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主文
１本件控訴を棄却する。
２控訴費用は控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
１原判決を取り消す。
２（第１事件）
(1)京都府知事が控訴人に対して平成１９年１２月２７日付けでした京都府
営水道の水道用水供給に関する平成１９年度の基本水量決定処分を取り消
す。
(2)京都府知事が控訴人に対して平成２０年４月２４日付けでした京都府営
水道の水道用水供給に関する平成２０年度の基本水量決定処分を取り消す。
３（第２事件）
被控訴人は，控訴人に対し，２億６３４５万７４２０円及びうち２億５４７
０万７３１１円に対する平成２１年５月１９日から支払済みまで年５分の割
合による金員を支払え。
第２事案の概要
１(1)第１事件は，京都府乙訓地域（向日市，長岡京市，α１町）の地方公共
団体である控訴人が，京都府営水道の供給料金等に関する条例（以下「本件
条例」という。）２条１項に基づき，平成１９年度及び平成２０年度の「年
間における１日当たりの最大の受水量」を３４０７㎥と定めて申込みをした
のに対し，被控訴人知事が，平成１９年度分及び平成２０年度分のいずれに
ついても，控訴人に対する「年間における１日当たりの最大の給水量」（本
件条例上「基本水量」と定義される。以下「基本水量」という。）をいずれ
も７３００㎥とする基本水量決定を行ったことが，本件条例２条２項で定め
られた権限を逸脱あるいは裁量権を逸脱し，又は同条で定める手続を経ない
で行われた違法な行政処分であると主張して，被控訴人に対し，処分の取消
しを求めた訴訟（行政事件訴訟法３条２項）である。
第２事件は，被控訴人知事の前記各基本水量決定を受けて被控訴人に基本
料金を納付した控訴人が，各基本水量決定の手続は控訴人と被控訴人との契
約であるが，双方の意思の合致によって契約が成立した部分は，控訴人の申
込みの範囲である基本水量３４０７㎥／日に限られ，被控訴人知事が控訴人
に通知した基本水量７３００㎥／日のうち３４０７㎥を超える部分（３８９
３㎥／日）に対する支払には法律上の原因がないと主張して，不当利得返還
請求権（民法７０３条）に基づき，控訴人が平成１９年度及び平成２０年度
の基本料金として被控訴人に納付した金額のうち，１日当たりの最大の給水
量３４０７㎥を超える部分に相当する２億５４７０万７３１１円（平成１９
年度１億３１０８万５０９６円，平成２０年度１億２３６２万２２１５円）
並びにこれに対する原判決別紙「基準日までの遅延損害金計算書」（以下「別
紙計算書」という。）記載のとおり平成２１年５月１８日までの民法所定の
年５分の割合による確定遅延損害金ないし確定利息（民法７０４条前段）８
７５万０１０９円及び同月１９日から支払済みまで上記同様の遅延損害金
ないし民法７０４条前段の利息の支払を求めた事案である。
(2)原審は，第１事件請求について，被控訴人知事の基本水量決定は処分性
が認められる行政活動とはいえず，行政行為とは異なる公法上の法律関係に
基づく法律行為であるから，第１事件の請求に係る部分は訴えの利益がない
として，第１事件に係る訴えを却下した。他方，原審は，第２事件請求につ
いては，控訴人と被控訴人との間には，平成１０年３月３０日付けで基本水
量に関する公法上の給水契約の予約といえる「京都府営水道乙訓浄水場（仮
称）に係る施設整備等に関する協定書」が締結されており，同協定書では，
控訴人に配分する１日当たりの水量は７３００㎥とされているから，同協定
書を前提とする控訴人の基本料金の支払には「法律上の原因」があり，控訴
人の不当利得返還請求は理由がないとして請求を棄却した。
そこで，控訴人がこれを不服として控訴した。
なお，控訴人は，原審において，第１事件と第２事件の各請求は選択的併合
（順位をつけない）であるとし，当審において，被控訴人知事の基本水量決
定に関する法的性質については，第２事件に係る主張が主たる主張である
が，第１事件に係る主張も維持すると述べた。
２前提事実（当事者間に争いのない事実並びに後掲各証拠及び弁論の全趣旨に
より容易に認められる事実）
(1)当事者等
ア控訴人
控訴人は，住民約１万５０００人の福祉の増進を図ることを基本とする
普通地方公共団体であり，地方公営企業法２条１項１号に基づく地方公営
企業である「α１町水道事業」を経営する水道事業者（水道法６条１項）
である。平成１２年１０月１日，後記イ(ウ)の京都府営水道（乙訓系）を
導入した。
イ被控訴人
(ア)被控訴人知事は，昭和６０年９月ころ，水道法５条の２第２項に基
づく広域的水道整備計画である「京都府南部地域広域的水道整備計画」
（以下「本件広域的水道整備計画」という。）を策定した。
(イ)京都府営水道
被控訴人は，公営企業として水道事業を設置しており（京都府公営企
業の設置等に関する条例１条），本件広域的水道整備計画に基づき，水
道法第３章に定める水道用水供給事業（水道事業者に水道用水を供給す
る事業〔水道法３条４項〕）である下記「京都府営水道用水供給事業」
（昭和６２年３月３１日厚生大臣認可）を経営している（甲２７，乙１
２，４９）。
記
水道の名称京都府営水道
給水能力（一日最大給水量）２３万６８００㎥
給水区域宇治市，城陽市，向日市，長岡京市，八幡市，京田辺市，
木津川市（平成１９年３月１１日における相楽郡α２町
の区域に限る。），控訴人，久世郡α３町，相楽郡α４
町
水源α５川水系（α６ダム，α７ダム，α８ダム）
(ウ)乙訓浄水場
被控訴人は，京都府営水道用水供給事業の一環として，下記の乙訓浄
水場新設事業（乙訓系）を進めた。乙訓浄水場は，平成１２年１０月１
日，向日市，長岡京市及び控訴人（以下併せて「乙訓２市１町」という。）
への給水を開始した（乙４９）。
記
所在地京都市α９
水源α７ダム（取水量０．８６㎥／秒）
取水河川α１０川（α１１橋上流１．６㎞）
一日最大給水量４万６０００㎥／日（計画６万８８００㎥／日）
給水区域乙訓２市１町
建設事業費約３０６億円
(2)本件条例
京都府営水道の供給料金については，本件条例（甲１。昭和６２年３月１
７日京都府条例第９号，ただし，その後改正されたもの）によって，次のと
おり規定されている。
「（趣旨）
第１条この条例は，京都府営水道の水道用水供給に関して供給料金その
他必要な事項を定めるものとする。
（給水の申込み等）
第２条水道用水の供給を受けようとする市町は，毎年，年間（毎年４月
１日から翌年３月３１日までの間をいう。以下同じ。）における１日当
たりの最大の受水量を定めて，府の水道事業の管理者の権限を行う知事
（以下「知事」という。）に申し込まなければならない。
２知事は，前項の申込みを受けたときは，当該市町と協議の上，年間
における１日当たりの最大の給水量（基本水量）を決定し，通知する。
３前２項の規定は，前項の通知を受けた市町（以下「受水者」という。）
が基本水量を変更しようとする場合について準用する。
（供給料金）
第３条供給料金は月額とし，その額は，別表に掲げる受水者の区分に応
じ，基本料金の額，従量料金の額及び超過料金の額の合計額とする。
（供給料金の納付）
第４条知事は，毎月，前月分の供給料金を受水者に通知する。
２受水者は，前項の規定による通知を受けた供給料金を知事が指定す
る日までに納付しなければならない。
（供給料金の減免）
第５条知事は，災害による特別の事情があると認めるときは，供給料金
を減免することができる。
（延滞金）
第６条延滞金の徴収については，京都府税外収入延滞金徴収条例（昭和
３９年京都府条例第４０号）の規定を準用する。この場合において，同
条例第２条中「年１０．７５パーセント」とあるのは，「年６．５パー
セント」と読み替えるものとする。
（以下略）」
(3)本件条例別表（第３条関係）
京都府営水道の料金は，①水道事業を始めるに当たり，先に投資した水源
開発や施設整備にかかった固定費（水源費，減価償却費，人件費，支払利息）
を負担する料金である基本料金と，②日常的な給水に必要な変動費（ダムの
維持管理費，修繕費，薬品費，動力費）を負担する料金である従量料金の二
部料金制が採られている。乙訓２市１町を受水者とする乙訓系の水道供給料
金については，本件条例別表（第３条関係）において，次のとおり定められ
ている（甲１，乙５０）。
ア基本料金基本水量にその月の日数を乗じて得た水量に，１立方メー
トル（以下，原文中の表記が「立方メートル」の場合でも「㎥」の表記を
用いる。）につき９２円を乗じて得た額。
なお，平成２０年度からは，上記の９２円が８７円に改訂されている（甲
２０の10∼33）。
イ従量料金その月の給水量（供給水量）に，１㎥につき３６円を乗じ
て得た額
なお，宇治系（給水地域・宇治市，城陽市，八幡市，α３町）は１９円
／㎥，木津系（給水地域・京田辺市，α２町，α４町）は３９円／㎥であ
る。
ウ超過料金１日当たりの給水量が「配分水量」（知事が受水者と協議
の上，給水能力の水量を受水者に配分した１日当たりの水量）を超える場
合のその超える部分の水量のその月における合計水量に，１㎥につき２５
１円を乗じて得た額。
(4)京都府営水道乙訓浄水場（仮称）に係る施設整備等に関する協定書
ア被控訴人知事と，控訴人町長との間では，平成１０年３月３０日付けで，
次の内容の「京都府営水道乙訓浄水場（仮称）に係る施設整備等に関する
協定書」（乙１。以下「本件協定書」という。）が作成され，甲欄に「京
都府知事Ａ」の記名及び被控訴人知事印が，乙欄に「α１町長Ｂ」の記名
及び控訴人町長印がある。
「被控訴人知事（被控訴人の水道事業の管理者の権限を行う知事，甲）と
控訴人町長（乙）は，京都府営水道乙訓浄水場（仮称）に係る施設整備，
水配分等に関して，次のとおり協定を締結する。
（施設整備）
第１条被控訴人知事は，京都府営水道乙訓浄水場（仮称）の整備にあ
たっては，乙訓地域の社会経済情勢の推移に伴う水需要の動向を踏ま
え，過度の先行投資とならないよう，段階的に行うものとする。
２前項に基づき，当面整備する施設能力（供用開始時における給水能
力）は，１日当たり４６，０００㎥とする。
（拡張整備）
第２条京都府営水道乙訓浄水場（仮称）に係る将来の拡張整備につい
ては，乙訓地域の地下水から地表水への転換状況など水需要の動向を
勘案しながら，被控訴人知事控訴人町長協議調整のうえ進めるものと
する。
（配分水量）
第３条被控訴人知事が，供用開始に伴い控訴人町長に配分する１日当
たりの水量は，７，３００㎥とし，控訴人町長はこれを引き受けるも
のとする。
（協議）
第４条この協定書に定めのない事項又はこの協定書の事項について
疑義が生じたときは，被控訴人知事控訴人町長協議してこれを定める
ものとする。」
イ被控訴人知事と向日市水道事業管理者との間には，平成１０年３月３０
日付けで，本件協定書と第１条，第２条及び第４条を同じくするが，被控
訴人知事が供用開始に伴い向日市水道事業管理者に配分する１日当たり
の水量を１万２７００㎥とする協定書が作成されている（乙３３）。
被控訴人知事と長岡京市水道事業管理者との間には，同日付けで，本件
協定書と第１条，第２条及び第４条を同じくするが，被控訴人知事が供用
開始に伴い長岡京市水道事業管理者に配分する１日当たりの水量を２万
６０００㎥とする協定書が作成されている（乙３４）。
(5)控訴人町長は，平成１２年１０月１日の乙訓浄水場の給水開始から平成
１８年度まで，被控訴人知事に対し，本件条例２条１項に基づき，１日当た
り最大受水量（基本水量）を７３００㎥とする給水申込みをし，被控訴人知
事は，同申込水量で基本水量を決定してきた（乙２５，２６の各1∼7）。
(6)平成１９年度の給水申込み及び基本水量決定通知
ア控訴人町長は，平成１９年２月２７日，被控訴人知事に対し，平成１９
年度の給水（給水開始希望年月日平成１９年４月１日）を受けたいとして，
本件条例２条１項に基づき，１日当たりの最大の受水量を３４０７㎥と定
めて申込みをした（甲２。以下「本件第１申込み」という。）。
イ被控訴人は，控訴人に対し，本件第１申込みに記載された基本水量が，
本件協定書３条に明記された水量と一致しないため申込みを受け付ける
ことができないとし，再度本件協定書の内容を踏まえて申込書を提出する
よう求めて申込書を返送した。控訴人は，平成１９年３月５日，被控訴人
知事に本件第１申込書を再提出した（乙２，３）。
ウ被控訴人知事は，平成１９年１２月２７日，控訴人の基本水量を７３０
０㎥とする旨決定して控訴人に通知した（甲３。以下「本件第１決定」と
いう。）。
(7)平成１９年度の供給料金（甲２０の1∼9）
ア被控訴人は，控訴人に対し，平成１９年度の京都府営水道の給水量及び
供給料金について，下記表１のとおり通知し，基本料金として，基本水量
７３００㎥／日，１㎥当たり単価９２円を前提として，合計２億４５８０
万５６００円（７３００㎥×９２円×３６６日）を請求した。
イ控訴人は，被控訴人に対し，下記表１中の「支払日」欄記載の各日に，
「支払総額」欄の金額を支払い，うち基本料金として「基本料金額」欄記
載の各金額を支払った。
〈表１平成１９年度〉
月別日数支払日支払総額（従量料金を
含む）（円）
基本料金額（単価９２円，
７３００㎥／日）（円）
4∼1124420.1.11186,113,360163,870,400
123120.1.2523,504,12020,819,600
13120.2.2123,420,96020,819,600
22920.3.2521,951,97619,476,400
33120.4.2523,551,49620,819,600
計366245,805,600
(8)平成２０年度の給水申込み及び基本水量決定通知
ア控訴人は，平成２０年２月２７日，被控訴人知事に対し，平成２０年度
の給水（給水開始希望年月日平成２０年４月１日）を受けたいとして，本
件条例２条１項に基づき，１日当たりの最大の受水量を３４０７㎥と定め
て申込みをした（甲４。以下「本件第２申込み」という。）。
イ被控訴人知事は，平成２０年４月２４日，控訴人の基本水量を７３００
㎥／日とする旨決定して控訴人に通知した（甲５。以下「本件第２決定」
という。）。
(9)平成２０年度の供給料金（甲２０の10∼33）
ア被控訴人は，控訴人に対し，平成２０年度の京都府営水道の供給料金に
ついて，下記表２のとおり通知し，基本料金として，基本水量７３００㎥
／日を前提として，合計２億３１８１万１５００円（７３００×８７円×
３６５日）を請求した。
イ控訴人は，被控訴人に対し，下記表２中の「支払日」欄記載の各日に，
「支払総額」欄記載の金額を支払い，うち基本料金として「基本料金額」
欄記載の各金額を支払った。
〈表２平成２０年度〉
月別日数支払日支払総額（従量料金
を含む）（円）
基本料金額（単価８７円，７
３００㎥／日）（円）
43020.5.2121,649,68019,053,000
53120.6.2522,274,95219,688,100
63020.7.2521,592,40419,053,000
73120.8.2522,417,72819,688,100
83120.9.2522,330,78819,688,100
93020.10.2421,560,18419,053,000
103120.11.2522,395,33619,688,100
113020.12.1921,738,31219,053,000
123121.1.2322,499,12419,688,100
13121.2.2522,314,76819,688,100
22821.3.2520,286,81617,782,800
33121.4.2422,346,73619,688,100
計365231,811,500
３争点及び争点に関する当事者の主張
(1)本案前の答弁（第１事件）
〔被控訴人の主張〕
ア処分性（行政事件訴訟法３条２項）
「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」とは，公権力の主体
たる国又は地方公共団体が行う行為のうち，その行為によって，直接国民
の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められて
いるものをいうが（最高裁判所昭和３９年１０月２９日第一小法廷判決・
民集１８巻８号１８０９頁），控訴人は，地方公共団体であって「国民」
ではない。また，基本水量決定通知は，被控訴人知事が本件条例２条２項
に基づいて，年間における１日当たりの最大の給水量を決定し，通知する
ものにすぎず，「直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定する
ことが法律上認められているもの」ではないから，取消訴訟の対象たる処
分とはいえない。
イ狭義の訴えの利益（行政事件訴訟法９条１項）
仮に基本水量決定通知が取消訴訟の対象たる処分に当たるとしても，本
件第１決定及び本件第２決定（以下併せて「本件各決定」という。）は，
いずれもこれに基づいて被控訴人から控訴人に水道用水が供給され，控訴
人から被控訴人への水道料金支払も終了しているから，現時点において取
消しを求める法律上の利益がない。
〔控訴人の主張〕
ア処分性について
(ア)被控訴人知事は，本件条例に基づき，控訴人の意思とは関係なく基
本水量を決定し，これにより自動的に基本料金を決定する。また，被控
訴人知事が基本水量を決定した後，受水者がそれに従わず，決定により
特定された基本料金を滞納したときは，被控訴人知事は，本件条例６条，
地方自治法２３１条の３，京都府税外収入延滞金徴収条例により，受水
者に対し延滞金を賦課した上，訴訟上の手続を経ずに強制執行を行うこ
とができる。このように，本件各決定は，直接受水者の義務を一方的に
形成する行為で公定力を有しており，処分性を有している。
(イ)前記昭和３９年最高裁判決が行為の客体を「国民」とするのは，行
政庁との関係で行政庁の処分行為の相手方となり得るものという意味
であり，地方公共団体が抗告訴訟の主体となり得ない旨を含むものとは
解釈できない。本件は，水道の卸し供給の問題であって行政組織内の内
部行為ではなく，受水市町が一般国民と異なる特別の地位に立つことを
根拠付ける法令はない。
イ訴えの利益について
基本水量決定が行政処分であるならば，取消しがなされるまでは有効で
あるから，それに基づいて適法に水道用水が供給され，料金の支払も行わ
れるが，水量決定が取り消されれば，これらには法的根拠がなかったこと
になり，水道料金も返還しなければならないことになる。よって，水量決
定の取消しを求める利益が消滅することはない。
(2)本件各決定が行政処分である場合，本件各決定の適法性（第１事件）。
〔控訴人の主張〕
ア権限逸脱
本件条例２条２項は，被控訴人知事が受水者の最大受水量を超える基本
水量を決定することを想定していない。このことは，受水者が被控訴人知
事に対し年度途中に受水量の変更の申込みを行うことができること（本件
条例２条３項），受水者が配分水量を超えて受水した場合に従量料金より
もはるかに高いペナルティとしての超過料金が課されることから推認さ
れる。以上のとおり，被控訴人知事には，各受水者の申込最大受水量を超
えて基本水量を決定する権限がないから，本件各決定は，権限を逸脱する
ものであり，本件条例２条２項に違反する。
イ裁量権逸脱
(ア)仮に被控訴人知事に受水者の申込最大受水量を超えて基本水量を
決定する権限があるとしても，それは微調整を行うためのものにすぎ
ず，受水者が望まない水を強制的に給水する権限を被控訴人知事に与え
たものではない。これまでの経緯や控訴人の実情を考慮した上で公平妥
当な決定がなされない限り，被控訴人知事の基本水量決定は，裁量を逸
脱した違法なものとなる。
(イ)これまでの経緯
ａ控訴人は，受水量の前提とされた工業用水の需要調査にも，α７ダ
ムの水量決定にも実質的に関与していない。
(ａ)昭和４７年９月，経済企画庁（当時）は，α５川水系における
水資源開発基本計画を全部変更し，α７ダム建設事業は治水目的の
ダムから利水も含む多目的ダムに変更された。この時点で水需要調
査等は行われていなかったが，α７ダムは，新規利水容量約６４０
万㎥，開発水量３．７㎥／秒と定められた。
(ｂ)昭和４９年６月，被控訴人は企画調査室を主体としてα１２川
