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平成２４年（オ）第８８８号損害賠償請求事件
平成２６年５月２７日第三小法廷判決
主文
原判決中，上告人敗訴部分を破棄する。
前項の部分につき，本件を広島高等裁判所に差し戻す。
理由
上告代理人久笠信雄ほかの上告理由について
１本件は，上告人（広島県府中市）の市議会議員（以下，府中市議会を「市議
会」といい，その議長及び議員をそれぞれ「議長」及び「議員」という。）であっ
た被上告人が，府中市議会議員政治倫理条例（平成２０年府中市条例第２６号。以
下「本件条例」という。）４条３項に違反したとして，議員らによる審査請求，市
議会による警告等をすべき旨の決議，議長による警告等を受けたため，同条１項及
び３項の規定のうち，議員の２親等以内の親族が経営する企業（以下「２親等内親
族企業」という。）は上告人の工事等の請負契約等を辞退しなければならず，当該
議員は当該企業の辞退届を徴して提出するよう努めなければならない旨を定める部
分（以下，この部分を「本件規定」といい，これによる上記の規制を「２親等規
制」という。）は，議員の議員活動の自由や企業の経済活動の自由を侵害するもの
であって違憲無効であり，本件条例４条３項違反を理由としてされた上記審査請求
等の一連の手続は違法であるなどと主張して，上告人に対し，国家賠償法１条１項
に基づき，慰謝料等の支払を求める事案である。
２原審の確定した事実関係等の概要は，次のとおりである。
(1)平成２０年３月３１日に公布され施行された本件条例は，４条１項におい
て，議員，その配偶者若しくは当該議員の２親等以内の親族（姻族を含む。）又は
同居の親族が経営する企業及び議員が実質的に経営に関与する企業は，地方自治法
９２条の２の規定の趣旨を尊重し，災害等特別な理由があるときを除き，上告人の
工事等の請負契約，下請契約及び委託契約を辞退しなければならない旨規定し，４
条３項において，同条１項に該当する議員は，市民に疑惑の念を生じさせないた
め，責任をもって当該企業の辞退届を徴するなどして提出するよう努めなければな
らない旨規定しており，同条４項によれば，上記の辞退届は，市長に提出し，その
写しを議長に送付するものとされている（なお，同条１項においてその趣旨を尊重
すべきものとされている地方自治法９２条の２は，普通地方公共団体の議会の議員
は，当該普通地方公共団体に対し請負をする者等又は主として同一の行為をする法
人の取締役等となることができない旨規定し，同法１２７条１項は，これに違反し
た場合には，当該議員はその職を失う旨規定している。）。
本件条例によれば，議員について本件条例４条に違反する疑いがあると認められ
るときは，市民にあっては議員の選挙権を有する者の総数の１００分の１以上の者
の連署，議員にあっては議員の定数の８分の１以上の者の連署をもって，違反して
いると疑うに足りる事実の証拠資料を添えて，審査請求書により議長に審査請求を
することができ（５条１項），議長は，上記審査請求を受けたときは，１０日以内
に府中市議会議員政治倫理審査会（以下「審査会」という。）を設置し，これにそ
の審査を付託しなければならず（６条１項），審査会は，議長から上記の審査を付
託されたときは，①上記審査請求の適否，②本件条例４条等に違反する行為の存
否，③市議会において講ずべき措置の有無及びその内容について審査を行い，審査
を付託された日から９０日以内にその審査結果を議長に報告しなければならないと
されている（７条１項，６項）。そして，議長は，上記審査結果の報告を受けたと
きは，速やかに当該審査結果を請求者及び審査対象議員に通知するとともに，市議
会に諮り，これを市民に公表するものとされており（９条１項），また，議長は，
審査会から報告を受けた事項を尊重し，議会の名誉と品位を守り，市民の信頼を回
復するために，市議会に諮り，上記の違反行為があったと認められる議員に対し
て，①本件条例の規定を遵守させるための警告を発すること，②議員の辞職勧告を
行うこと，③その他議長が必要と認める措置を講ずることができるとされている
（同条２項）。なお，上記審査結果の公表は，市議会の広報誌への掲載をもって行
うものとされている（府中市議会議員政治倫理条例施行規則（平成２０年府中市議
会規則第１号）１０条）。
(2)被上告人は，平成１０年４月から同２２年３月までの間，市議会の議員で
あった。
Ａ社（以下「本件会社」という。）は，土木建築請負等を業とする株式会社であ
り，被上告人の２親等以内の親族である被上告人の兄がその代表者を務めている。
本件会社は，平成２０年１０月９日に実施された入札により，上告人との間で，
報酬を５２０万５９００円とする道路工事の請負契約（以下「本件請負契約」とい
