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平成２８年１月２６日判決言渡
平成２６年（行ウ）第５６８号公金支出差止及び返還請求事件
主文
１原告らの請求をいずれも棄却する。
２訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１請求
１被告は，関越自動車道高架下活用事業に関して，一切の公金を支出し，契約
を締結し，又はその他の債務を負担してはならない。（なお，この請求は，口
頭弁論終結の時点で未執行の行為の差止めを求めるものと解される。）
２被告は，Ｐ１及びＰ２に対し，各自，２３５０万円及びこれに対する平成２
６年１１月２９日（訴状送達の日の翌日）から支払済みまで年５分の割合によ
る金員を練馬区に支払うよう請求せよ。
３被告は，Ｐ３に対し，５３６９万７０００円及びこれに対する平成２６年１
１月２９日（訴状送達の日の翌日）から支払済みまで年５分の割合による金員
を練馬区に支払うよう賠償の命令をせよ。
第２事案の概要
１本件は，練馬区の住民である原告らが，同区の関越自動車道高架下活用事業
（以下「本件事業」という。）に関する公金の支出，契約の締結又はその他の
義務の負担に関し，同区が本件事業の前提となる道路占用許可を得るためにし
た申請は道路法等の規定が定める基準に一見明白に違反するものであること，
本件事業は周辺住民の人格権を侵害するものであることなどからして，上記の
公金の支出等は財務会計上違法である旨主張し，同区の執行機関である被告に
対し，地方自治法２４２条の２第１項１号の規定に基づき，本件事業に関する
公金の支出の差止めを求める（以下「本件１号請求」という。）とともに，平
成２５年度及び同２６年度に行われた公金の支出等に関し，区長であるＰ１及
び副区長であるＰ２については，同項４号本文の規定に基づき，当該職員又は
怠る事実の相手方に対する損害賠償の請求を，また，会計管理者であるＰ３に
対しては，同号ただし書に基づき，当該職員に対する賠償命令をそれぞれ求め
る（以下「本件４号請求」という。）事案である。
２関係法令等の定め
関係法令及び通達は，別紙２「関係法令等の定め」のとおりである。以下，
法令等の名称並びに用語の表記及び略称については，同別紙の定めに従う。
３前提事実（当事者間に争いがないか，文中記載の証拠及び弁論の全趣旨によ
り容易に認定することができる事実）
(1)当事者等
ア原告らは，いずれも練馬区の住民である。（争いがない事実）
イ被告及び本件４号請求の相手方について
(ア)被告は，練馬区の執行機関である練馬区長であり，Ｐ１は，平成２
６年４月２０日に練馬区長に就任し，以後，現在まで練馬区長の職にあ
る。（争いがない事実）
(イ)Ｐ２は，平成２６年６月２０日に練馬区副区長に就任し，現在まで
練馬区副区長の職にある。（争いがない事実）
(ウ)Ｐ３は，本件４号請求の対象とされる支出（後記(4)ア参照）が行わ
れた全ての期間を通じ，練馬区の会計管理者の職にある。（争いがない
事実）
(2)本件事業の概要
ア本件事業は，関越自動車道高架下の空間の有効活用を積極的に行うこと
により，区民生活の向上と地域の活性化を図ることを目的とするものであ
り，関越自動車道の高架下のうち，αからβまでの延長１ｋｍの区間（γ，
δ，ε，ζないしηにかかる市街地の地域。以下「本件高架下区間」とい
う。）において実施される。（争いがない事実，甲６ないし８，１１の１，
弁論の全趣旨）
イ本件高架下区間は，練馬区の北西部にあり，θ駅から北東に約１．５㎞
付近に位置し，同区間における関越自動車道は，南東から北西方向に向け
て市街化区域を通過している。同区間の土地は，第１種中高層住居専用地
域（ただし，西端のみ近隣商業地域）に指定されており，周辺の土地利用
状況は，住宅，店舗，公園及び学校となっている。同区間に沿って，側道
と歩道が整備されており，隣接する公共施設として緑地と小学校がある。
交通面では，高架下を南北方向に抜ける道路と，東西方向に走る側道（以
下「関越道下側道」という。）が整備されており，南北方向，東西方向と
も往来が可能である。また，都市計画道路補助第１３５号線（β）が同区
間の西端で接している。（争いがない事実，甲６ないし８，１１の１，弁
論の全趣旨）
なお，本件高架下区間は，昭和４６年１２月，一般有料道路「東京川越
道路」として４車線にて供用開始され，昭和４８年４月に高速自動車国道
に編入され，平成８年に６車線化された（甲２９の１，２・資料７）。
ウ本件事業で整備を予定している施設の概要
練馬区は，本件事業において，区の長期計画に掲げる施設でι地区に整
備することとしている施設，必要性の高い施設でι地区に整備することが
望まれる施設及び地域の活性化に役立つ施設を設けることとした。練馬区
が本件事業において整備を予定している施設は，次の(ア)ないし(オ)の各
施設（以下「本件整備予定施設」という。）のほか，各施設の南側に設け
る歩行空間であり，その配置は，別紙３施設配置図のとおりである。（甲
６ないし８，１１の１）
(ア)高齢者センター
ａ練馬区内在住の６０歳以上を対象に，介護予防，健康の増進，教養
の向上，レクリエーション等の事業や場所を提供する施設である。
ｂ別紙３施設配置図のＡ区画に設置され，鉄骨造り平屋建て（延べ床
面積約１２５５㎡）であり，複数の棟が高架道路の橋脚付近において，
取り外し可能な渡り廊下で連結される。
(イ)リサイクルセンター（道路公園管理事務所併設）
ａ地域のリサイクル活動の普及促進や環境学習活動の中心施設として，
展示，家具販売，図書貸出し，学習会やイベントの実施等の事業を行
う施設であり，水防時対策拠点として，水防用品等を格納し，対策時
には職員活動拠点とする道路公園管理事務所を併設する。
ｂ別紙３施設配置図のＢ区画に設置され，鉄骨造り平屋建て（延べ床
面積約１４８１㎡）であり，複数の棟が高架道路の橋脚付近において，
取り外し可能な渡り廊下で連結される。
(ウ)スポーツ関連スペース
ａ地域住民及びスポーツ団体が気軽に利用できるフットサルコート，
バスケットボールコート等のスポーツ施設である。
ｂ別紙３施設配置図のＥ区画及びＦ区画に設置される。
(エ)地域交流スペース
ａ施設周辺の地域住民及び地域団体が，各種イベントや防災訓練等，
多目的に活用できるスペースである。
ｂ別紙３施設配置図のＧ区画に設置される。
(オ)倉庫
ａ練馬区内の町会，自治会等の地域団体が所有するイベント用の器機
材や各種防災用資機材を収納する倉庫である。
ｂ別紙３施設配置図のＣ区画，Ｄ区画及びＨ区画に設置され，いずれ
も鉄骨造り平屋建て（延べ床面積約３３６㎡，７７㎡，５１８㎡）で
ある。
(3)本件事業に関する経緯等
ア高架道路の路面下の占用許可についての国の方針
従来，高架道路の路面下の占用許可については，道路法及び同法施行令
の規定のほか，昭和４０年８月２５日建設庁道発第３６７号建設省道路局
長通達（以下「昭和４０年通達」という。甲１）により，相当の必要があ
って真にやむを得ないと認められる場合における占用についてのみ許可す
ることとする「抑制の方針」が採られてきた。
その後，国土交通省道路局長は，街づくりの観点等から，高速道路の路
面下も含めた賑わいの創出等が必要となる場合が生じたとして，新たな基
準を策定し，平成１７年９月９日国道利第５号国土交通省道路局長通達（５
号通達），平成２１年１月２６日国道利第１７号国土交通省道路局長通達
（１７号通達）及び同日国道利第１９号国土交通省道路局路政課長通達（１
９号通達）がそれぞれ発出された（上記の５号通達，１７号通達及び１９