治水利水対策協議会（以下「治利協」という。）を設立し，その下
流部会（以下単に「下流部会」という。）に，被控訴人，京都市，
向日市，長岡京市及び控訴人が参加した。昭和５４年，下流部会に
おいて「α１２川下流部における工業用水使用量等調査」（以下「本
件アンケート」という。）が実施され，昭和５５年１１月に治利協
に結果が提出された。本件アンケートは，その後の水量決定の基礎
となったが，調査内容はすべて京都府が作成し，控訴人ら下流部会
参加市町は実質的に関与していなかった。しかも，本件アンケート
結果及び昭和５５年１１月の治利協総会報告によれば，水源費を除
いた金額で既に工業用水道の資産単価が事業所の限界費用を超え
ており，工業用水道として経営が成り立ち得ないことは明らかであ
った。
(ｃ)治利協は，本件アンケート結果等を基に，昭和５６年，「α１
２川下流地域に係る新規必要水利権調査」を発表した。上記水利権
調査のうち工業用水の需要予測は，前記(ｂ)のとおり需要調査が曖
昧である上，被控訴人が一方的に定めた地下水から表流水（京都府
営水道）への転換量算出方法が根拠に乏しいという問題があった。
(ｄ)水利権調査の結果，控訴人における表流水（府営水道）の需要
予測は，水道用水が５６００㎥／日，工業用水が６４００㎥／日と
された。治利協は，上記結果を基に，府内の下流地域（右岸）の新
規必要水量を６万８８００㎥／日（０．８６㎥／秒），控訴人の受
水量を１万２０００㎥／日（上水用５６００㎥／日，工業用水６４
００㎥／日）と定め，以後，この数字が，被控訴人が乙訓２市１町
に京都府営水道の費用負担を押しつける根拠とされた。
ｂ被控訴人は，自ら経営責任を果たすべき工業用水分の水量を受水市
町に押しつけ，控訴人が再考を求め続けたにもかかわらず取り合わな
かった。
(ａ)昭和５７年１１月，京都市が工業用水道事業（一般の需要に応
じ工業用水道で工業用水を供給する事業）の計画から離脱し，水道
基本計画も乙訓地域のみが対象となったことから，工業用水道の採
算がとれないことは一層明白になった。しかし，京都市分として予
測されていた水量が減少することはなく，総量０．８６㎥／秒はそ
のまま維持された。
(ｂ)被控訴人は，昭和５９年３月の「乙訓地域水道基本計画調査結
果」及び，同年１０月２３日の同調査結果に係る説明会において，
一方的に工業用水道を上水道に一本化させ，受水市町の責任で事業
所への配分・料金徴収を行わせるよう方針を転換し，費用負担等の
責任を受水市町に押しつけた。これに対し，乙訓２市１町の同意や
合意の類は一切なく，理解を得た事実もなかった。
(ｃ)昭和６０年７月，控訴人は被控訴人の要請に応じ，「京都府南
部地域広域的水道整備計画の策定について（回答）」（乙１１）を
提出した。しかし，上記同意は，広域的水道整備計画，すなわち，
水道事業を自治体を超えて広域化することに対する同意にすぎず，
水量の引受けや固定費用の負担等についての同意ではないし，本件
広域的水道整備計画の内容が確定していない状態で求められた同
意であるから，その後の受水量を拘束するものではない。
(ｄ)昭和６１年１１月２７日，乙訓２市１町は，被控訴人に対し，
当初被控訴人が工業用水も含めて予測した水量（向日市１万６８０
０㎥／日，長岡京市４万㎥／日，控訴人１万２０００㎥／日）での
受水申込みを行った。しかし，この申込みは，被控訴人において，
１日最大受水量を記載済みの申込書を示し，事業認可申請のための
形式的資料と説明することによりなされたものであり，被控訴人か
ら指示された形式的申込みにすぎない。
(ｅ)控訴人は，昭和６１年１１月２７日，「京都府営水道用水供給
事業に係る受水について」（乙１５）を提出するのに併せて，「京
都府営水道用水供給事業の推進について」（甲１４）を提出し，１
万２０００㎥／日の水量が押しつけられれば，控訴人の水道事業財
政が破綻することを述べ，被控訴人として責任ある対応を求めた。
ｃ本件協定書は「基本水量」を定めたものではない。
(ａ)平成１０年３月３０日，α７ダム竣工に伴い，被控訴人と乙訓
２市１町との間で本件協定書が締結された。本件協定書は，給水能
力の限界の枠を受水者に割り当てた「配分水量」を定めたもので，
「基本水量」を定めたものではない。このとき，乙訓浄水場の給水
能力が６万８８００㎥／日から４万６０００㎥／日に，控訴人の配
分水量が１万２０００㎥／日から７３００㎥／日に減量されたが，
これは，６万８８００㎥／日という最終的な目標に向けての段階的
整備であり，工業用水分が削減されたわけではない。
(ｂ)控訴人は，平成１０年３月３０日，事業変更の許可申請を行っ
た。これは，当時，控訴人が被控訴人企業局に対し水量の減少を申
し出たところ，被控訴人企業局から，１万２０００㎥／日の水量で
なければ，供給水量確約書を交付しないと返答されたためであり，
被控訴人による水量の押しつけの結果である。
(ウ)控訴人の実情
控訴人は，平成１２年９月末までは，水道事業として供給する全ての
水を地下水で賄っており，平成１１年度までの損益計算は毎年４０００
万円∼７０００万円の黒字であった。
しかし，控訴人の水道会計は，京都府営水道を導入した平成１２年度
から，単年度の損益計算が赤字に落ち込み，以後，単年度の損益計算は
毎年赤字であり，同年度から平成１９年度までの単年度赤字の累積額
は，８億４２０３万２０００円に達した。この赤字の原因は，平成１２
年１０月以降の京都府営水道の導入により「原水及び浄水費」が大幅に
増加したことに尽きる。
この間，控訴人は，水道事業に関わる人員を削減して人件費を抑制す
るなどの経営努力を行った結果，平成１４年度に１億８９４８万６００
０円まで上がった単年度の赤字を，平成１９年度には７３４８万円まで
圧縮することに成功した。しかし，控訴人の経営努力による経費削減は
既に限界に達しており，「原水及び浄水費」を削減しない限り，控訴人
の水道会計は赤字を脱却することができない。
また，控訴人の町民の水道利用料金は，京都市，向日市，長岡京市等
の他の地方公共団体と比べても高く，住民に負担を転嫁することも不可
能な状況であって，このままでは早晩控訴人の水道会計が破綻すること
は避けられない状態である。
(エ)以上の事実を考慮すれば，申込最大受水量の２倍もの基本水量を決
定する本件各決定は，被控訴人知事に与えられた権限をはるかに逸脱す
るものであり，本件条例２条２項に違反するだけでなく，府営水道導入
前から多量の水を受水することへの懸念を表明し，被控訴人知事に「配
慮」「財政的措置」を求めていた控訴人に対し，過大な金銭的負担を負
わせ，その会計を破綻に追い込み，自治を破壊するものである。このよ
うに，本件各決定は，被控訴人知事の裁量権をはるかに逸脱したもので
あり，条例２条２項に違反する違法な処分であるから，取り消されなけ
ればならない。
ウ本件各処分に至る手続の違法性
(ア)本件条例２条２項では，当該市町との「協議」は，基本水量決定の
手続的要件とされ，給水申込みを行う市町と基本水量を決定する被控訴
人との間で水量に差異がある場合に，当該市町との協議を行わないまま
基本水量決定を行うことは，重大な手続違反といわざるを得ない。そし
て，当該市町との「協議」とは，単に協議の機会を持つに止まらず，被
控訴人側と申込市町の側が，人口の増減などの水需要に関わる事情の変
動や実際の使用状況の変化，更には財政状況などを含め様々な要因を把
握し，適正妥当な基本水量を定めるための機会として求められているも
のであるから，相互の状況を把握し得るだけの実質的な内容を伴う協議
であることを要し，不利益処分の性質からいえば，控訴人には告知聴聞
の機会が与えられなければならない。
(イ)本件各決定は，次のとおり，いずれも控訴人の水道事業会計の実態
や実際の水需要量等を考慮した実質的な協議が行われないままなされ
たものであり，本件条例２条２項に反する違法な処分である。
ａ本件第１決定について
被控訴人は，平成１９年３月，本件第１申込みの受理を拒絶し，そ
の後も本件第１申込みの白紙撤回を求め，白紙撤回をしない限り協議
することはないという態度に終始した。申込み自体の撤回を求める話
し合いは，条例にいう「協議」とは解し得ず，申込みを拒絶している
以上，協議の機会の提供にも当たらない。
ｂ本件第２決定について
被控訴人は，本件第２申込みについても撤回を求め，撤回しない限
り，協議には応じられないという態度に終始した。また，被控訴人は，
乙訓上水道事業経営健全化検討会への控訴人の参加について，本件第
２申込みの撤回が参加条件であるとして出席自体を拒否し，後には，
形式的に案内文を送付するものの，控訴人には事前の日程調整もな
く，開催日の１日か２日前に突如として案内文を送付してくるなど，
控訴人の出席を露骨に拒む姿勢を見せた。このような態度は，到底「協
議」の実態を伴っていないものといわざるを得ない。
〔被控訴人の主張〕
ア権限逸脱の主張は争う。
本件条例における基本水量の決定は，被控訴人知事が，関係市町からの
要請に基づいて広域的水道整備計画（水道法５条の２第１項，２項）を定
めた被控訴人の立場において，受水市町間の調整として行うものとして，
その合理的な裁量に委ねられているものであり，申込みにおける最大受水
量を超えて決定できないという制約はない。
イ裁量権逸脱の主張は争う。
(ア)本件協定書は，控訴人と被控訴人との間で，基本水量を７３００㎥
／日とする旨合意したという意味を持つ。
ａ乙訓系京都府営水道は，水道法５条の２に従い，控訴人，長岡京市
及び向日市の共同要請に基づいて策定した本件広域的水道整備計画
に基づき整備されたものであり，水道事業の固定費は，受益者負担の
原則により，受水市町である控訴人，長岡京市及び向日市が基本料金
として負担する。受水市町間での基本料金の分担は，一般には，配分
を受ける水量（権利枠）の割合に応じて負担するのが公平とされてお
り，本件においても，乙訓浄水場の整備に向けて控訴人ら市町への配
分水量を決める際，それが配分を受ける権利を定めるものであるとと
もに，配分水量に応じた固定費の負担を引き受けるものであることを
前提に協議がされ，本件協議書が締結された。
ｂ向日市１万６８００㎥／日，長岡京市４万㎥／日，控訴人１万２０
００㎥／日の合計６万８８００㎥／日（０．８６㎥／秒）という数字
は，昭和５３年の控訴人ら市町による調査・予測を基に，下流部会が
昭和５７年に取りまとめた数字である。また，向日市長は，昭和５７
年治利協総会において，控訴人を含む関係市町を代表する形で，工業
用水への参加を検討していた京都市の離脱にかかわらず，乙訓２市１
町の将来人口や水需要の予測などを踏まえ，α７ダムにおいて被控訴
人が０．８６㎥／秒の水利権を確保してほしいと陳情した。控訴人は，
これらの事情を理解した上で，配分水量１万２０００㎥／日として策
定された広域的水道整備計画に同意した。
ｃ被控訴人は，工業用水の表流水への転換には時間がかかると考えら
れたこと，控訴人ら受水市町の要望があったことを踏まえて，段階整
備を実施することにし，乙訓浄水場を当面４万６０００㎥／日の給水
能力で建設し，被控訴人が確保した水利権との差を当面被控訴人が負
担することにした。その上で，被控訴人と各受水町村との間で本件協
定書が締結作成された。
最大給水量４万６０００㎥／日の各受水市町への割振りとなる配
分水量の決定については，配分水量という権利枠の大きさに応じて固
定費を分担する責任を果たさせるべく，関係受水市町である控訴人，
長岡京市及び向日市の三者で協議調整してもらった。控訴人は，他の
２市と協議調整して自ら配分水量を７３００㎥と決定し，１日当たり
最大給水量として権利を確保するとともに，同量を固定費負担の基と
なる（将来の給水開始時には基本水量となる）水量として引き受ける
旨誓約した。
本件協定書は，配分水量を控訴人の枠として認めると同時に，基本
水量という言葉こそ用いていないものの，「甲（京都府知事）が，供
用開始に伴い乙（控訴人町長）に配分する１日当たりの水量は，７３
００㎥とし，乙はこれを引き受けるものとする。」として，控訴人が
同水量を引き受ける義務をも規定したことにより，基本水量を７３０
０㎥／日とすることを基本的に合意したものである。各協定書によ
り，控訴人が４万６０００㎥／日のうち７３００㎥／日，長岡京市が
２万６０００㎥／日，向日市が１万２７００㎥／日をそれぞれ配分水
量とするとともに，その割合で基本水量を分担するため，同量を基本
水量として引き受けることが合意されているもとでは，配分水量と併
せて関係市町と協議することなしに自分の基本水量のみを変更する
ことは不可能である。
(イ)本件協定書が，控訴人と被控訴人が基本水量を合意した意味をもつ
としても，そのことによって本件条例の構造が変わるわけではない。知
事が行う決定は，受水市町の申込みに拘束されるものではなく，申込み
を行った受水市町の意向のほか，他の受水市町との調整，その他広域的
水道整備事業が実施された経緯や従前の経過なども考慮して，裁量権の
合理的な行使をもってなされるべきこととなる。
本件においては，控訴人町長と被控訴人知事との間で７３００㎥／日
をもって基本水量とする本件協定書が締結されていること，控訴人から
は平成１９年度及び平成２０年度とも３４０７㎥／日を１日当たりの
最大の受水量とする申込みがなされたが，基本水量変更に向けての長岡
京市及び向日市との協議調整がなされておらず，両市は各協定書どおり
の申込みを行っていたこと，控訴人自身，平成１２年度の給水開始から
平成１８年度までは本件協定書を遵守し，７３００㎥／日での申込みを
継続してきたことなどの事情が認められる。これらの事情によれば，被
控訴人知事が平成１９年度及び平成２０年度の各基本水量を決定する
に当たり，裁量権行使の濫用や逸脱があったものとは認められない。
ウ手続の違法性について
本件協定書は，被控訴人知事と控訴人とが毎年基本水量についての協議
を行うことに代えて，あらかじめ基本水量を合意したものであり，条例２
条２項に定める「協議」に代替するものである。
被控訴人と控訴人とは，本件第１決定までに９回，本件第２決定までに
３回の協議を実施している。
(3)本件各決定は契約に基づく意思表示であり，控訴人町長の申込水量３４
０７㎥／日を超える部分に対応する基本料金については，意思の合致がない
ものとして契約が不成立であるか（第２事件）。
〔控訴人の主張〕
ア被控訴人知事による「１日当たりの最大の給水量」（基本水量）の決定，
通知（本件条例２条２項）は，契約上の行為である。
水道利用の法律関係は，水の売買であり，水道が敷設されても，住民は
水を買う義務を負わない。京都府営水道事業は，水道法第３章（同法２６
条以下）が規定する水の卸売業であるが，小売業と同じく水の売買であり，
利用強制の制度，特に権力関係とするような規定はない。
本件条例２条１，２項によれば，基本水量の決定は，被控訴人知事が一
方的に行うのではなく，受水市町の「年間における１日当たりの最大の受
水量」を定めた「申込み」を受けて，受水市町との「協議」を必須の要件
として行うとされており，協議がまとまらないまま被控訴人知事が基本水
量を定めて通知しても，当事者間で合意に達したものではないので，契約
上の効力は生じないことになる。
イ控訴人と被控訴人の関係が給水契約である以上，被控訴人知事の決定，
通知は，意思の合致の過程とみるほかはなく，法理論上，申込水量を下回
る決定はあり得ても，申込水量を上回る決定はあり得ない。したがって，
本件第１申込み及び本件第２申込みのいずれについても，被控訴人知事が
７３００㎥／日の「決定」「通知」をした時点で，より数量の少ない３４
０７㎥／日の範囲で意思が合致し，契約が成立したと解すべきである。
よって，支払義務が発生する基本料金は，平成１９年度分は３４０７㎥
×３６６日×９２円＝１億１４７２万０５０４円を日割計算で各月に割
り付けた金額，平成２０年度分は３４０７㎥×３６５日×８７円＝１億０
８１８万９２８５円を日割計算で各月に割り付けた金額となる。逆にいえ
ば，被控訴人が７３００㎥／日を前提にして控訴人に基本料金を請求した
場合，その請求のうち３４０７㎥／日を超える３８９３㎥／日分について
は法律上の原因がないことになる。
控訴人は，被控訴人に対し，いずれも基本水量７３００㎥は容認できな
い旨の異議をとどめた上で，控訴人の主張が最終的に実現しなかった場合
に発生する延滞金の発生を事前に回避するため，前記第２の２(7)及び(9)
のとおり，被控訴人主張の基本料金額を支払った。その結果，被控訴人に
は，平成１９年度分について３８９３㎥×３６６日×９２円＝１億３１０
８万５０９６円，平成２０年度分について３８９３㎥×３６５日×８７円
＝１億２３６２万２２１５円の不当利得が発生した。
ウ被控訴人は，遅くとも第２事件の訴状送達の日である平成２０年７月９
日から各利得に法律上の原因がないことを覚知しており，利得について悪
意である。よって，被控訴人には，上記訴状送達日前に支払済みの分につ
いては，訴状送達の日の翌日から遅延損害金ないし利息の支払義務があ
り，それ以降の分については，控訴人による支払の日の翌日から遅延損害
金ないし利息の支払義務があり，平成２１年５月１８日分までの確定額
は，原判決別紙計算書のとおり８７５万０１０９円である。
〔被控訴人の主張〕
ア被控訴人知事による基本水量の決定は，次のとおり，本件条例を根拠と
する行政処分であり，受水市町の申込みと被控訴人知事の承諾という意思
表示の合致としてされるものではない。
(ア)京都府営水道は，控訴人ら受水市町の要望に基づく広域的水道整備
計画に基づき，被控訴人が多額の費用を投じて水利権を確保し，施設整
備を行った水道用水供給事業（水道法第３章）であって，住民に水を供
給する水道事業（同法第２章）とは全く性質を異にしており，買うか買
わないかは自由という契約自由の原則が妥当する場面ではない。
(イ)基本水量は，使用水量のように，その後の実際の使用に応じて変動
するものではなく，施設設備費等の固定費を受益者に転嫁するための基
本料金を決定する要素である。よって，その変更には，他の受水市町と
の調整が必要であり，被控訴人知事が受水市町間の調整を踏まえて公平
適切に決定すべきものである。
(ウ)本件条例２条の「協議の上」知事が「決定し，通知する」という文
言は，被控訴人知事の決定が市町の申込みの内容に拘束される構造とは
なっておらず，あくまで協議を踏まえて被控訴人知事が決定し，受水市
町に通知するという趣旨であり，両者の意思表示が合致して成立する私
法上の契約とは明らかに性質を異にするものである。
(エ)本件条例６条は，延滞金を徴収することができるとしているが，条
例の定めによって延滞金を徴収することができるのは，地方公共団体が
有する債権のうち，地方自治法２３１条の３第１項に規定する「分担金，
使用料，加入金，手数料及び過料その他の普通地方公共団体の歳入」で
ある公法上の債権のみであり（同条２項），水道水供給をめぐる被控訴
人と受水市町との関係が私法上の契約関係でないことは，このことから
も明らかである。水道用水供給にかかる債権は，地方自治法２３１条の
３第３項の「法律で定める使用料」以外の使用料債権として，滞納処分
の例により徴収することはできないが，だからといって私法上の債権と
なるものではない。むしろ，本件条例は，督促状を発付し（同法２３１
条の３第１項），延滞金を徴収することができることを予定しており（同
条２項），水道供給料金を公法上の債権として扱おうとしている。
イ本件各決定は，その内容の適否にかかわらず，取り消されない限り効力
を有し（公定力），しかも，前記(2)〔被控訴人の主張〕のとおり，手続
的にも内容的にも本件条例及び本件協定書に適合し，裁量権の逸脱又は濫
用もないから取り消すべき事由がない。よって，平成１９年度及び平成２
０年度の基本料金には，本件各決定という「法律上の原因」がある。
(4)仮に基本水量の決定が意思表示（契約）によって行われるものであると
しても，本件協定書が締結され，被控訴人知事がこれに基づいて本件各決定
をしている以上，被控訴人が控訴人から支払を受けた基本料金には「法律上
の原因」があるか。
〔被控訴人の主張〕
ア被控訴人知事が控訴人に１日当たりの水量７３００㎥を配分すること
を約し，控訴人がこれを引き受ける旨を約した本件協定書が締結され，被