う。）を締結した（なお，上告人においては，府中市希望型指名競争入札要綱や条
件付一般競争入札要綱等を作成し，これらに基づき競争入札を実施して請負契約等
を締結しているが，これらの要綱等には，２親等内親族企業について入札資格を制
限する規定は設けられていない。）。その後，本件会社は，本件請負契約を辞退す
ることなく，上記道路工事を行った。
(3)議員ら４名は，平成２０年１１月４日，被上告人が本件会社による本件請
負契約の締結に関して本件条例４条３項に違反したとして，本件条例５条１項に基
づき，議長に審査請求（以下「本件審査請求」という。）をした。
議長は，本件審査請求を受けて，同月１３日，本件条例６条１項に基づき，審査
会を設置した。審査会は，同月２５日から平成２１年２月３日まで５回にわたり審
査を行い，同日付けで，被上告人につき本件条例４条３項に違反する行為があった
と認定し，市議会において本件条例の規定を遵守させるための警告を発する措置を
講ずべき旨の審査結果を議長に報告した。議長が上記報告を受けて市議会に諮った
ところ，市議会は，同年３月２日，被上告人に対して本件条例の規定を遵守させる
ための警告を発すべき旨及び上記審査結果を市民に公表すべき旨の決議をした。
議長は，上記決議を受けて，同月３１日，被上告人に対し，本件条例９条２項１
号所定の警告の措置を執るとともに（以下，本件審査請求並びにこれに続く上記の
審査会の設置，審査結果の報告，警告等をすべき旨の決議及び警告の措置を併せて
「本件審査請求等」という。），同年５月１日付けの市議会の広報誌に上記審査結
果を掲載してこれを公表した。
３原審は，上記事実関係等の下において，要旨次のとおり判断して，本件審査
請求等及び上記審査結果の公表が違法であるとしてされた慰謝料等の請求を一部認
容すべきものとした。
(1)本件規定による２親等規制は，議員に対し，上告人の工事等の請負契約等
につき２親等内親族企業の辞退届を徴して提出するよう努める義務を課し，これに
違反したと認められるときは警告や辞職勧告等の措置を講ずるとする点において，
当該議員の議員活動の自由についての制約となるものといえ，また，２親等内親族
企業が上告人の工事等の請負契約等を辞退しなければならないなどとする点におい
て，当該企業の経済活動の自由についての制約となるものといえる。
(2)憲法１５条１項及び９３条２項の趣旨に照らして憲法２１条１項による保
障が及ぶと解される議員の議員活動の自由並びに憲法２２条１項及び２９条による
保障が及ぶと解される企業の経済活動の自由について，２親等規制が上記(1)の制
約を生じさせることには合理性や必要性が認められないから，本件規定は，憲法２
１条１項並びに憲法２２条１項及び２９条に違反し，違憲無効である。そして，こ
のように無効な本件規定に違反したことを理由としてされた本件審査請求等は国家
賠償法上違法であり，上告人には本件審査請求等により被上告人が被った損害を賠
償する責任がある。
４しかしながら，原審の上記(2)の判断は是認することができない。その理由
は，次のとおりである。
(1)本件規定が憲法２１条１項に違反するかどうかは，２親等規制による議員
活動の自由についての制約が必要かつ合理的なものとして是認されるかどうかによ
るものと解されるが，これは，その目的のために制約が必要とされる程度と，制約
される自由の内容及び性質，具体的な制約の態様及び程度等を較量して決するのが
相当である（最高裁昭和５２年（オ）第９２７号同５８年６月２２日大法廷判決・
民集３７巻５号７９３頁，最高裁昭和６１年（行ツ）第１１号平成４年７月１日大
法廷判決・民集４６巻５号４３７頁等参照）。
本件条例は，議員の政治倫理に関する規律の基本となる事項を定めることにより
議員の政治倫理の確立を主権者たる市民に宣言し，もって市民に信頼される清浄で
民主的な市政の発展に寄与することを目的とし（１条），議員は，市民全体の奉仕
者として，自らの役割を深く自覚し，市民に対し，常に政治倫理に関する高潔性を
示すよう努めるとともに，その使命の達成に努めなければならないと定めており
（２条），これらの本件条例の趣旨及び目的や前記２(1)の本件条例４条１項及び
３項の文言等に鑑みると，本件規定による２親等規制の目的は，議員の職務執行の
公正を確保するとともに，議員の職務執行の公正さに対する市民の疑惑や不信を招
くような行為の防止を図り，もって議会の公正な運営と市政に対する市民の信頼を
確保することにあるものと解され，このような規制の目的は正当なものということ
ができる。
本件規定による２親等規制は，上記の目的に従い，議員の当該企業の経営への実
質的な関与の有無等を問うことなく，上告人の工事等の請負契約等の相手方が２親
