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　　　　　　　主　　　文
一　原告の請求を棄却する。
二　訴訟費用は原告の負担とする。
　　　　　　　事実及び理由
第一　請求
　被告は、訴外八千代市に対し、金二億五五五六万八七〇四円及びこれに対する本
訴状送達の日（記録上平成七年一月一三日であることが明らか）の翌日から完済に
至るまで年五分の割合による金員を支払え。
第二　事案の概要
　本件は、被告が、八千代市長であった当時、八千代市職員（以下「職員」とい
う）の勤務時間の短縮や通勤ラッシュの緩和等を目的とし、全職員を二班に分け、
一週間交代で、一つの班の職員につき、午前八時三〇分から午前九時までの勤務時
間について、その職務専念義務を免除するという措置（以下「本件措置」という）
を市長決裁で決定し、平成二年三月から実施してきたことについて、原告が、本件
措置は、実体的には、通勤ラッシュの緩和などという違法不当な目的を実現するた
めに職務専念義務免除制度の内在的制約を超えてなされた違法かつ不当なものであ
り、また、地方公務員の勤務条件は条例で定めると規定する地方公務員法二四条六
項及びこれを受けて制定された八千代市職員の勤務時間に関する条例二条に違反す
るものであるところ、このような違法な本件措置によって職員の勤務時間が短縮さ
れているにもかかわらず、その短縮された時間に対応する給与額を減額しないで職
員に給与を支給したこと（以下「本件支出」という）は違法な公金支出にあたり、
減額すべきであった給与額に相当する金額が違法な公金支出によって八千代市が被
った損害になると主張して、右損害のうち、平成五年七月から平成六年六月までの
一年間に減額しないで支出した職員の給与額に相当する金額を損害として、八千代
市に代位して被告に対して請求した事案である。
一　争いのない事実等（証拠により認定した事実については、認定に用いた証拠を
適宜その末尾等に掲記した）
１　当事者
（一）　原告は、八千代市の住民である。
（二）　被告は、平成二年三月から同六年六月までの間、八千代市長の職にあった
者である。
２　八千代市の条例・規則について（甲一、二、四ないし六、乙三、五）
（一）　八千代市職員の勤務時間に関する条例（以下「勤務時間条例」という）
二条（勤務時間）
　職員の勤務時間は、一週間について四〇時間とする。ただし、特別の勤務に従事
する職員の勤務時間は、一週間当たり四〇時間とする。（平成六年一一月二二日条
例第二三号による改正前のもの。右条例により「四〇時間以内とする。」に改正さ
れた）
（二項以下省略）
三条（休憩時間）
　任命権者は、一日の勤務時間が六時間を超える場合においては四五分、八時間を
超える場合においては一時間の休憩時間を、それぞれ所定の勤務時間の途中に置か
なければならない。
（二項省略）
四条（休息時間）
　任命権者は、所定の勤務時間のうちに、規則で定める基準に従い、休息時間を置
くものとする。
（以下省略）
（二）　八千代市職員の勤務時間に関する規則（以下「勤務時間規則」という）
二条（一週間の勤務時間）
　条例第二条第一項の規定による勤務時間は、一週間について四〇時間とする。た
だし、特別の勤務に従事する職員の勤務時間は、一週間当たり四〇時間とする。
三条（勤務を要しない日及び勤務時間の割り振りの基準）
　前条本文に規定する勤務時間は、一日につき八時間とし、勤務時間の割り振り
は、午前八時三〇分から午後五時一五分まで（第五条に規定する休憩時間を除
く。）とする。（二項以下省略）
五条（休憩時間）
　条例第三条第一項に規定する休憩時間は、午後零時一五分から午後一時までとす
る。ただし、市長が特に必要があると認めるときは、これを変更することができ
る。
六条（休息時間）
　条例第四条に規定する休息時間は、正午から午後零時一五分及び午後五時から午
後五時一五分までとする。ただし、市長がこれによりがたいと認めるときは、別に
定めることができる。
（以下省略）
（三）　八千代市一般職員の給与に関する条例（以下「給与条例」という）
三条（給料）
　職員の受ける給料は、その職務の複雑、困難及び責任の度に基き、かつ、勤務の
強度、勤務時間、勤務環境、その他の勤務条件を考慮したものでなければならな
い。（二項以下省略）
一五条（給与の減額）
　職員が勤務しないときは、八千代市職員の休日及び休暇に関する条例第二条第一
項に規定する休日である場合、同条例第三条第二項に規定する有給休暇である場合
その他勤務しないことにつき特に任命権者の承認があった場合を除き、その勤務し
ない一時間につき、第二〇条に規定する勤務一時間当たりの給与額を減額して給与
を支給する。
（四）　八千代市職員の職務に専念する義務の特例に関する条例（以下「職免条
例」という）
二条（職務に専念する義務の免除）
　職員は、次の各号の一に該当する場合においては、あらかじめ任命権者又はその
委任を受けた者の承認を得て、その職務に専念する義務を免除されることができ
る。
一号　研修を受ける場合
二号　厚生に関する計画の実施に参加する場合
三号　削除
四号　前三号に規定する場合を除く外市長が定める場合
（五）　八千代市職員の職務に専念する義務の特例に関する規則（以下「職免規
則」という）
二条（職務に専念する義務を免除する場合）
　条例第二条第四号に規定する市長が定める場合は、次のとおりである。
一号　地方公務員法第四五条第二項の規定により、千葉県人事委員会に対し、公務
災害補償に関する審査の申立てを行う場合
二号　地方公務員法第四六条又は第四九条の二第一項の規定により、勤務条件に関
する措置の要求又は不利益処分に関する不服申立ててを行う場合
三号　職員団体の代表者として当局と交渉する場合
四号　市行政の運営上その地位を兼ねることが特に必要と認められる団体等の役職
員の地位を兼ねその地位に基づく事務を行う場合
五号　学校その他の団体等から依頼されて講演又は講義を行う場合
六号　昇任試験又は選考を受けるため受験者として出頭する場合
七号　学校教育法に規定する高等学校又は大学の通信教育の面接授業を受ける場合