控訴人知事が本件協定書に基づいて本件各決定をした以上，被控訴人が控
訴人から支払を受けた基本料金には「法律上の原因」がある。
(ア)被控訴人知事と控訴人の間では，本件協定書をもって基本水量を７
３００㎥／日とする双方の予約がなされている。被控訴人知事及び控訴
人は，基本水量を７３００㎥／日とする場合には，予約完結権を行使す
ればよく，相手方の承諾は不要であるが，それと異なる基本水量を求め
る場合には，予約完結権を行使することなく，改めて申込みの意思表示
をして相手方の承諾を得なければならない。控訴人がした基本水量を３
４０７㎥／日とする申込みは，被控訴人知事が承諾しなかったため不成
立となり，７３００㎥／日を基本水量とする被控訴人知事の決定につい
ては，予約完結権の行使として契約が成立することになるので，「法律
上の原因」があることになる。
(イ)基本水量を定める契約自体は，本件条例に基づく申込みと承諾の意
思表示によって，留保や制限なくなされ得るが，本件協定書による引受
義務に反する控訴人の申込みは別途債務不履行となる。本件条例に基づ
いてなされる契約自体には留保を認めない結果，契約としては意思表示
の合致する３４０７㎥／日の範囲でしか成立しないこととなるが，そう
した控訴人の行為は，７３００㎥／日を引き受けるとした本件協定書に
基づく義務に違反することになり，控訴人は，被控訴人に対し，基本水
量を７３００㎥／日とした場合の基本料金との差額分について，債務不
履行に基づく損害賠償義務を負うことになる。その結果，３４０７㎥／
日の基本料金を超える分についても「法律上の原因」があることとなり，
不当利得は成立しない。
(ウ)控訴人は，自ら，被控訴人知事に水道水供給事業の整備を要請して，
その費用を支出させておきながら，そうした固定費を水道料金の基本料
金として反映させるための基本水量について責任ある分担をせず，工業
用水分の負担などへの配慮として１万２０００㎥／日を７３００㎥／
日に軽減する合意を取り付けた。にもかかわらず，控訴人が更にその半
分近い３４０７㎥／日での申込みをし，その差額を「不当利得」として
請求することは，権利の濫用として許されない。
イ時機に後れた攻撃防御方法の却下申立てに対する反論
被控訴人は，当初から，仮に基本水量の決定が契約であるとされる場合
でも，本件協定書の存在により「法律上の原因」があるから，基本料金の
うち３４０７㎥／日を超える部分に対応する金員の受領が不当利得とな
らないと主張しており，前記アの各主張は，本件協定書の存在により「法
律上の原因」があることになるという従前からの主張について，いくつか
の法律構成を例示して敷衍したものにすぎず，禁反言の法理違反や時機に
後れた攻撃防御方法に当たらない。
〔控訴人の主張〕
ア上記〔被控訴人の主張〕アの主張は，禁反言の法理に違反して許されず，
時機に後れた攻撃防御方法であるから却下されるべきである。
控訴人は，原審第１回口頭弁論期日前から，行政処分法理に基づく行政
処分取消請求訴訟と契約法理に基づく給付請求訴訟の双方を提起し，原審
第１回口頭弁論期日で，いずれかの訴訟形式に固執するものではないとの
態度を明らかにしており，その後の口頭弁論期日において，今後契約法理
の側面に比重を移すとの見解も明らかにした。
上記経緯を経た後，被控訴人は，平成２０年１２月２５日の原審第４回
口頭弁論期日において，「本件について当事者間の意思の合致は要しな
い。この点に関し，意思の合致の主張はしない。」と言明したが，上記〔被
控訴人の主張〕アは，「意思の合致」による契約法理に基づく主張であり，
上記言明，主張に違反するから，禁反言の法理に違反し，許されない。
また，被控訴人の上記主張は，平成２１年７月１７日の原審第８回口頭
弁論期日において，原審での審理の終結に向け，証拠調べの期日と最終弁
論期日が指定された後に提出されたものであるから，時機に後れて提出さ
れた防御方法として主張自体却下されるべきである。
イ本件協定書は，控訴人に対する法的拘束力がなく，その存在をもって，
基本料金の支払に法律上の原因があるとすることはできない。
本件協定書は，協定締結の当事者が，京都府知事Ａとα１町長Ｂとされ，
権利義務の帰属主体（地方自治法１４７条，２３４条５項）である被控訴
人と控訴人を表す形になっていないから，控訴人を法的に拘束する契約で
はなく，政治家としての控訴人町長の意思表示にすぎない。また，本件協
定書は，「配分水量」の対価である水道料金の規定も契約期間の定めもな
く，具体的な権利義務を定めていないから，控訴人に対し当然に「配分水
量」を申し込まなければならないという拘束力を発生させるものではな
い。
ウ本件協定書をもって，基本水量を７３００㎥／日とする双方の予約がな
されていると解することはできない。
(ア)本件協定書は配分水量についてのものであり，基本水量と配分水量
は明確に異なる。このような性格の異なるものを公的な文書について意
味を読み替えることはあってはならない。
(イ)被控訴人は，本件協定書締結までに繰り返された非公式の協議にお
いて，本件協定書の趣旨を「給水能力についての協定書」と説明し，「配
分水量」が，控訴人が基本水量を義務として引き受けたことを意味する
とは一度も説明しなかった。控訴人は，府営水道料金の負担が過大にな
ることを強く危惧し，繰り返し被控訴人に質問したが，被控訴人は，本
件協定書の締結が控訴人が危惧する事態に結びつくものではないとの
説明を繰り返しており，表示行為と認識が配分水量についてのものとし
て一致している。
(ウ)控訴人が平成１２年から平成１８年まで基本水量を７３００㎥／
日とする給水申込みをした事実及び，被控訴人が乙訓系各受水市町水道
事業管理者に平成１２年５月１０日付け通知（乙３７）を発し，「年間
における一日当たりの最大の受水量」を「平成１０年３月３０日付けで
京都府知事と各受水市町水道事業管理者等との間で締結した協定書に
よる配分水量」とするよう指示した事実は，どちらも本件協定書締結後
の事実であり，本件協定書締結行為の意味内容を判断する前提にはなら
ない。そもそも，本件協定書が基本水量に関して合意したものであるな
らば，被控訴人が上記通知を行う必要はない。
(エ)被控訴人は，平成１６年４月１日から，乙訓２市１町が負担する基
本料金を８７円から９２円に増額し，自ら負担すると宣言した６８８０
０分の２２８００の建設事業費を既に乙訓系の水道料金に転嫁してい
る。これは，控訴人に対して７３００㎥／日を超える費用負担を強いて
いることに他ならず，被控訴人は，ダム建設費についても，将来的には
水道料金に転嫁することを当然の前提としている。
(オ)本件協定書を給水契約の予約ととらえ，予約完結権の行使による給
水契約の成立を認めることは，本件条例の定めを全く無視して条例外で
基本水量について合意することを正面から認めることを意味する。本件
条例は，基本水量の決定について，まず受水申込みをする市町に，年間
における１日当たりの最大の受水量を定めて申し込む権限を認めてい
る。本件協定書を基本水量に関する公法上の給水契約の予約ととらえる
ならば，被控訴人が同意しない，すなわち予約完結権を行使する場面に
おいて，「予約」に反する申込みは一切不可能な事態を招くことになり，
受水申込みをする市町の権限を本件条例を離れて剥奪することになる。
第３当裁判所の判断
１本件に至る経緯
前記第２の２の前提事実並びに後掲各証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下
の事実が認められ，この認定を左右するに足りる証拠はない。
(1)控訴人の水道事業は，昭和３５年９月の給水開始以来，生活用水及び工
業用水ともに全量地下水を水源としてきたが，昭和４０年代以降，急激な都
市化による人口の急増と水道普及率の上昇，大規模開発や生活様式の変化に
より水需要が急増し，地下水の過剰汲上げが行われた結果，取水井戸の水位
低下や水質悪化，地盤沈下の問題が発生し，緊急課題として，地下水保全や
代替水源の確保が検討されるようになった。被控訴人は，昭和４６年ころま
でに「α５川水系等にかかる水需要量調査」を実施し，同年１０月２７日，
経済企画庁（当時）でその結果を説明し，控訴人について，昭和５５年の１
日最大受水量を１万２４５０㎥，１日最大取水量を１万３３８０㎥と予測し
た上で，同需要量の全量を賄うべく，昭和５０年には水源を地下水から表流
水（α１２川）に全面的に転換するという供給目標を掲げた。
（甲２３，２６，乙１４，２７，２８）
(2)内閣総理大臣は，昭和４７年４月，被控訴人知事に対し，水資源開発促
進法４条５項において準用される同条１項に基づき，「α５川水系における
水資源開発基本計画の全部変更」について意見を求めた。同全部変更は，従
前の計画（昭和３７年８月１７日閣議決定）では洪水調節，不特定かんがい
を目的とする治水ダムとされたα７ダムに，被控訴人，大阪府等の水道用水
等を確保するという事業目的を付加するものであった。昭和４７年４月２４
日，被控訴人知事が関係市町に意見を求めたところ，控訴人町長は，同月２
８日，「（４）のα７ダム建設事業については早期着工を望むものでありま
す。」と回答した。「α５川水系における水資源開発基本計画」は，昭和４
７年９月１９日閣議決定され，その中で，α７ダム事業の開発水量は３．７
㎥／秒とされた。また，昭和４８年６月には近畿地方建設局により建設事業
計画が策定され，都市用水の供給のために必要な貯水容量が６４０万㎥と定
められた。
（甲６，７，乙４∼６）
(3)α７ダムの取水量決定まで
ア昭和４９年６月，被控訴人は，α１２川の治水事業及び利水事業を円滑
に推進することを目的として，被控訴人並びに，α１２川流域の市町（京
都市，亀岡市，向日市，長岡京市，控訴人，α１３町，α１４町，α１５
町及びα１６町）の首長及び市町議会議長を理事とし，被控訴人企画調整
室を事務局として治利協を設立した。その下流部会には，被控訴人，京都
市，向日市，長岡京市及び控訴人の各自治体が参加した。
（弁論の全趣旨）
イ下流部会は，昭和５２年度事業として，α１２川下流部における水利用
の現況を調査し，昭和５３年１１月の下流部会会議で，控訴人町長，町議
会副議長，総務水道常任委員長出席の下，「α１２川下流部における水需
給等調査報告書」を作成した。同報告書第１編「α１２川下流部における
水受給調査報告」では，表流水の転換を検討する前提として，水資源開発
費負担など財政上の立場からではなく，地盤沈下等の障害を防止する立場
から行うこととされ，水道用水及び工業用水道を建設すると仮定した場合
の工業用水の試算がされた。また，同報告書第３編「α１２川下流部にお
ける地下水位及び地盤沈下調査報告」では，乙訓地域について，地下水の
静止水位の低下や，α１２川沿岸の低平地部を中心としたかなり広範囲に
わたる毎年１㎝以上の地盤沈下が指摘され，α１２川沿岸地域における水
道用水，工業用水等の水源を安定した表流水に転換していくための十分な
検討をしていく必要があるという問題点が示された。
（乙１９，２８，３０）
ウ本件アンケート
(ア)下流部会は，昭和５４年度事業として，京都市及び乙訓２市１町で
工業用水等を使用する合計４０２事業所（控訴人は１４事業所）を対象
に本件アンケート（甲８）を実施し，工業用水の使用状況，将来予測，
用水コストを調査した。本件アンケートは，昭和５５年１０月２１日の
下流部会幹事会において，控訴人水道課長出席の下取りまとめられた
上，同月１１月２０日の下流部会及び同月２９日の総会において，控訴
人町長出席の下報告がなされ，今後京都市南部及び乙訓２市１町におい
て工業用水の円滑な表流水への転換を図るためには，次の事項について
更に調査検討を進める必要があるとされた。
①事業所の大部分が京都市南部地域に集中していることから，地下水
取水の適正化を図るために，京都市を含め一体的に検討する必要があ
る。
②井戸水取水の平均現状費用が１８．０円／㎥，平均限界費用が２１．
６円／㎥と，下流部会の「α１２川下流部における水道計画調査」に
おける工業用水道試算単価３０．３円／㎥より低く，円滑な表流水転
換を進めるためには，事業所の限界費用について分析調査等を行う必
要がある。
(イ)昭和５５年１１月２９日の治利協総会において，事務局長（京都府
企画調整室長）は，次のとおり補足説明した。
①平均的な取水費用は現在１トン当たり１１円∼２６円である。
②事業所の限界費用として食料品製造業が１トン当たり４０円とい
う高い数値が出ているが，他の業種は３０円未満という状況である。
③本件アンケートも，直接職員が行って聞き取りをした場合と郵送の
場合があり，調査のやり方にも多少の違いもあるので，今後この調査
をもう少し分析検討していきたい。
④下流部会による水道計画調査では，工業用水道の試算単価が，水源
費を除いて３０円３０銭であるが，現在の限界費用が平均２１円６０
銭で，水道の試算単価よりも安くなっている。
（甲８，９，乙３０）
エα７ダムに係る利水配分
(ア)昭和５６年１１月開催の昭和５６年度治利協総会において，下流部
会長の京都市長（代理）は，「α１２川下流域のα７ダムに係る利水配
分については，上水道用水，工業用水の表流水転換量を都市用水として
α１２川右岸地域で毎秒０．６５ｔから０．８６ｔまでの間で，関係市
町の意向を配慮して調整検討を進めること」が下流部会の意見の中心の
一つとなったと報告した。
（乙３１）
(イ)平成５６年１１月，治利協は，「α１２川下流地域に係る新規必要
水利権調査結果」（乙２９）を発表した。同結果は，控訴人の水道用水
需要量については，治利協が同年３月から７月に実施した水道用水需要
量調査に基づき５６００㎥／日と算出し，工業用水需要量については，
昭和５３年治利協調査地下水需要見通しと，１００㎥／日以上地下水使
用事務所の使用量を用いて６４００㎥／日と試算するものであった。
（乙２８，２９）
(ウ)昭和５７年１１月開催の昭和５７年度治利協総会において，京都市
長（代理・計画局次長）は，下流部会のまとめとして，「α７ダムの建
設に係る都市用水の水配分は，α１２川右岸地域において０．８６㎥／
秒とし，被控訴人及び関係市町は協力してこの事業化に努めるものとす
る」と報告した。他方，同総会において，向日市長は，被控訴人に対し，
０．８６㎥／秒の上水道・工業用水道の事業化について，乙訓２市１町
は，被控訴人の力添えを得たいと考えていると陳情し，被控訴人副知事
は，この陳情を了承し，０．８６㎥／秒を１つの目標として確保するよ
うにしたいと回答した。なお，京都市は，工業用水道事業への参加を検
討していたが，このころ同事業からの離脱を表明した。
（乙２０）
(4)本件広域的水道整備計画の策定
ア控訴人ら１６市町村（城陽市，向日市，長岡京市，八幡市，控訴人，α
３町，α１７町，α１８町，α１９町，α２０町，α２町，α２１町，α
２２町，α２３町，α４町，α２４村）は，昭和５９年２月１０日，宇治
市長に対し，京都府水道整備基本構想による南部水道圏に適合した広域的
水道整備計画の策定を被控訴人知事に要請するよう依頼した。宇治市長
は，同月１５日，被控訴人知事に対し，水道法５条の２第１項に基づき，
他の１６市町村と共同して，広域的水道整備計画の策定を要請した。
（乙８，９，弁論の全趣旨）。
イ被控訴人は，昭和５９年１０月２３日，「乙訓地域水道基本計画調査結
果に係る説明会」を開催し，「乙訓水道の事業化に当たって整理すべき事
項」として，次のとおり説明した。
①工業用水道０．３９㎥／秒は，５８年度工業用水道基準料金４５円／
㎥の６倍の原価（約２７０円／㎥）となるため，事業が不可能である。
②０．４７㎥／秒の上水単独水道による用水供給事業では，供給原価が
２５０円／㎥となり，事業が困難である。
③０．８６㎥／秒の用水供給事業では，表流水への転換は，７５年度に
おける１日最大給水量の７１％（従来の計画６３％）となる。なお，工
業用水道が不可能であるため，全量上水として配分することして，早急
に配分量を決定する必要がある。
④０．８６㎥／秒で用水供給事業を行った場合，供給原価は責任水量制
を基に算定すると，約１８０円／㎥となる。
Ⅰ現在，用水供給事業として建設中の限界コストは，全国平均で１６
９円／㎥である。
Ⅱ１８０円／㎥を二部料金制にすると，基本料金９６∼１００円，従
量料金１２∼１７円／㎥となる。
Ⅲなお，用水供給事業の料金体系は，二部料金制とする。
⑤京都府と受水関係市町の間で，０．８６㎥／秒の配分について，覚書
を交換する。
（甲１０，乙７）
ウ被控訴人知事は，昭和６０年６月ころ，控訴人ら関係地方公共団体の長
に対し，本件広域的水道整備計画（案）について，水道法５条の２第２項
に基づく協議を申し入れた。同計画案には，根幹的水道施設の配置（同条
３項３号）として，既存「α２５水道」と「第二α２５水道」の統合及び
乙訓地域への拡張を骨子とする府営水道用供給事業を整備するとの記載
があるものの，各受水市町の受水量の記載はなかったが，控訴人は，同年
７月１０日，本件広域的水道整備計画に同意した。被控訴人は，同年９月
ころ，同計画を正式に策定し，同計画添付の表では，控訴人の昭和７０年
度の京都府営水道からの受水量（開発見込分）は１万２０００㎥／日とさ
れた。
（乙１０の1・2，１１，１３）
エ被控訴人知事は，昭和６０年９月３０日，本件広域的水道整備計画を定
めることについて，水道法５条の２第２項に定める被控訴人府議会の同意
を求め，同年１０月１６日，被控訴人議会定例会の本会議で，当該計画の
策定に賛同する旨の同意がされた。
（乙１２）
(5)府営水道受水要望書
ア宇治市長は，昭和６１年１０月８日，被控訴人知事に対し，１日最大受
水量６万９２００㎥，計画目標年次昭和７５年次として京都府営水道用水
供給事業に係る受水申込みをする一方，施設の整備・拡張に当たっては，
①申込の受水量（各年度別需要水量を含む。）について，今後需要予測の
変動等がある場合には協議を行うこと，②料金制度等についても協議を行
うことについて配慮を求めた。
（乙３９，４０）
イ被控訴人企業局長は，昭和６１年１１月７日，控訴人ら受水市町の長に
対し，本件広域的水道整備計画に基づく府営水道用水供給事業の経営認可
申請（水道法２６条）を行うため，申請に必要な受水量の申込みをするよ
う求め，目標年次（昭和７５年）の１日最大需要量を，向日市１万６８０
０㎥／日，長岡京市４万㎥／日，控訴人１万２０００㎥／日と示した。
（甲１１）
ウ控訴人の対応
(ア)控訴人水道事業部主幹は，昭和６１年１１月１９日，控訴人町長に
対し，被控訴人企業局から，①控訴人の１日最大受水量１万２０００㎥
は，治利協が現在までに調査した新規必要水利権調査に基づいて，被控
訴人企業局が需要水量を試算したものであり，その数量の中には工業用
水道需要量を含めたものである，②今回の数量は事業認可を受けるため
のものであり，細部については今後協議する旨の説明を受けたと報告
し，受水量要望申込みの提出と共に申入書を提出することについて，回
議書を提出した。
（甲１２）
(イ)控訴人町長は，同月２７日，被控訴人知事に対し，府営水道の受水
量について，１日最大受水量１万２０００㎥（計画目標年次昭和７５年
次）を要望する一方，同日付けで，京都府営水道事業の実現に向けて協
力をするが，表流水受水の具体化に際しては，次のとおり，控訴人水道
事業を取り巻く諸般の情勢の中で種々解決しなければならない問題が
あるので，被控訴人においても特段の理解と配慮を願いたいと求めた。
（甲１３，１４）
①受水量について
乙訓２市１町が，α７ダム完成によって生じる利水については，地
下水の将来展望に立って，水道水としての水源確保と共に工業用水へ
の利用を大きな目的としていたが，結果的に水道水及び工業用水とし
ての都市用水から，水道用水としての利水配分となったことにより，
水道事業財政のみでは対応できるものでなく，極端な危機に直面する
ことが予想されるので，被控訴人としてこの現状を賢察のうえ十分な
配慮をされたい。
②水道水について
乙訓２市１町は，飲料水を地下水によって賄ってきた歴史的な経過
から，表流水への転換に当たっては，町民に理解と協力を得るため，
行政としての対応に時間的なものが必要であり，供給開始時期につい
ては特段の配慮を願いたい。
③工業用水について
乙訓２市１町，特に控訴人においては，利水配分のうち半数余の工
