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　　　　　　　主　　　文
一　本件訴えをいずれも却下する。
二　訴訟費用は、原告らの負担とする。
　　　　　　　事実及び理由
第一　当事者の求めた裁判
一　原告らの請求
（主位的請求）
　被告が株式会社サテライトジャパンに対し平成八年一一月一日付けでした場外車
券売場設置許可処分は、無効であることを確認する。
（予備的請求）
　被告が株式会社サテライトジャパンに対し平成八年一一月一日付けでした場外車
券売場設置許可処分を取り消す。
二　被告の答弁
（本案前の答弁）
主文同旨
（本案の答弁）
原告らの請求をいずれも棄却する。
第二　事案の概要
　本件は、被告が自転車競技法（以下「法」という。）四条一項に基づき、株式会
社サテライトジャパン（以下「サテライトジャパン」という。）に対してした場外
車券売場設置許可処分について、その許可に係る場外車券売場の周辺住民等である
原告らが、右許可処分は、被告が法及び法施行規則（以下「規則」という。）に違
反し、その裁量権の範囲を逸脱して行った違法な処分であるとして、主位的にその
無効確認を、予備的にその取消しを求めている事案である。
一　関係法令の定め
１　車券発売施設の設置
　競輪の車券の発売又は払戻金若しくは返還金の交付（以下「車券の発売等」とい
う。）の用に供する施設を競輪場外に設置しようとする者は、命令の定めるところ
により、通商産業大臣（以下「通産大臣」という。）の許可を受けなければならな
い。右の許可を受けて設置された場外車券売場を移転しようとするときも、同様に
通産大臣の許可を受けなければならない（法四条一項）。
　通産大臣は、右の許可の申請があったときは、申請に係る施設の位置、構造及び
設備が命令で定める基準に適合する場合に限り、その許可をすることができる（法
四条二項）。
２　場外車券売場設置等の許可申請
　場外車券売場の設置又は移転の許可を受けようとする者は、申請者の氏名又は名
称及び住所並びに法人にあっては代表者の氏名その他の所定の事項を記載した許可
申請書を当該場外車券売場を設置し又は移転しようとする場所を管轄する通商産業
局長（以下「通産局長」という。）を経由して、通産大臣に提出しなければならな
い（規則四条の二第一項）。
　また、右の許可申請書には、次の図面を添付しなければならない（規則四条の二
第二項）。
（一）　場外車券売場付近の見取図（敷地の周辺から一〇〇〇メートル以内の地域
にある学校その他の文教施設及び病院その他の医療施設の位置並びに名称を記載し
た一万分の一以上の縮尺による図面）（同項一号）
（二）　場外車券売場を中心とする交通の状況図（同項二号）
（三）　場外車券売場の施設の配置図（一〇〇〇分の一以上の縮尺による図面）
（同項三号）
３　場外車券売場の許可基準
（一）法四条二項の規定を受けて、規則四条の三第一項は、場外車券売場（払戻金
又は返還金の交付のみの用に供する施設を除く。）の許可基準について、次のとお
り定めている。
（１）　学校その他の文教施設及び病院その他の医療施設から相当の距離を有し、
文教上又は保健衛生上著しい支障を来すおそれがないこと（同項一号）。
（２）　施設は、入場者数及び必要な設備に応じた適当な広さであること（同項二
号）。
（３）　車券の発売等の公正かつ円滑な実施に必要な次の構造、施設及び設備を有
すること（同項三号）。
ア　車券の発売等の用に供する施設及び設備（同号イ）
イ　入場者の用に供する施設及び設備（同号ロ）
ウ　その他管理運営に必要な施設及び設備（同号ハ）
エ　外部とのしゃ断に必要な構造（同号ニ）
（４）　施設の規模、構造及び設備並びにこれらの配置は、入場者の利便及び車券
の発売等の公正な運営のため適切なものであり、かつ、周辺環境と調和したもので
あって、告示で定める基準に適合するものであること（同項四号）。
（二）　右（一）（４）の「告示で定める基準」については、「自転車競技法施行
規則第四条の三第一項第四号の規定に基づく場外車券売場の施設の相模、構造及び
設備並びにこれらの配置の基準を定めた件に関する告示」（平成六年通商産業省告
示第一〇九号。以下「場外告示」という。）がこれを定めている。
　場外告示は、入場者の用に供するため、適当な数及び広さを有する駐車場その他
の所定の施設が利用しやすい場所に設けてあることを場外車券売場の設備等に関す
る基準の一つとして定めており（場外告示第一の二（四））、このうち駐車場につ
いては、駐車場は立地条件に応じ場外車券売場周辺の道路交通等に支障を及ぼすこ
とのないよう入場者の自動車等を収容するのに十分な広さであること、自ら設置す
ることが困難である場合には、車券発売中については他の駐車場の所有者等との契
約により十分な広さの駐車場を確保することと定められている（同告示第一の二
（四）チ）。
二　前提となる事実
（以下の事実のうち、証拠等を掲記したもの以外は、当事者間に争いがない事実で