八号　前各号に掲げるもののほか、市長が認める場合
三条（免除の承認）
　職員は、前条の規定に該当する場合において、職務に専念する義務に免除を受け
ようとするときは、職務専念義務免除の承認申請書を任命権者又はその委任を受け
た者に提出し、承認を受けなければならない。
３　本件措置及び本件支出の経緯など
（一）　八千代市長であった被告は、平成二年三月一一日から、職免条例二条四号
に基づく職免規則二条八号を根拠として、職員を二班に分け、一週間交代で、一つ
の班の職員につき、午前八時三〇分から午前九時までの勤務時間について、その職
務専念義務を免除するという本件措置を実施した。
　本件措置により、職務専念義務が免除された時間は、一人の職員につき、隔週一
日三〇分（一週間交代による隔週実施であるので、二週間を平均すると、一日一五
分）であった。
（二）　被告は、「八千代市の機関の執務時間に関する規則」を平成六年一〇月一
日に公布して翌二日から施行した。
　右規則は、八千代市の機関の執務時間を午前八時三〇分から午後五時までとする
ことを内容とするものであるが、その附則二条により、当分の間、執務時間は、午
前八時三〇分から午後五時までのもの及び午前九時から午後五時までのものとす
る、とされていた。（甲三）
（但し、右附則は、同年一一月六日の改正により削除された。（乙四））
（三）　八千代市においては、給与にかかる支出負担行為及び支出命令は、「八千
代市事務決裁規程」により、人事課長の専決（あらかじめ認められた範囲内で、常
時市長に代わって決裁すること）により処理するものとされており、また給与にか
かる支出については「八千代市収入役事務決裁規程」により、金額にかかわらず会
計課長の専決により処理するものとされている。そして、本件措置の実施後、人事
課長は、本件措置による職務専念義務の免除が承認されたことを理由として免除を
承認された時間に応じた給与額を減額をすることなく職員に対して給与を支払うこ
と（本件支出）についての支出命令を発し、これを受けて、会計課長は、右支出命
令どおり給与の支払をしていた。（甲八、二四、弁論の全趣旨）
４　監査請求及び本訴提起について
　原告は、平成六年一〇月七日、八千代市監査委員に対し、監査請求をしたが、同
監査委員は、同年一一月二四日、原告に対し、右監査請求に理由はない旨の通知を
した。
　そこで、原告は、右監査結果を不服として、平成六年一二月二六日に本訴を提起
した（なお、同年一二月二四日は土曜日であり、同月二六日は月曜日であった）。
二　争点
本件の争点は、①本件支出が違法な公金の支出に当たるか否か、②専決権者によっ
てなされた本件支出についての被告の責任の有無、③被告に右責任があるとした場
合の八千代市の損害の有無及びその額、という点である。
１　争点①について
（一）　本件措置の違法性の有無
（１）　原告の主張
　本件措置は、以下に主張するように、職免条例及び職免規則の趣旨を逸脱し、そ
の内在的制約を超えてなされた違法なものであり、また、地方公務員法二四条六項
及び勤務時間条例二条に違反する違法なものである。
①　地方公務員は、住民全体の奉仕者として公務に携わる者であって、その職務専
念義務は職務遂行上の最も基本的にしてかつ重要な義務であり、その義務の免除
は、公務優先の原則に対する重大な例外を認めるものであるから、公益的必要性が
存するなどの合理的な理由がある場合において、公務に対する支障を最小限にとど
めるべき配慮の下に、必要最小限度の範囲に限って認められるべきものである。
　したがって、職免条例や職免規則の解釈及び運用も、右のような観点に基づいて
なされなければならず、右条例や規則により、任命権者の判断に委ねられる場合が
あるとしても、その判断は、職務専念義務の本質や趣旨及び公務優先の原則等から
して、いわゆる覊束裁量行為と解すべきである。
　右のような見地から職免条例や職免規則を検討するに、右条例及び規則は、職務
専念義務が免除されうる場合を、職員が法令により認められた権利を行使する場合
や、職務に専念することが客観的に困難であってそのことにつき職員の責めに帰す
ことができない事由がある場合でかつ職員の個別的具体的な事情に基づく場合など
のように限定的、制限的に定めているというべきであり、また、具体的に職務を免
除する場合でも、職免規則三条に定める形式を要求して個別的、個人的にその免除
を限定的に行うという建前になっているというべきであるから、職免条例二条四号
の「前三号に規定する場合を除く外市長が定める場合」及び職免規則二条八号の
「前各号に掲げるもののほか、市長が認める場合」の具体的内容については、職免
条例及び職免規則に掲げられたその余の例示の場合のいずれかと性質的には同じで
あるか、定型的、規則的な列挙にはなじまないものの職員の個別的事由等から免除
をすることがやむを得ない場合を指すものと解釈すべきである。
　ところが、本件措置は、右に述べたような、法令による権利行使の場合や職務に
専念することが困難な場合とはおよそ無関係であり、抽象的かつ政策的な考慮に基
づいてなされているものであり、また、全職員を対象にし、免除の期間や終期も限
定せず、かつ個々の職員からの免除に関する申請を前提とせずに画一的かつ一方的
になされたものであるから、その目的及び手続において、職免条例や職免規則にお
ける職務専念義務免除の趣旨を大きく逸脱することは極めて明白である。
②　また、本件措置は、それが市民生活全体に与える影響や市財政に及ぼす負担の
大きさからして、本来的には、地方自治の本旨、民主制の原則に基づき、市議会で
の慎重な審議を経て条例の形式をもってなすべき性質のものであるのに、市長決裁
で実施されており、この点で、勤務時間その他の勤務条件は条例によるべきことを
定めた地方公務員法二四条六項及び勤務時間条例二条に違反する重大な違法があ
る。
（２）　被告の主張
　本件措置は、以下に述べるような当時の諸般の事情を踏まえて、職員の一週間の
勤務時間を四〇時間に短縮するための試行的な措置としてなされたものであって適
