可能性いずれの要件をみても，本件各支出決定及
び本件各支出命令が違法であり，被告Ｆの責任を強く肯定する方向を示し
ているのであり，被告Ｆが責任を負うべきは当然である。
被告Ｆの最大の罪は，累積していた利息の支払を安易に行ったことで，
原告らが縷々述べてきたような利息の減免や，三者合意の根本的見直しと
いった是正可能性のチャンスを奪ってしまったということである。この意味
で，被告Ｆの責任は，単に契約を引き延ばし，三者合意の存在を隠匿してき
ただけの歴代企業庁長らとは自ずから質も程度も異なるものである。
（被告ら）
ア　三者合意の適法性
（ア）　本件埋立計画とＥ漁協の動向
ａ　昭和５０年ころの状況
昭和５０年５月ころ，Ｅ漁協から本件埋立計画について知りたいとの照会
が企業庁にあり，企業庁は，近い将来事業計画が具体化された時点で協
力を要請する旨回答した。その後，Ｅ漁協は，企業庁が昭和５０年５月に行
った前記回答により，将来転業せざるを得ないものと受け止め，転業を想
定する生活設計を進めてきたとして，本件埋立計画に関する補償交渉を申
し入れてきた。企業庁は，本件埋立計画の策定状況から，全面補償は昭和
５６年以降になると説明した。
ｂ　漁場環境の悪化に伴うＥ漁協からの要望
昭和５１年ころ，Ｅ漁協は，企業庁に対し，浦安２期Ｄ地区の埋立てによ
る影響で海苔の漁場環境が年々悪くなってきた，同地区の埋立てに同意し
たのは，近い将来本件埋立計画による埋立てが行われるものと思ったから
であるなどとたびたび主張した。そして，Ｅ漁協は，企業庁に対し，浦安２期
Ｄ地区の影響による漁場環境の悪化によって漁業を断念せざるを得なくな
った者に対する漁業補償，転業又は兼業する者に対する貸付け，また，漁
業を続けようとする者のために良い漁場の造成を要望した。
ｃ　昭和５６年から昭和５７年当時の交渉状況
昭和５６年２月ころ，Ｅ漁協は，企業庁との交渉において，浦安２期Ｄ地
区埋立による影響と昭和５５年に行われた市川航路の浚渫工事の影響に
よる潮流の変化により，品質良好な海苔生産が不可能になったとして，漁
業権の放棄と引替えに全面的な漁業補償を要求した。
その後も，Ｅ漁協は，企業庁との交渉の席上，本件埋立計画の具体化が
予想されたことから，Ｅ漁協の組合員の中には資材の購入を見合わせる者
や転業を進めている者もいること，Ｅ漁協の組合員に中年層が多く，生活基
盤が不確定であること等を主張した。昭和５６年９月ころ，企業庁がＥ漁協と
協議した際，Ｅ漁協は，本件埋立計画に関して昭和５６年度中の漁業補償
もしくはそれに代わる貸付けを要求し，行われない限り，塩浜地区の埋立て
には協力できないと主張した。また，Ｅ漁協は，昭和５６年１０月ころ，企業
庁に対し，昭和５７年３月までに何らかの対応を示してほしいと強く対応を
迫った。
企業庁は，Ｅ漁協に対し，各種調査等計画策定に必要な手続に期間を
要するため，埋立免許の取得は昭和６０年度後半になる見込みであるこ
と，昭和５７年３月末までに漁業補償を行うことは困難であることを説明し
た。しかし，Ｅ漁協は，昭和５６年１０月ころ，昭和５７年３月までの決着を迫
り，漁業を廃止する者には補償金に見合うものを１００パーセント出してほし
いと要望した。
（イ）　三者合意の性格
転業準備資金の原資は，金融機関がＥ漁協に対して行った有利子による
本件融資であって，本件融資による返済の債務はＥ漁協が金融機関に対して
負っているものであり，県は返済に関し何らの債務も負担するものではない。
また，本件融資は，Ｅ漁協がその組合員の円滑な転業の支援を目的として，Ｅ
漁協のその組合員に融資するため，Ｅ漁協が金融機関から融資を受けたもの
であって，県による事前の漁業補償でもない。
三者合意は，転業準備資金に関する措置全体の枠組み及び関係者の責
務を定めたものであり，行政主体の一部門としての側面をもつ企業庁とＥ漁協
及び金融機関との間の関係を規律し公益上の目的を達成するために結んだ
概括的な基本協定であり，抽象的な義務を定めたものにすぎない。すなわち，
三者合意は，企業庁が本件融資措置の実施について企画・立案，総合調整
し，支援することを内容とはしているが，県の具体的な支払に関する債務の内
容（金額，履行期等）は定められていない。また，Ｅ漁協が金融機関に対して
負う利息に関する債務について，県が金融機関に対して保証又は引受けする
効果を生じさせる内容ともなっていない。
このように，昭和５７年当時，県は三者合意により抽象的な義務を負担した
が，企業庁として執るべき具体的な措置の内容については，その後の本件埋
立計画の動向，Ｅ漁協との協議・交渉等を踏まえて，執るべき措置の内容が
決まり，その内容に応じて県の負担する具体的な債務の内容も決まることとな
ったのである。
（ウ）　三者合意の必要性
ａ　公共の福祉の上からの必要性
企業庁は，地方公営企業として事業の効率的な運営を図るだけではな
く，地方公共団体の一部門として，事業遂行過程の各場面（事業の目標設
定，手法選択等）において，公共の福祉に対する配慮をなすべき立場にあ
る。
臨海事業は，高度経済成長の時代には県民所得の向上と雇用機会の
増大を図るための産業振興を中心的な課題とし，安定経済成長の時代に
は人口増加に伴う社会的要請に対応した都市基盤あるいは流通基盤の整
備を中心的な課題として，企業庁において遂行されてきた事業である。企
業庁は，臨海事業の遂行を通じて，それぞれの時代の社会・経済の状況に
即応した県及び県内各地域の発展に貢献し，公共の福祉の増進につとめ
ている。そのことは，地域の安定的発展と生活環境の整備を目的とした本
件埋立計画についても例外ではなく，本件埋立計画の事業化は将来の公
共の福祉の増進に寄与するものである。
したがって，本件埋立計画の事業遂行のために行った三者合意の締結
は，地方公営企業である企業庁の公共の福祉の増進という基本原則（地方
公営企業法３条）から是認されるところである。
ｂ　事業遂行上の必要性
前記（ア）のとおり，Ｅ漁協の漁場の周辺において，当時企業庁がそれま
でに行った埋立事業等による漁場環境の悪化に起因して多くのＥ漁協の組
合員が転業を希望し，かつ，Ｅ漁協からも強い要請が出されていたという状
況下で，当該要請に応じＥ漁協の組合員の円滑な転業を図る援助措置を
講ずることは，本件埋立事業をはじめ今後の臨海事業の円滑な推進を図り
公共の福祉の増進を目的とする企業庁としては，避けることのできない地
方公営企業としての経営判断であったといわざるを得ない。
また，当時企業庁は，通勤・通学時の混雑緩和等のための現在のＪＲ京
葉線用地及び市川市における住工混在解消のための工場移転用地の確
保を目的とした鉄道用地及び工場用地の造成のための塩浜地区の埋立工
事の実施を目前としていた。この地区の埋立工事の円滑な推進の上から
も，企業庁が本件融資措置を企画・立案し，その実施を支援する役割を果
たすことは，事業遂行上必要なことであった。
したがって，三者合意の締結は，現在及び将来において事業を円滑に推