ある。）
１　当事者
　原告らは、後記２記載の場外車券売場の設置場所の周辺に居住し、又はその周辺
に事業所を設けて事業を営み、若しくはその周辺の事業所に勤務する者である（甲
一三、一九、三八ないし四〇、四一の１、２、四二ないし六三、六八、八五ないし
八八、八九の１、２、弁論の全趣旨）
２　場外車券売場設置許可処分
（一）　サテライトジャパンは、新橋商事株式会社が東京都港区＜以下略＞ほかに
建築予定の仮称「新橋西口駅前ビル」（鉄骨鉄筋コンクリート・鉄骨造地下二階地
上一一階建、敷地面積五六八・七四平方メートル、建築面積五一九・六六平方メー
トル、延床面積六一二五・九三平方メートル。以下「本件建物」という。）に、
「サテライト新橋」という名称で場外車券売場（以下「本件場外車券売場」とい
う。）を設置する計画を立て、平成八年一〇月三〇日、法四条一項及び規則四条の
二に基づき、その設置の許可を求める申請書を関東通産局長に提出した。関東通産
局長は、同日、被告に対し、右申請書を進達し、被告は、同月三一日、これを受理
した（甲一二、一七の１ないし１０、一八、二〇、乙一二の１ないし、７、三九、
弁論の全趣旨）。
（二）　被告は、平成八年一一月一日、サテライトジャパンに対し、法四条一項に
基づき、本件場外車券売場の設置を許可する旨の処分（以下「本件許可処分」とい
う。）をした。
三　本件許可処分の違法性に関する原告らの主張の要旨
１　前記一１記載のとおり、被告は、場外車券売場設置の許可申請があったとき
は、申請に係る施設の位置、構造及び設備が命令で定める基準に適合する場合に限
り、その許可をすることができるものであり、右の基準に適合しない施設について
許可を与えることは、法に違反することになる。
　また、その申請に係る施設の位置、構造及び設備が命令で定める基準に適合する
場合であっても、場外車券売場の設置を許可するかどうかは、被告の裁量（ただ
し、これは自由裁量ではなく、き束裁量である。）にゆだねられているところ、そ
の裁量権の範囲を逸脱して行われた許可は違法となる。
２　本件許可処分は、以下の理由により、被告が、法及び規則に違反し、その裁量
権の範囲を逸脱して行った違法な処分というべきである。
（一）　規則四条の三第一項一号は、「学校その他の文教施設及び病院その他の医
療施設から相当の距離を有し、文教上又は保健衛生上著しい支障をきたすおそれが
ないこと」（以下「位置基準」という。）を場外車券売場設置の許可基準の一つと
して定めているが、右規定における「相当の距離」とは、許可申請書の添附図面に
ついて規定した規則四条の二第二項一号の規定に照らし、一〇〇〇メートルを基準
として考えるべきである。
　しかして、本件場外車券売場の周辺一〇〇〇メートルの範囲内には多くの文教施
設や病院が存在しており、本件場外車券売場は、位置基準に適合しないものという
べきである。
（二）　規則四条の三第一項四号は、「施設の規模、構造及び設備並びにこれらの
配置は、入場者の利便及び車券の発売等の公正な運営のため適切なものであり、か
つ、周辺環境と調和したものであって、告示で定める基準に適合するものであるこ
と」（以下、このうち後半部分の周辺環境との調和を規定した部分を「構造等環境
調和基準」という。）と定め、これを受けて、場外告示第一の二（四）チは、場外
車券売場については、立地条件に応じ場外車券売場周辺の道路交通等に支障を及ぼ
すことのないよう入場者の自動車等を収容するのに十分な広さの駐車場を設け、自
らこれを設置することが困難である場合には、車券発売中については他の駐車場の
所有者等との契約により十分な広さの駐車場を確保すること（以下「駐車場基準」
という。）を設備等に関する基準の一つとして定めている。　しかるに、本件場外
車券売場には、来場者のための駐車場が一切設けられておらず、本件場外車券売場
が駐車場基準に適合しないことは明らかである。
（三）　通商産業省機械情報産業局長（以下「機械情報産業局長」という。）は、
平成七年四月三日付けで「場外車券売場の設置に関する指導要領について」と題す
る通達（以下「指導要領」という。）を発し、規則四条の二第一項及び四条の三第
一項の運用等について定めているが、指導要領においては、場外車券売場を設置す
るに当たっては、その場外車券売場の設置場所を管轄する警察署、消防署等とあら
かじめ密接な連絡を行うとともに、地域社会との調整を十分行うよう指導すること
とされている。
　これは、場外車券売場が公営の賭博場であり、地域環境にとって有害施設である
以上当然の要件であり、厳格に履践されるべきものである。しかるに、本件場外車
券売場の設置については、地域社会との調整が十分行われたとはいい難く、指導要
領の定めに明らかに反するものである。
　指導要領違反が直ちに行政法規の違反に直結すると考える場合はもちろんのこ
と、仮にそうでない場合でも、指導要領に明確に反する本件許可処分は、裁量権の
範囲を逸脱した違法な処分というべきである。