業用水分が水道用水の中に含まれることになったが，水道事業やその
利用者で対応すべきものではなく，商工行政等を含めた中での対処を
必要とするので，被控訴人においては，特に工業用水の扱いについて，
政策的に格段の配慮を願いたい。
④水道料金について
控訴人としては，今般，府営水道実施による先行投資負担，又は受
水料金原価などによる水道財政への高額負担とならないよう，府営水
道建設に際し何らかの財政措置を講じられたい。
(ウ)控訴人町長は，昭和６１年１１月２７日，被控訴人企業局長に対し，
次の３点について配慮を求めた。
①受水量−上水道について
府営水道の年次受水量については，自己水との関連において，今後
の需要予測に基づき，供給開始時期及び年次受水量等の協議をされた
い。
②受水量−工業用水について
工業用水が水道用水の中に含まれることになった経過を踏まえ，政
策的に格段の配慮を願うとともに十分協議をされたい。
③料金制度等について
表流水導入に伴う先行投資負担等，水道料金への急激な負担増とな
らないよう配慮を願うとともに十分協議をされたい。
（甲１５）
エ向日市の対応
向日市長は，被控訴人知事に対し，昭和６１年１１月２７日，１日最大
受水量１万６８００㎥（計画目標年次昭和７５年次）を要望する一方，控
訴人の前記ウ(イ)の申入れと同趣旨の申入れをした。また，向日市長は，
同日，被控訴人企業局長に対しても，控訴人の前記ウ(ウ)の申入れと同趣
旨の申入れをした。
（乙３５の1∼3）
オ長岡京市の対応
長岡京市長は，被控訴人知事に対し，昭和６１年１１月２７日，１日最
大受水量４万㎥（計画目標年次昭和７５年次）を要望する一方，①今回工
業用水が水道用水に一本化されることに伴い，事業の実施に当たっては，
特に工業用水の扱いについて政策的に格段の配慮をし，②府営用水供給事
業からの受水が高額な負担にならないよう，建設に当たり特段の財政的措
置を講じるよう申し入れた。また，長岡京市長は，同日，被控訴人企業局
長に対し，控訴人の前記ウ(ウ)の申し入れと概ね同趣旨の申入れをした。
（乙３６の1∼3）
カ被控訴人は，厚生大臣に対し，京都府営水道用水供給事業の経営につい
て認可申請（水道法２６条）をし，乙訓浄水場（計画給水能力６万８８０
０㎥／日）の新設を主な事業計画の一つとした。京都府営水道用水供給事
業は，昭和６２年３月３１日に認可されたが，被控訴人は，これに先立つ
同月１７日，本件条例（昭和６２年京都府条例第９号）を制定し，同年４
月１日から本件条例を施行した。事業認可後，乙訓２市１町から被控訴人
に対し段階的整備の要請があり，調整の結果，乙訓浄水場は，当面４万６
０００㎥の施設能力で整備されることとなった。
（甲１，２６，乙４９）
(6)府営水道料金の決定から本件協定書締結まで
アα７ダムは，平成９年度完成，平成１０年４月供用開始となり，乙訓浄
水場（平成４年度に建設着工）も，平成１１年度を目処に給水が開始され
る見込みとなった。そこで，乙訓２市１町からなる乙訓上水道事業連絡協
議会は，平成９年６月２日，被控訴人企業局公営企業課に対し，市町の水
道事業の財政計画の策定のため早く料金を決めてほしいと要望し，同月４
日，向日市及び長岡京市の水道事業管理者，控訴人建設部長，被控訴人企
業局長らの出席により，京都府営水道受水市町管理者会議（乙訓系）が開
催された。その際，被控訴人企業局は，正式な供給原価を算出するために
は，ダム建設費や浄水場建設費等を精査し，原価算出要素の枠組みを整理
していく必要があり，今後の管理者会議や担当課長会議でひとつひとつ整
理をしていきたいと述べ，具体的な供給原価を示すことはなかった。
（乙４１，４２，証人Ｃ）
イ平成９年１０月１６日，乙訓上水道事業連絡協議会と被控訴人企業局と
の間で「京都府営水道に係る情報交換会」が開催された。このとき，被控
訴人企業局側は，乙訓浄水場建設事業の進捗状況を説明するとともに，給
水原価の試算要素である建設事業費・水源費の参考資料を提出し，当初（昭
和５７年度）７３億６１７６万円であった被控訴人のα７ダム建設費負担
が，第１回変更（平成５年度）で９７億５４３３万２０００円，第２回変
更（平成８年度）で１１２億６３４９万３０００円に増額したことを説明
した。他方，被控訴人企業局側は，給水原価の試算に当たっては，給水に
必要な経費を乙訓２市１町の受水量全体で除する必要があることから，受
水市町から明確な受水量が示されれば試算は可能であると説明し，乙訓２
市１町との間においても表流水への転換水量及び転換時期の目標を定め，
積極的に転換を図る必要があると述べた。
（乙４１∼４４）
ウ平成９年１１月１３日，京都府営水道受水市町管理者会議（乙訓系）担
当課長会議において，京都府営水道の受水計画が協議された。同会議にお
いて，被控訴人企業局公営企業課長は，給水原価の試算の要素である費用
（建設事業費・水源費等）が概ね固まってきたことから，受水市町の受水
量が明らかになれば試算が可能になるので，具体的な受水計画を固めてい
くと述べ，①乙訓２市１町における最終受水量は６万８８００㎥／日であ
る，②現在整備を進めている浄水場の施設能力は４万６０００㎥／日であ
るが，取水，導水及び送水施設は６万８８００㎥／日規模で整備を行って
いる，③浄水場施設能力４万６０００㎥／日に対する各市町の配分水量に
ついては市町間で整理調整してもらいたいと求めた。
（乙３２，４１）
エ平成１０年２月６日，京都府営水道受水市町管理者会議（乙訓系）が開
催された。同会議においては，被控訴人及び各受水市町が，市町間で調整
された次の結果を確認し，今後協定書（案）の内容で協定の締結手続を行
うことで合意した。
①施設整備計画
施設能力（１日最大給水量）
最終の規模６万８８００㎥／日
給水開始時点の規模４万６０００㎥／日
②配分水量
向日市１万３０００㎥／日
長岡京市２万６０００㎥／日
控訴人７０００㎥／日
（乙４１，４５）
オその後，乙訓２市１町の間で更に調整が行われ，最終的に配分水量につ
いて，向日市１万２７００㎥／日，長岡京市２万６０００㎥／日，控訴人
７３００㎥／日ということで合意された。そこで，被控訴人企業局長は，
平成１０年３月１７日，控訴人町長に対し，被控訴人知事印が押捺された
本件協定書用紙２部を送付して，本件協定書の締結を依頼した。控訴人町
長は，同用紙に控訴人町長印を押して返送し，同月３０日付けで本件協定
書が締結された。同様の協定書は，同日付けで向日市及び長岡京市との間
でも締結されたが，この段階においても，乙訓浄水場が最終的には６万８
８００㎥／日の給水を行うことが，計画の前提となっていた。
（乙１，３３，３４，４１，４６，４７，証人Ｃ）。
(7)給水申込みに至る経緯
ア水道事業変更認可申請
(ア)控訴人は，平成９年度，被控訴人知事（水道法４６条１項，同法施
行令１４条により厚生労働大臣の権限に属する事務の一部を行うこと
ができる。）に対し，給水人口を１万９０００人から２万２０００人に，
１日最大給水量を９８８０㎥（５２０ℓ／人）から１万７７００㎥（８
０５ℓ／人）に増加させる内容の水道事業変更認可申請（水道法１０条
１項）をした。
（乙２１）
(イ)控訴人町長は，被控訴人企業局長に対し，平成１０年３月３０日，
事業変更申請に必要となる京都府営水道の供給水量確約書の交付を求
めた。その内容は，①開始年次平成１１年度，②目標年次平成２４年度，
③一日最大給水量（受水量）１万２０００㎥，④年次別供給水量（一日
最大給水量）を平成１１年度から平成１３年度まで３６５０㎥，平成１
４年度から平成１８年度まで７３００㎥，平成１９年度８０００㎥，平
成２０年度８８００㎥，平成２１年度９６００㎥，平成２２年度１万０
４００㎥，平成２３年度１万１２００㎥，平成２４年度１万２０００㎥
とするものであった。
（乙２２）
(ウ)被控訴人企業局長は，控訴人に対し，平成１０年４月１６日付け「α
１町水道事業変更（第４次拡張事業計画変更）認可に係る京都府営水道
からの用水供給水量について（回答）」と題する書面により，控訴人に
は平成２４年度を目標として１日最大１万２０００㎥を供給する旨回
答した。
（乙２３）
イ平成１１年６月３０日，乙訓２市１町の水道事業管理者は，被控訴人知
事との間で「給水に関する協定」を締結し，平成１２年度から平成１８年
度の間に，地下水から表流水へ段階的に水源を転換し，平成１８年度には，
府営水道から施設能力相当（４万６０００㎥／日）の給水を受ける目標を
定めた。控訴人は，平成１２年度から平成１４年度までは３６５０㎥，平
成１５年度は４６５０㎥，平成１６年度は５６５０㎥，平成１７年度は６
６５０㎥，平成１８年度には７３００㎥の供給を受けることにした。
（甲２６）
ウ被控訴人知事は，第三者機関である京都府営水道事業経営懇談会（以下
「水道懇」という。）に対し，乙訓浄水場の供給料金のあり方について意
見を求め，水道懇は，平成１１年１１月２２日，「京都府営水道事業の経
営のあり方及び施設設備の方向についての提言（第４次）」（乙２４）を
した。同提言は，乙訓浄水場の供給料金のあり方として，水道事業運営の
基本原則（独立採算の原則，受益者負担の原則）及び地方公営企業の料金
について地方公営企業法２１条の定める原則に基づき，①料金体系を二部
料金制とし，②料金算定期間を平成１２年秋の給水開始から平成１８年度
末までの６．５年間とし，③基本水量及び供給水量を被控訴人と受水市町
との協定によって定められた水量（配分水量）とし，④費用を料金算定期
間において発生する費用として算定すると，固定費に係る供給原価は１㎥
当たり１１２．４円，変動費に係る供給原価は１㎥当たり４０．０円とな
るとした。しかし，地方公営企業法及び公営企業会計の原則に基づき，施
設能力を超える水利権の試算を建設仮勘定に据え置き，固定費を約１８億
円繰り延べることにより，基本料金を基本水量１㎥当たり９５．７円，従
量料金を４０．０円とすることが適当であると提言した。
（乙２４，４８，４９）
エ被控訴人企業局長は，乙訓系各受水市町水道事業管理者に対し，平成１
２年５月１０日，給水申込みを速やかに進めるよう求め，給水申込みに当
たっては，給水申込書の「年間における１日当たりの最大の受水量」を「平
成１０年３月３０日付けで被控訴人知事と各受水市町水道事業管理者等
との間で締結した協定書による配分水量」とするよう求めた。
（乙３７）
(8)給水開始後
ア乙訓浄水場は，平成１２年１０月１日，給水を開始した。控訴人町長は，
被控訴人知事に対し，同日以降，平成１８年度まで，毎年本件協定書に基
づいた基本水量７３００㎥／日（１日当たり受水量〔予め定めた当該年度
の一日当たりの受水量〕３６５０㎥）の給水申込みをし，被控訴人知事は，
控訴人町長に対し，給水開始年月日を毎年４月１日，基本水量７３００㎥
／日で給水する旨の基本水量決定通知をした。
（乙２５及び２６の各1∼7）
イ乙訓２市１町では，産業社会構造が大きく変化し，人口が横ばいないし
微減傾向になったことや，節水型ライフスタイルの浸透により，生活用水
が平成１０年ころから減少傾向にあった。それでも，控訴人の水道事業は，
平成１１年度には約３８５０万円の黒字を計上していたが，京都府営水道
の供給が開始した平成１２年度から赤字に転じた。また，控訴人において
は，平成１２年以降，業務，営業用水の使用量が減少し，このような水需
要の停滞のため，前記(7)イの「給水に関する協定」で定めた府営水道へ
の転換が計画通り進まなくなった。そこで，被控訴人は，開業時の激変緩
和措置として平成１２年度及び平成１３年度に実施した暫定基本料金（基
本料金の減額措置）を平成１４年度及び平成１５年度も延長適用し，上記
協定水量についても平成２２年度まで４年間の延伸をした。
（甲１６，２２，２６）
ウ控訴人議会は，平成１５年１２月１８日，被控訴人知事に対し，企業使
用の予測水量は契約水量から外してほしい旨要望した。控訴人の水道事業
は，平成１９年度までの８年間に合計８億４０００万円を超える累積赤字
を計上し，平成２０年度は４９５８万７０００円の赤字を計上している。
また，控訴人の水道料金は，京都市，向日市，長岡京市などの他の近隣地
方公共団体と比較して高額となっている。
（甲１６，１７，１８の１∼４，２２∼２４）
２争点(1)（本案前の答弁〔第１事件〕）について
(1)本件各決定の処分性について
ア「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」とは，公権力の主体
たる国又は地方公共団体が行う行為のうち，その行為によって，直接国民
の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められて
いるものをいう（最高裁判所昭和３９年１０月２９日第一小法廷判決・民
集１８巻８号１８０９頁参照）。
本件各決定は，地方公共団体である被控訴人が，同じく地方公共団体で
ある控訴人に対して行った京都府営水道の基本水量の決定であり，私人を
名宛人とする行為ではない。しかし，京都府営水道用水供給事業は，控訴
人を含む関係市町の要請により策定された広域的水道整備計画に基づく
水道用水供給事業，すなわち，水道により水道事業者に対して水道用水の
卸売りを行う事業であるから，水道用水供給事業者たる被控訴人と水道事
業者たる控訴人との関係は，基本的には，水の供給契約（卸売契約）にお
ける売主と買主の関係に相当し，行政組織上，一般的な上級行政庁とその
指揮監督に服する下級行政庁という関係とはいえない。
もっとも，水道用水供給事業者と水道事業者との間の関係が水の供給契
約であるとしても，水道用水供給事業者が供給した用水は，水道事業者の
送配水施設を通じて一般の需要者に供給されるものであり，水道用水供給
事業は水道事業の一部を代替するものである。このように，水道用水供給
事業者と水道事業者との供給契約は，契約上の給付が国民の福祉，公共の
利益に密接な関係を有することから，自由競争の原理が妥当する私人間の
契約と同視することはできず，むしろ，公共事業（上水道）の利用に関す
る行政契約として，法律や条例により一部を行政処分の形式を採って規律
することが可能なものと解される。しかも，京都府営水道は，地方公共団
体が住民の福祉を増進する目的をもってその利用に供するために設けた
公の施設（地方自治法２４４条）であるから，その料金は，公の施設の管
理に関する事項として，条例で定めなければならない（同法２４４条の２
第１項）。この意味で，本件条例は，公共事業の利用に関する契約につい
て，公益上の見地から，契約自由の原則を修正する性格を有するものと解
される。
イ本件条例２条２項は，「年間における１日当たりの最大の給水量」（基
本水量）について，当該市町と「協議の上」，被控訴人知事が「決定し，
通知する」と規定しており，文言上，協議において受水市町と被控訴人知
事との合意ができないときは，被控訴人知事が，協議を踏まえて，一方的
に基本水量を決定することができる構造となっている。
また，基本水量とは，被控訴人が京都府営水道事業を始めるに当たり投
資した水源開発費や施設整備費等の固定費を適正に供給料金に反映させ
る手段である基本料金を定める基準であるところ，京都府営水道事業は，
地方公営企業法の適用を受ける企業であり，常に企業の経済性を発揮する
とともに，公共の福祉を増進するように運営されなければならず（地方公
営企業法３条，京都府公営企業の設置等に関する条例２条１項），その料
金は，公正妥当なものでなければならず，かつ能率的な経営の下における
適正な原価を基礎とし，地方公営企業の健全な運営を確保することができ
るものでなければならない（同法２１条２項）。そして，ここでいう料金
の公正妥当性は，①料金が原価を償うに足りるものであり，かつ企業が提
供する財・役務が料金に相応する内容であるかという料金水準の観点及
び，②利用者の側に合理的な理由を欠く不公平な取扱いがされておらず，
社会的に均衡が保たれているかという料金体系の観点から判断されると
ころ，京都府営水道事業（乙訓系）は，控訴人を含む１７関係地方公共団
体の要請を受けて被控訴人知事が策定した本件広域的水道整備計画に基
づき，被控訴人が多額の費用（一部に国庫補助金及び被控訴人の一般会計
出資金が充てられている。）を投じて水源開発及び施設整備を行い，給水
区域である乙訓２市１町のために経営する水道用水供給事業であるから，
その基本料金の算定要素である基本水量の決定に当たっては，基本料金が
取得原価を実質的に償うに足りるものであり，受水市町以外の住民からも
納得性が確保され得ることの要請とともに，給水区域を構成する複数の受
水市町間の平等性・公平性を保つことの要請があり，このような各種要請
を考慮すると，基本水量については，申込みをした当該市町の利害のみな
らず，他の受水市町との均衡を含めた総合的調整をも考慮して決せられな
けばならない。したがって，本件条例２条２項は，かかる総合的調整のた
めに基本水量の決定を被控訴人知事の裁量に委ね，当該市町との協議とい
う手続を経た上で，被控訴人知事が行政処分として，その裁量により一方
的に基本水量を決定する権限を付与したものと解するのが相当である。
ウ以上によれば，基本水量の決定は，公権力の主体たる地方公共団体であ
る被控訴人が行う行為のうち，その行為によって，行政契約たる水道用水
供給契約の相手方として，被控訴人との関係では「国民」と同一の地位に
立つ受水市町の権利義務を直接形成すること（受水市町には，基本水量の
範囲内で，使用する水量を従量料金で使用できる権利が発生するととも
に，供給料金の支払義務が発生することになる。）が条例により認められ
ているものと解すべきであり，取消訴訟の対象たる「行政庁の処分」に当
たるものと認められる。
なお，本件条例には，基本料金の徴収について，滞納処分の例により処
分すること（地方自治法２３１条の３第３項）を根拠付ける規定はないが，
行政処分の本質は，法令に基づく行政庁の一方的な行為によって法効果が
発生し，取消訴訟によってその効力が否定されない限りその公定力が認め
られるところにあり，自力執行力がないことをもって処分性を否定するこ
とはできない。
(2)訴えの利益について
本件各決定については，これに基づいて被控訴人から控訴人に平成１９年
度分及び平成２０年度分の水道用水が供給され，控訴人から被控訴人への水
道料金の支払も終了しているが，仮に本件各決定が違法で取り消されるとい
うことになれば，既に控訴人が支払った基本料金のうち，基本水量３４０７
㎥を超える部分に相当する部分の支払には法的根拠がなかったことになり，
控訴人には，その分について被控訴人に対する不当利得返還請求権が生じる
などの回復すべき利益があることになる。したがって，平成１９年度及び平
成２０年度の水道用水の供給及び水道料金の支払により，控訴人が水量決定
の取消しを求める利益が消滅することはないから，第１事件請求に係る訴え
には，訴えの利益が認められる。
３争点(2)（本件各決定が行政処分である場合，本件各決定の適法性〔第１事
件〕）について
(1)権限逸脱
本件条例２条２項は，「知事は，前項の申込みを受けたときは，当該市町
と協議の上，年間における１日当たりの最大の給水量を決定し，通知する。」
と規定するのみであり，文言上，被控訴人知事の基本水量決定権限が，受水
者の申込みに係る範囲に限定されていると解することはできない。また，同
条３項は，受水者たる市町が年度途中で基本水量変更の申込みができること
を前提にしているが，変更申込みについても，本件条例２条２項が準用され
るのであるから，これをもって知事の基本水量の決定権限が受水者の申込み
の範囲に限定されていると解すべき根拠にはなり得ない。したがって，本件
各決定が権限を逸脱するものであるという控訴人の主張は理由がない。
(2)裁量権逸脱
ア前記２のとおり，本件条例２条２項は，受水市町に京都府営水道に係る
水源開発費や施設整備費等の固定費の負担を求める要素である基本水量
を公正妥当に決定するためには，当該申込市町のみならず他の受水市町と
の間の調整が必要不可欠であることから，その決定を被控訴人知事の裁量
に委ねたものと解される。このような裁量権の趣旨にかんがみると，被控
訴人知事の基本水量決定が本件条例に基づく裁量権を逸脱する場合とは，
受水市町の申込みに対して被控訴人知事が決定した基本水量が，他の受水
市町との均衡を含めた総合的調整や従前の経緯にかんがみて合理性を欠