進するという企業の経済性（地方公営企業法３条）の上からも要請されると
ころであった。
さらに，三者合意の締結は，本件埋立事業をはじめ今後の臨海事業の
円滑な推進を図るという企業経営の合理性という面も考慮して行われた措
置である。
ｃ　本件埋立計画の実現可能性
（ａ）　埋立事業に着手する見通し
昭和５７年当時，本件埋立計画は，昭和５６年４月の県第２次新総合５
か年計画において定められた期間内に土地利用計画を立案し，２，３年
後には埋立事業に着手する見通しであった。
（ｂ）　環境保全の観点からの意見
昭和５７年当時，環境保全の観点から本件埋立計画に反対する意見
は，県議会においても新聞報道においても見当らず，環境保全の観点か
ら埋立事業に反対する意見は公の場に現れることはなかった。また，当
時の企業庁担当者も埋立てが中止になるという事態は全く想定していな
かった。
ｄ　転業対策の意義と必要性
漁業補償交渉においては，補償金の算定・支払金額等の補償の適正の
みが重要になるのではなく，漁業権の放棄は，漁業者の生活態様に大きな
変化を生じさせるのであるから，漁業者の将来に向かっての生業の確保を
も考慮しなければ，円満な解決は期待できず，この意味で，企業庁が，転
業について協力すること，何らかの対策を講じることは，将来予想される補
償交渉を円満に妥結する上で大きな役割を果たすものであり，必要なもの
であった。
また，塩浜地区の埋立事業を緊急に進めるに当たりＥ漁協の同意を必
要としていた当時の状況下において，本件埋立計画が事業化されるまで何
らの対応策も講じないとすれば，それはＥ漁協からの要望への対応として
不十分なものであった。
ｅ　本件の具体的事情
県がＥ漁協に対して漁業権放棄による漁業補償又は影響補償を行うこと
は，以下の理由から適当ではなかった。
（ａ）　重複，複雑化の回避
浦安２期Ｄ地区の埋立て等による影響補償については，近い将来行
われることが見込まれていた本件埋立事業の実施の際に併せて考慮
し，補償についての無用な重複又は複雑化を回避することが適当であっ
た。
（ｂ）　Ｅ漁協の要望内容
Ｅ漁協の要望は，漁業権の放棄と引替えに全面的な漁業補償を求め
るものであって，影響補償を求めるものではなかった。
（ｃ）　漁業補償の困難性
県は，本件埋立計画が決まらない以上，漁業権全面放棄にかかる損
失補償を行うことはできなかったものであり，そのような状況の中で漁業
補償と同様に解釈されるような措置はとれなかった。
ｆ　Ｅ漁協の実質負担回避の必要性
本件埋立計画が確定していなかったことから，漁業権全面放棄を前提と
した補償はできず，かつ，影響補償も困難な状況にあったが，Ｅ漁協の組
合員が転業せざるを得ない状況になったため，転業準備資金による融資措
置を講じざるを得ない状況であった。また，漁場環境の悪化はこれまで企
業庁が行ってきた周辺地区埋立事業に起因していたことは明らかであり，
本件融資にかかる利息等の負担に関して県が実質負担の意向を表明しな
ければ，企業庁とＥ漁協との関係が悪化することは明らかであった。そのた
め，本件融資の利息についてＥ漁協及びその組合員の実質負担とならない
ような措置を講じることには，埋立て等の事業を円滑に進めていくための政
策的必要性があった。
（エ）　三者合意の経済的合理性（利息負担の相当性）
ａ　漁業者対策としての必要経費
県が本件転業準備資金の利息についてＥ漁協及びその組合員の実質
負担とならないような措置を講ずることを約したことは，臨海事業を進める
ための転業対策の一環としてのものであった。
当時，漁業者の不安を払拭しなければ，近い将来に予定していた本件埋
立計画についてＥ漁協の同意を得ることが困難になると予想されていたこと
から，転業が困難な漁業者の負担を軽減して事業の円滑な推進を図ろうと
したものであり，そのために要する経費は，臨海事業の遂行に必須の漁業
者対策としての必要経費であった。
ｂ　本件埋立計画，臨海事業における転業対策としての本件融資の位置付け
（ａ）　転業対策の重要性
実際の漁業補償交渉は，単に漁業協同組合に対する補償金額の妥
結で事足りるものではなく，漁業協同組合の組合員が代替性のない漁業
を生業としていることへの配慮，すなわち他の業種への転業を迫られる
という事態への十分な対応が極めて重要であり，金銭補償と漁業者対策
は「車の両輪」といわれている。
このことは，臨海事業においても同様である。県の行ってきた臨海事
業は，一地域あるいは数地域にわたってその生活環境に根底から変革
をもたらすものであり，仮に漁業権自体は適正な補償を与え得たとして
も，将来に向かっての生業の確保を考えなくては交渉は円満な妥結を期
し得ない。将来の生活設計に対する不安をでき得る限り除去するため，
転業等について協力しあるいは指導することは，取りもなおさず補償交
渉を円満かつ納得ゆく線で妥結させるために大きな役割を果たすもので
あり，また必要条件でもあった。
このように，漁業者対策，中でも転業対策は，その成否如何によって
は埋立事業の進捗を左右し，ひいては土地造成整備事業全体の会計に
も影響を与えかねないほどの重要性を有していた。
（ｂ）　機動的な経営判断
①　漁業補償状況
企業庁は，東京湾内湾（浦安市から富津市）において，広大な範囲
の埋立てを順次，実施してきた。埋立てに伴い，浦安地区から富津地
区に至る４２漁業協同組合のうち，これまで３７の漁業協同組合の漁
業権の一部又は全部の放棄に対して補償を行ってきており，特に漁
業権を全面放棄した漁業協同組合は３３に及んでいる。
②　Ｅ漁協の状況と企業庁の経営判断
昭和５７年当時，東京湾北部においては，まさにＥ漁協及びＧ漁協
の漁業権だけが残っていた。企業庁は，Ｅ漁協及びＧ漁協の漁業権
海域に隣接した漁業権海域を有していたＨ漁協，Ｉ漁協及びＪ漁協の
各漁業協同組合に対しては，漁業権の放棄に伴う漁業補償を支払済
みの上，西側からは浦安２期地区，東側から京葉港地区の埋立てが
進行してきていたのであるから，残るＥ漁協及びＧ漁協に対してもでき
るだけ早期に漁業補償交渉を開始して，東京湾北部の土地造成整備
事業の円滑な推進を図ることは，経済的合理性の見地からも相当で
あり，当時の経営判断として誤りはなく，適切であった。
そして，漁業権を有するＥ漁協の組合員にとって喫緊の問題である
転業について，その準備資金の利息を負担させないような措置を講じ
て支援することも，円滑な漁業補償交渉により早期に妥結を図るため
の機動的な経営判断として容認されるべきであるし，臨海事業の円滑
な推進を図るうえで，経済的合理性を欠いてはおらず，相当な措置で
あった。
ｃ　三者合意による利息負担回避措置の内容
（ａ）　措置の程度について
昭和５７年の本件融資の利息の実質負担回避の約束は，県とＥ漁協
やその組合員との間に直ちに具体的な権利義務関係を発生させるもの
ではなかったが，本件融資を受けたＥ漁協の組合員が，将来の利息負
担に追われることなく転業の準備ができるという点で，企業庁がそれまで
にも行ってきた転業対策の一環としての意義を有している。本件転業準