（四）　また、本件許可処分は、申請からわずか二日間で行われており、被告の審
査が許可を前提として行われた形式的なものであって、その許可手続が手続上の適
正さを欠くことは明らかである。
３　以上のとおり、本件許可処分には、重大明白な瑕疵があり、当然に無効とされ
るべきであり、仮にその瑕疵が重大明白なものでないとしても、違法な行政処分と
して取消しを免れないというべきである。
四　争点及び争点に関する当事者の主張
　本件の主要な争点は、原告らが本件許可処分の無効確設又は取消しを求める原告
適格を有するか否かであり、この点に関する当事者の主張は次のとおりである。
　なお、被告は、本件許可処分は適法であると主張し、右三記載の本件許可処分の
違法性に関する原告らの主張についても、これを争っている。
（被告の主張）
１　行政事件訴訟法（以下「行訴法」という。）九条は、取消訴訟の原告適格につ
いて規定するが、同条にいう当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有
する者」とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害さ
れ、又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行
政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにと
どめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする
趣旨を含むと解される場合には、かかる利益も右にいう法律上保護された利益に当
たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、
当該処分の取消訴訟における原告適格を有するものである。
　そして、当該行政法規が、不特定多数者の具体的利益をそれが帰属する個々人の
個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むか否かは、当該行政法規の趣
旨・目的、当該行政法規が当該処分を通じて保護しようとしている利益の内容・性
質等を考慮して判断すべきである。
２　しかして、法及びその関連法規は、以下に述べるとおり、場外車券売場周辺の
住民らの個々人の個別的利益をも保護の対象とすべきものとする趣旨を含むとは解
されない。
（一）法の目的
　法にはその目的が規定されていないが、全体として競輪事業について定めてお
り、競輪施行の目的は「自転車その他の機械の改良及び輪出の振興、機械工業の合
理化並びに体育事業その他の公益の増進を目的とする事業の振興に寄与するととも
に、地方財政の健全化を図る」こととされている（法一条一項、一一条、一二
条）。このほかの目的を示す規定としては、公安上及び競輪の運営上の基準の確保
（法三条四項）、競輪の公正かつ安全な実施等（法五条二項、一四条、一四条の
二、一六条の三）、競輪等の公正かつ円滑な実施（法一二条、一三条）、競輪場内
等における秩序の維持（法一四条、一四条の二）に関する規定がある。
　これらを総合すると、法は、競輪事業における様々な局面における公正、円滑な
運用、安全、公安、秩序を確保し、もって、収益を公共的な目的に用いることを規
定した法律ということができる。
　そして、法には、場外車券売場の周辺住民らの個々人の個別的利益の保護を直接
目的とした規定は置かれていない。
（二）場外車券売場設置の大臣許可制度の趣旨
　法は、場外車券売場の設置を通産大臣の許可にかからしめ（法四条一項）、「申
請に係る施設の位置、構造及び設備が命令で定める基準に適合する場合に限り、そ
の許可をすることができる」とし（法四条二項）、その許可基準を規則四条の三第
一項各号並びに同項四号に基づく場外告示において定めている。
　場外車券売場設置の大臣許可制度の趣旨は、競輪場の大臣設置許可制度（法三条
四項参照）と同様に、その申請に係る施設の位置、構造及び設備が公安上及び競輪
の運営上適当であるか否かを審査することにあるものである。
（三）場外車券売場の許可基準の趣旨
　場外車券売場の許可基準を定める規則四条の三第一項各号及びその設備等に関す
る基準を定める場外告示のうち、原告適格を検討するに当たってその趣旨が問題と
なるものは、①規則四条の三第一項一号の定める位置基準、②同項四号の定める構
造等環境調和基準、及び③場外告示第一の二（四）チの定める駐車場基準の三点で
あるが、次に述べるとおり、右の許可基準等は、場外車券売場の周辺住民らの個別
的利益の保護を直接目的とする趣旨を含むものと解することはできない。
（１）　位置基準について
　場外車券売場設置の許可制度は、その申請に係る施設の位置、構造及び設備が公
安上及び競輪の運営上適当であるか否かを審査することを目的とするものであり、
位置基準によって保護しようとした利益は、公安の確保という公益の実現であるこ