号通達のうち，本件に関係する部分について，別紙２「関係法令等の定め」
第６ないし第８を参照）。
イ練馬区の関越自動車道高架下活用計画
(ア)練馬区は，関越自動車道高架下の空間について，「区民が利用する
可能性のある貴重な空間」と位置付け，当該空間の有効活用を積極的に
行うことにより，区民生活の向上と地域の活性化を図ることを目的とし
て（甲８），平成２３年１月，関越自動車道高架下活用計画（以下「本
件計画」という。甲６）を定めた。
(イ)練馬区は，本件事業により本件高架下区間を活用するに当たり，「騒
音・振動・大気汚染・通風・交通量」の現状を把握するとともに，施設
整備後における環境影響を把握・分析することを目的として，平成２３
年２月に実施した環境影響調査（以下「冬季調査」という。）の結果に
ついては，同年３月の「関越自動車道高架下活用区間環境影響調査報告
書」（甲３２）にとりまとめ，また，同年８月に実施した環境影響調査
（以下「夏季調査」といい，冬季調査を併せて「本件環境影響調査」と
いう。）の結果については，同年９月の「関越自動車道高架下活用区間
環境影響調査報告書」甲３３）にとりまとめた。
なお，本件事業は，環境影響評価法１２条１項又は東京都環境影響評
価条例５８条１項により行わなければならないとされている環境影響評
価の対象事業ではない。（当事者間に争いがない。）
ウ機構（独立行政法人日本高速道路保有・債務返済機構）の関越自動車道
高架下利用計画
機構は，平成２５年１月，１７号通達１(4)，２の定めに基づき，上記イ
の本件計画を踏まえて，「関越自動車道新潟線高架下利用計画（練馬区区
間）」（以下「本件機構計画」という。甲７）を策定した。
エ関越自動車道高架下施設整備基本方針の策定等
(ア)練馬区は，平成２５年３月，上記ウの本件機構計画に基づき，関越
自動車道高架下施設整備基本方針（以下「本件基本方針」という。甲８）
を策定し，関越自動車道高架下の空間に整備を予定している施設の整備
内容や運営についての基本的な考え方をまとめた（甲９）。本件基本方
針によれば，平成２８年度までに本件高架下区間全体の本件整備予定施
設を整備することとされている。
(イ)練馬区は，施設の基本設計等を実施するにあたり，住民・施設利用
者等の意見を聴くこととし，「関越自動車道高架下活用施設建設懇談会」
（以下「本件懇談会」という。）を設置し，平成２６年３月までの間，
施設整備内容の検討を行った（甲９）。
オ道路占用許可申請
練馬区は，平成２６年７月１７日，本件高架下区間につき道路占用許可
申請を行うことを区長決定し，同日付けで，機構に対し，道路占用許可申
請書５通（高齢者センター建設に係る申請１通，リサイクルセンター建設
に係る申請１通，スポーツ関連スペース・地域交流スペース建設に係る申
請１通，倉庫建設に係る申請２通。以下，これらを併せて「本件申請書」
という。）をＰ４株式会社（以下「Ｐ４」という。）を経由して提出し（道
路整備特措法８条５項），もって，機構に対し，道路整備特措法８条１項
１４号及び道路法３２条に基づく道路許可占用許可申請（以下「本件申請」
という。）をした。（甲１１の１，２，甲１２の１ないし５，弁論の全趣
旨）
カ道路占用許可
機構は，本件申請を受けて，平成２６年９月２６日，練馬区に対し，一
定の占用許可条件を付した上で，道路整備特措法８条１項１４号及び道路
法３２条１項に基づき，道路管理者である国土交通大臣に代わって本件高
架下区間につき道路占用許可処分をした（以下「本件機構処分」という。）。
（甲１２の１ないし５）
(4)本件事業に関する練馬区の公金支出
ア本件４号請求に係る財務会計行為
(ア)練馬区がした，本件懇談会の委員に対する謝礼の支払及び本件整備
予定施設に係る設計等の業務の委託に係る支出負担行為，支出命令及び
支出のうち，本件４号請求に関するもの（以下，順に「本件各支出負担
行為」，「本件各支出命令」及び「本件各支出」といい，これらを併せ
て「本件各財務会計行為」という。）について，その支出負担行為の決
定日（決定権者），支出命令日及び支出執行日は，別紙４記載のとおり
である。（乙２ないし２７，弁論の全趣旨）
(イ)ただし，別紙４の「本件４号請求に係る平成２５年度の財務会計行
為」に係る支出のうち，①につき，平成２５年９月４日に１０００円，
②につき，同年１０月２２日に２０００円，③につき，同年１１月１９
日に１０００円，④及び⑤につき，同月２１日に２０００円，⑦につき，
平成２６年１月３１日に３０００円，⑧につき，同年３月２５日に６０
００円が，それぞれ戻入精算（①ないし⑧の合計１万５０００円）され
た（乙２８ないし３３，弁論の全趣旨）。
イ上記アの財務会計行為を行う権限を有する者等
(ア)本件各支出負担行為
本件各支出負担行為のうち，平成２５年度の①ないし⑧につき，主管
課長が，平成２６年度の①につき，主管部長が，練馬区事案決定規程に
基づきそれぞれ専決し，その余については，区長が決定した。（乙１，
弁論の全趣旨）
(イ)本件各支出命令
本件各支出命令を行う権限を有するのは，いずれも区長から委任を受
けた主管課長である（地方自治法２３２条の４第１項，練馬区予算事務
規則２６条）。（乙１，弁論の全趣旨）
(ウ)本件各支出
本件各支出を行う権限を有するのは，いずれも会計管理者である（地
方自治法１７０条２項１号）。
ウ本件４号請求の内容
原告らは，本件各財務会計行為のうち，次のものを対象として本件４号
請求をしている。
(ア)相手方をＰ１（区長）とする請求
別紙４の「本件４号請求に係る平成２６年度の財務会計行為」のうち，
Ｐ１が区長に就任した平成２６年４月２０日（前提事実(1)(ア)）以降に
行った②及び③に係る本件各支出負担行為（支出額合計２３５０万円）
(イ)相手方をＰ２（副区長）とする請求
別紙４の「本件４号請求に係る平成２６年度の財務会計行為」のうち，
Ｐ２が副区長に就任した平成２６年６月２０日（前提事実(1)(イ)）以降
に行った②及び③に係る本件各財務会計行為の是正を行わなかったこと
（支出額合計２３５０万円）
(ウ)相手方をＰ３（会計管理者）とする請求
Ｐ３が会計管理者の職にある期間中（前提事実(1)(ウ)）に行った別紙
４の全ての本件各支出（支出額合計から上記ア(イ)の戻入精算された１
万５０００円を控除した残りである５３６９万７０００円）
(5)住民監査請求（甲１０）
ア原告らは，平成２６年８月２６日，本件事業が原告らを含む周辺住民の
人格権を侵害し，道路占用許可基準を満たさないなど著しく妥当性を欠き，
重大な違法性を有する旨主張して，本件事業に基づく公金の支出に関し，
平成２５年度の支出については支出相当額の損害の賠償を区長，副区長及
び会計管理者に求めるなどの措置，平成２６年度の支出のうち既履行分に
ついては支出相当額の損害の賠償を区長，副区長及び会計管理者に求め，
未履行分については支出を差し止めるなどの措置を求める住民監査請求
（以下「本件監査請求」という。）をした。
イこれを受けて，練馬区監査委員は，平成２６年１０月，本件事業は，原
告らを含む周辺住民の人格権を侵害するとはいえず，道路占用許可基準を
満たしていないともいえないから，本件事業に関する公金の支出が違法又
は不当とは認められないとして，本件監査請求を棄却する判断をし，同月
２１日，原告らに対し，その旨通知した。（甲１０，弁論の全趣旨）
(6)本訴提起
原告らは，平成２６年１１月１７日，本件訴えを提起した。（当裁判所に
顕著な事実）
４主な争点
(1)本案前の争点
副区長Ｐ２を相手方とする本件４号請求の訴えの適法性（争点１）
(2)本案の争点