法である。
①　我が国においては、国民意識の変化や諸外国からの批判もあって、労働時間の
短縮の気運が高まり、昭和六二年には一週間の労働時間を原則として四〇時間と定
める労働基準法の改正がなされ、翌六三年には閣議決定において、労働時間の短縮
（完全週休二日制と労働時間の弾力化による労働時間の短縮）が示された。
　このような社会情勢を受けて、国家公務員については、昭和五六年三月から四週
五休制へ、昭和六三年四月から四週六休制、特に昭和六四年一月一日から第二、第
四土曜日を原則として閉庁とする四週六休制へと順次移行して行き、平成二年四月
からは交替制等によった完全週休二日制による週四〇時間勤務制が試行され、平成
四年五月一日からは、原則としてすべての土曜日を閉庁とする週四〇時間勤務制が
実施されるに至った。
　他方、地方公務員については、平成二年三月一六日付自治省行政局長の「地方公
務員の交替制等職員の週四〇時間勤務体制の試行について（通知）」において、地
方公務員においても、できるだけ速やかに交替制等による職員の週四〇時間勤務制
の試行をすることが望ましいとされ、更に平成三年一二月二七日に通知された自治
省行政局長の「地方公共団体における完全週休二日制の導入について」を受けて、
平成四年ころからは、完全週休二日制による週四〇時間勤務制に移行していった。
②　八千代市においては、職員の勤務時間制は、従前、四週五休制による「継続し
た四週間について一七二時間」勤務制とされていたものが、平成元年七月三〇日か
らは四週六休制による「継続した四週間について一六八時間」勤務制となり、平成
五年二月二八日からは、完全週休二日制による「一週間四〇時間」勤務制となっ
た。また、週四〇時間を下回る勤務時間制への社会的要請を受けて、平成六年一一
月二二日、勤務時間を「一週間について四〇時間」から「一週間について四〇時間
以内」にするとの条例改正がなされた。
　なお、八千代市の近隣自治体では、社会的趨勢、職員の健康増進、通勤時の混雑
緩和、職員の希望などを理由として、①五つの自治体が、午前八時三〇分から午前
九時までの勤務時間につき、職員を二班ないし六班に分けた交替制により、職員の
職務専念義務を免除していたり、②冬季の期間について、職員を六班に分けた交替
制により、職員の六分の五について職務専念義務を免除していたり、③一週間につ
いての勤務時間を四一時間から四〇時間一〇分に改正し、さらに三八時間四五分に
改正したり、④勤務時間を午前八時四五分から午後五時三〇分とし、午前八時四五
分から午前九時までを休息時間とし、午後〇時四五分から午後一時までの休息時間
の他に午後五時一五分から午後五時三〇分までを退庁準備時間としたりしていた。
③　右の社会的要請や近隣自治体の動向を受けて、八千代市職員組合（以下「職員
組合」という）は、職員の意向として、昭和六〇年三月から、勤務時間を週三五時
間勤務制及び完全週休二日制の確立をスローガンとして、当面の要求として、午前
九時出勤及び四週六休制の導入を八千代市に対して要求してきた。
④　また、職員の大半が自動車通勤をしており、かつ八千代市の市庁舎は幹線道路
を結ぶ主要道路に面しており、本件措置による職員の通勤時間の変動は、右道路に
おける交通渋滞の緩和を図る有力な対策と考えられるとともに、本件措置によって
も、実質的な勤務時間は確保することができ、市民に対する行政サービスの低下を
招くことはなく、市民の理解は得られ、職員の心身の健康の増進もはかられるもの
と考えられた。
⑤　本件措置については、その実施前である平成二年二月二八日に開催された市議
会代表者会議での説明においても何ら異議はなかった。
⑥　さらに、本件措置実施後、市議会からその改正を求める意見や決議がなされた
事実はなく、平成七年二月三日に原告が市議会議長に提出した本件措置に関する文
書の廃止を求めた陳情書も不採択とされており、窓口業務その他についての市民へ
のサービスも円滑に行われており、市民からの苦情は、原告を除いて一切出されて
いない。
　また、平成五年二月二八日から八千代市においても完全週休二日制が導入され週
四〇時間勤務制が実現したため、いったんは本件措置の廃止も検討されたが、当時
一週間の勤務時間を三八時間四五分とする自治体が存在し、また本件措置と同様な
措置を継続実施している自治体も存在したこと、本件措置によっても、市の業務は
円滑に行われたことや職員組合から本件措置の継続実施を強く要求されていたこ
と、交通渋滞は改善されることなく継続したこと、勤務時間条例改正による勤務時
間短縮をすれば、時間外勤務手当等へのはね返りにより市の財政を圧迫することに
なるため、勤務時間自体を短縮することには問題が残ることなどの事情から、本件
措置の継続して実施することになった。
　以上のような事情の下に、本件措置が実施されたものであるから、本件措置は適
法であるというべきである。
（二）　本件措置と本件支出との関係（本件措置の違法性が本件支出に承継される
か否かの点も含む）
（１）　原告の主張
　被告は、本件措置により職員の勤務時間を違法に短縮しつつも、他方で職務を行
っていない時間についても職員に給料を支給していたのであるから、本件支出は、
以下に述べるように、給与条例一五条、地方公務員法二五条一項等の給与関係法規
に独自に違反する違法なものである。よって、本件においては、先行行為としての
非財務会計行為の違法が、それ自体としては違法性を帯びない後行する財務会計行
為へ承継されるかといういわゆる違法性承継論は問題にならないというべきであ
る。
①　そもそも職務専念義務の免除を認めるか否かということと職務専念義務が免除
された勤務時間に対して給与を支給するか否かということとは別問題であって、職
務専念義務を免除して勤務から解放される場合には、ノーワーク・ノーペイの原則
に従って給与の減額を行うべきであり、給与の減額を行わないのは合理的理由があ
る場合に限定されるべきである。そして、給与条例一五条は、勤務の裏付けのない
給与は原則として認められるべきではないとするノーワーク・ノーペイの原則を具