とは明らかである。位置基準は、場外車券売場が文教施設や医療施設に距離的に近
接していることによって、文教上、保健衛生上支障を被る人の数が増大することを
避けるという公益の実現を目的として行政権に制約を課したものであって、その結
果、個々の住民が受けることとなる利益は、単なる反射的利益にとどまるものであ
り、位置基準は、周辺住民等の個々人の具体的利益の保護を予定しているものでは
ない。
　なお、規則四条の三第二項一号は、場外車券売場設置許可申請書に、「場外車券
売場付近の見取図（敷地の周辺から一〇〇〇メートル以内の地域にある学校その他
の文教施設及び病院その他の医療施設の位置並びに名称を記載した一万分の一以上
の縮尺による図面）」の添付を義務付けているが、場外車券売場の設置により文教
上又は保健衛生上著しい支障を来すおそれがあるか否かは、単純に距離のみによっ
て判断できるものではなく、個々の施設の立地状況、交通状況などによって異なる
ものである。規則四条の三第二項一号が一〇〇〇メートルという範囲を設けている
のは、一〇〇〇メートル離れていれば一般的には支障が生じないものと想定し、一
〇〇〇メートル以内に施設がある場合には個別的事情を考慮して審査の対象とすべ
きであるとする趣旨であって、一〇〇〇メートル以内のすべての施設には必ず著し
い支障が発生することを想定しているものではない。
　この点に関し、原告らは、規則四条の三第二項一号による見取図添付の義務付け
と位置基準とを結びつけた上で、設置予定地から一〇〇〇メートル以内にある文教
施設や医療施設に関連する者には、当然に文教上、保健衛生上著しい支障が生ずる
かのように主張するが、かかる主張は右に説明したように規則の趣旨に反するもの
で失当である。
（２）　構造等環境調和基準について
　構造等環境調和基準の趣旨は、場外車券売場の入場者に対する配慮として周辺環
境に調和した外観等の美観などに留意することを通じ、競輪の運営を改善し、ひい
ては、競輪事業の目的を達成することを目的としたものである。構造等環境調和基
準により、周辺住民らが美観等環境面での利益を受けることがあったとしても、こ
れは右基準があることによってもたらされる単なる反射的利益にすぎないというべ
きである。
（３）　駐車場基準について
　駐車場基準は、場外車券売場の入場者の利便性向上のために十分な広さの駐車場
を設置することを通じ、競輪事業の運営を改善し、ひいては、競輪事業の目的を達
成することを目的としたものである。駐車場基準にいう「周辺の道路交通等に支障
を及ぼすことのないよう」との趣旨は、あくまでも競輪関係施設が社会的に受容さ
れ、競輪事業を円滑に進めることを可能とするための、場外車券売場設置者に対す
る行政上の「努力目標」、すなわち一つの目安として設定された規定であり、駐車
場基準によって、周辺住民らが道路交通面で利益を受けることがあったとしても、
これは右の基準があることによってもたらされる単なる反射的利益にすぎないとい
うべきである。
（４）　交通状況図の添付と駐車場基準等との関係について
　規則四条の二第二項二号は、「場外車券売場を中心とする交通の状況図」を場外
車券売場設置の許可申請書に添付することを業務付けているところ、原告らは、右
条項と駐車場基準や構造等環境調和基準とを結びつけ、これらの規定は、交通環境
についての近隣住民への影響を考慮したものであると主張する。
　しかしながら、交通状況図添付条項が最初に設定されたのは、昭和二七年である
一方、駐車場基準が設定されたのが昭和五九年であり（この当時は現行のかっこ書
はなく、「駐車場」とのみ規定されていた。）、構造等環境調和基準が設定された
のが平成六年であることを考えると、交通状況図添付条項が駐車場基準や構造等環
境調和基準を実現する趣旨で定められたものと解することはできない。
　交通状況図添付の趣旨は、当時の設置許可基準（昭和二七年通商産業省令第九〇
号）に「敷地が予想入場人員の数からみて適当な広さであること」、「車券の発売
等の用に供する窓口の数が予想入場人員の数からみて適当であること」といった条
項があり、一方、駐車場等に関する基準がなかったことから判断すると、付近の交
通状況を把握したうえ、入場人員の数を予想し、これに見合った広さの敷地、発売
窓口数を確保し、入場者の利便性、円滑な競輪事業の運営を確保しようとしたもの
と解される。
　したがって、原告らの前記主張は失当である。
（５）　指導要領について
　原告らは、指導要領が、場外車券売場の設置に関し、「設置するに当たっては、
当該場外車券売場の設置場所が属する地域社会との調和を図るため、当該施設が可
能な限り地域住民の利便に役立つものとなるよう指導すること」、「設置するに当
たっては、当該場外車券売場の設置場所を管轄する警察署、消防署等とあらかじめ
密接な連絡を行うとともに、地域社会との調整を十分行うよう指導すること」とし
ていることから、指導要領は、場外車券売場の設置により予想される悪影響に対す