本件事業の前提となる本件機構処分を得るためにされた本件申請が道路占
用許可に関する道路法３３条１項等に違反すること，本件事業が周辺住民の
人格権を侵害するものであること，本件事業が不適切な環境影響調査に依拠
しているという瑕疵があることにより，本件各財務会計行為及び本件事業に
係る将来の財務会計行為（以下「本件各財務会計行為等」という。）が違法
であるといえるか否かであり，具体的には，以下の点が争われている。
ア道路法３３条１項等の違反の有無
(ア)道路法３２条１項７号不該当（争点２）
(イ)無余地性の基準違反（争点３）
(ウ)通達の定める道路占用許可基準違反
(a)１９号通達許可基準(2)(ア)違反（争点４）
(b)１９号通達許可基準(2)(イ)違反（争点５）
(c)１９号通達許可基準(2)(カ)違反（争点６）
(d)１９号通達許可基準(2)(キ)違反（争点７）
(e)１７号通達留意事項(1)違反（争点８）
(エ)安全性の原則違反（争点９）
イ周辺住民の人格権の侵害の有無
(ア)関越自動車道の経年劣化のリスク等（争点１０）
(イ)首都直下地震の発生時における高度の危険性（争点１１）
ウ環境影響調査の瑕疵の有無（争点１２）
第３争点に対する当事者の主張
１争点１（副区長Ｐ２を相手方とする本件４号請求の訴えの適法性）について
（原告らの主張）
(1)副区長Ｐ２は「怠る事実に係る相手方」に該当すること
副区長であるＰ２の担任事項は，「１企画部，区民部，産業経済部，地
域文化部，福祉部，健康部及び練馬区保健所に関すること。２災害対策お
よびまちづくりに関すること。」であるところ，本件事業で建設が予定され
ている高齢者センターは「福祉部」に関わり，本件事業自体が「まちづくり」
に関わるものであるから，Ｐ２には，その副区長という職責に鑑みても，本
件事業に関する本件各財務会計行為について，その権限の範囲内でアドバイ
スを行い，是正権限を行使する義務がある。そこで，本件支出負担行為につ
いて必要な是正措置を行わなかったＰ２の行為は，練馬区に対する不法行為
に当たり，Ｐ２は，「怠る事実に係る相手方」に該当する。
(2)したがって，Ｐ２を相手方とする本件４号請求に係る訴えは，適法である。
（被告の主張）
(1)仮に本件各支出命令又は本件各支出に何らかの違法があったとしても，副
区長であるＰ２はその本来的権限者でもなければ実際の権限を有しているわ
けでもなく，原則として，当該行為について是正措置を行わなかったことが
練馬区に対する不法行為を構成することはないから，そもそも「怠る事実」
は存在しない。
(2)そうすると，副区長であるＰ２は，怠る事実の相手方に該当することもな
いから，相手方を副区長であるＰ２とする本件４号請求に係る訴えは，「怠
る事実に係る相手方」に対する損害賠償又は不当利得返還の請求をすること
を執行機関に求める請求とはいえず，不適法である。
２争点２（道路法３２条１項７号不該当）について
（原告らの主張）
(1)本件整備予定施設は道路占用許可の対象施設に当たらないこと
ア高架下において道路占用許可を受けることができるのは，「…高架の道
路の路面下に設ける事務所，店舗，倉庫，住宅，自動車駐車場，自転車駐
車場，広場，公園，運動場その他これらに類する施設」とされている（道
路法３３条１項，同法３２条１項７号及び道路法施行令７条９号）ところ，
道路法３２条１項各号は，道路占用許可の対象を限定列挙する趣旨である
と解されるから，上記の「その他これらに類する施設」（道路法施行令７
条９号）については，同号に掲げる他の物件に準じるものに限定して厳格
に文言解釈されるべきである。
イこの点，本件整備予定施設のうち，特に高齢者センターについては，道
路法施行令７条９号で掲げられている「事務所，店舗，倉庫，住宅，自動
車駐車場，自転車駐車場，広場，公園，運動場」のいずれにも明らかに該
当せず，また，高齢者センターのように類型的な社会的弱者が通う施設に
ついて「その他これらに類する施設」に該当すると解釈することは，法解
釈の限界を超えており，許されないというべきである。
(2)したがって，本件申請又は本件機構処分（以下「本件申請等」という。）
は，道路法３３条１項，同法３２条１項７号及び道路法施行令７条９号の占
用許可基準を満たさない違法なものであることが一見して明白であり，又は
著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵
がある。
（被告の主張）
(1)本件事業に係る道路占用許可について，その適法・違法を判断するのは一
義的には許可権者である機構であり，機構により占用許可がなされている以
上，同占用許可は道路占用許可基準に反するものではないと考えられる。な
お，原告らが本件申請等につき違法と主張する点に関する被告としての見解
は以下のとおりである（争点９までについて同じ。）。
(2)本件整備予定施設は道路占用許可の対象施設に当たること
ア本件整備予定施設は，いずれも道路法施行令７条９号で掲げられている
「事務所，店舗，倉庫，住宅，自動車駐車場，自転車駐車場，広場，公園，
運動場」に該当する。すなわち，高齢者センター及びリサイクルセンター
は「事務所・駐車場」，倉庫は「倉庫・駐車場」，スポーツ関連スペース
及び地域交流スペースは「広場・運動場・事務所・駐車場」にそれぞれ該
当し，高架下の道路占用許可を受けることのできる施設に当たる。
イ高齢者センターについては，老人福祉法２０条の７の「老人福祉センタ
ー」に当たるところ，老人福祉センターは，「無料又は低額な料金で，老
人に関する各種の相談に応ずるとともに，老人に対して，健康の増進，教
養の向上及びレクリエーションのための便宜を総合的に供与することを目
的とする施設」とされており，このような老人福祉センターの機能からす
れば，本件事業で整備が予定されている高齢者センターは，道路法施行令
７条９号の「事務所」ないし「これらに類する施設」に該当する（駐車場
部分は「自動車駐車場」に該当する。）というべきである。（先行事例と
して，中央自動車道の高架下に，高齢者の憩いと余暇活動の場とされてい
る世田谷区立北烏山東敬老会館が昭和５４年に設置された例がある。）
(3)したがって，本件申請は，道路法施行令７条９号の基準に違反するもの
ではない。
３争点３（無余地性の基準違反）について
（原告らの主張）
(1)無余地性の基準を満たさないこと
ア道路占用許可は，「道路の敷地外に余地がないためにやむを得ないもの」
である場合（無余地性の基準）に限り，与えることができると定められて
いる（道路法３３条１項）。
イこの点，練馬区が，本件高架下区間の近隣地において本件事業と同一の
目的を達成できる他の用地を探した形跡はないところ，本件高架下区間の
近くには，練馬区の区有地（同区λ×－１，以下「本件区有地１」という。）
が存在するほか，練馬区は，平成２６年度に本件高架下区間の近くに民間
経営のための土地（同区μ×－９，以下「本件区有地２」という。）を購
入してもいるのであり，これらのことからすると，余地があるというべき
である。
ウまた，練馬区は，本件申請書において，民有地の獲得に多額の経費を要
し，厳しい練馬区の財政事情で新たな用地の取得が極めて困難である旨を
理由として挙げているが，無余地性の基準は，客観的に判断されるべきで
あって，一般に，申請者の経理内容等，申請者の個人的事情まで考慮する
必要はないと解されていることからすれば，練馬区が挙げる上記の理由は，
無余地性の基準の判断において考慮されるべきものとはいえない。
エ被告は，高齢者センターの延床面積を１２００㎡とするとの結論ありき