備資金の元本は，あくまでもＥ漁協の組合員が返済することが前提であ
るが，それに伴う利息の負担を免れれば，早い段階から転業の準備にと
りかかることができ，Ｅ漁協との漁業交渉もより円滑に進められることは
明らかである。
企業庁は，転業者が安定した生活を確保できるようにするため，転業
者による共同事業に対する助成，技能取得者に対する奨励金等の支給
をはじめ，種々の対策を実施してきたところである。これらの対策と比べ
ても，利息の実質負担回避措置は臨海事業における転業対策の一環と
して適正を欠く措置ではない。また，いわゆる利子補給を行って，間接的
に経済活動等を一定の方向に誘導することは広く行われている措置で
あって，不当なものではない。
したがって，利息の実質負担回避はその程度においても相当であった
といえる。
（ｂ）　措置の対象期間について
昭和５７年当時，企業庁は利息負担措置について，少なくとも２ないし
３年後にはＥ漁協との漁業補償交渉の中で一体的に解決することを目指
していた。すなわち，本件埋立計画は，昭和５６年の国土庁の首都圏整
備計画に位置付けられ，昭和５６年４月の県第２次新総合５か年計画に
おいても昭和６０年までの事業着手が明確に位置付けられたことから，
企業庁は，昭和５７年当時，昭和６０年度に埋立免許の取得を見込んで
いたのであり，利息負担を期限の目途もなく負担し続ける前提で利息の
実質負担回避の約束をしたものではなかった。
また，Ｅ漁協側も，漁業補償は昭和６０年ころになるものと受け止めて
いた。
（ｃ）　利息の利率の相当性について
本件融資の利率は年６．９パーセントであるが，直近に発行された昭
和５７年３月の企業債については市中銀行が引き受けた際の利率は年
７．８パーセントであった。また，同年７月１４日時点の長期プライムレート
は８．４パーセントであり，本件融資の利率はこのいずれよりも低くなって
いる。長期プライムレートが１年以上，前記企業債は７年の貸付期間で
あることを考慮に入れても，本件融資の利率である年６．９パーセントは
適正を欠いた利率ではなく，経済的合理性の観点からも相当なものであ
ることは明らかである。
また，昭和５８年以降，本件融資の融資期間の延長の都度，その金利
情勢に応じて利率の改定を行い，利息の額が少なくなるよう対応したも
ので，企業債及び長期プライムレートとの比較において，いずれも相当
なものである。
ｄ　まとめ
以上のとおり，県が本件融資の利息についてＥ漁協及びその組合員の
実質負担とならないような措置を講ずることを約したことは，経済的合理性
を欠かない相当な措置であった。
（オ）　適法性
前記のとおり，Ｅ漁協の組合員に対して転業準備資金として融資措置を講
じること及びその利息についてＥ漁協及びその組合員の実質負担とならない
ような措置を講ずることを約したことには必要性，合理性があったものであり，
違法な措置とはいえない。
また，三者合意は脱法目的で締結されたものではなく，企業庁長は，その
権限を誠実に執行したものであり，権限の逸脱・濫用はない。
イ　本件各債務引受けの適法性
以下のとおり，県が行った４回にわたる債務引受契約の締結（本件各債務引
受け）及びその後の返済期日の延長の措置は，これまでに企業庁が行ってきた
臨海事業の経過と影響，Ｅ漁協との一連の交渉経過等からすれば，何ら非難さ
れるべき違法は存在しない。
（ア）　債務引受契約の締結
県が，昭和６３年３月３０日，平成３年３月２８日，平成６年１２月１５日，平成
１１年３月２６日の４回にわたり，県・Ｂ連合会・Ｅ漁協の三者間で協定を締結
し，県においてＥ漁協に発生した借入利息相当分を免責的に債務引受けした
（本件各債務引受け）。
本件各債務引受けは本件各支出の原因となった行為であり，これらにより
県は，Ｅ漁協のＢ連合会に対する債務となっていた本件融資の利息支払のた
めの借入債務相当額について具体的な支払義務を負った。
（イ）　本件各債務引受けの法的根拠と適法性
本件各債務引受けは，地方公営企業法８条１項及び９条８号に基づいて行
われたものである。
次のとおり，本件各債務引受けは，本件埋立事業の実現による公共の福
祉の増進の上からも，また，本件埋立事業の円滑な遂行の上からも是認され
るものである。
ａ　公共の福祉の上からの必要性
本件埋立計画の目的は，地域の安定的発展と生活環境の整備におか
れ，具体的には江戸川左岸流域下水道終末処理場用地，住工混在の解消
のための都市再開発用地等を確保することであり，したがって，本件埋立
計画は公共公益施設を主体とする極めて公共性の高い土地利用計画であ
り，本件埋立事業は常に県の重要な施策目標とされていた。
また，昭和６１年９月に「市川２期地区埋立計画基本計画案」，平成５年３
月に「市川２期地区土地造成基本計画」が策定され，環境会議において環
境保全のあり方が検討され，環境会議の提言に基づき補足調査も実施さ
れ，平成１０年１０月には計画策定懇談会が設置され，常に本件埋立計画
の事業着手に向けられた作業が進められていた。
したがって，企業庁としては，本件埋立事業のもつ公共性の上から，本
件埋立事業が事業化された段階で円滑に事業を推進するために，漁業権
放棄等について円満にＥ漁協と交渉する必要があった。そのことは，本件
埋立事業のもつ公共性のゆえに，近隣の市町村・住民においても強く望ま
れるところであった。
ｂ　事業遂行上の必要性
しかしながら，本件埋立事業の事業化が結果的に遅れ，本件融資（本件
転業準備資金の融資）による利息により多額の欠損金が生じたため，Ｅ漁
協から，組合経営上の懸念及び組合員の不安を取り除くため，発生利息の
全部又は一部の清算の要望が出されるに至った。企業庁としては，事業着
手に向けた作業が進められている本件埋立計画が事業化された後，本件
埋立事業を円滑に進めるためには，Ｅ漁協との協力関係を維持する必要に
迫られていた。
（ウ）　本件各引受債務の返済期日の延長の適法性
本件各引受債務について，Ｂ連合会との間で延長に関する協定を締結して
返済期日の延長の措置を講じ，平成１１年度に至るまで支払を見送ってきた
が，これも地方公営企業の管理者である企業庁長の権限に基づいて行ってき
たものである。
そもそも地方公営企業における財務管理は，その時々の資金計画，金利
情勢，運用方法等を総合的に勘案しながら，管理者がその権限において行う
ものであり，ある特定の債務の処理について市中金利との比較で著しく適正
を欠く金利を負担するなどの明らかに不合理な運用が行われない限り，違法
性を帯びるものではない。
また，本件埋立計画は，本件各債務引受け後も継続して事業着手に向け
た作業が続けられていたため，企業庁では，本件埋立計画が具体化した後の
Ｅ漁協との本格的な補償交渉の中で，総合的な転業対策の一環として一体的
に解決することを目指しながら，返済期日の延長の都度，その当時の金利情
勢に応じて利率の改定等を行いながら対応を続けてきた。
なお，改訂された利率については，企業債及び長期プライムレートとの比較
においていずれも相当なものであった。