る地域住民の利益（人格権等）との調和を求めている旨主張する。
　しかしながら、指導要領は、機械情報産業局長から各通産局長あてに発せられた
内部通達であって、その内容は設置者に対する行政指導上の指針にすぎない。ま
た、指導要領が、「設置するに当たっては」と規定しているように、これは施設設
置許可に際しての指導基準というよりは、施設設置許可後、施設が設置されるまで
の間についての指導要領であって、原告らが主張するように、周辺住民等の個々人
の利益の保護を直接目的としたものであると解することはできない。
３　以上の検討の結果明らかなとおり、法、規則等の規定は、場外車券売場の周辺
住民等の個々人の個別的利益の保護を直接目的とする趣旨を含むものと解すること
はできず、原告らは本件許可処分の取消等を求める原告適格を有しないのであるか
ら、本件各訴えはいずれも不適法というべきである。
（原告らの主張）
１　法の趣旨
（一）　競輪は、自転車その他の機械の改良及び輸出の振興、機械工業の合理化並
びに体育事業その他の公益の増進を目的とする事業の振興に寄与するとともに、地
方財政の健全化を図るため、自治大臣が指定する市町村において行うことができる
ものであり（法一条一項）、場外車券売場は、競輪ファンが競輪場に行かなくても
投票できるというファンサービスの提供、暴力団の資金源となるのみ行為の防止、
競輪場における混雑緩和等の目的で設置されてきたものである。
　しかしながら、場外車券売場の開設は、基本的には施行者の営利事業であり、そ
の一方で、場外車券売場が設置されることにより、第一に交通渋滞等の交通環境の
悪化、第二にギャンブル自体の与える悪影響のみならず、来場者が与える建物周辺
の環境への悪影響、とりわけ、学校や医療施設については、文教上又は保健衛生上
悪影響が予想されるものである。
（二）　そこで、法は、場外車券売場については、申請に係る施設の位置、構造及
び設備が命令で定める基準に適合する場合に限り、その許可をすることができるも
のとし（法四条二項）、右の規定を受けて、規則四条の二第二項一号は、場外車券
売場の設置許可申請に際しては、「場外車券売場付近の見取図（敷地の周辺から一
〇〇〇メートル以内の地域にある学校その他の文教施設及び病院その他の医療施設
の位置並びに名称を記載した一万分の一以上の縮尺による図面）」を添付すること
を義務付け、規則四条の三第一項一号は位置基準を許可基準の一つとして定め、文
教上又は保健衛生上の環境についての近隣住民等への影響を考慮すべきものとして
いる。また、規則四条の二第二項二号は、申請書の添付図面として「場外車券売場
を中心とする交通の状況図」を添付することを義務付け、規則四条の三第一項四号
は構造等環境調和基準を、場外告示第一の二（四）チは駐車場基準を定め、交通環
境についての近隣住民への影響を考慮すべきものとしている。
　右のうち、位置基準の趣旨・目的は、公安目的を背景にしつつも、場外車券売場
の設置によって被害を受ける周辺住民の人格的利益を保護する趣旨であり、戦後処
理が終了し、我が国が経済大国となり、自転車も広く普及し、国が賭博開帳を認め
なければならない状況にない現時点でその趣旨を解するなら、右位置基準の保護し
ようとする利益は、端的に場外車券売場付近の住民の文教上、又は保健衛生上の利
益であると解するのが相当である。また、右見取図の添付を義務付けている規定
は、施設から一〇〇〇メートル以内の周辺住民の人格的利益を保護しようとするも
のと解することができる。右見取図を申請書の添付書類としていることから、位置
基準を満たすかどうかの判断の大枠は周囲一〇〇〇メートルで画されることになる
が、その意味は、場外車券売場設置の予定地から一〇〇〇メートルを超えている場
合、特段の事情がない限り、形式的に「著しい支障をきたすおそれがない」「相当
の距離」にある場合とされる一方、一〇〇〇メートル以内の場合、逆に特段の事情
がない限りこれに該当するとして、例外的にこれを覆す特段の事情が当該地域の特
性により認められた場合には、これをもって消極の事情と解することとし、行政の
一貫性、公平性を担保するという点にあると考えられる。
　また、構造等環境調和基準及び駐車場基準は、交通問題が顕在化し、周辺環境と
の調和の一つの重要な要素として交通環境がクローズアップされてきたという社会
的背景の下で、交通環境の悪化に伴う人格権侵害を防ぐ趣旨で設けられたものであ
り、これらが周辺住民の人格的利益を保護する趣旨であることも明らかである。
　さらに、指導要領は、場外告示は最低基準であること、場外車券売場を設置する
に当たっては、当該場外車券売場の設置場所の属する地域社会との調和を図るた
め、当該施設が可能な限り、地域住民の利益に役立つものとなるよう指導すべきこ
と、その設置に当たっては、当該場外車券売場の設置場所を管轄する警察署、消防
署等とあらかじめ密接な連絡を行うとともに、地域社会との調整を行うよう指導す
べきことを定め、場外車券売場の設置により予想される悪影響に関して地域住民の