体化したものであって、給与支給のあり方の根本原則を示したものであるというべ
きであるから、仮に適法な職務専念義務の免除がなされたとしても、給与の減額を
行わない場合には、それについて合理的な理由が要求されるのであり、職務専念義
務の免除が違法な場合には、およそ合理的な理由など有り得ない。
　また、私企業においては、使用者と労働者との自由な労働契約によってノーワー
ク・ノーペイの原則を変更することも可能であるが、地方公共団体においては、勤
務条件条例主義、給与条例主義の建前からして地方議会の慎重な審議及び議決を経
て、条例をもって右原則の変更を決定しなければならないのであって、市長と職員
（あるいは職員団体）とが、その勤務の内容、条件、給与支給の基準等を自由に変
更することはできず、本件措置が職員組合の強い要求に応じてなされたとしても、
ノーワーク・ノーペイの原則が変更されたことにはならないというべきである。し
たがって、職務専念義務が免除されたことによって勤務から解放された時間に対応
する給与請求権は発生しないというべきであるから、これについて減額しないでな
された本件支出は給与関係法規に反し違法となる。
②　さらに、職員の給与については各年度の歳出予算に計上され、議会の議決を経
た上でそれぞれ支出されるものであるが、右議会の議決は、予算に記載された項目
につき、予算に計上された金額の限度で、市長に公金支出の権限を付与するものに
すぎず、市長に、それに従った支出義務を負わせるものではないのであるから、た
とえ本件の給与支出について議会の予算可決議決があったとしても、違法でなくな
るわけではない。
　以上のことから、違法な本件措置によって勤務時間が短縮された場合には、職員
は給与条例に規定された手続により当然に給与の減額を受けるべきであり、また市
長は、右手続に従って給与を減額する措置を直ちにとるべきであるから、減額をし
ないで給与を全額支給した本件支出は給与条例に反し違法である。
（２）　被告の主張
　地方自治法二四二条の二の一項四号の規定に基づく代位請求にかかる当該職員に
対する損害賠償請求訴訟において、右職員に損害賠償責任を問うことができるの
は、先行する原因行為に違法事由が存する場合であっても、右原因行為を前提とし
てなされた右職員の行為自体が財務会計法規上の義務に違反する違法なものである
ときに限られるという最高裁の判例理論に従えば、本件において、仮に、週四〇時
間勤務制に向けての勤務時間短縮の試行的実施としてなされた本件措置に原告が主
張するような違法事由が存するとしても、本件措置により職務専念義務を免除され
た時間に相当する額を減額しないでなされた給与の支給決定自体には、給与条例一
五条等の財務会計法規上の義務に違反する違法な点は存しない。
　すなわち、右にいうところの原因行為を前提としてなされた職員の行為自体が財
務会計法規上の義務に違反する違法なものか否かの判断は、具体的事実関係の下に
判断されるべきものであるところ、本件においては、仮に、八千代市において全庁
的に実施された本件措置について原告の主張するような違法事由が存するとして
も、本件措置の性質上、職員が給与条例一五条による給与の減額を甘受しなければ
ならないいわれはなく（原告の主張するノーワーク・ノーペイの原則、地方公務員
法二四条六項、地方自治法二〇四条の二の趣旨をもってしても、八千代市職員が給
与の減額を甘受しなければならない根拠とはなし得ない）、また、本件措置に重大
かつ明白な瑕疵はないから、勤務していない時間に相当する給与額を減額すること
は許されず、市長たる被告に給与を減額するという財務会計法規上の法的義務はな
く、減額しない給与の支出自体に何ら違法な点は存しない。
　これに対しては、本件措置が実施された後において、違法な本件措置を取り消す
べきであり（自庁取消権の行使）、市長であった被告がこれを取り消さずに減額し
ない給与の支出をすることは、誠実執行義務（地方自治法一三八条の二）に違反す
る、というような反論があるかもしれないが、本件においては、右に述べたとお
り、本件措置を取り消しても取り消さなくても給与の減額は許されず、いずれにし
ろ財務会計上は給与の全額の支出をしなければならないのであるから、非財務会計
行為たる本件措置に違法事由があるかという問題と財務会計行為たる給与の減額の
問題とは全く関連性がないのである（つまり、本件措置が違法であることを理由に
して給与条例一五条により給与の減額をすれば、二重の違法行為を重ねることにな
るのである）。
　なお、減額しないで給与を支給するならば違法な本件措置を取り消せというのが
原告の主張だとすれば、それは住民訴訟の対象ではない財務会計行為にかかわらな
い事項を主張していることになろうし、また、違法な本件措置自体により八千代市
に損害を被らせたというのが原告の主張だとすれば、それは住民訴訟の予定すると
ころではないというべきである。してみると、原告の主張は、結局のところ、本件
措置の適否の問題につきているというべきで、そうすると、本件は、財務会計行為
を対象とする住民監査請求や住民訴訟には本来的にはなじまない性質のものであっ
て、むしろ事務監査請求（地方自治法七五条）や条例制定改廃請求（同法七四条）
の対象とすべきである。
２　争点②について
（一）　原告の主張
　普通地方公共団体の長は、給与条例等の財務会計法規の誠実執行義務を負うとこ
ろ（地方自治法一三八条の二）、本件において、給与の支出決定（支出負担行為）
は、長が職務上行う財務会計行為であって、これに違法事由がある場合、長が損害
賠償責任を負う。
　なお、本件支出は、具体的には、八千代市の会計課長の専決によってなされてい
る（八千代市収入役事務決裁規程二条、三条、別表）が、この専決とは、あくまで
も市長の責任において、右課長がその手足となって行う行為であるから（八千代市
事務決裁規程二条、八条、別表第一）、支出負担行為に関する地方自治法二四二条
の二第一項四号前段の損害賠償義務を負うのは市長である。
（二）　被告の主張
　八千代市においては、給与等人件費にかかる支出負担行為及び支出命令は八千代