したがって，本件各引受債務の返済期日の延長の協定も適法であることは
明らかである。
（エ）　埋立事業に反対する意見について
第１回目の債務引受けを行った昭和６３年の時点では，環境保全の観点か
ら埋立事業に反対する意見は，次第に公の場で表明されつつあったが，昭和
６３年当時に環境保全の観点から本件埋立計画に反対する意見によって埋
立てが中止となることが予測されるような状況ではなかった。
ウ　本件各支出決定及び本件各支出命令の適法性
（ア）　本件各支出に至るまでの経過
ａ　環境会議の設置
県は，平成４年６月２日，環境会議を設置した。環境会議は，学識経験
者，住民の代表者及び産業界の代表者１２名で構成され，「千葉県環境憲
章」の策定をはじめ環境保全の基本理念や環境問題に対する政策展開の
あり方，あるいは大規模開発計画に対する環境保全のあり方等について提
言を行うものとされた。
ｂ　環境会議の提言
県は，市川２期地区・京葉港２期地区土地造成計画（以下「両計画」とい
う。）の推進にあたり，平成５年３月２９日に環境会議に「市川２期地区・京
葉港２期地区土地造成計画にかかわる環境保全計画書」を提出した。これ
を受けて環境会議は，平成７年１１月９日に両計画に関する環境保全のあ
り方について提言した。この提言の内容は，「両計画の予定地が東京湾に
残された貴重な浅海域であり，ここに生息する生物が微妙な生態系を構成
していることから，具体的な計画の策定に当たっては，（一）　主要生物の生
息状況や鳥類の利用状況，水質浄化機能等に関する補足調査の実施　
（二）　人工海浜の造成手法等についての検討　（三）　専門委員会の設置
による検討　（四）　土地利用の必要性についての十分な吟味などに配慮
する必要がある」というものであった。
ｃ　見直し案の検討
前記ｂの提言の中で，「計画の作成に当たっては環境の分野の有識者を
含めた専門委員会を設置するなど，広く意見を聴きながら進めること」とさ
れていることを受けて，企業庁は，平成１０年１０月１９日に計画策定懇談
会を設置し，環境の補足調査結果等を踏まえ，計画の見直しについての意
見を聴き，環境に配慮した計画案を作成することにした。
計画策定懇談会には，環境分野の有識者として，市川２期埋立問題対
策協議会の代表幹事であったＫ（当時東邦大学理学部助教授）や，財団法
人日本自然保護協会研究担当部長のＬ，財団法人日本野鳥の会研究セン
ター副所長のＭらが委員として参加している。すなわち，計画策定懇談会
においては，三番瀬海域における両計画の策定に資するため，環境保全
の観点からも意見を聴くこととしたのである。
企業庁は，両計画については，平成１１年６月，計画策定懇談会での意
見，シンポジウムでの意見及び地元市等からの要望を踏まえ，見直し案を
取りまとめ，同月１９日に開催された第３回計画策定懇談会において説明を
行い，大幅な見直しを行ったことについて評価を得た。
さらに，企業庁は，同年１２月２５日に開催された第４回計画策定懇談会
による検討等を経て，見直しによる具体的な計画案である「市川２期地区見
直し計画（案）」及び「京葉港２期地区見直し計画（案）」を取りまとめ，平成１
２年２月２８日に環境会議に報告した。
この見直し計画（案）は，埋立てについては，他の地域の土地や現在あ
る施設では対応できないかどうかを細かく検討するとともに，環境への影響
の最も少ないところを利用することによって，三番瀬の人の利用と自然環境
との共生を図り，必要最小限の土地利用と規模になるよう検討したもので
あった。
（イ）　本件各支出の検討
前記のとおり，見直し計画（案）は，従来の埋立計画に対する各分野からの
意見を踏まえた上，埋立面積の縮小等の変更を施したものであり，同計画案
が打ち出されたことで本件埋立事業が相当短期間の内に具体化し，急速に進
展することが予想された。企業庁としては，本件埋立事業が具体化された時
点でＥ漁協その他の関係者との交渉を円滑に進めて，事業の迅速な推進を
図るため，これまでに引き受けた利息に関するＥ漁協を含む地元関係者の不
安を解消し，企業庁に対する信頼を維持することに努めなければならなかっ
た。
そのため，企業庁は，本件埋立事業について急速な進展が見込まれる状
況を踏まえて，本件転業準備資金に関する措置について全般的に見直し，Ｅ
漁協との関係を再構築していくための交渉の第一歩として，これまでに引き受
けた債務の処理を行うこととした。
（ウ）　本件各支出決定及び本件各支出命令の手続及び適法性
本件各支出決定及び本件各支出命令は，企業庁の事業遂行上の必要性
に基づき，本件に係る支出額を支出予算に計上し，平成１２年２月定例県議
会の本会議及び警察・企業常任委員会における審議において，十分に説明し
議決を経たうえ，適法な手続によりなされたもので，企業庁長が企業庁の管
理者として認められている広範な権限に基づいて行ったものであって，法令に
違反する点はなく，何ら違法性を有するものではない。
ａ　原因行為の違法について
前記アのように，昭和５７年度の一連の協定等は違法ではない。仮に，
同協定等に何らかの違法があったとしても，本件各支出決定及び本件各支
出命令の直接の原因行為である本件各債務引受けには，公序良俗違反は
なく，無効とはいえないし，そのほか取消し，解除の原因もなく，私法上有
効であるから，企業庁長としては，県が既に負っていた債務を免れるため
の方策をとるべき財務会計法規上の義務を負っていたものとはいえない。
ｂ　瑕疵の存在の認識可能性について
前記ａのとおり，本件各支出決定及び本件各支出命令の原因行為は私
法上有効であるから，被告Ｂには，瑕疵の存在の認識可能性はない。
ｃ　是正可能性について
本件各支出決定及び本件各支出命令の原因行為には無効，取消し，解
除原因はなかったのであるから，是正方法としては，契約の合意解除か債
務不履行状態を継続するかのいずれかしかないところ，債務不履行状態の
継続は，相手方から訴訟を提起され，強制執行を受ける可能性がある点で
是正の意味がない。また，合意解除については，以下の観点から不可能で
あった。すなわち，被告Ｆが企業庁長に就任した平成１１年度は，本件埋立
計画に関し，埋立面積の縮小等の変更を含む見直し案をとりまとめるなど，
計画の状況が大きく変化した時期であった。一方，Ｅ漁協は，企業庁長に
対し，平成１１年９月２０日付けで「転業準備貸付金の決着を求める要望
書」を提出するなど，転業準備資金の返済について不安を高めていた。ま
た，これに先立つ平成１０年５月２３日に開催されたＥ漁協の総会終了後，
説明会の席上で，Ｅ漁協の理事から，転業準備資金の利息の負担で経営
が危機的状況に陥っているとの発言があった。このような状況下で，仮に本
件債務引受契約の合意解除を提案したとしても，Ｅ漁協がこれを受け入れ
るはずはなく，そのような提案をすれば，Ｅ漁協との補償交渉が直ちに暗礁
に乗り上げるおそれがあった。
このように，本件各支出決定及び本件各支出命令について，法的な是正
可能性はなかった。
原告らは，実質的には本件融資の借り主は県であり，Ｂ連合会はその実