利益（人格権等）との調整を図るべきことを求めている。右通達は、法四条二項の
趣旨をより具体化したものであり、これらの内容は同項の趣旨に合致するものであ
る。
（三）　以上によれば、場外車券売場の設置に関する法の趣旨は、一定の公益目的
の達成と近隣住民等の有する人格権その他の利益の確保の両方にあるというべきで
あり、今日では、特に後者にこそ主眼があるというべきである。
２　原告らの有する法律上保護された利益について
（一）　原告ら各自の所属町会、在住・在勤の別、本件建物の所在地からの距離等
については、別表記載のとおりである。
　なお、別表の備考欄のＡ、Ｂ、Ｃ、Ｄの符号は、Ａは愛宕一之部町会連合会の区
域の者、Ｂは愛宕三之部町会連合会の区域の者、Ｃは本件場外車券売場の設置場所
から一〇〇〇メートル以内に所在する文教施設又は病院等に勤務し、あるいはその
子を通学させている者、Ｄは愛宕一之部町会連合会及び愛宕三之部町会連合会の区
域外の者を示すものである。
（二）　本件場外車券売場の設置場所から三〇〇メートル以内には、旧桜田小学校
跡地を利用して「港区立生涯学習センター」の設置が計画されているほか、新橋青
木病院があり、一〇〇〇メートル以内には、虎ノ門病院、芝病院、慈恵会医科大学
病院、同付属看護専門学校、港区立御成門小・中学校（同校の通学区域は、本件場
外車券売場の設置場所の至近を含んでいる。）、港区立神明幼稚園、東京都立港工
業高等学校（以上は港区所在）、日比谷図書館、文部省（以上は千代田区所在）、
中央区立泰明小学校、泰明幼稚園、国立ガンセンター、銀座病院（以上は中央区所
在）があり、本件場外車券売場の周辺は、その設置により文教上又は保健衛生上影
響を受ける環境にある。
　また、新橋は、歴史上はもとより現在も交通の要所であり、その交通環境は近隣
住民にとっての重要な利益である。
　右のような性格の地域にあって、原告らは、現在以上に生活環境等が悪化するこ
とを防止し、良好な生活環境、自営業を営む良好な環境及び良好な教育環境を享受
する権利を有するものである。
３　本件許可処分による利益侵害について
　本件許可処分により本件場外車券売場が設置されると、次のとおり、違法駐車の
増加により交通環境が悪化し、風紀・衛生面での悪影響や教育環境の破壊等が生
じ、原告らは、その有する良好な生活環境、自営業を営む良好な環境を享受する権
利及び良好な教育環境を享受する権利を侵害されることになるものである。
　すなわち、本件場外車券売場の設置場所付近は、現状においても、自動車の交通
量が多く、違法駐車が日常化している。本件場外車券売場が設置された場合、来場
者が車で来ないことは考えられず、その結果、付近の道路は違法駐車車両であふ
れ、救急車等の緊急車両の通行さえ阻害される可能性は高く、店舗を営む者にとっ
ては仕入れ等にも困難を来すことは必至である。また、本件場外車券売場が設置さ
れた場合、来場者が本件建物の周囲を徘徊し、路上にはずれ車券や予想新聞紙、た
ばこの吸い殻、空き缶等が散乱する事態が発生することは明らかであり、放尿等も
加わって本件建物周辺の環境・衛生面に悪影響をもたらすことは容易に予想でき
る。さらに、飲酒の上での喧嘩やのみ行為を資金源とする暴力団員の出入り等によ
り風紀上の悪影響が生ずることは必至である。そして、このような環境が、その近
隣で生活し、あるいは通学途中で付近を通行する青少年に対して悪影響を与えるこ
とは明らかであり、本件場外車券売場の設置は教育環境の破壊をもたらすものであ
る。
４　以上によれば、原告らは、本件許可処分の無効確認ないしは取消しを求める法
律上の利益を有し、本件訴えについて原告適格を有するものというべきである。
第三　当裁判所の判断
一　行訴法九条は、取消訴訟の原告適格について規定するが、同条にいう当該処分
の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の
権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれの
ある者をいうものであり、当該処分の根拠となった行政法規が、不特定多数者の具
体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々
人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合に
は、かかる利益も右にいう「法律上保護された利益」に当たり、当該処分によりこ
れを侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟に
おける原告適格を有するものというべきである。そして、当該行政法規が、不特定
多数者の具体的利益をそれが帰属する個々人の個別的利益としても保護すべきもの
とする趣旨を含むか否かは、当該行政法規の趣旨・目的、当該行政法規が当該処分
を通して保護しようとしている利益の内容・性質等を考慮して判断すべきである。