等内親族企業であるという基準をもって，当該議員に対し，当該企業の辞退届を徴
して提出するよう努める義務を課すものであるが，議員が実質的に経営する企業で
あるのにその経営者を名目上２親等以内の親族とするなどして地方自治法９２条の
２の規制の潜脱が行われるおそれや，議員が２親等以内の親族のために当該親族が
経営する企業に特別の便宜を図るなどして議員の職務執行の公正が害されるおそれ
があることは否定し難く（地方自治法１６９条，１９８条の２等参照），また，２
親等内親族企業が上告人の工事等を受注することは，それ自体が議員の職務執行の
公正さに対する市民の疑惑や不信を招くものといえる。そして，議員の当該企業の
経営への実質的な関与の有無等の事情は，外部の第三者において容易に把握し得る
ものではなく，そのような事実関係の立証や認定は困難を伴い，これを行い得ない
ことも想定されるから，仮に上記のような事情のみを規制の要件とすると，その規
制の目的を実現し得ない結果を招来することになりかねない。他方，本件条例４条
３項は，議員に対して２親等内親族企業の辞退届を提出するよう努める義務を課す
にとどまり，辞退届の実際の提出まで義務付けるものではないから，その義務は議
員本人の意思と努力のみで履行し得る性質のものである。また，議員がこのような
義務を履行しなかった場合には，本件条例所定の手続を経て，警告や辞職勧告等の
措置を受け，審査会の審査結果を公表されることによって，議員の政治的立場への
影響を通じて議員活動の自由についての事実上の制約が生ずることがあり得るが，
これらは議員の地位を失わせるなどの法的な効果や強制力を有するものではない。
これらの事情に加え，本件条例は地方公共団体の議会の内部的自律権に基づく自主
規制としての性格を有しており，このような議会の自律的な規制の在り方について
はその自主的な判断が尊重されるべきものと解されること等も考慮すると，本件規
定による２親等規制に基づく議員の議員活動の自由についての制約は，地方公共団
体の民主的な運営におけるその活動の意義等を考慮してもなお，前記の正当な目的
を達成するための手段として必要かつ合理的な範囲のものということができる。
以上に鑑みると，２親等規制を定める本件規定は，憲法２１条１項に違反するも
のではないと解するのが相当である。
(2)また，本件規定による２親等規制が憲法２２条１項及び２９条に違反する
かどうかについてみるに，上記(1)において説示した点に加え，規制の対象となる
企業の経済活動は上告人の工事等に係る請負契約等の締結に限られるところ，２親
等内親族企業であっても，上記の請負契約等に係る入札資格を制限されるものでは
ない上，本件条例上，２親等内親族企業は上記の請負契約等を辞退しなければなら
ないとされているものの，制裁を課するなどしてその辞退を法的に強制する規定は
設けられておらず，２親等内親族企業が上記の請負契約等を締結した場合でも当該
契約が私法上無効となるものではないこと等の事情も考慮すると，本件規定による
２親等規制に基づく２親等内親族企業の経済活動についての制約は，前記の正当な
目的を達成するための手段として必要性や合理性に欠けるものとはいえず，２親等
規制を定めた市議会の判断はその合理的な裁量の範囲を超えるものではないという
ことができる。
以上に鑑みると，２親等規制を定める本件規定は，憲法２２条１項及び２９条に
違反するものではないと解するのが相当である。
(3)以上のとおり，２親等規制を定める本件規定が憲法２１条１項に違反する
とはいえず，憲法２２条１項及び２９条に違反するともいえないことは，当裁判所
大法廷判決（前掲最高裁昭和５８年６月２２日大法廷判決，前掲最高裁平成４年７
月１日大法廷判決，最高裁昭和４５年（あ）第２３号同４７年１１月２２日大法廷
判決・刑集２６巻９号５８６頁，最高裁平成１２年（オ）第１９６５号，同年
（受）第１７０３号同１４年２月１３日大法廷判決・民集５６巻２号３３１頁）の
趣旨に徴して明らかというべきである。
５以上と異なる見解に立って，２親等規制を定める本件規定が違憲無効である
とした原審の判断は，憲法２１条１項並びに憲法２２条１項及び２９条の解釈適用
を誤ったものというべきであり，論旨は以上と同旨をいう限度で理由がある。
以上によれば，原判決中，上告人敗訴の部分は破棄を免れない。そして，被上告
人が主張するその他の違法事由の有無等について更に審理を尽くさせるため，上記
破棄部分につき本件を原審に差し戻すこととする。
よって，裁判官全員一致の意見で，主文のとおり判決する。
(裁判長裁判官岡部喜代子裁判官大谷剛彦裁判官大橋正春裁判官
木内道祥)

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