質的借り主から融資の半額を預金させているとして，歩積み両建て融資に
関する規制の趣旨に反するとし，過剰利息分の債務不存在の理由となる旨
主張しているが，本件融資の借り主は実質上もＥ漁協であり，原告らの主
張は理由がない。
ｄ　本件各支出決定及び本件各支出命令について
結局，前記ａのとおり，本件各支出決定及び本件各支出命令の原因行
為は私法上有効であるから，本件各支出決定及び本件各支出命令は県が
負っている債務を履行するために行ったものであり，被告Ｆの行為は正当
な職務行為であって，およそ財務会計法規上の義務違反とはなり得ない。
しかも，本件各支出決定及び本件各支出命令は議会において審議され，
可決された予算案に基づいて行われたものであり，被告Ｆはそのようなプロ
セスを経て財務会計行為を実行したものであって，何ら義務違反はない。
第３　当裁判所の判断
１　争点（１）（被告Ａに対する請求に係る訴えの適法性）について
（１）　原告らは，被告Ａに対する請求に係る訴えにおいて，被告Ａが，旧地自法２４２
条の２第１項４号の「当該職員」に当たるとして，被告Ａに対して損害賠償等の請求
をするものであるところ，同号にいう「当該職員」とは，当該訴訟においてその適否
が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するとされ
ている者及びその者から権限の委任を受けるなどしてその権限を有するに至った
者をいう（最高裁昭和５５年（行ツ）第１５７号・同６２年４月１０日第二小法廷判決・
民集４１巻３号２３９頁参照）。
本件でその適否が問題とされている財務会計上の行為は，本件各支出決定及
び本件各支出命令であるところ，これらの財務会計上の行為は，県が地方公営企
業として設置した土地造成整備事業の業務の執行に当たるから，本件各支出決定
及び本件各支出命令を行う権限を法令上本来的に有する者は，土地造成整備事
業の管理者である企業庁長である（地方公営企業法８条１項本文，条例４条）。そう
すると，県知事であった被告Ａは，本件各支出決定及び本件各支出命令を行う権
限を法令上本来的に有する者ではなく，また，その者から権限の委任を受けるなど
してその権限を有するに至った者でもないから，同号の「当該職員」に当たらないと
いうべきである。
（２）　争点（１）についての原告らの主張のうち，アの主張は，被告Ａが旧地自法２４２
条の２第１項４号の「当該職員」に該当する理由とはならず，イの主張は，独自の見
解であって採用することはできず，ウの主張は，独自の見解である上，被告Ａは法
令上又は県の制度上本件各支出決定及び本件各支出命令を行うかどうかの意思
決定を行い得る地位ないし職にあるとされている者と認めることもできない。
したがって，争点（１）についての原告らの主張はいずれも理由がない。
（３）　よって，原告らの被告Ａに対する請求に係る訴えは，同号に定められた住民訴
訟の要件に該当せず，不適法である。
２　争点（２）（被告Ｆの責任の有無）について
（１）　先行する原因行為の違法と当該財務会計職員の行為の違法との関係
本件の被告Ｆに対する請求は，企業庁長の職にあった被告Ｆが，本件各支出決
定及び本件各支出命令をしてはならない義務が存在したにもかかわらず，これに
違反して，本件各支出決定及び本件各支出命令をしたとして，被告Ｆに対し，旧地
自法２４２条の２第１項４号に基づく損害賠償を請求しているものであるところ，原
告らは，被告Ｆが，このような義務を負うべき根拠として，本件各支出決定及び本件
各支出命令に先行する原因行為である三者合意及び本件各債務引受けが違法で
あることを挙げ，このような違法な原因行為を前提とする財務会計行為をすること
は前記義務に違反し違法であると主張するものである。
そこでまず，一般的に，旧地自法２４２条の２第１項４号の規定に基づく損害賠償
請求訴訟において，当該財務会計職員の財務会計上の行為の違法の有無を判断
するに当たって，財務会計上の行為に先行する原因行為に存在する違法をどのよ
うに考えるべきかについて，検討することとする。
旧地自法２４２条の２第１項４号の規定に基づく代位請求に係る当該職員に対す
る損害賠償請求訴訟は，地方自治法２４２条１項所定の財務会計上の違法な行為
又は怠る事実の予防又は是正のための住民訴訟の一類型として，財務会計上の
行為を行う権限を有する当該職員に対し，職務上の義務に違反する財務会計上の
行為による当該職員の個人としての損害賠償義務の履行を求めるものにほかなら
ないから，旧地自法２４２条の２第１項４号により当該職員に損害賠償責任を問うこ
とができるのは，当該職員の財務会計上の行為に先行する原因行為に違法事由
が存する場合であっても，同原因行為を前提としてされた当該職員の行為自体が
財務会計法規上の義務に違反する違法なものであるときに限られると解するのが
相当である（最高裁昭和６１年（行ツ）第１３３号・平成４年１２月１５日第三小法廷判
決・民集４６巻９号２７５３頁参照）。
そして，財務会計上の行為の権限を有する職員が，当該権限を有していた前任
者等の当該職員以外の者によって行われた先行する原因行為に違法事由となる
べき瑕疵が存在するにもかかわらず，その原因行為を前提とした財務会計行為を
行った場合に，当該職員の行為自体が財務会計法規上の義務違反に当たるか否
かは，原因行為に存する瑕疵の内容及びその違法性の程度，財務会計行為がな
されるに当たって，当該職員自身が，その瑕疵の存在を認識することが可能であっ
たか否か，瑕疵の存在を認識できたとすれば，これを是正することが可能であった
かなどの諸般の事情を総合的に検討して判断すべきである。
（２）　原因行為の瑕疵の有無
ア　三者合意の瑕疵の有無
（ア）　前記第２の１の事実並びに証拠及び弁論の全趣旨によれば，前記第２の１
の事実のほかに，以下の事実が認められる。
ａ　Ｅ漁協の漁場に隣接する別紙図面２の浦安２期Ｄ地区の埋立てによる影
響，市川航路の浚渫工事の影響による潮流の変化により，昭和５５，６年こ
ろ，Ｅ漁協の漁場環境の悪化，生産力の低下等が生じていた。
ｂ　本件埋立計画は，昭和５６年４月の千葉県第２次新総合５か年計画におい
て，昭和６０年前後には，ＪＲ京葉線用地及び江戸川左岸流域下水道終末
処理場用地の確保が必要となっているとして，計画期間内（昭和５６年度か
ら昭和６０年度まで）に，これら必要な用地のほか，大規模な人工干潟と地
域の土地需要を見極めながら公共公益施設用地を主体とした土地利用を
計画立案し，事業に着手するとされた。
ｃ　ＪＲ京葉線の昭和６２年度の開業に向け，日本鉄道建設公団によって，用
地の買収及び鉄道施設の工事が進められ，昭和５６年ころには，本件埋立
計画の一部である別紙図面２の塩浜地区を除いて用地は確保されたた
め，企業庁は，日本鉄道建設公団から，塩浜地区のＪＲ京葉線用地を早急
に確保することを求められ，その用地確保のために，塩浜地区の埋立ての
必要があったが，Ｅ漁協からは，本件埋立計画に関して何らの措置をとら