市事務決裁規程によって人事課長の職にある者の専決により処理され、給与等人件
費にかかる支出は八千代収入役事務決裁規程によって会計課長の職にある者の専決
により処理されている。
　したがって、市長である被告は、右専決権者が違法な財務会計行為をした場合に
おいて、その指揮監督を怠ったというような事実がある場合に損害賠償責任を負う
ことがあるとしても、本件においては、専決権者において違法な財務会計行為はな
されていないのであるから、被告に損害賠償責任が発生することはない。
３　争点③について
（一）　原告の主張
　本件支出により、八千代市が被った損害は、平成二年三月以降八千代市職員に支
給された職務専念義務免除時間分の給与総額相当額であり、そのうち、本訴におい
て請求する平成五年七月から平成六年六月までの一年間の右額は、左記のとおり二
億五五五六万八七〇四円となる。
　記
①　職員一人の一時間あたりの平均給与額は職員一人の平均年間給与額を年間勤務
時間で除したものである。
（計算式）５４３万７７３６円÷１９２０時間＝２８３２．１円
②　本件措置によって一年間で職員が勤務しない時間は、一日の職専念義務免除時
間に年間勤務日数を乗じたものである。
（計算式）０．２５時間×２４０日＝６０時間
③　全職員に一年間に支給される職務専念義務免除分の給与総額は、右１の額に右
２の時間と八千代市職員の総員数を乗じたものである。
（計算式）２８３２．１円×６０時間×１５０４人＝２億５５５６万８７０４円
（二）　被告の主張
　仮に、本件措置について原告の主張するような違法事由があったとしても、八千
代市には損害は生じていない。
　第一に、本件措置実施後においても、職員は、本件措置の対象となっている一日
あたり一五分を上回る勤務を勤務時間の前後に行っており、損害は生じていないの
である。すなわち、本件措置により午前九時までに出勤すれば足りる職員もその多
くは午前九時よりも早く出勤しており、午前八時三〇分に出勤している者も少なく
ないうえ、職員の勤務時間は午後五時一五分までであるが、多くの職員はその日の
職務の整理あるいは翌日の職務の準備のため勤務を行っているというのが実態であ
るところ、このような職員の勤務実態を正視すれば、原告の主張する損害額の算定
は机上の計算にすぎないし、また、本件措置によって、八千代市において、職員の
給与等の支給額が増加した事実や同市の業務が停滞し若しくは市民サービスが低下
した事実もない。
　第二に、本件措置による職員の勤務実態が右のとおりであるため、職員の出退勤
時間を詳細に把握して記録することは、タイムレコーダーを導入していない八千代
市においては困難であって、職務専念義務を免除された時間のうち出勤していない
時間を計算するのは不可能であるうえ、出退勤時間を厳格に把握してこれに基づく
給与の減額を行うことになれば、それに伴って時間外勤務については時間外勤務命
令を発して時間外勤務手当を支給していくという対応をとらざるを得なくなり、そ
うなれば八千代市の財政負担が増加し、それによる損益相殺を考慮すれば原告の主
張するような損害は発生していないといわざるを得ないのである。
第三　争点に対する判断
一　争点①について
１　給与条例一五条が、「職員が勤務しないときは、・・・勤務しないことにつき
特に任命権者の承認があった場合等を除き、・・・一時間につき、第二〇条に規定
する勤務一時間当たりの給与額を減額して給与を支給する」と規定していることは
前記第二、一２（三三のとおりであり、本件措置により職務専念義務の免除が承認
されたことを理由として職員に対して給与を減額することなくその支払をしてきた
ことは同３（三）で認定したとおりである。
２　そこで、以下、本件支出が違法な公金の支出に当たるか否か、具体的には本件
措置により職務専念義務の免除が承認されたとして本件支出をしてきたことに違法
な点があるか否か検討する。
（一）　証拠（甲一〇、一一、二八、三〇、三三、乙一、二、七、八、九）及び弁
論の全趣旨によれば、本件措置がとられるに至った経緯として次の事実が認められ
る。
（１）　労働時間の短縮を求める社会情報等を背景に、最終的には完全週休二日制
による週四〇時間勤務制の実現をめざして、国家公務員については、昭和五六年三
月ころから四週五休制が実施された。そして、人事院は、昭和六一年一〇月二一日
から四週六休制の試行を行うことを決定するとともに、同日付で、四週六休制を実
施するものとした場合における問題点の把握及び必要な対策の検討に資することを
目的とする四週六休制の試行のため、各庁の長又はその委任を受けた者は、職員の
職務に専念する義務を免除することができる（一条）という内容の人事院規則一四
―一三を制定し、その後、国家公務員については、昭和六三年四月から四週六休制
が、昭和六四年一月一日からは、第二、第四土曜日を原則として閉庁とする四週六
休制が実施され、平成四年五月一日からは、原則としてすべての土曜日を閉庁とす
る完全週休二日制による週四〇時間勤務制が実施されるようになった。
　他方、地方公務員についても、昭和六一年一一月七日付で自治省行政局長から各
都道府県知事、各指定都市あてに、「貴管下市（区）町村にもこの旨ご指導方お願
いする」という添え書を付して、「地方公務員についても・・・基本的には四週六
休制の試行を実施することが望ましいものと考えられる」、「試行を実施する場合
は、予算・定員を増加させず、行政サービスの急激な変化を来さないよう、創意工
夫による行政能率の向上を基本とし、住民の理解が得られる形でこれを進めること
が肝要である」としたうえで、その方法について、「試行は、問題点の検証及び対
応策の検討を行うため、現行の勤務時間制度及び休暇制度を変更することなく服務
上の措置により実施するものである趣旨にかんがみ、期間を一年程度とし、職員の
職務専念義務の免除により実施することが適当である。試行のための職員の職務専
念義務の免除に関しては、国においては昭和六一年一〇月二一日付で人事院規則一
四―一三及びこれに基づく人事院事務総長通知が出されたところであるが、地方公