で余地がないと主張しているにすぎず，最少の経費で最大の効果を挙げる
ようにしなければならない義務（地方自治法２条１４項）に反している。
オなお，道路法３３条１項の無余地性の基準は，道路法等の一部を改正す
る法律（平成２６年法律第５３号）により，これを緩和する改正がされて
いるが，本件機構処分時点で同改正後の規定は施行されていなかったため，
同改正前の無余地性の基準を厳格に適用すべきである。
(2)したがって，本件申請等は，道路法３３条１項の無余地性の基準を満たさ
ない違法なものであることが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠く
ために予算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)無余地性の基準を満たすこと
ア原告らが指摘する本件区有地１（練馬区λ×－１）は，ν出張所，ν敬
老館及びν地域集会所として活用中の敷地面積８９９．７１㎡の土地であ
るところ，本件整備予定施設の敷地面積は，高齢者センターが４０４７．
８５㎡，リサイクルセンターが４１３４．１４㎡，スポーツ関連スペース
及び地域交流スペースが６１２８．９６㎡，倉庫が５０３５．０４㎡をそ
れぞれ予定しており，原告らが適地として主張する本件区有地１では同等
の敷地面積を確保することができない。また，本件区有地１に設置してい
るξ敬老館は，床延面積が２６４．３０㎡であり，併設の出張所及び地域
集会所を併せても８６１．７３㎡であることから，既存建物の改築等を行
ったとしても，必要な機能を備えた高齢者センターを設置することはでき
ない。（なお，本件区有地１と練馬区の他の高齢者センターとを比較する
と，π及びσは，床延面積がいずれも１２００㎡以上となっており，τは，
床延面積が１２００㎡未満であるが，手狭で混雑しており，利用者から狭
いという意見が寄せられている。）
イまた，原告らが指摘する本件区有地２（練馬区μ×－９）は，練馬区が
地域医療に関する施策のために当該場所を必要として購入した敷地面積９
８８．１㎡の土地であり，これを有償で事業者に貸し付けることになって
おり，他の用途に使用することはできないものである。
ウそうすると，原告らが主張する本件区有地１及び本件区有地２が存在す
ることをもって，余地があるということはできないところ，本件事業のた
めにこれらの区有地以外の民有地を新たな用地として取得することは，練
馬区の厳しい財政状況を勘案すると，極めて困難といわざるを得ない。
(2)したがって，本件申請は，道路法３３条１項の無余地性の基準に違反する
ものではない。
４争点４（１９号通達許可基準(2)(ア)違反）について
（原告らの主張）
(1)１９号通達許可基準が処分要件を形成すること
道路法３３条１項は，「…政令で定める基準に適合する場合に限り」，道
路占用許可を与えることができると定めているところ，「政令で定める基準」
には，１９号通達許可基準（別紙２「関係法令等の定め」第８参照）が含ま
れ，これは道路占用許可の処分要件を形成するというべきである（以下，１
９号通達許可基準違反に関する争点５ないし７についても同じ。）。
(2)１９号通達許可基準(2)(ア)に違反すること
ア１９号通達許可基準(2)(ア)は，「都市分断の防止又は空地確保を図るた
め高架の道路とした場合の当該高架下の占用（公共の用に供する広場，公
園，運動場であって都市の分断の防止又は空地確保に資するものを除く。）
でないこと。」を道路占用許可基準とするところ，関越自動車道が盛土構
造でなく高架式で建設された理由は，地域分断を避け，災害時の避難路を
確保し，住宅地の通風を確保する必要があるためであった。
イすなわち，関越自動車道の前身である有料道路「東京川越道路」の新設
に当たって東京都知事が日本道路公団総裁宛てに発出した「有料道路『東
京川越道路』新設の協議について」（昭和４１年１月８日付け４０建建路
収第６５４号の４）と題する文書（以下「昭和４１年文書」という。甲１
５）には，「盛土構造による道路は，将来両側の沿道区域の土地利用及び
発展を阻害する恐れがあるので，やむをえない場合のほか，高架構造道路
とすること。」と記載されているところ，この記載を常識的に解釈すれば，
本件事業が「都市分断の防止又は空地確保を図るため高架の道路とした場
合の当該高架下の占用」に当たることは明らかである。また，本件整備予
定施設が，１９号通達許可基準(2)(ア)が除外要件として定める「公共の用
に供する広場，公園，運動場であって都市の分断の防止又は空地確保に資
するものを除く。」に該当しないことも明らかというべきである。
(3)したがって，本件申請等は，１９号通達許可基準(2)(ア)を満たさない違法
なものであることが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠くために予
算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)道路法３３条１項の「政令で定める基準」に１９号通達許可基準が含まれ
ることは争う。なお，原告らが違法と主張する点に関する被告としての見解
は以下のとおりである（１９号通達許可基準違反に関する争点５ないし７に
ついても同じ。）。
(2)１９号通達許可基準(2)(ア)に違反しないこと
ア昭和４１年文書は，東京都知事が日本道路公団総裁宛てに発出した文書
であって，日本道路公団が関越自動車道の前身である東京川越道路を施工
するに当たって高架式を選択した理由そのものが記載されたものではない。
したがって，昭和４１年文書を根拠として本件事業が「都市分断の防止又
は空地確保を図るため高架の道路とした場合の当該高架下の占用」に当た
るとする原告らの主張は，その前提を欠くものである。他に，関越自動車
道について「都市分断の防止又は空地確保を図るため高架の道路とした場
合」に当たることを認めるに足りる証拠はない。
イ仮に関越自動車道が１９号通達許可基準(2)(ア)の「都市分断の防止又は
空地確保を図るため高架の道路とした場合」に当たるとしても，本件高架
下区間は，練馬区道により南北，東西ともに往来が可能であり，オープン
スペースが十分確保されていることに加えて，本件事業は，現在ではフェ
ンスにより閉鎖されている高架下空間に地域住民の交流の場を新たに創出
することにより沿道地域の連続性を高め，地域の活性化に資するものとい
えるから，１９号通達許可基準(2)(ア)の括弧書（「公共の用に供する広場，
公園，運動場であって都市の分断の防止又は空地確保に資するものを除
く。」）が適用されることになるというべきである。
(3)したがって，本件計画は上記の通達許可基準に抵触するものではない。
５争点５（１９号通達許可基準(2)(イ)違反）について
（原告らの主張）
(1)１９号通達許可基準(2)(イ)に違反すること
ア１９号通達許可基準(2)(イ)は，「緊急の場合に備え，原則として，市街
地にあっては最低約３０ｍごと，その他の地域にあっては約５０ｍごとに
横断場所を確保しておくこと。」を道路占用許可基準とするところ，本件
申請書によれば，市街地である本件高架下区間において，最低約３０ｍご
との横断場所は確保されていない。
イすなわち，本件申請書（前提事実(3)カ）の添付資料２２「横断可能場所
図」（甲１１の２）には，「オープンスペースを通行することにより横断
可」の部分と「建物内等を通過することにより横断可能」とする部分とが
図示されており，これは，建物内等を通過できることを前提として，約３
０ｍごとの横断場所を確保するとの趣旨であると考えられる。しかしなが