いていると判断される場合をいうものと解すべきである。
イ前記１で認定した事実によれば，乙訓２市１町においては，昭和４０年
代後半までに，地下水の水位低下や水質悪化，広範囲にわたる地盤沈下の
問題が発生し，これらの障害を防止する立場から，それまで地下水に依存
してきた水道用水，工業用水の水源を地下水から表流水に全面的に転換す
るという目標が設定され，これを受けて，当初は治水ダムとして計画され
ていたα７ダムが，治水及び利水を目的とする多目的ダムへと計画変更さ
れたこと，控訴人は，上記計画変更を踏まえた上で，昭和４７年にα７ダ
ム建設事業の早期着工を要望し，昭和４９年６月以降参加した治利協にお
いても，下流部会が実施した「α１２川下流部における水受給調査」（工
業用水需要量の転換量算定方法を含む。）や本件アンケートの取りまとめ
に参加し，かつ下流部会会長がこれらを下流部会の意見として報告するこ
とを容認することにより，これを控訴人の意見として提示し，後の広域的
水道整備計画の内容形成に反映させてきたこと，控訴人は，昭和５６年以
降，α７ダムの建設に係る都市用水の水配分（上水道用水，工業用水の表
流水転換量）を０．８６㎥／秒とするという下流部会の報告や，向日市長
が乙訓２市１町を代表して行った陳情に異議を唱えることなく，昭和５９
年２月，他の１６市町村と共同して広域的水道整備計画の策定を要請した
ことが認められる。
もっとも，本件広域的水道整備計画の策定に当たり，被控訴人は，それ
まで工業用水道事業による表流水への転換を検討していた工業用水につ
いて，採算の問題から工業用水道事業の経営を断念すると表明し，水道用
水，工業用水を含めた全量を水道用水供給事業により配分すると説明した
上で，目標年次（昭和７５年）における控訴人の受水量を１万２０００㎥
／日と提示したことが認められる。しかし，控訴人ら乙訓２市１町は，被
控訴人に対し，被控訴人が厚生大臣に水道用水供給事業の経営認可申請を
するため必要な受水量の申込みをするに当たり，工業用水が水道用水に一
本化されたことにより受水市町の水道事業財政が危機に直面することが
予想されることへの理解と配慮を求める旨留保を付した上で，被控訴人が
提示した受水量（控訴人１万２０００㎥／日）に同意し，昭和６２年３月
３１日の事業認可後に段階的整備を求めたこと，被控訴人は，工業用水に
ついては表流水への転換が困難であることに配慮し，乙訓２市１町の受水
量を６万８８００㎥／日から約３分の２である４万６０００㎥／日に減
量して，乙訓浄水場の施設を整備したことが認められる。しかも，平成９
年６月以降，乙訓系の京都府営水道料金を算出するに当たり，料金算定の
要素となる受水量については，乙訓２市１町間で自ら調整して控訴人の配
分水量を７３００㎥／日と決定し，控訴人は，平成１０年３月３０日，同
配分水量を引き受ける旨の本件協定書を締結したこと，被控訴人の諮問を
受けた水道懇は，平成１１年１１月，基本水量及び供給水量を本件協定書
により定められた配分水量とする前提で，原価を基礎として償うことがで
きるよう試算した上で基本料金と従量料金を提言し，これを受けて本件条
例３条及び別表の料金が決定されたこと，被控訴人は，乙訓浄水場の給水
開始に当たり，平成１２年５月１０日付けで，基本水量を本件協定書によ
る配分水量とする給水申込みを求め，控訴人は，同年１０月１日の給水開
始以降，平成１８年度まで，毎年，本件協定書に基づく基本水量７３００
㎥／日の給水申込みをし，被控訴人知事は，同申込水量での基本水量決定
をしたこと，被控訴人は，給水開始後，乙訓２市１町の表流水への転換が
計画通り進まなかったことから，基本料金の減額措置を平成１５年度まで
延長適用し，転換目標についても，平成２２年度まで４年間の延伸をした
ことが認められる。
以上の事実を考慮すれば，控訴人は，利水事業により乙訓２市１町の水
道用水，工業用水の水源を表流水に転換するという行政計画の実現に向け
て行政上の手続を進行しており，それを前提として他の行政機関の行為が
積み重なることにより，原価を基礎とした基本料金額が算定されたことが
認められ，その後も，控訴人は，本件第１申込みまでは，本件協定書記載
の配分水量が基本料金算定の前提となることを踏まえた行動をしてきた
ことが認められる。
ウこのような経緯に加え，他の受水市町である向日市と長岡京市は，平成
１９年度及び平成２０年度も，被控訴人に対し，本件協定書の配分水量を
基本水量とする給水申込みを行ったこと，上記２市は，負担軽減のために，
被控訴人の乙訓地域上水道事業経営健全化検討会に参加したが，被控訴人
との間で基本水量の変更に向けての調整はしておらず，控訴人の基本水量
の減額分を受け入れることを同意した形跡もないこと（弁論の全趣旨）を
考慮すれば，被控訴人知事が，本件各決定に当たり，基本水量を本件協定
書記載の配分水量７３００㎥と決定したことは，他の受水市町である２市
との均衡を含めた総合的な調整に基づくものというべきである。
エしたがって，本件各決定が裁量権を逸脱するものであるとの控訴人の主
張は理由がない。
(3)手続の違法性について
ア本件条例２条２項は，当該市町との「協議」を基本水量決定の手続的要
件とするが，前記２のとおり，基本料金が，府営水道の水源確保及び施設
整備等に先行して要した固定費を適正に供給料金に反映させ，受水市町で
ある乙訓２市１町に公平に負担させる意味を有するものであり，基本水量
が基本料金の算定基準であることにかんがみれば，ある受水市町が被控訴
人知事に対し基本水量の減額を求めることは，他の受水市町の負担増加に
直結するものであり，基本水量の変更は，本来，被控訴人知事と一受水市
町長による個別の合意によりなし得るものではないというべきである。し
たがって，本件条例２条２項が定める当該市町との「協議」は，必ずしも
基本水量の変更を基礎付ける実質的内容にわたる必要はなく，不意打ちを
回避するための手段として，当該受水市町に主張の機会を与えるものであ
れば足りると解される。
イ本件第１決定（平成１９年度）について
証拠（乙２，３，１６，１７）によれば，被控訴人は，平成１９年２月，
控訴人に対し，本件第１申込みが本件協定書の配分水量と一致しないとい
う理由で申込書を返戻したが，控訴人は，同年３月５日，被控訴人に対し，
本件第１申込みを受け入れるよう求め，以後，控訴人町長は，同年６月１
３日までに副知事と２回，企業局長と８回，計１０回の協議を行い，同日
時点も協議が継続中であったこと，控訴人と被控訴人との間では，それ以
外にも，同年３月以降，企業局の担当室長と事務担当レベルでの情報交換
が実施されていたことが認められる。確かに，その内容は，被控訴人が，
控訴人に対し，基本水量を３４０７㎥とする申込書をいったん撤回し，本
件協定書の水量を土台にした議論をするよう求めるものであり（乙１７），
基本水量の変更に向けた実質的協議には至っていない。しかし，前記協議
の経過によれば，被控訴人が平成１９年１２月２７日に本件第１決定をす
るに先立ち，控訴人には，少なくとも不意打ちを回避するための主張の機
会は提供されていたというべきであるから，本件第１決定に至る手続に瑕
疵があったということもできない。
ウ本件第２決定（平成２０年度）について
証拠（控訴人代表者）によれば，控訴人は，平成２０年２月２７日に本
件第２申込みをする直前に，被控訴人副知事と協議を行ったことが認めら
れるが，控訴人町長が本件第２申込みを行ってから，被控訴人知事が本件
第２決定をした同年４月２４日までに，控訴人と被控訴人との間で具体的
な協議が行われた形跡はない。
しかしながら，本件第２申込みは，本件第１申込みと全く同一の内容で
あり，前記のとおり，控訴人と被控訴人との間では，平成１９年度の本件
第１申込みについての協議及び本件第２申込み直前の協議により，相互に
相手方がいかなる主張をするかが認識されており，平成１９年度と平成２
０年度の間で客観的状況に変化はなかったものと認められる。以上によれ
ば，控訴人には，本件第２申込みについても，不意打ちを回避するための
手段は与えられていたものと認められ，本件第２決定に至る手続に瑕疵が
あったということはできない。
(4)以上によれば，本件各決定が違法な行政処分であるとして取消しを求め
る控訴人の第１事件請求は理由がない。
４争点(3)（本件各決定は契約に基づく意思表示であり，控訴人町長の申込水
量３４０７㎥／日を超える部分に対応する基本料金については，意思の合致が
ないものとして契約が不成立であるか〔第２事件〕）について
控訴人は，控訴人と被控訴人との関係が給水契約である以上，被控訴人知事
の決定，通知は意思の合致の過程とみるほかはなく，控訴人町長の３４０７㎥
／日の申込みに対し，被控訴人知事が７３００㎥／日の決定，通知をした時点
で，控訴人と被控訴人との間に，より少ない３４０７㎥／日の範囲で給水契約
が成立したと主張する。
しかし，被控訴人知事の基本水量決定が行政処分であり，契約関係に基づく
意思表示の合致とはいえないことは前記２のとおりであり，上記基本水量決定
が契約関係であることを前提とする控訴人の第２事件請求は，その余の点につ
いて判断するまでもなく理由がない（なお，基本水量は水の供給契約の要素で
ある基本料金を算定するための基準であるから，基本水量７３００㎥／日とい
う条件で水道用水を供給することと，基本水量３４０７㎥／日という条件で水
道用水を供給することは全く異なる内容である。この意味からも，基本契約３
４０７㎥／日の限度で意思が合致するものとは解されない。）。
第４結論
以上の次第で，控訴人の第１事件請求及び第２事件請求はいずれも理由がな
いから棄却すべきであり，原判決中第２事件請求を棄却した部分は相当である
が，基本水量決定には処分性がないとして第１事件に係る訴えを却下した部分
は失当である。しかし，第１事件請求を棄却することは原審の結論よりも控訴
人に不利益になるところ，被控訴人から附帯控訴がなされていない本件では，
原判決を不利益に変更することは許されない。よって，本件控訴を棄却するこ
ととし，主文のとおり判決する。
大阪高等裁判所第１民事部
裁判長裁判官小松一雄
裁判官塚本伊平
裁判官阿多麻子
（原裁判等の表示）
主文
１第１事件の請求に係る訴えを却下する。
２原告のその余の請求を棄却する。
３訴訟費用は，第１事件及び第２事件を通じて，原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
１第１事件
(1)京都府知事が原告に対して平成１９年１２月２７日付けでした京都府営
水道の水道用水供給に関する平成１９年度の基本水量決定処分を取り消す。
(2)京都府知事が原告に対して平成２０年４月２４日付けでした京都府営水
道の水道用水供給に関する平成２０年度の基本水量決定処分を取り消す。
２第２事件
被告は，原告に対し，２億６３４５万７４２０円及びうち２億５４７０万７
３１１円に対する平成２１年５月１９日から支払済みまで年５分の割合によ
る金員を支払え。
第２事案の概要
１紛争の概要
(1)第１事件
本件は，京都府乙訓地域の地方公共団体である原告が，被告知事において
条例に定める協議を経ることなく，２度にわたって，原告の申込水量を超え
る基本水量決定を行ったと主張し，これらが違法な行政処分であるとして，
処分の取消を求めた事案である。
(2)第２事件
本件は，原告が，基本水量決定の手続が契約であり，意思の合致が原告の
申込の範囲に限られると主張し，これを超える部分の支払について，法律上
の原因がないものとして，不当利得に基づき支払額及び遅延損害金ないし利
息の支払を求めた事案である。
(3)第１事件と第２事件は，選択的併合の関係にあるものである。
２争いのない事実等
(1)当事者等
ア被告知事は，京都府営水道の供給料金等に関する条例（以下「条例」と
いう。）に基づき，京都府営水道の水道用水供給事業の管理者として，毎
年，水道用水の供給を受けようとする市町から，年間における１日当たり
の最大の受水量の申込を受けた後，当該市町と協議の上，当該市町に対す
る年間における１日当たりの最大の給水量（条例上「基本水量」と定義さ
れる。以下「基本水量」という。）を決定し，通知する権限を有している。
イ原告は，住民１万５０００人の福祉の増進を図ることを基本とする普通
地方公共団体であり，地方公営企業である水道事業を経営し，条例に基づ
き，毎年，年間における１日当たりの最大の受水量を定めて，これを被告
知事に申し込み，知事との協議の後，知事から基本水量の決定，通知を受
けた上で毎月額の供給料金を知事が指定する日までに納付する義務を負
うものである。
(2)水道法（以下「法」という。），条例，地方公営企業法，京都府公営企業
の設置等に関する条例，地方財政法の定め
ア(ア)国及び地方公共団体は，水道が国民の日常生活に直結し，その健康
を守るために欠くことのできないものであり，かつ，水が貴重な資源で
あることにかんがみ，水源及び水道施設並びにこれらの周辺の清潔保持
並びに水の適正かつ合理的な使用に関し必要な施策を講じなければな
らない。（法２条１項）
(イ)地方公共団体は，当該地域の自然的社会的諸条件に応じて，水道の
計画的整備に関する施策を策定し，及びこれを実施するとともに，水道
事業及び水道用水供給事業を経営するに当たつては，その適正かつ能率
的な運営に努めなければならない。（法２条の２第１項）
(ウ)地方公共団体は，この法律の目的を達成するため水道の広域的な整
備を図る必要があると認めるときは，関係地方公共団体と共同して，水
道の広域的な整備に関する基本計画（以下「広域的水道整備計画」とい
う。）を定めるべきことを都道府県知事に要請することができる。（法
５条の２第１項）
(エ)都道府県知事は，前項の規定による要請があつた場合において，こ
の法律の目的を達成するため必要があると認めるときは，関係地方公共
団体と協議し，かつ，当該都道府県の議会の同意を得て，広域的水道整
備計画を定めるものとする。（法５条の２第２項）
(オ)水道事業は，原則として市町村が経営するものとし，市町村以外の
者は，給水しようとする区域をその区域に含む市町村の同意を得た場合
に限り，水道事業を経営することができるものとする。（法６条２項）
イ(ア)供給料金は月額とし，その額は，別表に掲げる受水者の区分に応じ，
基本料金の額，従量料金の額及び超過料金の額の合計額とする。（条例
３条，甲１）
別表によれば，原告の場合，基本料金は「基本水量にその月の日数を
乗じて得た水量に，１立方メートルにつき９２円を乗じて得た額」とさ
れている。なお，平成２０年度からは，上記の９２円が８７円に改訂さ
れている。（甲１，２０の１０∼３３）
(イ)水道用水の供給を受けようとする市町は，毎年，年間（毎年４月１
日から翌年３月３１日までの間をいう。以下同じ。）における１日当た
りの最大の受水量を定めて，府の水道事業の管理者の権限を行う知事
（以下「知事」という。）に申し込まなければならない。（条例２条１
項，甲１）
(ウ)知事は，前項の申込みを受けたときは，当該市町と協議の上，年間
における１日当たりの最大の給水量（以下「基本水量」という。）を決
定し，通知する。（条例２条２項，甲１）
(エ)延滞金の徴収については，京都府税外収入延滞金徴収条例（昭和３
９年京都府条例第４０号）の規定を準用する。この場合において，同条
例第２条中「年１０．７５パーセント」とあるのは，「年６．５パーセ
ント」と読み替えるものとする。（条例６条，甲１）
ウ(ア)地方公営企業は，常に企業の経済性を発揮するとともに，その本来
の目的である公共の福祉を増進するように運営されなければならない。
（地方公営企業法３条）
(イ)地方公営企業の経営に関する事務を共同処理する一部事務組合（こ
れを企業団という。）の管理者の名称は，企業長とする。（地方公営企
業法３９条の２第１項）
(ウ)地方公営企業の業務に関する契約の締結並びに財産の取得，管理及
び処分については，地方自治法９６条１項５号から８号まで及び２３７
条２項及び３項の規定にかかわらず，条例又は議会の議決によることを
要しない。（地方公営企業法４０条１項）
地方公営企業の業務に関する負担附きの寄附又は贈与の受領，地方公
共団体がその当事者である審査請求その他の不服申立て，訴えの提起，
和解，あつせん，調停及び仲裁並びに法律上地方公共団体の義務に属す
る損害賠償の額の決定については，条例で定めるものを除き，地方自治
法９６条１項９号，１２号及び１３号の規定は，適用しない。（地方公
営企業法４０条２項）
なお，地方公営企業法４０条１項，同条２項の規定により，議会の議
決を経ていない本件訴え提起は適法である。
エ(ア)府民の生活の向上と府下の産業経済の発展に寄与するため，次に掲
げる事業（以下「公営企業」という。）を設置する。
ａ電気事業
ｂ水道事業
ｃ工業用水道事業（京都府公営企業の設置等に関する条例１条，甲２
７）
(イ)公営企業は，常に企業の経済性を発揮するとともに，公共の福祉を
増進するように運営するものとする。（京都府公営企業の設置等に関す
る条例２条１項，甲２７）
オ地方公共団体は，その財政の健全な運営に努め，いやしくも国の政策に
反し，又は国の財政若しくは他の地方公共団体の財政に累を及ぼすよう
な施策を行つてはならない。（地方財政法２条１項）
(3)条例における基本水量（水道料金）決定のプロセス
ア受水者が府営水道を利用するには，条例２条１項のとおり，被告知事に
対して１日当たりの最大の受水量を定めて申込みをする。
イこれに対して，被告知事は，同条２項のとおり，受水者と協議の上，１
日当たりの最大の給水量である「基本水量」を決定し，受水者に通知する。
ウそして，供給料金については，条例３条のとおり，基本水量に応じた基
本料金と実際の受水量に応じた従量料金を合計したものを，さらに，１日
当たりの給水量が「配分水量」を超える場合は，その超過分につき超過料
金を合計したものを月額で支払う。被告知事によって基本水量が決定され
れば，実際の受水量に応じて機械的に供給料金が決定される仕組みになっ
ている。
ここで「配分水量」とは，条例別表（３条関係）の「超過料金」の区分
にあるとおり「知事が受水者と協議の上，給水能力の水量を受水者に配分
した１日当たりの水量」をいう。「配分水量」とは，被告知事が各受水者
に対して給水できる能力を配分したいわば利用枠というべきものである。
そして，受水者が配分水量を超えて府営水道を受水したときは，上記のと
おりその超過分につき超過料金を支払わなければならない。
原告については，月額基本料金は「基本水量にその月の日数を乗じて得
た水量」について９２円／㎥（平成２０年度からは８７円／㎥），従量料
金は３６円／㎥，超過料金は２５１円／㎥となっている（条例別表３条関
係）。
(4)平成１８年１０月２２日投票の原告長選挙において，府営水道問題が主た
る争点となり，水道代引下げを公約とした原告代表者が当選した。
原告は，上記公約をふまえて，平成１９年２月１６日，同月２６日の両日，
被告との間で，平成１０年３月３０日付け京都府営水道乙訓浄水場（仮称）
に係る施設整備等に関する協定書（以下「本件協定書」という。）で定めら
れた配分水量７３００㎥の引下げ等による健全化について交渉を行った。ま
た，それ以外にも，同年１月から２月にかけて，企業局長又は企業局次長と
の間で計７回にもわたって交渉を繰り返した。
しかしながら，本件協定書に基づく配分水量７３００㎥の引下げについて，
被告との間で交渉が成立することはなかった。
(5)原告は，平成１９年２月２７日，被告知事に対し，１日当たりの最大の受
水量を３４０７㎥と定めて申込をした（以下，この申込を「本件第１申込」
という。）。
(6)被告は，原告に対し，本件第１申込を白紙撤回し，上水道事業経営健全化
検討会に参加することを求めた。
原告と被告との間で，照会書と回答書がやりとりされた。
(7)被告知事は，平成１９年１２月２７日，原告の基本水量を７３００㎥とす
る旨決定して原告に通知した（以下，この決定を「本件第１決定」という。）。
(8)原告は，平成２０年２月２７日，被告知事に対し，１日当たりの最大の受
水量を３４０７㎥と定めて申込をした（以下，この申込を「本件第２申込」
という。）。
本件第２申込についても，原告と被告との間で，依頼書と回答書のやりと
りがされた。
(9)被告知事は，平成２０年４月２４日，原告の基本水量を７３００㎥とする