共団体においても、職務専念義務の免除に関する措置を条例又は規則の制定により
講ずべきものであること」という内容の「地方公務員の週休二日制（四週六休制）
の試行について」と題する通知が出された。また、平成二年三月一六日には、自治
省行政局長から、地方公務員においてもできるだけ速やかに交替制等による職員の
週四〇時間勤務制の試行をすることが望ましいという内容の「地方公務員の交替制
等職員の週四〇時間勤務体制の試行について」と題する通知が出され、更に平成三
年一二月二七日には、自治省行政局長から「地方公共団体における完全週休二日制
の導入について」と題する通知が出され、平成四年ころからは、各自治体において
完全週休二日制による週四〇時間勤務制が実施されるようになった。
　その間、昭和六二年には労働基準法の改正が行われ、「使用者は、労働者に、休
憩時間を除き一週間について四〇時間を超えて、労働させてはならない」（同法三
二条一項）と規定されるに至った。
（２）　右のような国家・地方公務員における勤務制の改正の流れを受けて、八千
代市においても、昭和四九年二月に総務部人事課を中心として「週休二日制検討
会」を発足させて他の自治体の実情を視察するなどして週休二日制等の検討を重ね
た結果、昭和四九年四月一日から四週五休制による継続した四週間についての一七
二時間勤務制（週平均の勤務時間は四三時間）を導入してこれを実施し、次いで、
昭和六三年九月ころから「閉庁問題検討会」を発足させて閉庁方式による勤務制に
ついて検討を重ねた結果、平成元年七月三〇日から閉庁方式によった四週六休制に
よる継続した四週間についての一六八時間勤務制（週平均の勤務時間は四二時間）
を導入してこれを実施した。そして、八千代市は、更に、右（１）で認定したよう
な社会情勢や職員の勤務の実情等をふまえて、市民サービスの低下を来さないこ
と、業務上（特に窓口業務）の支障とならないこと、職員増につながらないこと、
財政的負担とならないこと、市民の協力と理解が得られることを基本的な考えとし
て、労働時間の短縮や朝の出勤時の混雑緩和による職員の心身の健康の増進、社会
の趨勢として九時出勤体制の確立が図られつつあること及び多くの職員の要望もあ
ることなども考慮に入れて、また、平成二年二月に開催された市議会代表者会議
（各党派及び各会派の代表者並びに市議会議長によって構成される会議）における
本件措置の導入及び実施についての説明に対して何らの異議もなかったことから、
当時市長であった被告の決裁を経て週四〇時間勤務制実現のための試行として、平
成二年三月一一日から職免条例二条四号に基づく職免規則二条八号を根拠として本
件措置を実施することとし、それにより週平均の実質的な勤務時間は四〇時間三七
分余となった。
（３）①　なお、本件措置が実施された平成二年三月ころの八千代市近隣の自治体
における勤務制の実態は次のとおりであった。
ア　千葉市では、昭和四九年ころから、午前八時三〇分から午前九時までの勤務時
間につき、交替制により、職員の六分の五について（一人の職員については六週間
のうち五週間の期間において）職務専念義務を免除していた。
イ　船橋市では、昭和四九年四月から、勤務時間を午前八時四五分から午後五時三
〇分としたうえで、午前八時四五分から午前九時までを休息時間として事実上午前
九時出勤の運用をしていた。
ウ　習志野市では、昭和六二年八月から、午前八時三〇分から午前九時までの勤務
時間につき、交替制により、職員の四分の三について（一人の職員については四週
間のうち三週間の期間において）職務専念義務を免除していた。
エ　市川市では、昭和五〇年二月二五日から、執務時間を午前九時からとし、午前
九時までに登庁した職員については、事実上出勤猶予扱いとしていたが、昭和五五
年一月からは、職員の執務開始時間を午前九時からとし、さらに平成元年八月三一
日からは、一週間あたりの勤務時間を四一時間から四〇時間一〇分に改正した（な
お、平成五年六月一三日からは、三八時間四五分に改正されている）。
オ　柏市では、昭和五一年ころから、冬季の期間に限って、午前八時三〇分から午
前九時までの勤務時間につき、交替制により職員の六分の五について（一人の職員
については六週間のうち五週間の期間において）職務専念義務を免除していた（な
お、平成四年四月ころからは、通年で、同様の措置を実施している）。
②　また、本件措置実施後の近隣自治体の動向としては次のようなものがある。
ア　流山市では、平成二年一〇月ころから、午前八時三〇分から午前九時までの勤
務時間につき、交替制により職員の二分の一について（一人の職員については二週
間のうち一週間の期間において）職務専念義務を免除してきたが、平成四年四月こ
ろからは、職員の四分の三について（一人の職員については四週間のうち三週間の
期間において）同様の措置を実施している。
イ　我孫子市では、午前八時三〇分から午前九時までの勤務時間につき、交替制に
より職員の二分の一について（一人の職員については二週間のうち一週間の期間に
おいて）職務専念義務を免除している。
ウ　松戸市では、午前八時三〇分から午前九時までの勤務時間につき、交替制によ
り職員の二分の一について（一人の職員については二週間のうち一週間の期間にお
いて）職務専念義務を免除している。
（４）　その後、八千代市においては、平成四年一二月二一日条例第一九号によ
り、勤務時間条例の二条一項を「職員の勤務時間を、一週間について四〇時間とす
る」、三項を「日曜日及び土曜日は勤務を要しない日とし」、「勤務時間は規則に
定めることにより、月曜日から金曜日までの五日間において、任命権者がその割り
振りを行うものとする」と改正し、平成五年二月二六日規則第四号により勤務時間
規則三条一項を「勤務時間は、一日につき八時間とし、勤務時間の割り振りは、午
前八時三〇分から午後五時一五分まで（第五条に規定する休憩時間を除く）とす
る」と改正し、平成五年二月二八日から完全週休二日制による週四〇時間勤務制を
実施した。
　しかるに、八千代市においては、完全週休二日制による週四〇時間勤務制を実現