ら，火事，地震等の緊急時において建物内を通過する横断方法が，避難路
として機能するはずがない。
ウまた，本件事業では，プロムナード（前提事実(2)ウの歩行空間のこと）
の整備が予定されているところ，本件申請書の添付資料１７「警察との協
議書」（甲１１の２）によれば，警察から，「プロムナードから対面する
既存歩道へ植栽帯をかき分けての横断が頻繁に起こり，事故が起こるよう
であれば，既存歩道側に柵などを設置するよう指導する。」との意見が示
され，これに対し，練馬区は，「植栽帯は，１ｍの低木であり横断歩道の
ないところで横断を抑制する十分な効果があると考える。」と回答してい
る。要するに，練馬区は，高さ１ｍにも及ぶ低木を設置して横断をむしろ
抑制する措置をとることとしているのであり，このような「横断を抑制」
するための低木をかきわけて横断するなどという方法が，緊急の場合にお
ける避難方法として現実的に機能するはずがない。
(2)したがって，本件申請等は，１９号通達許可基準(2)(イ)を満たさない違法
なものであることが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠くために予
算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)１９号通達許可基準(2)(イ)に違反しないこと
ア１９号通達許可基準(2)(イ)は，「緊急の場合に備え，原則として，市街
地にあっては最低約３０ｍごと，その他の地域にあっては約５０ｍごとに
横断場所を確保しておくこと。」とあるようにあくまで原則的な取扱いを
定めたものにすぎず，状況に応じて個別具体的に判断されるべきである。
イそれを措くとしても，本件申請書においては，次のとおり緊急の場合に
備え，最低約３０ｍごとに横断場所を確保するよう設計されている。
なお，１９号通達許可基準(2)(イ)は，その文言からみて平常時における
横断場所の確保まで求めているとはいえない。
(ア)地域交流スペース及び倉庫について
敷地内のオープンスペース部分を通行することにより横断可能な場所
が最低約３０ｍごとに確保されている。
(イ)スポーツ関連スペースについて
敷地内のオープンスペース部分については，横断可能な場所が最低約
３０ｍごとに確保されている。また，約４７ｍにわたって防音パネルや
防球ネットが連続する部分については，防音パネル等の中間部分付近に
緊急時に横断が可能となる扉を設置するよう設計されている。
(ウ)高齢者センター及びリサイクルセンターについて
施設開館時には，建物内を通り抜けることにより最低約３０ｍごとに
横断することが可能である。また，施設閉館時においても，緊急時には
横断が可能となる扉（ドアノブ部分にプラスチック製のカバーを付した
扉であり，通行しようとする者は，カバーを破り，サムターンを回すこ
とにより解錠することができる。）を各建物をつなぐ渡り廊下の両側面
に約２５ｍごとに設置するよう設計されている。
ウこれに対し，原告らは，練馬区が低木を設置して横断を抑制する措置を
とっており，緊急時の横断方法として機能しない旨主張するが，新設する
植栽帯は，高さ１ｍほどのつつじ等の低木を予定しており，緊急時にはか
き分けることによって横断することが十分可能であるし，本件高架下区間
は，現状においても高さ１．５ｍ程度のフェンスで囲われているのであり，
それとの比較において横断を著しく困難にするとは考えられない。
(2)また，練馬区は，１９号通達許可基準(2)(イ)を満たすことを前提として，
機構から道路占用許可（本件機構処分）を受けているのであるから，この点
に関して原告らの主張する違法が，一見して明白であったともいえない。
(3)したがって，本件事業は上記の通達許可基準に抵触するものではない。
６争点６（１９号通達許可基準(2)(カ)違反）について
（原告らの主張）
(1)１９号通達許可基準(2)(カ)に違反すること
ア１９号通達許可基準(2)(カ)は，「天井は，原則として高架の道路の桁下
から１．５ｍ以上空けること。」を道路占用許可基準とするところ，その
趣旨は，道路管理者が通常の目視点検等を行うことのできるスペースを確
保することにある以上，安易にその例外を認めるべきでない。
仮に例外を認める余地があるとしても，高速道路の点検実施基準（以下
「旧点検基準」という。）が平成２７年４月１日に改正され（以下「新点
検基準」という。甲３０，３１），それまでは検査路や足場を利用して構
造物に接近又は双眼鏡にて目視にて点検する方法で近接目視するとされて
いたのが，肉眼により構造物の変状の状態を把握し，評価が行える距離ま
で接近して目視を行う方法により近接目視すると変更され，また，周辺住
民への第三者被害者想定箇所に係る点検の頻度も，それまで５年に１回で
あったものが，５年に１回以上へと変更されたことなどに照らし，新点検
基準の内容を踏まえて厳格に判断すべきである。
イ本件整備予定施設のうちリサイクルセンター及びスポーツ関連スペース
において，高架の道路の桁下から１．５ｍ未満の箇所が複数存在しており，
１９号通達許可基準(2)(カ)に違反しているところ，上記アに照らせば，こ
れについて安易な例外は認められない。
ウ特にリサイクルセンターの桁下から１．５ｍ未満の上記箇所については，
設計上，渡り廊下を取り外し方式にしてメンテナンス時に桁下からの離間
距離を１．５ｍ確保することとしているが，その取り外し方法は，専門業
者により土間スラブのみを残して屋根及び外壁材を取り外すというほとん
ど全解体に近いものであり，容易に取り外しができる設計にはなっていな
い上，取り外しに要する時間についても，専門業者の手配等を含めて概ね
１０日から２週間程度を要するものと想定されている。このような取り外
し方式によって緊急時における点検，補修等をすることは不可能であるか
ら，安全性を確保するための１９号通達許可基準(2)(カ)の趣旨に反する。
(2)したがって，本件申請等は，１９号通達許可基準(2)(カ)を満たさない違法
なものであることが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠くために予
算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)１９号通達許可基準(2)(カ)に違反しないこと
ア１９号通達許可基準(2)(カ)は，「天井は，原則として高架の道路の桁下
から１．５ｍ以上空けること。」とあるようにあくまで原則的な取扱いを
定めたものにすぎず，状況に応じて個別具体的に判断されるべきである。
イ１９号通達許可基準(2)(カ)の趣旨は，道路管理者が高架道路の目視点検
等を行うことのできるスペースを確保することにあると解されるところ，
本件整備予定施設のうち天井との離間距離が１．５ｍ未満である箇所につ
いては，高架道路の点検や補修等を行うために離隔が必要となった場合，
Ｐ４の指示に従って必要な離間距離を確保できるよう，取り外し式（リサ
イクルセンターの渡り廊下）又は可倒式（スポーツ関連スペースの防球ネ
ット支柱）の構造とするよう設計されており，１９号通達許可基準(2)(カ)
に違反するとはいえない。
なお，原告らが指摘する新点検基準は，平成２７年４月１日付けで旧点
検基準を改正したものであり，本件申請時（平成２６年７月１７日）及び
本件機構処分時（同年９月２６日）には存在しなかったものである。
(2)したがって，本件申請は，上記の通達許可基準に抵触するとはいえない。
７争点７（１９号通達許可基準(2)(キ)違反）について
（原告らの主張）