ずに塩浜地区のみを切り離して埋立てを実施することに反対の意向が表明
された。
ｄ　Ｅ漁協と企業庁は，昭和５６年２月１８日から昭和５７年４月２１日までの１
年余の間，１０数回にわたり，本件埋立事業等に関する協議・交渉をした。
その中で，Ｅ漁協は，再三にわたり，それまでの経緯・前記ａの漁場環境の
悪化・組合員の現状等を訴えて，漁業権放棄を前提とした全面的な漁業補
償を求めたが，県は，埋立計画が遅れていて具体化しておらず，漁業補償
はできないので，転業者対策として融資措置によって対応する旨提案し，Ｅ
漁協もこれを了解した。
　その間，次のやりとりがあった。すなわち，昭和５７年２月２０日付けで，Ｅ
漁協は，企業庁に対し，同年３月末日までに漁業権放棄又はこれに見合う
貸付金の方向で話し合いが解決すること，漁業権が放棄されるまで漁業振
興対策資金（漁場管理費）を援助してもらいたいこと，転業する漁業者には
転業対策資金面で十分な対策を講ずることなどを要望した。同年３月３日，
企業庁は，Ｅ漁協に対し，Ｅ漁協と企業庁とで相違点があるとしたうえ，Ｅ漁
協は漁業補償という考えだが，企業庁は融資措置という考えであると念を
押した。最終回において，Ｅ漁協は，・　融資を７月１５日以前に実施してほ
しい　・　配分については，配分委員会で協議しているが，５月の通常総会
までに確定したい。・　将来の問題まで含めた覚書を締結したい。・　４５億
円の融資のうち，組合員に対する貸付けを保留する３億円については，基
金扱いとしたい。・　漁業継続希望者は組合員総数６２４名のうち９２名（の
り，採貝３１名，採貝のみ６１名）である。などの意向等を述べた。
ｅ　企業庁は，昭和５７年７月７日開催の県議会企業常任委員会において，転
業準備資金について，・　浦安２期地区の埋立て，市川航路の浚渫等によ
り，漁場環境が変わってきたこと，・　Ｅ漁協では，昭和５０年ころから漁民
の転業を考え，漁業補償について数度の照会があり，企業庁はその都度
対処してきたこと。Ｅ漁協においては，組合員の転業を円滑に進めるための
暫定措置として，転業資金の融資を実施することになったこと，・　企業庁と
しては，今後，市川２期地区の埋立てに伴う，漁業権放棄の円満な解決を
図るために，融資資金の原資の一部をそれぞれの金融機関に預託し，円
滑な転業が進むよう貸付けをしてもらうことにしたことを報告した。
ｆ　企業庁においては，昭和５７年６月及び７月の三者合意の締結に当たって，
本件埋立計画が遅れた場合や中止になった場合についての具体的な対処
方法等は検討されなかった。
　昭和５７年７月の本件融資の融資額を決めるに当たっては，個々の組合
員について，経済状況や家族構成，転業計画や転業に必要な額等につい
ての調査は行われなかった。
ｇ　企業庁は，昭和４８年以来，本件埋立計画の策定を続けてきて，県により，
昭和６１年９月に「市川２期地区埋立計画基本計画案」（計画面積約４７０ヘ
クタール）が，平成５年３月に「市川２期地区土地造成基本計画」（造成面積
約４７０ヘクタール）がそれぞれ策定された。しかし，環境会議は，平成７年
１１月，県知事に対し，両計画（市川２期地区・京葉港２期地区土地造成計
画）に関する環境保全のあり方について提言をしたが，その提言の内容
は，両計画の予定地が東京湾に残された貴重な浅海域であり，そこに生息
する生物が微妙な生態系を構成していることから，具体的な計画の策定に
当たっては，・　主要な生物の生息状況や鳥類の利用状況，水質浄化機能
等に関する補足調査の実施，・　人工海浜の造成手法等についての検討，
・専門委員会の設置による検討，・　土地利用の必要性についての十分な
吟味などに配慮する必要がある，というものであった。
　企業庁は，平成１１年６月，計画策定懇談会での意見，シンポジウムでの
意見及び地元市等からの要望を踏まえ，市川２期・京葉２期計画の見直し
案（計画面積が，市川２期計画は約４７０ヘクタールから約９０ヘクタール
に，京葉２期計画は約２７０ヘクタールから約１１ヘクタールに縮小され，Ｅ
漁協が漁業権を有する海域の大部分は埋立ての対象区域外となった。）に
ついて取りまとめ，計画策定懇談会において説明をし，平成１２年２月に
「市川２期地区見直し計画（案）」等を取りまとめたが，事業計画が確定しな
いまま，平成１３年９月に至って，県の施策変更により，本件埋立計画の計
画中止を決定した。
ｈ　ところで，Ｅ漁協は，本件埋立計画が将来具体化されることを前提として，
本件融資を受け，これを転業準備資金として組合員に貸し付けたことによ
り，約８０パーセントの組合員が漁業をやめて転業等し，他の組合員も埋立
てが始まるまでは漁業を続けるという事態になっている。
　Ｅ漁協の組合員数は，昭和５７年７月当時６２４名であったが，現在約１０
０名である。
　企業庁長は，平成１４年１２月２４日，企業庁の「転業準備資金に係る補
償検討委員会設置要綱」により設置された「転業準備資金に係る補償検討
委員会」に対し，本件埋立計画の中止に伴い転業準備資金の関係者に対
して行う補償の考え方について，諮問した。これを受けて，同委員会は，平
成１５年３月，Ｅ漁協は，本件埋立計画について，企業庁の施策を長期間に
わたり信頼し，これを前提として協力してきたものであるから，企業庁は，Ｅ
漁協に対し，本件埋立計画の中止に伴う代償措置を講じて，金銭的な補償
を行うのが社会通念上適切であるとした上，補償金額の算定に当たって
は，今後存続することになるＥ漁協の有する本件埋立計画の予定対象海域
の区画漁業権及び共同漁業権の価値（後記漁場評価額よりも相当低下）を
算定し，これと昭和５７年７月当時の漁場評価額（４５億５７００万円）との差
額を補償し，この補償金は転業準備資金の清算に充当されるべきである
が，その補償金の額は転業準備資金の清算に必要な金額であるべきであ
るなどと答申した。
（イ）　瑕疵の有無
ａ　実質的漁業補償
原告らは，具体的な埋立計画がなかった三者合意締結当時において
は，漁業補償ができなかったにもかかわらず，実質的漁業補償として，三
者合意に基づき本件融資がなされたから，三者合意は脱法行為として違法
である旨主張する。
確かに，公有水面埋立法上は，埋立ての事業主体が，公有水面の埋立
ての免許を受けた後に，漁業権者，入漁権者等の公有水面に関し権利を
有する者に対し，損害の補償等をすることが義務付けられている（同法６条
１項）が，このことから，埋立ての事業主体が，公有水面の埋立ての免許を
受ける前に，漁業権者に対する埋立て後の漁業権の消滅等という損害に
ついての補償である漁業補償に関して，漁業権者との間で任意に契約を締
結すること自体が禁止されるものではなく，法令上，漁業補償の時期につ
いて，制約は設けられていない。
したがって，三者合意に基づく本件融資が実質的漁業補償であるかどう
かということは，三者合意の瑕疵の有無を判断するに当たって，問題とはな
らないから，原告らの前記主張は理由がない。
なお，前記（ア）の事実（前記第２の１（２）ないし（７）の事実を含む。）関