旨決定して原告に通知した（以下，この決定を「本件第２決定」という。）。
３争点
(1)第１事件について訴えの利益はあるか（被告の本案前の主張）。
ア被告
(ア)本件の原告は，地方公共団体であって国民ではない。また，原告が
取消を求めている基本水量決定通知は，被告知事が条例２条２項に基づ
いて，年間における１日当たりの最大の給水量を決定し，通知するもの
にすぎず，「直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を画すること
が法律上認められているもの」ではない。
したがって，基本水量の決定通知は，取消訴訟の対象たる処分とはい
えない。
(イ)また，仮に，取消訴訟の対象たる処分に当たるとしても，本件第１
決定については，これに基づいて被告から原告に水道供給がなされ，原
告から被告への水道料金支払も終了しているのであるから，もはやこれ
を取り消すべき訴えの利益がない。
本件第２決定についても，その決定を前提として，被告から現に水道
供給を行い，原告から水道料金の支払がなされているのであるから，経
過分については，やはり訴えの利益がないというべきである。
(ウ)以上のとおり，本件第１決定及び本件第２決定は，処分性が認めら
れず，また，狭義の訴えの利益がないというべきであるから，原告の訴
えはいずれも却下されるべきである。
イ原告
(ア)被告は，条例に基づき，原告の意思とは関係なく基本水量，基本料
金を決定している。このような行為は「公権力の主体たる公共団体が行
う行為のうち，その行為によって，直接原告の権利義務を形成すること
が法律上認められているもの」に他ならない。
(イ)地方公共団体も抗告訴訟の原告になり得るし，本件は，行政組織内
の内部行為ではない。
(ウ)被告知事のした本件第１決定及び本件第２決定は，その行為によっ
て受水者の意思を排除し，直接受水者の義務を一方的に形成する行為で
あり，受水者がそれに従わないときは訴訟上の手続を経ずに強制執行す
らできるという公定力を有しているから，行政処分性を有している。し
たがって，行政事件訴訟法３条２項にいう「行政庁の処分その他公権力
の行使に当たる行為」である。
(2)被告知事のした本件第１決定及び本件第２決定が行政処分であるとして，
本件各決定が適法であるか否か。
ア原告
(ア)条例２条２項の被告知事の決定については，各受水者の申込最大受
水量の合計が府の給水能力を超えた場合に受水者が申込みをした受水
量を下回る基本水量が決定されることは想定しているが，受水者の最大
の受水量を超える基本水量を決定することはそもそも想定していない。
このことは，条例２条３項において受水者が被告知事に対して年度の
途中に受水量の変更の申込を行うことができることから明らかである。
受水者は水の需要を予想した上で実際の使用量よりもかなり余裕をも
って申込受水量を決定していることから，被告知事が受水者の申込最大
受水量を超えて基本水量を決定できるのであれば，受水者に基本水量の
変更申込権を与える意味はないのである。
また，このことは条例については受水者が配分水量を超えて受水した
場合に通常の従量料金よりもはるかに高いペナルティたる超過料金が
課されるという制度設計がされていることからも強く推認される。配分
水量は受水者が過量の水を受水した場合のペナルティを課す基準とな
る数値であることから，配分水量≧基本水量となることは明らかだが，
基本水量が受水者の１日当たりの最大の受水量を超過している場合，給
水量が配分水量を超過することは起こらず，ペナルティの料金たる超過
料金を設定する意味がなくなるのである。
(イ)このように，そもそも被告知事には申込最大受水量を超えて基本水
量を決定する権限がない。それにもかかわらずなされた本件第１決定及
び本件第２決定は，条例２条２項に違反する処分であるから取り消され
なければならない。
(ウ)百歩譲って，被告知事に申込最大受水量を超えて基本水量を決定す
る権限があったとしても，本件第１決定及び本件第２決定は，被告知事
に与えられた権限をはるかに逸脱するものであり，条例２条２項に違反
して違法であるから取り消されるべきである。
７３００㎥の水は全く不必要であって，原告は過剰な負担を強いられ
ているものであり，このことについて，原告は，当初から懸念を表明し，
配慮や財政的措置を求めていた。
そもそも条例２条２項においては，被告知事が受水者の申込最大受水
量を超えた量の基本水量を決定する権限がない。仮にそのような権限を
想定できたとしても，それは微調整を行うためのものにすぎず，受水者
が望まない水を強制的に給水する権限を被告知事に与えたものではな
い。それにもかかわらず，このような申込最大受水量の２倍もの基本水
量を決定することは条例２条２項に違反するだけでなく，府営水道の導
入前から多量の水を受水することに懸念を表明し配慮や財政的措置を
求めていた原告に対して過大な金銭的負担を負わせるものであり，原告
の会計を破綻に追い込み，原告の自治を破壊するものである。
このような被告知事の決定は，裁量をはるかに逸脱したものであり，
条例２条２項に違反する違法な処分であるから取り消されなければな
らない。
(エ)ａ条例２条２項において，当該市町との協議は，基本水量決定の手
続的要件となっている。とりわけ，給水申込を行う市町と基本水量を
決定する被告との間で，水量に差異がある場合に当該市町との協議を
行わないまま基本水量決定を行うことは，重大な手続違反であるとい
わざるを得ない。そして，当該市町との協議とは，単に協議の機会を
持ったというに止まらず，水量の必要性等について実質的な協議の機
会を持つ必要がある。
本件第１決定について，原告からなされた給水申込は３４０７㎥で
あったのに対し，被告が決定した基本水量は７３００㎥である。そも
そも，被告は原告の給水申込を超えて基本水量を決定することはでき
ないが，仮に原告の給水申込を超えて基本水量を決定できるとして
も，被告としては，水量に差異があり，特に，申込水量を超える基本
水量を決定しようとしたのであるから，当該市町である原告との協議
は，基本水量を決定するに当たって必要欠くべからざる手続的要件で
あったといわざるを得ない。
しかしながら，本件第１決定は，平成１９年２月２７日付けで本件
第１申込がなされた後，条例２条２項に基づく協議が一切行われない
まま，同年１２月２７日付けでなされている。
被告は，同年１１月３０日付け「京都府営水道とα１町水道事業に
係る京都府の考え方について（回答）」において，条例２条２項に基
づく協議を行っている旨回答しているが，かかる回答は，それまでの
被告の対応とは全く異なったものであり，実体としても，被告は，原
告に対し，一貫して本件第１申込の白紙撤回を求め続けていたのであ
って，協議が行われてきたとは到底いい難い。
したがって，本件第１決定は，条例２条２項に反する違法な処分で
あり，取り消されなければならない。
ｂ本件第２決定については，被告が平成２０年３月２１日付け「京都
府営水道給水申込みに係る協議の場の設定について（回答）」と題す
る書面において，「本日（３月２１日）の協議についても，そうした
協議の場である」などと述べているが，その実体は，本件協定書に定
められた７３００㎥ありきで，原告の水道事業会計の実態や実際の水
需要量などについて一切関知せずに進められたものであり，到底「協
議」の実態を伴っていないものといわざるを得ない。
したがって，本件第２決定についても，条例２条２項に反する違法
な処分であり，取り消されなければならない。
イ被告
(ア)条例における基本水量の決定は，被告知事が，関係市町からの要請
に基づいて広域的水道整備計画を定めた被告の立場において，受水市町
間の調整として行うものであり，その合理的な裁量に委ねられているも
のである。
(イ)被告知事による基本水量の決定は，一般の契約における承諾の意思
表示のように受水市町からの申込に拘束されるものではない。受水市町
からの申込及び当該市町との協議を踏まえて被告知事が裁量により決
定するものであるから，申込における最大受水量を超えて決定できない
という制約はない。
(ウ)基本水量は，水道事業の固定費をまかなう基本料金を算定するため
の基礎であって，実際の使用料と直接関係するものではない。また，も
ともと，原告は，１万２０００㎥／日の配分水量を求めて，被告に広域
的水道設備を要請し，同水量で策定された広域的水道整備計画に同意し
ているものであり，現在の基本水量７３００㎥は，段階的整備や工業用
水が別立てとならなかった事情による原告の要望などをふまえ，１万２
０００㎥／日を大幅に減少させて協定した水量である。
原告の営むα１町水道事業について，自ら行った申込や協定に企業と
して責任を負わなければならないのは当然であり，財政が厳しいからと
いって，それを他者のせいにしたり，一方的に約束を反故にするような
ことは到底許されない。
自らが本件協定書において引き受けることを約した最大受水量の半分
以下で申込を行った原告の行為こそが本件協定書違反の行為である。
本件第１決定及び本件第２決定について，被告知事に裁量権の逸脱な
どはなく，違法との主張には理由がない。
(エ)被告知事と原告とは，条例２条２項に定める「協議」に代替するも
のとして本件協定書を締結し，原告の基本水量を７３００㎥／日とする
ことをあらかじめ合意しているから，本件第１決定及び本件第２決定に
おいて，「協議」を経ていないから手続違反があるとする原告の主張は
失当である。
また，現実には，被告と原告とは，本件第１決定までに９回，本件第
２決定までに３回の協議を実施しており，「協議」を経ていないとする
原告の主張は正しくない。
(オ)被告知事による本件第１決定及び本件第２決定が，原告の財政に不
当な費用負担を生ぜしめるものであるとの批判も当たらない。
(3)本件第１決定及び本件第２決定が契約に基づく意思表示（承諾）であり，
被告は，原告に対し，意思の合致を超える部分の基本料金を不当利得として
請求できるか否か。
ア原告
(ア)仮に，条例２条２項に基づく被告知事の「決定」が行政処分ではな
いとした場合，原告が被告に対して府営水道の供給料金を支払う根拠は
契約に求めるしかない。
条例の流れを契約法的に理解すると，条例２条１項に基づく市町の「申
込」を契約成立条件の申込と捉え，条例２条２項に基づく「協議」まで
の過程を契約の申込ないし契約条件の交渉，合意形成の過程と捉え，条
例２条２項の「決定」「通知」が契約の成立要件としての承諾行為であ
ることになる。そして，結局，基本水量（基本料金）に関する原・被告
間の意思の合致が原告による府営水道供給料金支払義務が発生する根
拠となる。
(イ)ａ平成１９年度分については，平成１９年２月２７日，原告は，条
例２条２項に基づき，被告に対し，平成１９年度の１日当たりの最大
の受水量を３４０７㎥と定めて本件第１申込をした。
これに対して，被告知事は，条例に定められた「協議」を行わない
まま，同年１２月２７日付けで平成１９年度の原告の基本水量を１日
当たり７３００㎥とする本件第１決定をした。
しかし，原告と被告知事は，基本水量について数量的に倍以上の開
きがある数値を主張しており，「協議」すらなされていない以上，１
日当たり基本水量７３００㎥について両者の合意の形成を想定する
ことは不可能であり，被告知事が１日当たり７３００㎥の「決定」「通
知」をした時点で，より数量の少ない１日当たり３４０７㎥の範囲で
原告と被告知事の間の意思の合致がなされたとみるほかない。
ｂ原告は，平成２０年２月２７日，被告に対し，平成２０年度の１日
当たりの最大の受水量を３４０７㎥と定めて本件第２申込をした。
そして，またしても実質的には「協議」すらなされないまま，同年
４月２４日付けで平成２０年度の原告の基本水量を１日当たり７３
００㎥とする本件第２決定をした。
平成２０年度についても，原告と被告知事は，基本水量について数
量的に倍以上の開きがある数値を主張しており，実質的な「協議」す
らなされていない以上，１日の基本水量７３００㎥について両者の合
意の形成を想定することは不可能であり，平成２０年度についても，
被告知事が１日当たり７３００㎥の「決定」「通知」をした時点でよ
り数量の少ない１日当たり３４０７㎥の範囲で原告と被告知事の間
の意思の合致がなされたとみるほかない。
(ウ)ａ上記のように原告と被告知事の意思が合致し，契約が成立したの
は１日当たりの基本水量３４０７㎥の範囲である。したがって，支払
義務が発生する基本料金は，３４０７×３６６×９２円＝１億１４７
２万０５０４円を日割計算で各月に割り付けた金額についてのみで
ある。逆にいえば，被告が１日当たり７３００㎥を前提にして，原告
に対して基本料金を請求した場合，その請求につき１日当たり７３０
０−３４０７＝３８９３㎥分については法律上の原因がないことは
明白である。
それにもかかわらず，被告は，原告に対し，１日当たり７３００㎥
を前提に，７３００×９２円×３６６日（平成２０年２月は閏年のた
め１日多い。）＝合計２億４５８０万５６００円について，下記表１
「被告要求基本料金額」欄記載の各金額の支払を請求した。
原告は，平成２０年１月４日，基本水量７３００㎥については容認
できない旨の異議をとどめた上，原告の主張が最終的に実現しなかっ
た場合に生じる延滞金の発生を事前に回避するため，被告主張の基本
料金について，下記表１中の「支払日」欄記載の各日に「被告要求基
本料金額」欄記載の各金額を支払った。
〈表１平成１９年度被告不当利得額〉
平成１９年度基本料金(単価９２円)
月別日数支払日支払総額（従量料金を
含む）
被告要求
基本料金額
（７３００
㎥／日）
契約成立
基本料金額
（３４０７
㎥／日）
被告不当
利得額（３
８９３㎥／
日）
4∼1124420.1.111861133601638704007648033687390064
123120.1.252350412020819600971676411102836
13120.2.212342096020819600971676411102836
22920.3.252195197619476400908987610386524
33120.4.252355149620819600971676411102836
計366245805600114720504131085096
その結果，被告には，表１「被告不当利得額」欄記載の各不当利得
が生じ，その合計額は１億３１０８万５０９６円となる。
ｂ平成２０年度についても，上記のように原告と被告知事の意思が合
致し，契約が成立したのは１日当たりの基本水量３４０７㎥の範囲で
ある。したがって，支払義務が発生する基本料金は，３４０７×３６
５×８７円＝１億０８１８万９２８５円を日割計算で各月に割り付
けた金額についてのみである。逆にいえば，被告が１日当たり７３０
０㎥を前提にして，原告に対して基本料金を請求した場合，その請求
につき，１日当たり７３００−３４０７＝３８９３㎥分については法
律上の原因がないことは明白である。
それにもかかわらず，被告は，原告に対し，１日当たり７３００㎥
を前提に，７３００×８７円×３６５日＝合計２億３１８１万１５０
０円について，下記表２「被告要求基本料金額」欄記載の各金額の支
払を請求した。
原告は，平成２０年５月９日，基本水量７３００㎥については容認
できない旨の異議をとどめた上，原告の主張が最終的に実現しなかっ
た場合に生じる延滞金の支払を事前に回避するため，被告主張の基本
料金について，下記表２中の「支払日」欄記載の各日に「被告要求基
本料金額」欄記載の金額を支払った。
〈表２平成２０年度被告不当利得額〉
平成２０年度基本水量(単価８７円)
月別日数支払日支払総額(従量料金含)被告要求基
本料金額
（７３００
㎥／日）
契約成立基
本料金額
（３４０７
㎥／日）
被告不当利
得額（３８
９３㎥／日
）
43020.5.212164968019053000889227010160730
53120.6.252227495219688100918867910499421
63020.7.252159240419053000889227010160730
73120.8.252241772819688100918867910499421
83120.9.252233078819688100918867910499421
93020.10.2
103120.11.2
113020.12.1
123121.1.232249912419688100918867910499421
13121.2.252231476819688100918867910499421
22821.3.25202868161778280082994529483348
33121.4.242234673619688100918867910499421
計365231811500108189285123622215
その結果，被告には，「被告不当利得額」欄記載の不当利得１億２
３６２万２２１５円が生じた。
(エ)原告は，被告に対して，第２事件の訴状の送達をもって，上記不当
利得返還の請求をしている。被告は，遅くとも第２事件の訴状送達の日
である平成２０年７月９日から各利得について法律上の原因がないこ
とを覚知しており，利得について悪意である。
いずれにせよ，被告には，上記訴状送達日前に原告による支払が済ん
でいる分については訴状送達の日の翌日から遅延損害金ないし利息の
支払義務があり，それ以降の分については，原告による支払の日の翌日
から遅延損害金ないし利息の支払義務があり，平成２１年５月１８日分
までの確定額は，別紙計算書のとおり８７５万０１０９円である。
イ被告
(ア)条例２条に基づき，給水の申込を行う市町と基本水量を決定して通
知する被告知事との関係，あるいはそれにより市町と被告との間に成立
する関係が契約であるとの主張については争う。
条例２条によれば，被告知事は，市町から申込を受けたときは，当該
市町と協議の上，基本水量を決定し，通知するとされているのであり，
被告知事の決定が市町の申込内容に拘束される構造とはなっていない。
「協議」を経ることとされているものの，あくまで被告知事が決定する
裁量を有しているのである。両者の意思表示が合致して成立する私法上
の契約とは明らかに性質を異にするものである。
また，条例６条によれば，延滞金を徴収することができるものとされ
ている。私法上の遅延損害金と異なり，条例の定めによって延滞金を徴
収することができるのは，地方公共団体が有する債権のうち，地方自治
法２３１条の３第１項に規定する「分担金，使用料，加入金，手数料及
び過料その他の普通地方公共団体の歳入」である公法上の債権のみであ
り（同条２項），このことからも水道水供給をめぐる被告と市町との関
係が私法上の契約関係でないことは明らかである。
以上のとおり，被告知事による基本水量決定は，公法上の行政行為で
あるから，基本水量決定を原・被告間の意思表示の合致ととらえ，それ
により成立する契約が水道料金支払義務の根拠であるとする原告の主
張は誤りである。
(イ)原告は，本件第１決定及び本件第２決定について，いずれも１日当
たり３４０７㎥の範囲で原告と被告知事の間の意思が合致したと主張
する。
しかしながら，原告による申込は意思表示としてのものでないことは
上述したとおりであり，基本水量決定も意思表示（効果意思）の効果と
して生じるものではないのであるから，そこに両者の意思表示の合致と
いうようなものを観念する余地はそもそもない。
また，基本水量は，使用水量のようにその後の実際の使用に応じて変
動するものではなく，水道水供給における基本料金を決めるものであ
る。すなわち，被告が，原告に，基本料金をいくらとして水道水を供給
するかという供給の前提条件を定めるものである。したがって，基本水
量７３００㎥／日という条件で水道水を供給するというのと，基本水量
３４０７㎥／日という条件で供給するというのでは，条件が全く異なる
のであって，３４０７㎥／日の限度で重なり合う（合致する）というも
のではない。
いずれにしても，１日当たり３４０７㎥の範囲で原告と被告知事の意
思表示が合致したとする原告の主張は認められない。
(ウ)平成１９年度及び平成２０年度のいずれにおいても，基本水量を７
３００㎥／日とする被告知事の決定が存在しており，基本料金の支払と