(1)１９号通達許可基準(2)(キ)に違反すること
ア１９号通達許可基準(2)(キ)は，「壁体は，原則として，高架の道路の構
造を直接利用しないものであるとともに，橋脚から１．５ｍ以上空けるこ
と。」を道路占用許可基準とするところ，これについて安易に例外を認め
るべきでないことは，上記６の原告らの主張(1)アのとおりである。
イ本件整備予定施設のうち，高齢者センター及びリサイクルセンターにお
いて，橋脚から１．５ｍ未満の箇所（渡り廊下）が複数存在しており，１
９号通達許可基準(2)(キ)に違反しているところ，上記アに照らせば，これ
について安易な例外は認められない。
ウ上記の橋脚から１．５ｍ未満の箇所については，設計上，渡り廊下を取
り外し方式にしてメンテナンス時に橋脚からの離間距離を１．５ｍ確保す
ることとしているが，その取り外し方法は，専門業者により土間スラブの
みを残して屋根及び外壁材を取り外すというほとんど全解体に近いもので
あり，容易に取り外しができる設計にはなっていない上，取り外しに要す
る時間についても，専門業者の手配等を含めて概ね１０日から２週間程度
を要するものと想定されている。このような取り外し方式によっては，緊
急時における点検，補修等が不可能であるから，安全性を確保するための
１９号通達許可基準(2)(キ)の趣旨に反する。
(2)したがって，本件申請等は，１９号通達許可基準(2)(キ)を満たさない違法
なものであることが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠くために予
算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)１９号通達許可基準(2)(キ)に違反しないこと
ア１９号通達許可基準(2)(キ)は，「壁体は，原則として，高架の道路の構
造を直接利用しないものであるとともに，橋脚から１．５ｍ以上空けるこ
と。」とあるようにあくまで原則的な取扱いを定めたものにすぎず，状況
に応じて個別具体的に判断されるべきである。
イ１９号通達許可基準(2)(キ)の趣旨は，道路管理者が高架道路の目視点検
等を行うことのできるスペースを確保することにあると解されるところ，
本件整備予定施設のうち橋脚との離間距離が１．５ｍ未満である箇所（高
齢者センター及びリサイクルセンターの渡り廊下）については，高架道路
の点検や補修等により離隔が必要となった場合，Ｐ４の指示に従って必要
な離間距離を確保できるよう，取り外し式の構造としており，練馬区は，
これを前提として機構から道路占用許可（本件機構処分）を受けているか
ら，１９号通達許可基準(2)(キ)に違反するとはいえない。
(2)したがって，本件申請は，上記の通達許可基準に抵触するとはいえない。
８争点８（１７号通達留意事項(1)違反）について
（原告らの主張）
(1)１７号通達留意事項(1)に違反すること
１７号通達留意事項(1)は，「高架の道路は橋脚によって支えられる特殊な
構造の道路であり，損壊等の事故が発生した場合に被害が甚大となることか
ら，高架下の占用については，高架の道路の保全に支障がない場合に認めら
れるものであること。」を道路占用許可基準とするところ，争点４ないし７
における原告らの主張によれば，本件整備予定施設が「高架の道路の保全に
支障がない場合」に当たらないことは明らかである。
(2)したがって，本件申請等は，１７号通達留意事項(1)を満たさない違法なも
のであることが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠くために予算執
行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
争点２から７までの被告の主張のとおり，本件申請は上記の通達許可基準に
違反するものではないから，原告らの主張はその前提を欠くもので理由がない。
９争点９（安全性の原則違反）について
（原告らの主張）
(1)安全性の原則
道路法３３条１項は，道路管理者は，道路占用に係る許可を与えることが
「できる」と定めているところ，道路法３３条１項の定める占用許可基準は，
許可を与えることのできる最低基準にすぎず，許可を与えるに当たっては，
道路法施行令に規定されている基準はもちろんのこと，規定されていない事
項についても，道路の構造保全及び安全かつ円滑な交通の確保の面から，慎
重な審査を行うべきことが法令上求められると解すべきである。
(2)高齢者センターについては特別の配慮が必要であること
本件整備予定施設のうち，高齢者センターについては，類型的な社会的・
肉体的弱者である高齢者が多数通うことが想定されており，通所する高齢者
の生命，身体の安全に対する危険がとりわけ大きいことからすると，特別の
安全性への配慮が必要であると解すべきである。
しかしながら，本件事業は，高架下という危険地帯において占用許可基準
に違反するか，又は許可できる最低限度の安全性が形式的に確保されている
にすぎない高齢者センターを整備することを内容とするものであって，「福
祉のまちづくり」の観点を欠いており，安全性の原則に反する。
(3)したがって，本件申請等は，安全性の原則を満たさない違法なものである
ことが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠くために予算執行の適正
確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)安全性の原則について
道路法上の安全性の原則は，あくまで道路の構造保全及び安全かつ円滑な
交通の確保の面から，慎重な審査を行うべきという原則であって，高架下に
設けられる占用物件自体の安全性の面から慎重な審査を行うべきとする原則
ではないから，原告らの主張する要配慮義務の根拠となるものではない。
なお，本件整備予定施設それ自体の安全性については，当然のことながら，
安全性の原則とは別の１９号通達許可基準(2)(エ)及び(オ)の観点も踏まえ，
建築基準法，消防法等，施設それ自体の安全性に係る基準を全て満たすよう
に設計されているのであり，本件事業においてこの点が全く考慮されていな
いかのようにいう原告らの主張は失当である。
(2)高齢者センターに対する特別の配慮について
高齢者センターについては，本件事業の他の整備予定施設と同様に，道路
占用許可基準を満たしているのであり，必要な配慮はされているというべき
であるから，原告らの主張は理由がない。
１０争点１０（関越自動車道の経年劣化のリスク等）について
（原告らの主張）
(1)練馬区は周辺住民の人格権を侵害する本件事業をしてはならないこと
本件事業が，原告らを含む周辺住民の有する生命を守り生活を維持すると
いう人格権の根幹部分を具体的に侵害するおそれがあるときは，周辺住民は，
人格権に基づいてその侵害行為の差止めを請求することができるのであり，
このような場合，練馬区は，本件道路占用申請をしてはならない義務を負っ
ている。本件事業が周辺住民の人格権を具体的に侵害するものであることは，
原告らが争点２ないし９において主張したところからも明らかであるが，次
のような事情によっても，周辺住民の人格権を具体的に侵害するというべき
である（以下，争点１１についても同じ。）。
(2)経年劣化のリスク等があること
ア経年劣化によりコンクリート片が落下するなどの危険性
(ア)高速道路に経年劣化のリスクがあること
高速道路資産の長期保全及び更新のあり方に関する技術検討委員会に
よる平成２６年１月２２日付け「提言」（甲２９の１，２・資料３）に