係の下において，三者合意に基づく本件融資が実質的漁業補償であるか
どうかはいずれとも断定し難い。
ｂ　裁量権の逸脱
　三者合意は，企業庁長が県を代表して，地方公営企業である土地造成整
備事業の業務の執行として，締結したものであり，企業庁長は，三者合意
の締結について，裁量権を有していたといえる。ただし，企業庁長にそのよ
うな裁量権があるといっても，その裁量には自ずから限界があり，契約目的
の合理性，契約内容の相当性等から裁量の範囲を逸脱するものと判断さ
れる場合には，三者合意の締結には瑕疵があり，違法性を帯びることとな
る。
（ａ）　契約目的の合理性
　前記（ア）のとおり，三者合意締結当時，浦安２期Ｄ地区の埋立て等に
より，Ｅ漁協の漁場環境の悪化，生産力の低下等といった影響が出てい
たこと，本件埋立計画は，昭和５６年４月の千葉県第２次新総合５か年計
画にも盛り込まれ，計画期間内の事業着手が予定されていたことからす
れば，県としては，Ｅ漁協に対して，その組合員の転業を支援するための
措置をとる必要があったといえる。そして，三者合意は，Ｅ漁協に対し，そ
の組合員の転業準備資金を融資することをその主たる内容とするもので
あり，Ｅ漁協に対して，その組合員の転業を支援するための措置をとると
いう目的のために締結されたものといえるから，その目的には合理性が
あるといえる。
また，埋立事業の遂行には，埋立てに係る公有水面に関し権利を有
する者の同意が必要であるところ，前記の本件埋立計画の事業着手の
予定があったことに加えて，前記（ア）のとおり，本件埋立計画の一部で
ある塩浜地区については，ＪＲ京葉線用地の確保のため，早急に埋立て
の必要があったが，本件埋立計画に関して何らの措置をとらずに塩浜地
区のみを切り離して埋立てを実施することにＥ漁協が反対したことから，
県としては，Ｅ漁協の協力を得るために，何らかの措置をとる必要があっ
たといえ，三者合意は，県がＥ漁協の協力を得るという事業遂行上の目
的のためにも締結されたものということができ，この目的にも合理性があ
るといえる。
　以上のとおり，三者合意は，その目的において，合理性があるといえ
る。
（ｂ）　契約内容の相当性
　三者合意に基づく本件融資は，Ｅ漁協の組合員の転業準備資金の融
資として行われたものであるが，前記（ア）のとおり，昭和５７年７月の時
点では，本件埋立計画の具体性を欠いており，計画の見直しということも
あり得たうえ，融資額を決めるに当たって，転業準備のために必要な額
についての調査は行われずに，前記第２の１（４）のとおり，Ｅ漁協の漁場
評価額４５億５７００万円が融資限度額とされ，実際の融資総額は，漁場
評価額に近い４２億９７５０万円となっている。転業準備資金としての融
資であれば，本来，転業準備のために必要な融資額を調査し，それに基
づいて融資額が決定されるべきところ，前記のとおり，そのような調査を
行わずに，融資額が決定されている本件融資は，Ｅ漁協の協力を得るた
めという目的を考慮しても，本件埋立計画の具体性を欠いている時点
で，その融資額の全額についてまで，融資の必要性があったとは認め難
い。
　また，前記第２の１（４）ウのとおり，三者合意においては，本件融資の
利息について，県は，Ｅ漁協及びその組合員の実質的負担とならないよ
うな措置を講ずることを約束（利息の実質負担回避の約束）しているた
め，本件融資の利息が発生した場合には，それを負担しなければならな
いことになるところ，前記第２の１（４）ウ及びエのとおり，融資期間は，
県・金融機関・Ｅ漁協の協議によって変更できるものとされ，本件融資の
元本はＥ漁協の漁業権放棄による補償金によって返済することが予定さ
れていたため，本件埋立計画の実施が遅れれば，融資期間はその分だ
け長期化し，利息も多額になるおそれがあったが，昭和５７年７月の時点
では本件埋立計画の具体性を欠いていたにもかかわらず，本件埋立計
画の実施が遅れた場合や本件埋立計画が実現しない場合については，
何ら検討がなされておらず，県の多額の負担を回避するための措置が
講じられていない。実際，前記（ア）のとおり，本件埋立計画は中止とな
り，前記第２の１（５）のとおり，県は，三者合意に基づき，本件各債務引
受けをし，平成１１年１０月２９日時点において，５５億３９９０万２３４０円
（元本４１億１０８０万円，利息１４億２９１０万２３４０円）という多額の債務
を負担し，前記第２の１（６）のとおり，これを平成１１年度及び平成１２年
度の２か年に分割して支払ったため，本件融資の元本（４２億９７５０万
円）を超える５６億０９５８万６６５６円の支出をすることになった。
　そして，本件融資の元本の返済がされておらず，その利息が発生し続
ける以上，前記第２の１（４）ウの利息の実質負担回避の約束によれば，
県には更なる負担のおそれがある。
　以上のとおり，三者合意は，それに基づく本件融資の融資額について
その全額を融資する必要性があったとは認め難いことに加えて，本件埋
立計画の実施が遅れた場合や本件埋立計画が実現しない場合に，県に
多額の債務が無限定に発生する構造になっており，経済性の発揮とい
う，地方公営企業の経営の基本原則（地方公営企業法３条）にも反する
ことから，契約内容の相当性を欠くものといわざるを得ない。
　前記第２の１（７）のとおり，企業庁の行う土地造成整備事業は独立採
算性がとられていて，本件各支出の財源は，浦安２期地区及び京葉港
地区の土地分譲収入が充てられ，県民が納付する税金等が充てられて
いないとしても，それは前記判断を左右するに足りない。
（ｃ）　三者合意の瑕疵
　以上によれば，三者合意は，契約目的に合理性が認められるものの，
契約内容の相当性を欠き，企業庁長の裁量権を逸脱するものとして，瑕
疵があるといわなければならない。
イ　本件各債務引受けの瑕疵の有無
三者合意は，前記アのとおり瑕疵があるものの，私法上有効であり，県には，
三者合意により，基本的に，Ｅ漁協に対し，本件融資の利息について，Ｅ漁協及
びその組合員の実質的負担とならないような措置をとる義務が生じたといえる。
本件各債務引受けは，三者合意により生じた私法上の義務を履行するため，
県が，本件融資の利息について，Ｅ漁協及びその組合員の実質的負担とならな
いような措置の具体化として行ったものであり，また，既に発生した私法上の義
務を消滅させる手段もなかったといえるから，本件各債務引受け自体に瑕疵が
あるということはできない。
（３）　本件各支出決定及び本件各支出命令の違法性の有無
ア　証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
（ア）　被告Ｆは，企業庁長に就任した平成１１年４月１日から半年以内には，企
業庁の担当者から説明を受けたり，昭和５７年６月８日付け協定書，昭和５７
年６月１２日付け合意書，昭和５７年７月５日付け確認書，昭和５７年７月１４
日付け本件融資協定書，本件各債務引受けの書面（転業準備資金の融資に
伴う利息に関する協定書）４通，「市川２期・京葉港２期計画の見直し案につい