徴収について「法律上の原因」があることは明らかである。
被告知事による基本水量決定は，契約ではなく行政処分であり，行政
処分はその内容の適否にかかわらず，取り消されない限り効力を有する
ものである（公定力）。
なお，被告知事が受水市町に対して基本水量を決定し，供給料金を請
求できる根拠は，条例である。
(エ)本件第１決定及び本件第２決定は，手続的にも内容的にも条例及び
本件協定書に適合したものであり，京都府営水道事業の管理者の職務を
行う被告知事の立場において，裁量権の行使に逸脱又は濫用があるとは
到底認められない。
したがって，原告が不当利得と主張する平成１９年度及び平成２０年
度の基本料金について，各基本水量決定という「法律上の原因」がある
ことはもとより，それらの決定が適法なもので取り消すべき事由がない
ことも明らかである。
(オ)被告知事は，原告に１日当たり７３００㎥を配分することを約し，
原告がこれを引き受ける旨を約した本件協定書が締結されており，被告
知事がこれに基づいて本件第１決定及び本件第２決定をしている以上，
被告が原告から支払を受けた水道料金について「法律上の原因」がある。
(カ)「法律上の原因」があるとする法律構成については，いくつか考え
ることができる。
１つは，基本水量の決定が申込と承諾という意思表示（契約）によっ
て行われるものだとしても，本件協定書をもって基本水量を７３００㎥
／日とする双方の予約がなされているとみる構成である。被告知事及び
原告は，基本水量を７３００㎥／日とする場合には，予約完結権を行使
すればよく，相手方の承諾は不要であるが，それと異なる基本水量を求
める場合には，予約完結権を行使することなく，改めて申込の意思表示
をして相手方の承諾を得なければならないということである。
こうした法律構成によれば，原告がした３４０７㎥／日という申込に
ついては，被告知事が承諾しなかったため不成立となり，７３００㎥／
日を基本水量とする被告知事の決定については，予約完結権の行使とし
て契約が成立することになるので「法律上の原因」があることになる。
もう１つは，基本水量を定める契約自体は，あくまで条例に基づく申
込と承諾の意思表示によって，留保や制限なくなされ得るが，本件協定
書による引受義務に反する原告の申込は別途債務不履行となるという
構成である。条例に基づいてなされる契約自体には留保を認めない結
果，契約としては意思表示の合致する３４０７㎥／日の範囲でしか成立
しないこととなるが，そうした原告の行為は，７３００㎥／日を引き受
けるとした本件協定書に基づく義務に違反することとなるので，基本料
金の差額分について損害賠償義務を負うことになる。
こうした法律構成によれば，基本水量を定める契約としては，原告が
申込をした３４０７㎥／日の範囲でしか成立しないが，原告は基本水量
を７３００㎥／日とした場合の基本料金との差額を損害賠償すべき義
務を負うので，結局は，３４０７㎥／日の基本料金を超える分について
も「法律上の原因」があることとなり，不当利得は成立しない。
また，原告自ら，被告知事に水道水供給事業の整備を要請して，その
費用を支出させておきながら，そうした固定費を水道料金の基本料金と
して反映させるための基本水量について責任ある分担をせず，工業用水
分の負担などへの配慮として１万２０００㎥／日を７３００㎥／日に
軽減する合意を取り付けたにもかかわらず，更にその半分近い３４０７
㎥／日での申込をし，その差額を「不当利得」として請求するなどとい
うのは権利の濫用として許されないというべきである。
(4)被告の上記(3)イ(カ)の主張は，禁反言の法理に違反して許されず，時機
に後れた攻撃防御方法であるか否か。
ア原告
原告は，既に本件第１回口頭弁論期日前から，行政処分法理に基づく行
政処分取消請求訴訟と契約法理に基づく給付請求訴訟の双方を提起して
おり，本件第１回口頭弁論期日当日は，口頭弁論で原告としてはいずれか
の訴訟形式に固執するものではないとの態度を明らかにした。その後の，
本件口頭弁論期日においては，原告は，今後契約法理の側面に比重を移す
との見解も明らかにした。
そのような経緯を経た後，平成２０年１２月２５日の本件第４回口頭弁
論期日において，被告は「本件について当事者間の意思の合致は要しない。
この点に関し，意思の合致の主張はしない。」と言明した。
前記の被告の新たな主張は，「意思の合致」による契約法理に基づく主
張をしているものであり，明らかに上記言明，主張に違反する。
このような主張は，禁反言の法理に違反し，許されない。
本件の審理の進行予定としては，既に平成２１年７月１７日の本件第８
回口頭弁論期日において，訴訟の終結に向け，証拠調べの期日と，最終弁
論期日までもが指定された。
被告の上記主張は，これまで何度も機会があったもので，被告がこれを
しなかったのは，過失によって忘れていたなどというものでは全くない。
むしろ，積極的にしないと言明していたのである。
にもかかわらず，今になってこのような重大な主張を新たにすることは
あまりに時機に後れて提出された防御方法として，主張自体却下されるべ
きである。
イ被告
被告としては，仮に基本水量の決定が契約であるとされる場合でも，本
件協定書が存在し，「法律上の原因」があるから不当利得とならないこと
は当初から主張してきているものである。契約であるとなった場合には何
らの主張もすることなく請求を認諾するような訴訟態度を示したことは
ない。上記主張は，本件協定書の存在により，「法律上の原因」があると
する従前からの主張について，いくつかの法律構成を例示して敷衍したも
のにすぎない。
また，被告が主張しないとした「意思の合致」は，平成１９年度及び平
成２０年度のそれぞれにおいてなされた原告の３４０７㎥／日という意
思表示と被告知事の７３００㎥／日という意思表示の合致のことである。
原告が平成１９年度も平成２０年度も３４０７㎥／日でしか申し込んで
いないのに，７３００㎥／日の基本料金を強制できる根拠は何かと聞いた
のに対し，被告としては，行政処分であるから意思の合致は要しない，契
約という性質であるとしても，本件協定書が存在しているから，毎年度ご
とになされる双方の意思表示が合致することは必要でないとの考えを明
らかにしたものに他ならない。
本件協定書自体も，「協定」である以上，意思の合致であり，１つの契
約であることは当然であるが，そうした意思の合致や契約の存在について
は当初から主張しているところである。被告の本件第４回口頭弁論期日に
おける釈明が，そうした従前からの主張を撤回するような意味合いでない
ことは当然であり，本件協定書という契約（予約）や意思の合致があるこ
とを前提にしてこそ，毎年度ごとには意思の合致がなくても基本水量を決
定できると主張しているのである。
上記主張の法律構成は，いずれも平成１９年度及び平成２０年度のそれ
ぞれにおいて双方がした意思表示の合致を主張するものではない。
第３当裁判所の判断
１争いのない事実等及び証拠（甲１，６∼１７，１８の１∼４，２１∼２４，
２６，乙１∼９，１０の１・２，１１∼２４，２５の１∼７，２６の１∼７，
２７∼３４，３５の１∼３，３６の１∼３，３７∼５０，５２，５３，証人Ｃ，
原告代表者。なお，特に関連する証拠については，各文の末尾に掲げた。）並
びに弁論の全趣旨によれば，本件の経緯につき，以下のとおり認められる。
(1)被告は，昭和４６年，経済企画庁に対し，α５川水系等に係る水需要量調
査結果の説明を行ったが，その中の上水道用水需要量調査において，原告は，
昭和５０年以降の水源を地下水から表流水に転換し，昭和５５年における１
日最大受水量を１万２４５０㎥とする旨回答した。（乙２７）
(2)被告，大阪府等の水道用水等の確保を事業目的として，洪水調節，不特定
かんがい等の用に供する機能を有するα７ダム建設事業を行うことなどを
内容とするα５川水系における水資源開発基本計画の全部変更について，昭
和４７年４月，内閣総理大臣から，被告知事に対し，意見照会がなされた。
被告知事は，これを関係市町に照会し，原告町長から，α７ダム建設事業
については早期着工を望むものである旨の回答がなされた。（乙４∼６）
(3)昭和４７年９月１９日閣議決定のα５川水系における水資源開発基本計
画では，α７ダムについて，開発水量は３．７㎥／ｓとされていた。（甲６）
(4)昭和４８年６月付け近畿地方建設局作成のα５川α７ダム建設事業計画
書には，α７ダムは，京阪神地区に都市用水３．７㎥／ｓを供給するとの記
載がある。（甲７）
(5)昭和５２年，「α１町地下水採取の適正化に関する条例」が制定された。
同条例では，有限な地下水資源を適正な採取と合理的な利用を図ることによ
って保護し，併せて大量採取による地盤沈下などを防ぎ，もって住民の福祉
に寄与することが目的とされた。（乙１８）
(6)昭和５３年１１月付けα１２川治水利水対策協議会下流部会作成のα１
２川下流部における水需給等調査報告書には，地盤沈下の調査の結果，α１
２川沿岸の低平地部を中心にかなり広範囲にわたって毎年１㎝以上の地盤
沈下の現象がみられ，α１２川沿岸地域における水道用水，工業用水等の水
源としては安定した表流水に転換していくための十分な検討をしていく必
要があるとの記載がある。（乙１９）
(7)α１２川治水利水対策協議会下流部会は，昭和５４年度の事業として，下
流の地下水取水の適正化を図るため，工業用水等の取水状況等がどうなって
いるかを調査するため，α１２川の下流部における工業用水の使用量等の調
査（アンケート）を実施した。実施対象は，京都市，向日市，長岡京市及び
原告（以下，後３者を併せて「乙訓２市１町」という。）であり，昭和５５
年１０月，下流部会幹事会において，原告の水道課長出席の下，とりまとめ
がなされ，同月１１月の下流部会及び総会において，原告町長出席の下，報
告がなされた。
同調査は，京都市及び乙訓２市１町の合計４０２の事業所（うち原告の事
業所は１４）を対象とし，（昭和）６５年，７０年に向けての全般的な用水
使用量は，繊維工業，金属工業が横ばい傾向を示し，その他業種は上昇を予
測し，特に機械器具製造業は著しい上昇予測をしているのが目立っている，
地域的には，京都市の用水使用量が全域的に上昇予測しているのに対し，向
日市が使用水量の減少を予測し，また，原告が著しい使用水量増加を予測す
るなど，乙訓２市１町の中でも予測が異なっている，この地域予測を水源別
で見ると，原告が回収水を高める予測をしているのが目立っているとされて
いる。また，原告の工業用水将来予測では，昭和５３年を１００とすると，
昭和６５年が３１２，昭和７０年が３２３であった。また，水源別構成比で
は，昭和６５年では，回収水が６２．１％，井戸水が３４．１％となってお
り，昭和７０年では，回収水が６１．３％，井戸水が３４．８％となってい
る。
なお，今後における主要検討課題として，事業所の大部分が京都市南部地
域に集中していることから，地下水取水の適正化を図るために，京都市を含
め一体的に検討する必要がある，井戸水取水の平均現状費用が１８．０円／
㎥，平均限界費用が２１．６円／㎥と，α１２川治水利水対策協議会「α１
２川下流部における水道計画調査」における工業用水道試算単価３０．３円
／㎥より低くなっており，円滑な表流水転換を進めるためには，事業所の限
界費用について分析調査等を行う必要があるとしている。
同総会において，事務局長は，工業用水の取水の費用については，現在１
ｔ当たり１１円∼２６円となっており，事業所の限界費用として食料品製造
業が１ｔ当たり４０円という高い数値が出ているが，他の業種は３０円未満
という状況である，アンケートも，直接職員が行って聞き取りをした場合と
郵送の場合があり，調査のやり方にも多少の違いもあるので，今後この調査
をもう少し分析検討していきたい，α１２川治水利水対策協議会下流部会に
よる水道計画調査で，工業用水道の試算単価が，水源費を除いて３０円３０
銭であり，現在の限界費用が平均２１円６０銭で，水道の試算単価よりも安
くなっていると説明した。（甲８，９，乙３０）
(8)昭和５６年度のα１２川治水利水対策協議会総会において，理事（技監）
から，α１２川下流域のα７ダムに係る利水配分については，上水道用水，
工業用水の表流水転換量を都市用水としてα１２川右岸地域で毎秒０．６５
ｔから０．８６ｔまでの間で，関係市町の意向を配慮して調整検討を進める
との発言があった。（乙３１）
(9)昭和５３年１１月付けα１２川治水利水対策協議会下流部会作成のα１
２川下流部における水需給等調査報告書の転換量の計算式等と平成５６年
１１月のα１２川治水利水対策協議会のα１２川下流地域に係る新規必要
水利権調査結果に基づき，原告の工業用水需要量が６４００㎥／日と算出さ
れた。（乙２８，２９）
(10)昭和５７年度のα１２川治水利水対策協議会総会において，理事（代理
計画局次長）から，α７ダムの建設に係る都市用水の水配分は，α１２川右
岸地域においても０．８６㎥／ｓとし，被告及び関係市町は協力してこの事
業化に努めるとの発言があり，向日市長から，０．８６㎥／ｓの上水道・工
業用水道の事業化については，乙訓２市１町は，被告の力添えを得たいとの
陳情があった。（乙２０）
このころ，京都市が工業用水道から離脱することになった。
(11)原告町長や宇治市長らは，昭和５９年２月，水道法５条の２第１項の規
定に基づき，京都府水道整備基本構想による南部水道圏に適合した広域的水
道整備計画の策定を被告知事に求めた。（乙８，９）
(12)昭和５９年１０月，被告により，乙訓地域水道基本計画調査結果に係る
説明会が開かれたが，工業用水道は，原価が高くなるため，事業が不可能で
あり，全量上水として配分することとして，早急に配分量を決定する必要が
あるとの説明がされた。（甲１０，乙７）
(13)原告町長や宇治市長らの上記要望に対し，被告は，昭和６０年９月ころ，
京都府南部地域広域的水道整備計画を策定した。この計画では，原告の京都
府営水道からの受水量は１万２０００㎥／日とされた。なお，この策定に当
たっては，同年６月ころ，被告知事が関係市町に対し，京都府南部地域広域
的水道整備計画について計画案に基づき協議を申し入れていた。同計画案に
は，各市町の具体的な水量については記載がなかった。既存「α２５水道」
と「第二α２５水道」の統合及び乙訓地域への拡張を骨子とする府営水道用
水供給事業を根幹的水道施設として整備するとされ，施設整備に当たって
は，給水区域内における給水サービス等の平等化を考慮すると共に，渇水時
や災害時の対策として，近隣市町村との連携についても考慮し，より安全で
安定した給水を図るとされた。また，市町村水道事業の主たる水源は，地下
水源であるとしている。
原告は，昭和６０年７月１０日，この計画に同意し，同年１０月，被告議
会定例会の本会議でも同意がされた。（乙１０の１・２，１１∼１３）
(14)昭和６１年１０月８日付けで宇治市長から被告知事に対して「京都府営
水道用水供給事業に係る受水について」と題する書面が作成されたが，同書
面には，府営水道の受水量について１日最大受水量６万９２００㎥，計画目
標年次昭和７５年次として申し込む旨の記載がある。
また，同日付けで宇治市長から被告知事に対して「京都府営水道用水供給
事業に係る受水について」と題する書面が作成されたが，同書面において，
宇治市長は，申込の受水量について，今後需要予測の変動等がある場合には
協議を行うこと，料金制度等についても協議を行うことへの配慮を要望し
た。（乙３９，４０）
(15)昭和６１年１１月７日付けで被告企業局長から原告町長に対して「京都
府営水道用水供給事業に係る受水について（依頼）」と題する書面が作成さ
れたが，同書面は，原告に対し，申請に必要な受水量について申込をするよ
うに求めるものであり，目標年次（昭和７５年）の１日最大需要量は，１万
２０００㎥／日とされた。
被告企業局としては，今回の数量は事業認可を受けるためのものであり，
細部については今後協議するとのことであった。（甲１１，１２）
(16)原告町長は，被告知事に対し，昭和６１年１１月２７日，１日最大受水
量１万２０００㎥（計画目標年次昭和７５年次）を要望した。
同日付けで原告町長から被告知事に対して「京都府営水道用水供給事業の
推進について」と題する書面が作成されたが，同書面には，受水量について，
乙訓２市１町が，α７ダム完成によって生じる利水については，地下水の将
来展望に立って，水道水としての水源確保と共に工業用水への利用を大きな
目的としていたものであったが，結果的に水道水及び工業用水としての都市
用水から，水道用水としての利水配分となったことにより，水道事業財政の
みでは対応できるものでなく，極端な危機に直面することが予想されるの
で，被告としてこの現状を察して十分な配慮をしてほしいとの記載がある。
また，同日付けで原告町長から被告企業局長に対して「京都府営水道用水
供給事業に係る受水について」と題する書面が作成されたが，同書面におい
ても，府営水道の年次受水量については，本町自己水との関連において，今
後の需要予測に基づき，供給開始時期及び年次受水量等の協議をしてほし
い，工業用水が水道用水の中に含まれることになった経緯をふまえ，政策的
に格段の配慮を願うと共に十分協議をしてほしい，表流水導入に伴う先行投
資負担等，水道料金への急激な負担増とならないよう配慮を願うと共に十分
協議をしてほしいとの記載がある。（甲１３∼１５，乙１５）
(17)向日市長は，被告知事に対し，昭和６１年１１月２７日，１日最大受水
量１万６８００㎥（計画目標年次昭和７５年次）を要望した。
同日付けで向日市長から被告企業局長に対して「京都府営水道用水供給事
業に係る受水について」と題する書面が作成されたが，同書面には，要望し
た受水量は，あくまでも都市用水としての必要水量であり，この間の経過を
ふまえ，事業実施に際しては，地域の実情を十分斟酌し，経済的に市民への
負担転嫁とならないよう格段の配慮をしてほしい旨の記載がある。
また，同日付けで向日市長から被告知事に対して「京都府営水道用水供給
事業の推進について」と題する書面が作成されたが，同書面には，要望に基
づく府営による水道事業の実施に当たり，経営認可申請に必要な府営水道受
水量についての添付資料を提出した，乙訓２市１町が，α７ダム完成によっ
て生じる利水については，地下水の将来展望に立って，水道水としての水源
確保と共に工業用水への利用を大きな目的としたものであったが，結果的に
都市用水から水道用水としての利水配分となったことにより，受け皿として
の水道財政が極端な危機に直面することが予想されるとの記載がある。（乙
３５の１∼３）
(18)長岡京市長は，被告知事に対し，昭和６１年１１月２７日，１日最大受
水量４万㎥（計画目標年次昭和７５年次）を要望した。
同日付けで長岡京市長から被告企業局長に対して「京都府営水道用水供給
事業に係る受水について」と題する書面が作成されたが，同書面には，受水
量について，都市用水として進めた経緯があることから，事業の実施に当た
っては乙訓地域の実情を十分くみ取り，格段の配慮をしてほしいとの記載が
ある。
また，同日付けで長岡京市長から被告知事に対して「京都府営水道用水供
給事業の推進について」と題する書面が作成されたが，同書面には，被告と
しては，利水配分に係る全水量について水道用水として事業を実施する以外
に良策がないとのことであるので，この事業の実現に向けて協力するため
に，必要書類等を企業局長宛てに提出した，乙訓地域では，水道用水及び工
業用水をα７ダムの利水配分によって確保したいと考えていたが，今回これ
が水道用水として一本化されることに伴い，事業の実施に当たっては，特に
工業用水の扱いについて政策的に格段の配慮をしてほしいとの記載がある。
（乙３６の１∼３）
(19)平成９年度に原告が作成した「α１町の水道」と題する文書には，原告
における水源は，すべて地下水の揚水によってまかなっていることから，こ
のままでは将来の住民生活や産業活動への影響が予測され，緊急課題として
地下水保全や代替水源の確保について論議，検討をしてきた，京都府営用水
供給事業によって，０．８６㎥／ｓを水源とする仮称乙訓浄水場が平成１２
年度供用開始をめどに建設工事が進められており，乙訓２市１町がこれを受
水することができるようになったとの記載がある。（乙１４）
(20)京都府営乙訓水道の基本料金，従量料金の検討を開始した平成９年６月