　また、行訴法三六条は、無効等確認の訴えの原告適格について規定するが、同条
にいう当該処分の無効等の確認を求めるにつき「法律上の利益を有する者」の意義
についても、右の取消訴訟の原告適格の場合と同義に解するのが相当である（最高
裁平成元年（行ツ）第一三〇号同四年九月二二日第三小法廷判決・民集四六巻六号
五七一頁、最高裁平成六年（行ツ）第一八九号同九年一月二八日第三小法廷判決・
民集五一巻一号二五〇頁参照）。
二　そこで、右の見地に立って、本件許可処分の無効確認ないしはその取消しを求
める本件訴えについて、原告らが原告適格を有するか否かについて検討する。
１　前記第二の一１記載のとおり、場外車券売場を設置するためには被告の許可を
受けなければならず（法四条一項）、被告は、申請に係る施設の位置、構造及び設
備が命令で定める基準に適合する場合に限り、その許可をすることができるもので
ある（同条二項）。
　かかる場外車券売場設置許可制度は、昭和二七年法律第二二〇号により設けられ
たものであり、同法による改正後の法四条二項は、「申請が命令で定める基準に適
合する場合に限り、その許可をすることができる」旨規定していた。また、昭和二
七年法律第二二〇号は、競輪の用に供する競走場の設置についても被告の許可にか
からしめることとし、同法による改正後の法三条四項は、「申請に係る競走場の位
置及び構造設備が公安上及び競輪の運営上適当であると認めるときに限り、その許
可をすることができる」旨規定していた。右の競走場及び場外車券売場設置の許可
に係る規定は、昭和三二年法律第一六八号により、競走場については「申請に係る
競走場の位置、構造及び設備が命令で定める公安上及び競輪の運営上の基準に適合
する場合に限り、その許可をすることができる」と、場外車券売場については「申
請に係る施設の位置、構造及び設備が命令で定める基準に適合する場合に限り、そ
の許可をすることができる」とそれぞれ一部改正され、現在に至っているものであ
る。
　右のような競走場及び場外車券売場設置の許可に係る法の改正の経過に照らし、
また、場外車券売場設置許可制度が競輪場設置許可制度と異なる趣旨・目的をもっ
て設けられたものと解すべき合理的な根拠は見当たらないことにかんがみれば、場
外車券売場設置許可制度は、競走場設置許可制度と同様に、申請に係る施設の位
置、構造及び設備が公安上及び競輪事業の運営上適当であるか否かを審査すること
を目的とするものと解するのが相当である。
２　そこで、進んで、法が、場外車券売場設置許可制度により周辺住民等の個別的
利益をも保護すべきものとする趣旨を含むかどうかについてみるに、前示のとお
り、場外車券売場許可制度は、競走場設置許可制度と同様に、申請に係る施設の位
置、構造及び設備が公安上及び競輪事業の運営上適当であるか否かを審査すること
を目的とするものであること、法には場外車券売場周辺の住民等の個別的利益を直
接保護することを目的とする明文の規定が存しないばかりか、法は、場外車券売場
の許可基準の内容について何ら具体的に規定することなく、その定めを命令に委任
しており、法それ自体には、法は場外車券売場設置許可制度によりその周辺住民等
の個別的利益をも保護する趣旨であるとの解釈をする手掛かりとなるような条項す
ら存しないこと、一般的にみた場合、場外車券売場の設置により周辺住民等が被る
可能性のある不利益は、交通、風紀・衛生、教育等の関係を含め広い意味での生活
環境の悪化に止まるものであり、場外車券売場の設置により直ちに周辺住民等の生
命、身体の安全が脅かされ、あるいはその財産に著しい被害が生ずるというわけで
はないことなどを考えると、法が、公安の維持等の一般的公益とは別に、場外車券
売場設置許可制度によって周辺住民等が良好な生活環境等を享受する利益を個々人
の個別的利益としても保護する趣旨であると解するのは困難である。
３　原告らは、規則四条の三第一項一号の定める位置基準、同項四号の定める構造
等環境調和基準、場外告示第一の二（四）チの定める駐車場基準等を根拠として、
場外車券売場の周辺住民らが、場外車券売場設置許可処分に関し法律上保護された
利益を有する旨主張する。
　確かに、法が場外車券売場の周辺住民等の個別的利益を保護する趣旨であるか否
かは、法それ自体だけでなく、その下位法令である規則や場外告示の規定内容をも
検討して、判断されるべきものと解されるが、下位法令である規則や告示はあくま
でも法に基づき制定されたものであるから、その解釈に当たっては、法の趣旨に則
って行わなければならない。そして、この観点から右の許可基準等をみた場合、こ
れらは場外車券売場の周辺住民等の個別的利益を保護する趣旨のものであると解す
ることはできない。
　すなわち、場外車券売場（払戻金又は返還金の交付のみの用に供する施設を除
く。）の許可基準を定めた規則四条の三第一項は、その一号において「学校その他
の文教施設及び病院その他の医療施設から相当の距離を有し、文教上又は保健衛生