よれば，高速道路については，供用後３０年以上を経過した供用延長の
割合は全国で既に４割に達し，償還期間が満了する平成６２年には，供
用後５０年以上の供用延長が約８割を占め，経年劣化のリスクの高まり
が懸念されている。また，平成５年の車両制限令の規制緩和以降，車両
の重量は増加傾向を辿っており，高速道路を走行する大型車の約２割が
基準を上回る重量で走行している実態がみられるなど，橋梁に大きなダ
メージを与えており，また，冬季走行時に使用する凍結防止剤である塩
化ナトリウムの使用量の増加によっても構造物の劣化を早めている。こ
のようなことから，高速道路の鉄筋コンクリート床板や鉄筋コンクリー
ト桁の健全度が著しく低下しており，早い段階で床板の取替えや桁の架
替えが必要となるものがあると指摘されている。このような事情は，建
設後約４３年を経過した関越自動車道の本件高架下区間においても同様
である。
(イ)本件高架下区間について経年劣化の具体的危険があること
ａＮＰＯ法人Ｐ５研究員・元東京都建設局職員であるＰ６の意見書（以
下「Ｐ６意見書」という。甲２９の１，２）によれば，Ｐ４が自ら実
施し作成した関越自動車道高架橋の老朽化点検結果報告書（以下「本
件点検報告書」という。）を分析，評価した結果，次のｂないしｄの
とおりの危険性が明らかになった。
ｂ本件高架下区間におけるコンクリート片剥落等の危険性
平成１９年１２月以前の点検結果によれば，変状箇所は合計４４か
所（漏水９か所，遊離石灰２０か所，浮き１か所，剥離５か所，鉄筋
露出２か所，剥落＋鉄筋露出５か所等），判定は全てＢ（損傷・変状
はあるが機能低下はみられず，損傷の進行状態を継続的に観察する必
要がある場合），対策は全てｃ（経過観察）であったところ，その後
の平成２３年１０月の点検結果によれば，変状箇所は合計３０５か所
（この内訳は，漏水１５か所，遊離石灰４０か所，浮き１０９か所，
剥離１１か所，鉄筋露出７０か所，剥落＋鉄筋露出１９か所等），判
定はＢが２７９か所，Ａ２（速やかに補修を要しないが，機能低下が
みられるとともに，概ね５年以内に補修が必要になると判断される。）
が１６か所であり，対策はｃが２７９か所，ｂ（何らかの措置）が１
５か所であったとされている。
そうすると，平成１９年から平成２３年の間に，変状箇所は４４か
所から３０５か所へ約７倍に増えているほか，判定Ａ２の変状は０か
所から１６か所に増加しているのであり，このようなことからすると，
平成２８年までに根本的な補修をしなければ極めて危険である。
ｃ損傷対策及び維持修繕工事が実施されていないこと
Ｐ４が作成した「高速自動車国道関越自動車道新潟線における倉庫
等の設置に係る道路占用許可（新規）について（報告）」と題する文
書（甲２９の１，２・資料７）には，「直近の詳細点検は，H23.10.18
～10.26に実施。…コンクリートの浮き・剥離，鉄筋露出が合計で３
０箇所確認されたが，第三者被害が想定される個所はなかった。経年
劣化に伴う損傷であり，構造上の問題は発生していない。」と記載さ
れているが，これは明らかに事実に反する。
すなわち，平成２３年１０月の点検結果によれば，浮き１０９か所，
剥離１１か所，鉄筋露出７０か所，剥落＋鉄筋露出１９か所の合計２
０９か所であるから，上記文書に３０か所と記載されているのは，明
らかな事実誤認である。また，上記文書には，「コンクリートの浮き
や剥離はたたき落としを，鉄筋露出は鉄筋の防錆処理を施している。」
とも記載されているが，他方で，本件点検報告書の「応急対策実施年
月日」及び「応急対策実施内容」欄がいずれも空白となっていること
からすると，このような対策が真に行われたのかは疑わしい。仮に当
該対策が行われていたとしても３０か所であるはずであり，そうであ
るとすると，全体の７分の１についてしか対策が行われていないこと
になる。しかも，上記文書には，第三者被害防止を目的とする維持修
繕工事について「高架下占用個所は現時点で未実施」であるとも記載
されているのである。
そうすると，本件高架下区間の損傷対策は，未実施であるか仮に実
施されたとしても極めて不十分なものであったといわざるを得ない。
ｄφトンネル天井板落下事故後の安全性基準を満たしていないこと
平成２４年１２月２日，山梨県大月市φの中央自動車道上り線のφ
トンネルの東坑口から約１．７ｋｍ付近でコンクリート製の天井板が
約１３０ｍにわたり崩壊する事故（φトンネル天井板落下事故）が生
じた。同事故後，Ｐ７各社は，「高速道路資産の長期保全及び更新の
あり方に関する技術検討委員会」を立ち上げ，このような事故を二度
と起こさないためにも，今一度原点にさかのぼってハード・ソフトの
両面から維持管理を着実に進めることが必要である旨の提言（甲２９
の１，２・資料３）及び報告書（同資料８）をとりまとめ，安全性確
保を第一とする施策を行う旨宣言した。このような施策を真に実施す
るためには，現に床板や主桁のコンクリート片が落下し，今後もそれ
が現状以上に起こり得る本件高架下区間に，不特定多数人が出入りす
るような施設を建築するべきではない。
また，同報告書においては，高速道路の橋梁を含む構造物の大規模
修繕の時期に関する報告がされているところ，これによれば，本件高
架下区間は，今後そう遠くない時期にＰ４が大規模修繕工事を行う可
能性が高い場所であると考えられ，そのような場所に不特定多数人が
出入りする施設を建設することは極めて不適切である。
イ高速道路上の事故による危険性
本件事業は，本件高架下区間において不特定多数の者が出入りする施設
を整備するものであるところ，高架道路上で事故が発生した場合には，高
架下の施設を利用する周辺住民等の生命，身体が危険に晒される高度の蓋
然性があるというべきである。現に，平成２６年１２月６日午前零時４２
分頃，本件高架下区間の頭上の関越自動車道において車両事故による火災
が発生し（以下「本件車両事故」という。），防音壁の破片が周辺に降り
注ぐなどしており，上記の危険性は現実のものとなっている。
(3)したがって，本件申請等は，周辺住民の人格権を具体的に侵害するもので
あることが一見して明白であり，又は著しく合理性を欠くために予算執行の
適正確保の見地から看過し得ない瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)経年劣化のリスク等
ア本件高架下区間の経年劣化のリスクについて
機構は，本件高架下区間の高架道路について，日常的な点検とともに，
目視点検を年１回，叩き点検，指触点検等による詳細な全体点検を５年に
１回の頻度で実施し，必要な補修を行っていること，当該高架道路に大規
模な修繕工事の必要はないことをＰ４から確認した上で（乙３５・２頁），
本件機構計画（前提事実(3)ウ）を策定したものである。
また，練馬区は，Ｐ４の指示から，日常的な点検や年１回の目視点検の
ほか，平成２７年国土交通省令４号による改正前の道路法施行規則４条の
５の２（同改正後は４条の５の５）及び新点検基準により，５年に１回の
頻度の詳細点検を実施している旨を確認している。
Ｐ４は，本件高架下区間における橋梁補修工事（高架橋のひび割れ等の
補修やコンクリート片剥落防止対策工事等）を平成２７年７月から実施し
ており（乙３８），本件整備予定施設の開設前までに，周辺住民及び施設
利用者等への第三者被害防止対策が図られる予定である。このことからす
れば，原告らが指摘する変状箇所について，Ｐ４は必要な対応を行ってい
るといえる。
イ高速道路上の事故について
平成２６年１２月６日に発生した本件車両事故について，練馬区が，道
路管理者であるＰ４に問い合わせたところ，本件高架下区間への落下物は