するまでの試行的な措置として実施してきた本件措置を廃止しなかったことから、
右同日以降の実質的な勤務時間の割り振りは隔週に午前九時から午後五時一五分ま
でということになり、実質的な勤務時間は週三八時間四五分となった（なお、八千
代市は、その後、平成六年一一月二二日に、勤務時間条例上の勤務時間の定めを
「週四〇時間」から「週四〇時間以内」と改正した）。
（二）　ところで、職免条例二条は、職務専念義務を免除されることができる場合
の「特別の定め」の一つとして「市長が定める場合」（四号）を規定し、職免規則
の二条は、右「市長が定める場合」の一つとして「市長が認める場合」（八号）を
規定しているが（前記第二、一２（四）及び（五））、「市長が認める場合」の具
体的（実体的）な要件については何ら限定が加えられていないことから、職務専念
義務の免除を承認するか否かは基本的には市長の裁量に委ねられているものと解す
るのが相当である。
　しかしながら、職務専念義務は、全体の奉仕者としての地方公務員の基本的な義
務であって、その免除は、法律又は条例に特別の定がある場合に限って認められる
例外的なものであることからすると（地方公務員法三五条）、職免規則二条八号に
基いてなされる職務専念義務の免除の承認（免職条例三条）も、市長の完全な自由
裁量に委ねられているというわけではなく、同条項の他の号にあるような事由ある
いはこれに準じその延長線上にあるような事由がある場合（公務優先の原則のもと
における、職員の個別的な特殊事情との衝突の回避、福利厚生の実現、職員団体等
の活動の保護、行政運営上の目的あるいは他の公法上の要請の実現等といった要請
との調整等の必要がある場合）になされることが要請されており、そうした要件を
著しく逸脱して免除を承認することは、市長に委ねられた裁量の範囲を超え違法と
なるというべきである。
（三）　そこで、検討する。
（１）　前記（一）（１）及び（２）で認定したとおり、本件措置は、労働時間の
短縮を求める社会情勢等を背景に、国家公務員及び地方公務員について、当時の最
終目標であった完全週休二日制による週四〇時間勤務制の実現へ向けて、職員の交
代による四週五休制、四週六休制、第二及び第四土曜日を原則として閉庁とする四
週六休制の実施等種々の試がなされつつあるなか、完全週休二日制による週四〇時
間勤務制実現に向けての試行（暫定的措置）として実施されたもので（その結果、
週平均の実質的な勤務時間は四〇時間三七分余となった）、勤務時間条例及び勤務
時間規則の改正という地方公務員法二四条六項に定める「職員の給与、勤務時間そ
の他の勤務条件は、条例で定める」という原則に則った方法をとらず、職免条例二
条四号、三条及び職免規則二条八号に基づく職務専念義務の免除の承認という方法
をとったのは、平成二年三月一一日当時は完全週休二日制による週四〇時間勤務制
の実現に向けて種々の試がなされている段階で、近い将来に右勤務制の実現が期待
されてはいたものの勤務時間条例を改正して直ちにそれを実施するといった段階に
まで至っていなかったことに加えて、自治省から勤務時間短縮の方法として職務専
念義務の免除の承認という方式を示唆されていたこと、実際にも、八千代市の近隣
にある複数の自治体において、右試行の一方式として職務専念義務の免除という方
式が採用されていたこと、給与水準を維持したままで勤務時間の短縮をすれば、諸
手当の基礎となる額が上昇してこれらの手当に対する支出が増加する可能性もあっ
たことなどの事情があった等の事実があったからであって、そうした事実が存した
ことと、本件措置による勤務時間の短縮は、公務優先の原則のもとにおける職員の
福利厚生の実現といった要請との調整手段として職免制度の趣旨と全く乖離したも
のではないことを合わせ考慮すると、少なくとも、完全週休二日制による週四〇時
間勤務制が実施されるまでの間の試行的な措置としてなされた本件措置が職免規則
二条八号の趣旨を著しく逸脱してなされた違法な措置であったとまでは認められ
ず、したがって、右期間については、職務専念義務の免除の承認がなされたことを
もって給与条例一五条に定める給与減額の原則に対する例外としての「任命権者の
承認」があったとして本件支出をなしたことを違法と断ずることはできない。
（２）　本件措置が右勤務制を実現するまでの試行的な措置としてなされたもので
あること、八千代市においては、勤務時間条例及び勤務時間規則を改正し、平成五
年二月二八日から完全週休二日制による週四〇時間勤務制を実施したことは前記２
（一）（２）及び（４）で認定したとおりであり、したがって、右勤務制が実現さ
れた時点において、本件措置の試行的な措置としての目的は達成され、勤務時間短
縮の方便として職免規則二条八号に基づいて行われた本件措置を合法化（正当化）
し得る根拠は失われるに至ったものと認められる。そして、本件措置を継続すれ
ば、職員の実質的な勤務期間は、改正された勤務時間条例二条及び勤務時間規則一
条、三条の規定とは異なり週三八時間四五分となるのであるから、被告は直ちに本
件措置を廃止すべきであったのである。
　したがって、被告が平成五年二月二八日以後も本件措置を継続し、全職員に対し
て一律に職務専念義務の免除の承認（職免規則三条）を与えたことは、職免条例二
条四号及び職免規則二条八号により被告に与えられた裁量の範囲を著しく逸脱して
なした違法な措置であって、右承認により給与条例一五条に定める給与減額の原則
に対する例外としての「任命権者の承認」がなされたものとして本件支出をなした
ことは違法であると認めざるを得ない（なお、八千代市においては、前記第二、一
２（一）で認定したとおり、平成六年一一月二二日に勤務時間条例を改正し、職員
の勤務時間を週四〇時間以内としているが、平成五年七月から平成六年六月までの
本件支出を問題とする原告の本訴請求との関係では、右の点は問題とならない）。
（四）　原告は、本件措置の違法性について前記第二、二１（一）（１）のとおり
主張するが、完全週休二日制による週四〇時間勤務制が実施された後についてはそ