４日に開催された京都府営水道受水市町管理者会議（乙訓系）において，事
業費は３０４億３８００万円となる，施設整備事業費（水源費を除く。）に
ついては，おおむね３００億円としたいとの話があった。これ以前に，原告
を含む関係市町に対して，具体的な府営水道料金が示されたことはなく，ま
た，同会議においても，供給原価が示されることはなかった。
原告を含む乙訓２市１町からなる乙訓上水道事業連絡協議会は，被告に対
し，府営水道受水に係る企業との協議を始め，水道事業の財政計画の策定に
は，料金抜きでは先に進まないので，早く決めてほしいとの要望をした。
なお，施設整備事業費については，当初２５０億円であったが，最終的に
は，３００億円から１割以上は増額した。これについて，だれがどのような
割合で負担するということは，被告と原告を含む乙訓２市１町との間で協定
はなかった。（乙４２，証人Ｃ）
(21)平成９年１０月１６日に開催された府営水道に係る情報交換会では，府
営水受水量については被告及び市町全体として未だ正式に確認がされてお
らず，市町から明確な受水量が示されれば被告としては試算は可能であると
された。この情報交換会に提出された参考資料では，α７ダムの建設費の被
告の負担について，当初（昭和５７年度）は７３億６１７６万円，第１回変
更（平成５年度）では９７億５４３３万２０００円，第２回変更（平成８年
度）では１１２億６３４９万３０００円と試算されている。（乙４３，４４）
(22)平成９年１１月１３日の京都府営水道受水市町管理者会議（乙訓系）に
おいて，乙訓２市１町における最終受水量は６万８８００㎥／日であるが，
現在整備を進めている浄水場の施設能力は４万６０００㎥／日であるとさ
れ，これに対する各市町の配分水量については市町間で整理調整することと
なった。（乙３２）
(23)平成１０年２月６日，京都府営水道受水市町管理者会議（乙訓系）が開
催され，あらかじめ受水市町間で調整された結果である，施設能力（１日最
大給水量）として，最終の規模を６万８８００㎥／日，給水開始時点の規模
を４万６０００㎥／日とし，乙訓浄水場の供給開始に伴う配分水量は向日市
１万３０００㎥／日，長岡京市２万６０００㎥／日，原告７０００㎥／日と
することが被告及び各市町で確認された。（乙４５）
(24)平成１０年３月１７日付けで被告企業局長から原告町長に対して「京都
府営水道乙訓浄水場（仮称）に係る施設整備等に関する協定の締結について」
と題する書面が作成され，被告企業局長から原告町長に対して本件協定書の
締結の依頼があった。（乙４６）
(25)被告知事と原告町長との間で平成１０年３月３０日付けで，本件協定書
が締結された。
本件協定書の体裁は，下記のようなものである。
記
被告知事（被告の水道事業の管理者の権限を行う知事，甲）と原告町長（乙）
は，京都府営水道乙訓浄水場（仮称）に係る施設整備，水配分等に関して，
次のとおり協定を締結する。
（施設整備）
第１条甲は，京都府営水道乙訓浄水場（仮称）の整備に当たっては，乙訓
地域の社会経済情勢の推移に伴う水需要の動向を踏まえ，過度の先行投資
とならないよう，段階的に行うものとする。
２前項に基づき，当面整備する施設能力（供用開始時における給水能力）
は，１日当たり４万６０００㎥とする。
（拡張整備）
第２条京都府営水道乙訓浄水場（仮称）に係る将来の拡張整備については，
乙訓地域の地下水から地表水への転換状況など水需要の動向を勘案しな
がら，甲乙協議調整の上，進めるものとする。
（配分水量）
第３条甲が供用開始に伴い乙に配分する１日当たりの水量は，７３００㎥
とし，乙はこれを引き受けるものとする。
（協議）
第４条この協定書に定めのない事項又はこの協定書の事項について疑義が
生じたときは，甲乙協議してこれを定めるものとする。
なお，甲欄には，「京都府知事Ａ」の記名と被告知事の印が，乙欄には，
「α１町長Ｂ」の記名と原告町長の印がある。
同様の協定書は，向日市（名義は向日市水道事業管理者），長岡京市（名
義は長岡京市水道事業管理者）との間でも締結された。
この段階でも，事業は６万８８００㎥／日を前提に進行していた。（乙１，
３３，３４，４７，証人Ｃ）
(26)原告から，被告知事に対し，平成１０年３月ころ，平成９年度京都府乙
訓郡α１町水道事業（第４次拡張計画変更）変更認可申請書による申請がさ
れた。同申請の理由は，原告において，近年地下水低下や，水質悪化が生じ
始めたため，水道用水の安定供給のため，安定した地下水と表流水の二元水
源確保の必要が生じ，α７ダムを水源とした京都府営水道による用水供給事
業が本格化し，平成１１年度から導入が実現することとなったというもので
あった。また，１日最大給水量について，５２０ℓ／人を８０５ℓ／人に変
更するとされた。
これに伴う平成１０年３月３０日付けの原告町長から被告企業局長に対す
る「水道事業変更（第４次拡張計画変更）に伴う府営水道からの供給水量の
確約書交付について（依頼）」と題する書面には，開始年次を平成１１年度，
目標年次を平成２４年度，一日最大給水量（受水量）を１万２０００㎥とす
る旨の記載があり，これに対する平成１０年４月１６日付けの被告企業局長
から原告に対する「α１町水道事業変更（第４次拡張事業計画変更）認可に
係る京都府営水道からの用水供給水量について（回答）」と題する書面には，
原告には平成２４年度を目標として１日最大１万２０００㎥を供給する旨
の記載がある。（乙２１∼２３）
(27)平成１１年１１月，京都府営水道事業経営懇談会は，「京都府営水道事
業の経営のあり方及び施設設備の方向についての提言（第４次）」として，
水道事業は，その経営に要する経費について，法令等により国庫や一般会計
で負担されるものを除き，料金収入をもって充て，事業を継続していくとい
う独立採算の原則と，この原則に沿って，その経費は利益を受ける者が負担
するという受益者負担の原則の下に運営していくこととされるとし，基本水
量及び供給水量は，被告と受水市町との協定によって定められた水量であ
り，また，配分水量（基本水量）として，平成１０年３月３０日付けで被告
知事と各受水市町水道事業管理者等との間で締結した協定書によるとした。
そして，施設能力を超える水利権等の資産を建設仮勘定に据え置き，それ
らに係る費用を最大限繰り延べることとして積み上げると，固定費を約１８
億円繰り延べることが可能となるとした。なお，α７ダム建設費の被告負担
分は約１３０億円とされた。
この提言は，記者発表を通じて公表された。記者発表資料には，懇談会と
しては，被告の財政状況を考慮し，一般会計からの支援を前提とした提言は
できないと判断したが，今後，府財政の見直しを進められる中で可能であれ
ば，受水市町の負担を軽減するための一般会計からの支援についても配意さ
れたいとの記載がある。（乙２４，４８，４９）
(28)平成１２年５月１０日付けで被告企業局長から乙訓系各受水市町水道事
業管理者に対して「京都府営水道乙訓浄水場の供給開始に係る給水申込みに
ついて（通知）」と題する書面が作成されたが，同書面には，年間における
１日当たりの最大の受水量として，平成１０年３月３０日付けで被告知事と
各受水市町水道事業管理者等との間で締結した協定書による配分水量をい
うとの記載がある。（乙３７）。
(29)府営水の給水が開始された平成１２年１０月１日以降，平成１８年度ま
で，原告から，毎年，本件協定書に基づいた基本水量７３００㎥／日の給水
申込がなされ，被告知事は，同申込水量で給付する決定をした。（甲２２，
乙２５の１∼７，２６の１∼７）
(30)平成１３年２月２８日付けで，被告知事と城陽市公営企業管理者との間
で京都府営水道の供給料金等に関する条例に基づく府営水道の給水等に関
する協定書が締結されているが，同協定書では条例２条１項の規定する「１
日当たりの最大の受水量」及び条例２条２項の規定する「１日当たりの最大
の給水量」という記載があり，これが「配分水量」とは区別されている。（乙
３８）
(31)平成１５年１１月付け京都府営水道事業経営懇談会作成の「第６次提言
乙訓浄水場系の運営のあり方について」と題する書面では，料金の決定基
準として，「公正妥当なもの」との理由から「受益者負担の原則」を導いて
いる。また，導送水施設等の有形資産（約４７億円）については，実態的に
は，既に供用している施設で経常的に資産価値の減耗が発生している事実が
あり，早期に減価償却を開始することが適切であるから，今回の料金算定に
組み入れるべきであるとしている。（甲２６）
(32)平成１５年１２月１８日，原告議会は，被告知事に対し，企業使用の予
測水量は，契約水量から外してほしい旨要望した。（甲２４）
(33)被告は，原告に対し，本件第１申込が本件協定書の水量と一致しないの
で，申込を受けることはできず，再度，本件協定書の内容を踏まえて申込を
するよう求めたが，原告は，被告に対し，平成１９年３月５日，被告から原
告に返送された本件第１申込の「給水申込書」を受け取ることはできない旨
回答した。（乙２，３）
(34)平成１９年６月１３日の原告議会の平成１９年第２回定例会において，
原告代表者は，「被告とは，平成１９年１月１８日以降，副知事と２回，企
業局長と８回，計１０回の協議をして，現在も協議が継続中である。」と発
言した。（乙１７）
(35)平成１９年１０月２日の被告議会総務常任委員会において，企業局長は，
「３４００㎥あまりの申込書はいったん戻して議論をしませんかという呼
びかけをしており，そういう意味では協議はしていない状況になっていると
思うが，被告としては話合いをするということをずっと言っている。」と発
言した。（乙１６）
(36)原告の水道事業は，平成１１年度には３８５０万１０００円の黒字を計
上していたが，平成１２年度から平成１９年度までの８年間に合計８億４０
００万円を超える累積赤字を計上している。また，平成２０年度は，４９５
８万７０００円の赤字を計上している。
原告の水道料金は，京都市，向日市，長岡京市などの他の地方公共団体に
比べ，高額となっている。（甲１６，１７，１８の１∼４，２２，２３）
(37)乙訓府営水道の料金については，日常的な給水に必要な費用（変動費）
を負担する料金である従量料金と，水道事業を始めるに当たり，先に投資し
た水源開発や施設整備にかかった経費（固定費）を負担する料金である基本
料金の２部料金制がとられている。
従量料金については，宇治系は１９円／㎥，木津系は３９円／㎥，乙訓系
は３６円／㎥である。（甲１，乙５０）
２争点(1)（第１事件について訴えの利益はあるか（被告の本案前の主張））に
ついて
まず，本件第１決定及び本件第２決定が行政処分であるか否かについてみる
に，確かに，京都府営水道は原告ら市町の要望により策定された広域的水道整
備計画に基づく水道用水供給事業として実施されたものであること，基本水量
は，被告知事が関係市町間の調整をふまえて決定すべきものであることが認め
られ，上記各決定は，純粋な私法上の法律行為とはいい難い面を有するもので
ある。
しかしながら，一般に処分性が認められる行政活動とは，行政庁による公権
力の行使として行われる国民の権利義務の範囲を形成し又はその範囲を具体
的に確定する行為をいうところ，本件第１決定及び本件第２決定は，地方公共
団体である被告が同じく地方公共団体である原告に対してしたものであるこ
と，「年間における１日当たりの最大の給水量」の決定は，被告知事が一方的
に行うのではなく，市町からの申込を受けて協議の上で行うものであること，
基本料金の徴収について，滞納処分の例によることができるとの規定はないこ
と，基本水量の決定は，条例の名称にも趣旨にも何らの規定がなく，むしろ（給
水の申込み等）との見出しの下に規定されているにすぎず，条例自体も基本水
量の決定が行政処分であることを前提としているとはいい難いことが認めら
れ，以上の点にかんがみれば，本件第１決定及び本件第２決定は処分性が認め
られる行政活動とはいえず，むしろ，行政行為とは異なる公法上の法律関係に
基づく法律行為と解するのが相当である。
そうすると，本件訴えのうち，第１事件の請求に係る部分は，訴えの利益が
ないことになり，争点(2)（被告知事のした本件第１決定及び本件第２決定が
行政処分であるとして，本件各決定が適法であるか否か）について判断するま
でもなく，同部分は却下を免れない。
３争点(3)（本件第１決定及び本件第２決定が契約に基づく意思表示（承諾）で
あり，被告は，原告に対し，意思の合致を超える部分の基本料金を不当利得と
して請求できるか否か）及び争点(4)（被告の前記第２の３(3)イ(カ)の主張は，
禁反言の法理に違反して許されず，時機に後れた攻撃防御方法であるか否か）
について
(1)ア前記認定の事実によれば，α１２川沿岸地域においては，広範囲にわた
って地盤沈下の現象がみられ，水道用水，工業用水用の水源として安定し
た表流水に転換していく必要があり，このような状況の下，原告町長は，
当初から，α７ダム建設事業の早期着工を要望しており，工業用水の扱い
をめぐって紆余曲折はあったものの，被告の京都府南部地域広域的水道整
備計画は，基本的にはこのような原告を含む関係市町の要請に基づき策定
されたものであったこと，同計画において，原告の京都府営水道からの受
水量は１万２０００㎥／日とされ，原告はこの計画に同意していること，
その後，乙訓２市１町における受水量は６万８８００㎥／日から４万６０
００㎥／日に減量され，確かに，原告を含む乙訓２市１町は府営水道料金
がいくらになるのかについては関心を持っていたものの，最終的にこの受
水量につき乙訓２市１町が自ら調整してその分配を決め，原告は７３００
㎥／日（当初は７０００㎥／日）となったものであること，本件協定書は
このような経緯を経て締結されたものであり，配分水量として，配分する
１日当たりの水量は，７３００㎥とした上で，原告はこれを「引き受ける
ものとする」としていること，本件協定書の水量は前記のとおり，当初の
水量から大幅に減量したものとなっており，段階的整備や工業用水分への
配慮等の原告の意向や要望を踏まえて減量されたものであること，平成１
１年１１月の京都府営水道事業経営懇談会による「京都府営水道事業の経
営のあり方及び施設設備の方向についての提言（第４次）」において，基
本水量及び供給水量は，被告と受水市町との協定によって定められた水量
であり，配分水量（基本水量）として，本件協定書によるとし，平成１２
年５月１０日付けの「京都府営水道乙訓浄水場の供給開始に係る給水申込
みについて（通知）」と題する書面においても，年間における１日当たり
の最大の受水量は本件協定書による配分水量である旨の記載があること，
原告は，平成１２年以降，平成１８年度まで，毎年，本件協定書に基づい
た基本水量７３００㎥／日の給水申込をし，被告知事は，同申込水量で給
水するとの決定をしていることが認められ，以上によれば，本件協定書の
締結に至る経緯は，被告の原告に対する一方的な押し付けといったもので
はなく，むしろ，原告の要望等をふまえ，原告の意向を十分に尊重しなが
らなされたものであるということができる。こうした経緯を経て作成され
た本件協定書は，給水についての原告の申込及び被告の決定の基本となる
べきものであり，本件協定書の締結は原告と被告との間の基本水量に関す
る公法上の給水契約の予約であると認められる。そして，このような予約
の下で，本件協定書と異なる申込及び決定をするには，原告と被告の協議
の上，これを変更するとの合意に至ることが必要であるというべきであ
り，協議に基づく変更がなされない以上，本件協定書に基づく予約の効果
が存続するものと解するのが相当である。
イ確かに，本件協定書には，「配分水量」との記載はあるものの，何ら「基
本水量」との記載がないが，本件協定書が給水開始前において作成された
ことにかんがみれば，前記１(30)記載の城陽市の協定書と体裁が異なって
いても不自然ではない。
ウまた，条例自体は，市町が毎年，基本水量を被告知事に申し込まなけれ
ばならず，他方，知事は，申込を受けたときは，市町と協議の上，基本水
量を決定し，通知するとしているだけであり，基本水量に関する給水契約
の予約をすること自体を明示的に禁止しているわけではないから，本件協
定書の締結が条例に反するものとまでいうことはできない。
エそして，前記１(33)∼(35)記載の事実によれば，本件第１決定及び本件
第２決定に当たって，原告と被告との間において協議自体は行われている
か，少なくとも協議の機会は提供されているということができる。したが
って，本件第１決定及び本件第２決定に至る手続に瑕疵があったというこ
ともできない。
オ本件協定書に基づく基本水量は，現時点において，原告の必要とする水
量を上回っているものであることがうかがわれるが，水道用水供給事業に
おいては，投資した水源開発や施設整備にかかった経費（固定費）を捻出
する必要があるところ，同事業の公共性・公益性にかんがみれば，このよ
うな経費は，被告や国に加え，受益者である原告ら乙訓２市１町の負担に
よってまかなうべきものである。したがって，原告が基本水量の減額を求
めることは，他の地方公共団体の負担が増加することに直結するものであ
り，これらの地方公共団体が基本水量の減額分を受け入れることを同意す
るなどの事情のない限り，原告が一方的にこのような要求をすることは許
されないものというべきである。
そして，このような水道用水供給事業における特殊性にかんがみれば，
上記のような原則が地方財政法や地方公営企業法，京都府公営企業の設置
等に関する条例等に違反するものであるともいえない。
確かに，原告の財政状況については必ずしも良好なものとはいえないが，
このことが直ちに本件協定書の効力を否定する理由とはなり得ない。
カなお，原告町長は，平成１９年９月６日の原告議会の平成１９年第３回
定例会において，京都府営水道は，受水市町の申込に基づき多額の資本の
投下をし，水源開発及び施設整備を行っているという点から，その施設維
持に係る経費（固定費）については基本料金として確実に回収するなどに
より，府営水道事業の基盤を維持することができる，ただし，それぞれの
自治体水道事業は府営水道から供給を受ける受水事業であり，適切応分に
その負担に応えていくものであって，とりわけ公平を欠く状況が生じた場
合には常に調整の努力を求めていく必要がある，基本料金は算定期間内に
発生する固定費をその間の基本水量の合計で除した１㎥当たりの単価で
ある，料金算定は，あらかじめ受水市町に受水計画の提出をさせた水量の
合計によって算定されると答弁し（乙５２），また，平成１９年１２月１
０日の原告議会の平成１９年第４回定例会において，本件協定書は，施設
整備に関するものであり，乙訓浄水場の施設能力を１日当たり４万６００
０㎥とし，うち原告は７３００㎥を配分水量とするものであり，この水量
は基本水量を算定する際の基となるものであると答弁した（乙５３）との
議事録も証拠として提出されているが，これらの証拠はＤ証人の証言の弾
劾証拠として尋問の当日に提出されたものであり，上記の答弁内容自体を
本件協定書の内容を評価する直接の証拠として用いることはできない。
(2)原告は，被告の主張について，禁反言に反し，時機に後れた攻撃防御方法
として却下されるべきである旨主張するが，被告の予約等の主張は，本件第
１申込及び本件第１決定，本件第２申込及び本件第２決定についての意思の
合致をいうものではなく，むしろこのような主張は本訴提起当時から明示な
いし黙示にされていたものである。他方で，本訴において，被告がかかる主
張をしたことによって，新たに主張の整理が必要となったり，証拠調べが必
要となるなど，訴訟が遅延したなどの事情は認められないから，原告の主張
は採用できない。
(3)以上によれば，本件協定書を前提とする原告の基本料金の支払には「法律
上の原因」があるから，原告の不当利得返還請求は理由がないというべきで
ある。
４そうすると，本件第１決定及び本件第２決定を行政処分として，その取消を
求める第１事件の請求に係る訴えは，不適法であるから却下し，第２事件の
不当利得返還請求は理由がないから棄却する。
京都地方裁判所第３民事部
裁判長裁判官瀧華聡之
裁判官佐野義孝
裁判官梶山太郎

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