て」と題する書面等を見るなどして，本件埋立計画が環境問題の調査等で遅
延しており，本件融資が約１７年の長期間にわたっていて，Ｅ漁協が本件融資
の利息支払のために借り受けた債務（県が引き受けた債務）の元本及び利息
が合計約５５億円という多額になっていることを認識した。
（イ）　ところで，企業庁としては，本件各引受債務について，本件埋立計画が具
体化した時点で，漁業権全面放棄による補償と一体的に解決する予定であっ
たが，前記（２）ア（ア）ｇの平成１１年６月の見直し案により，本件各引受債務
の処理について早急に対応する必要が生じた。また，企業庁長（被告Ｆ）は，
同年９月２０日付けで，Ｅ漁協から，前記見直し案に対する回答を求める要望
書が提出され，その中に，転業準備貸付金の決着について（今年度内の終結
を望む）という項目があるため，同年１０月１５日付けで，Ｅ漁協に対し，環境
会議を経て，埋立実施計画の策定後に，関係機関と調整を図りながら，できる
だけ早期に漁業補償交渉を開始し，その中で転業準備資金の処理についてＥ
漁協と誠意をもって協議したいと回答した。
（ウ）　被告Ｆは，平成１１年１２月下旬，本件各引受債務を返済することを決断を
したが，それは，本件各引受債務を返済することによりその利息が増え続ける
のを断ち切って，将来における県の負担の軽減を図るためであった。
　そして，被告Ｆは，三者合意，本件各債務引受けなどについて，無効・取消
事由など法律上の問題がないかを検討したが，ないという結論に達したため，
本件各支出決定及び本件各支出命令をした。
イ　違法性の有無
（ア）　前記（２）アのとおり，本件各支出決定及び本件各支出命令の原因行為で
ある三者合意には瑕疵があり，前記アのとおり，被告Ｆには，本件埋立計画の
遅延，本件融資の長期化により本件融資の利息額が多額になっていることの
認識があり，職務上，三者合意の内容を知っていたのであるから，その瑕疵
の存在を認識することは可能であったといえる。
しかし，前記（２）イのとおり，本件各支出決定及び本件各支出命令の直接
の原因行為である本件各債務引受けには瑕疵があるとはいえないこと，本件
各支出決定及び本件各支出命令は本件各債務引受けにより私法上負ってい
る債務の履行としての本件各支出を行うためにされたものであること，被告Ｆ
には，原因行為の瑕疵の是正可能性がなかったことからすれば，本件各支出
決定及び本件各支出命令は，本件融資の元本についての問題とは別に，利
息に関する問題（本件各引受債務の元本・利息の問題）のみを先に処理する
ものであるという点も含めて，企業庁長の裁量の範囲内の行為といえる。
（イ）　原告らは，原因行為の瑕疵の是正可能性に関して，被告Ｆには，三者合
意及び本件各債務引受けにつき，錯誤無効，事情変更の原則による失効，公
序良俗違反による無効，歩積み両建て融資に関する規制の趣旨違反の法的
主張による是正可能性があった旨主張する。しかし，前記（２）ア（ア）認定の
事実（前記第２の１の事実を含む。）関係等の下において，この主張は採用す
ることができない。すなわち，錯誤無効の主張については，埋立ての時期につ
き当事者の認識と事実とが一致しないかどうかが明らかではないし，県側に
民法９５条但書の重大な過失の問題もあり得るから，錯誤無効の主張をする
のは困難である。また，事情変更の原則の主張については，埋立てが実現で
きなかったことについて，県側の責任の問題があるので，融資金融機関に対
し，事情変更の原則による契約の失効を主張するのは困難である。さらに，公
序良俗違反の主張についてはこれを認めるに足りないし，歩積み両建て融資
に関する規制の趣旨違反の主張については，そのような違反があることによ
って，本件融資が違法であるとまではいえない。したがって，以上の法的主張
によって，被告Ｆに，原因行為の瑕疵の是正可能性があったということはでき
ない。
　また，原告らは，契約当事者の話し合いによる三者合意の抜本的見直しの
可能性があった旨主張する。しかし，原告らの主張は，県以外の契約当事者
が，県に任意に協力することを前提とするものであり，そのような前提のもとに
見直しの可能性があることをもって，被告Ｆに，原因行為の瑕疵の是正可能
性があったということはできない。実際，本件各債務引受けは，Ｅの県に対す
る「利息の実質負担回避の約束の履行の要望」を受けてされたこと（前記第２
の１（５）のとおり），Ｅ漁協は，本件融資による金員を転業準備資金として組合
員に貸し付けたことにより，約８０パーセントの組合員が漁業をやめて転業等
していること（前記（２）ア（ア）ｈのとおり），Ｂ連合会にとって本件融資による負
担は軽いものとはいえないし，Ｅ漁協は，企業庁に対し，本件融資による利息
負担により経営が危機的状況にあると訴えるなどしており，三者合意による本
件融資の処理に関して，県・Ｂ連合会・Ｅ漁協の利害の対立は深刻であるこ
と，転業準備資金に係る補償検討委員会は，諮問を受けて，企業庁は，Ｅ漁
協に対し，本件埋立計画の中止に伴う代償措置を講じて，金銭的な補償を行
うのが適切であるとした上，その補償金の額は転業準備資金の清算に必要な
金額であるべきであると答申したこと（前記（２）ア（ア）ｈのとおり）などに照らす
と，被告Ｆにおいて，契約当事者の話し合いによる三者合意の抜本的見直し
の可能性があったとは認め難い。
（ウ）　したがって，被告Ｆには，本件各支出決定及び本件各支出命令をするに
際し，予算執行の適正を確保するために，財務会計法規上の義務として，本
件各支出決定及び本件各支出命令をしてはならない義務が存したと認めるこ
とは困難であり，本件各支出決定及び本件各支出命令には，財務会計法規
上の義務違反はなく，違法とはいえない。
よって，本件各支出決定及び本件各支出命令をしてはならない義務の存在
を前提として，被告Ｆが，これに違反したことを理由とする原告らの被告Ｆに対
する損害賠償の請求には理由がない。
３　被告Ａについて
　なお，仮に被告Ａが，本件各支出決定，本件各支出命令又は本件各支出について，
旧地自法２４２条の２第１項４号にいう「当該職員」に該当し，被告Ａに対する請求に係
る訴えが適法であるとしても，被告Ｆにおけるのと同様の理由により，被告Ａには，本
件各支出決定，本件各支出命令又は本件各支出について，財務会計法規上の義務
違反はなく，違法とはいえないから，被告Ａに対する損害賠償請求は理由がない。
第４　結論
以上によれば，原告らの被告Ａに対する請求に係る訴えは不適法であるからこれ
を却下し，原告らのその余の請求（被告Ｆに対する請求）は理由がないからこれを棄
却することとして，主文のとおり判決する。
　　　　千葉地方裁判所民事第３部
裁判長裁判官　　　　山口　博
裁判官　　　　佐々木　清　一
裁判官武田美和子は，転補につき，署名押印することができない。
裁判長裁判官　　　　山口　博
（別紙省略）

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