のとおりであるが、それ以前の時点においても違法であったとまでいえないことは
右（二）及び（三）で認定説示したとおりであって、原告の右主張を採用すること
はできない。なお、職務専念義務の免除の承認を得る為の手続については、職免規
則二条四号は、在籍出向の場合を想定している規定と解されるところ、そうした場
合には、形式上はともかく、実質的には、出向命令と同時に職務専念義務が一方的
に免除されることになるのであるから、職免条例や職免規則は、職員からの申出が
ない場合において職務専念義務を免除することを必ずしも想定していないとはいえ
ないと解される―職免条例はそのことについては何も定めていないし、職免規則三
条は、職員が職務専念義務の免除について承認を受けるべきことを定めているにす
ぎない―。したがって、本件措置において、職員からの申出がなされていないこと
は、必ずしも職免規則に違反するものであるということはできず、この点に関する
原告の主張も採用できない。
　一方、被告は、平成五年二月二八日以降も本件措置を継続して実施したことにつ
いて前記第二、二１（一）（２）のとおり主張するが、完全週休二日制による週四
〇時間勤務制の実現に向けての試行的な措置として是認されるに過ぎない本件措置
が、右勤務制が実現した後においても是認されるとする根拠が既にないことは右
（三）において認定説示したとおりであって、被告が主張する右のような事実があ
ったとしても平成五年二月二八日以降の本件措置の違法性を排除する理由とするこ
とはできない。
二　争点②について
１　八千代市においては、給与にかかる支出負担行為及び支出命令は「八千代市事
務決裁規程」により人事課長の専決により処理するものとされ、また給与にかかる
支出は「八千代市収入役事務決裁規程」により会計課長の専決により処理するもの
とされているところ、本件措置が実施された平成二年三月一一日以降、人事課長
は、本件措置による職務専念義務の免除が承認されたことから給与条例一五条に規
定する任命権者の「承認」がなされているとして、減額することなく給与を支払う
ことについての支出命令を発し、これを受けて、会計課長は、減額することなく給
与の支払をしてきたことは、前記第二、一３（三）で認定したとおりである。
２　そして、公金の支出に関する地方自治法二四二条の二の一項四号前段の損害賠
償責任を負う「当該職員」とは、本件に即していえば当時市長であった被告という
ことになるが、給与にかかる支出負担行為及び支出命令を人事課長の専決によって
処理し、給与にかかる支出を会計課長の専決によって処理しているような場合に被
告が責任を負うのは、被告が専決権者の財務会計上の違法行為を阻止すべき指揮監
督上の義務に違反し、故意又は過失により、専決権者が財務会計上の違法行為をす
ることを阻止せず、その結果、八千代市に損害を与えたという場合に限られると解
するのが相当である。
３　そこで、被告に右２の責任があるか否か検討するに、被告には、完全週休二日
制が実施された平成五年二月二八日以降においては、人事課長が、従前と同様、職
務専念義務の免除について「承認」があったものとして、免除された時間に応じた
給与額を減額することなく給与の支出命令を発し、これを受けて会計課長がそのま
ま給与の支出を続けていることを阻止すべき指揮監督上の義務があるにもかかわら
ず、故意又は過失によりそのことを阻止しなかったのであるから、被告は、そのこ
とによって八千代市が損害を被ったとすれば、その損害について賠償責任を負うも
のと解するのが相当である。
三　争点③について
１　原告は、八千代市の被った損害額について前記第二、二３（一）のとおり主張
する。
２　しかしながら、成立に争いのない乙七号証並びに本件口頭弁論の全趣旨によれ
ば、次のような事実がみとめられ、そうした認定を左右するに足りる証拠はない。
（一）　八千代市においては、本件措置により午前九時までに出勤すれば足りる職
員も、また、午前八時三〇分までに出勤すべき職員も、その多くはその時間よりも
早く出勤し、また、多くの職員は、勤務時間の終了する午後五時一五分を過ぎても
その日の職務の整理あるいは翌日の職務の準備のため勤務を行っているというのが
実態であること。
（二）　八千代市においては、個々の職員の出勤、退勤時刻をタイムレコーダー等
を用いて管理していたわけではないから、個々の職員の出勤、退勤時刻を詳細に把
握することは不可能であったこと。
３　右２（一）及び（二）の事実によれば、職務専念義務を免除された時間の内現
に出勤していない時間を計算して、その時間に応じた給与額を減額することは不可
能であるが、それが可能であったとしても、一方では、右２（一）で認定した職員
の勤務実態からすれば、現に多くの職員が事実上行っている朝夕の時間外勤務につ
いても、それが日々の職務を遂行する上で必要な時間である以上、原則として時間
外勤務命令を発して時間外勤務手当を支給すべきであったのであって、職員全体に
ついて、減額すべき給与額の総額と右勤務実態から推測される支払を免れた時間外
勤務手当の総額を比べてみても、前者が後者を上回るものと直ちに断定することは
できない。そして、他に、具体的な金額は別にしても、前者が後者を上回るとの事
実を認めるに足りる証拠はないから、その余の点について検討を加えるまでもなく
原告の損害に関する主張はこれを認めることはできない（平成五年二月二八日以降
も本件措置を実施し、本件支出をしたことが違法であるということと、それによっ
て八千代市に具体的に損害が生じたか否かということとは別問題である）。
四　まとめ
　以上のとおり、本件支出によって八千代市に損害が発生したと認めることはでき
ないから、右損害が生じたことを前提とする原告の請求は理由がない。
　よって、原告の請求を棄却し、訴訟費用の負担については、行政事件訴訟法七
条、民事事件訴訟法六一条の各規定を適用して、主文のとおり判決する。
千葉地方裁判所民事第五部
裁判長裁判官　川島貴志郎
裁判官　千徳輝夫
裁判官　三島琢

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