上著しい支障をきたすおそれがないこと」（位置基準）を、その四号において「施
設の規模、構造及び設備並びにこれらの配置は、……周辺環境と調和したものであ
って、告示で定める基準に適合するものであること」（構造等環境調和基準）を定
め、さらに、右の規定を受けて定められた場外告示は、その第一の二（四）チにお
いて、立地条件に応じ場外車券売場周辺の道路交通等に支障を及ぼすことのないよ
う入場者の自動車等を収容するのに十分な広さの駐車場を設け、自らこれを設置す
ることが困難である場合には、車券発売中については他の駐車場の所有者等との契
約により十分な広さの駐車場を確保すること（駐車場基準）を定めており、右の許
可基準等が、場外車券売場の設置により周辺環境が受ける影響について一定の配慮
をすべきものとしていることは明らかである。しかしながら、前示のとおり、場外
車券売場設置許可制度は、申請に係る施設の位置、構造及び設備が公安上及び競輪
事業の運営上適当であるか否かを審査することを目的とするものであり、右の許可
基準等もその目的のために設けられたものというべきであるから、右の許可基準等
による周辺環境に対する配慮は、当該場外車券売場の設置により文教施設や医療施
設に悪影響が及ぶことをできる限り回避し、また、競輪ファンに対するサービスを
向上させるとともに、付近の交通環境に悪影響が及ぶことをできるだけ少なくし、
それが社会的にも受容されて、競輪事業の円滑な運営に資するよう、公安を維持
し、競輪事業の適正な運営を確保するという観点から行われるものと解するのが相
当であり、右の許可基準等が公安の維持等の一般的公益とは別に周辺住民等の個別
的利益をも保護する趣旨であると解することはできない。なお、規則四条の二第二
項一号は、場外車券売場設置許可申請書には、場外車券売場付近の見取図（敷地の
周辺から一〇〇〇メートル以内の地域にある学校その他の文教施設及び病院その他
の医療施設の位置並びに名称を記載した一万分の一以上の縮尺による図面）を添付
しなければならないと規定しており、右のかっこ内の定めが位置基準との関係で設
けられていることはその規定内容に照らし明らかであるところ、右見取図を添附す
べきものとされている趣旨は、一〇〇〇メートル以内に文教施設や医療施設がある
場合には、文教上又は保健衛生上支障が生ずるおそれがあることから、個々の施設
の立地条件、交通条件等を考慮して、実際にそのような支障が生じないかどうかを
審査すべきものとしているにとどまるものであり、右の審査は、あくまでも公安を
維持し、競輪事業の適正な運営を確保するという見地からなされるものである。し
たがって、右規則の規定が、場外車券売場から一〇〇〇メートル以内に存在する文
教施設や医療施設については、文教上又は保健衛生上著しい支障が生ずるものと想
定して、その被害を受ける関係者らの個別的利益をも保護しようとする趣旨で設け
られたものと解することはできない。
　さらに、原告らは、指導要領が、場外車券売場を設置するに当たっては、当該場
外車券売場の設置場所の属する地域社会との調和を図るため、当該施設が可能な限
り、地域住民の利益に役立つものとなるよう指導すべきこと、その設置に当たって
は、当該場外車券売場の設置場所を管轄する警察署、消防署等とあらかじめ密接な
連絡を行うとともに、地域社会との調整を行うよう指導すべきこと等を定めている
ことから（機械情報産業局長から各通産局長あてに右のような定めのある指導要領
が発せられていることは、甲四の４及び乙二によりこれを認めることができ
る。）、指導要領は、場外車券売場の設置により予想される悪影響に対する地域住
民の利益（人格権等）との調整を求めている旨主張するが、指導要領は、機械情報
産業局長から各通産局長あてに発せられた内部通達であり、その内容は、場外車券
売場の設置・運営が適正かつ円滑に行われるようにするための設置者に対する行政
指導上の指針にすぎないというべきであって、これをもって、場外車券売場の周辺
住民等が場外車券売場設置許可処分に関し法律上保護された利益を有することの根
拠とすることができないことはいうまでもない。
三　以上によれば、本件場外車券売場の周辺住民等である原告らは、本件許可処分
に関し法律上保護された利益を有せず、その無効確認ないしは取消しを求めるにつ
き法律上の利益を有しないものというべきであるから、原告らは、本件訴えについ
て原告適格を欠くものというべきである。
第四　結論
　よって、本件訴えは、いずれも不適法な訴えであるから、これを却下することと
し、訴訟費用の負担につき行訴法七条、民事訴訟法六一条、六五条一項本文を適用
して、主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第三部
裁判長裁判官　青柳馨
裁判官　増田稔
裁判官　篠田賢治

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