確認できず，また，本件高架下区間が，関越自動車道の他の区間と比較し
て特に事故が多い場所ではないとのことであった（なお，このことは，「Ｐ
８」において原告らから提出された№１２６及び１２８の意見に対する区
の考え方として示している。甲２８）。
(2)したがって，本件申請が人格権侵害に当たるとはいえない。
１１争点１１（首都直下地震の発生時における高度の危険性）について
（原告らの主張）
(1)首都直下地震のリスクがあること
ア過去の事例について
阪神淡路大震災の際，阪神高速道路において高架橋の倒壊１か所，落橋
５か所など３００か所以上の被害が発生した（甲１９）。また，東日本大
震災の際，東北新幹線について，耐震補強を完了した高架橋の一部におけ
るせん断破壊，高架橋柱の損傷が約９０か所，橋桁のずれが２か所などの
被害が多数発生したほか，茨城県の霞ヶ浦に４０年以上前に架けられた鹿
行橋の橋脚が崩れ落ち，大地震による直接的な死者を出した（甲１８）。
イ首都直下地震による危険性について
上記アの過去の事例に照らせば，首都直下地震が発生した場合，本件高
架下区間における高架が崩れ落ちる危険性が高いというべきところ，首都
直下地震が発生する蓋然性が高いことは，社会の共通了解となっている。
すなわち，内閣府・中央防災会議首都直下地震対策検討ワーキンググル
ープによる「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」（甲
２０）によれば，首都直下地震について，「今後，次の関東地震の発生前
までの期間にＭ（マグニチュード）７クラスの地震が複数回発生すること
が想定される。なお，文部科学省地震調査研究推進本部地震調査委員会（２
００４）によると，南関東地域でＭ７クラスの地震が発生する確率は３０
年間で７０パーセントと推定されている」と指摘されており，その対策に
ついて，「首都高速道路，直轄国道及び緊急輸送ルートとして想定されて
いる道路の橋梁は，落橋や倒壊防止等の耐震化対策を概ね完了しており，
甚大な被害の発生は限定的であると想定されている」とする一方で，「鉄
道や道路の被災は，…高架部の落下，…また，大きな地盤変位が生じると
復旧に長期間を要することとなる」との被害想定もされている。
そうすると，Ｍ７クラスの首都直下地震が発生することにより，本件高
架下区間の関越自動車道が破損，落下する危険が高く，本件高架下区間に
本件整備予定施設が整備された場合には，これらを利用する周辺住民等の
生命，身体等に対する高度の危険性があるというべきである。
(2)したがって，本件申請等は，周辺住民の人格権を具体的に侵害するもので
あり，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地から看過し得な
い瑕疵がある。
（被告の主張）
(1)首都直下地震の具体的危険について
機構は，本件高架下区間の高架道路について，国の技術基準である「橋，
高架の道路等の技術基準」（道路橋示方書）に則って耐震補強工事が行われ
ており，東日本大震災後の平成２４年度に改訂された同基準（平成２４年２
月１６日国土交通省都市局長通知）で想定されている地震動に対する耐震性
能を有していることをＰ４から確認した上で（乙３５・２頁），本件機構計
画（前提事実(3)ウ）を策定し，その上で本件機構処分をしたものである。そ
うすると，機構は，首都直下地震に対する本件高架下区間の耐震性をも考慮
して本件機構処分をしたものであり，このことに鑑みると，本件事業につい
て原告らが主張するような高度の危険性があるとはいえない。
(2)したがって，本件申請が人格権侵害に当たるとはいえない。
１２争点１２（環境影響調査の瑕疵の有無）について
（原告らの主張）
(1)本件の環境影響評価の位置付け
練馬区は，平成２３年の２月と８月に本件環境影響調査を実施し，その結
果を環境影響報告書にとりまとめたところ，本件事業は，環境影響評価法１
２条１項又は東京都環境影響評価条例５８条１項により義務付けられる環境
影響評価の対象でないが（前提事実(3)ウ），任意の環境影響評価であっても，
その方法，内容等が著しく不適切であって，そのような著しく不適切な環境
影響評価に依拠して事業を進めた場合には，地方自治法１３８条の２が定め
る事務を誠実に管理し執行する義務に違反し，また，同法２条１４項が定め
る「最大の効果」を確保するものとならないから，当該事業に基づく財務会
計行為は違法というべきである。
(2)本件環境影響調査の方法，内容等が著しく不適切であること
株式会社Ｐ９代表取締役であるＰ１０の「練馬区・関越道自動車道高架下
活用事業に関する意見」と題する意見書（以下「Ｐ１０意見書」という。甲
３５）によれば，練馬区が実施した本件環境影響調査は，次のとおり，調査
地点，調査方法，予測方法等が不適切であるため現状を適切に把握できず，
本件事業により将来周辺環境に与える影響を適切に予測できないものであり，
その内容は著しく不適切というべきである。
ア騒音・振動の現況調査について（冬季調査関係）
(ア)調査実施時期
道路交通は，一般に，土日よりも平日の交通量が多いにもかかわらず，
冬季調査において，騒音，振動の現況調査が土日（平成２３年２月２６
日（土）午前７時から翌２７日（日）午前７時まで）に実施されている
のは，著しく不適切である。
(イ)調査地点
ａ騒音，振動の現況調査では，調査地点を正しく示すことが重要であ
るところ，冬季調査報告書において，上下車線の間に位置が示されて
おり，正確な位置が示されていないのは，著しく不適切である。
ｂ高架道路上を走行する自動車騒音の影響は，高架構造により遮断さ
れ，高架の直下，直近より少し離れた場所の方が大きくなるから，周
辺環境における騒音の影響を明らかにするためには，高架道路から少
し離れた場所で測定する必要があるところ，冬季調査において，この
ような測定は実施されておらず，著しく不適切である。
ｃ騒音の環境基準（甲２３）は，一般環境，道路に面する地域，幹線
交通を担う道路に近接する空間（以下「幹線道路近接空間」という。）
とで内容が異なるところ，冬季調査においては，幹線道路近接空間の
特例基準が適用される位置（高架下）では調査が実施されているが，
道路に面する地域の環境基準が適用される位置では調査が実施されて
おらず，著しく不適切である。
イ大気汚染の現況調査について（冬季調査及び夏季調査関係）
(ア)調査実施時期
大気汚染濃度は，季節による変化が大きいため，年間３６５日を連続
した調査が必要であり，また，２月及び８月は，二酸化窒素濃度等が比
較的低い月であるにもかかわらず，本件環境影響調査において，２月及
び８月の各７日間でしか調査がされておらず，著しく不適切である。
(イ)調査地点
自動車排ガスの沿道の周辺環境への影響を把握するためには，沿道で
測定することが重要であるところ，本件環境影響調査においては，大気
汚染物質が滞留しやすい高架の真下でしか調査が実施されておらず，著
しく不適切である。
ウ通風の現況調査について（冬季調査及び夏季調査関係）
(ア)調査実施時期
風向，風速は季節による変化が大きく，年間３６５日を連続した調査
が必要であるところ，本件環境影響調査においては，２月及び８月に各
７日間でしか調査がされておらず，著しく不適切である。
(イ)調査地点
本件高架下区間の沿道の風環境は，高架道路の影響を受けるから，沿
道の風向，風速は沿道で測定すべきところ，本件環境影響調査において
は，高架の真下でしか調査が実施されておらず，著しく不適切である。
エ交通量の現況調査について（冬季調査関係）
(ア)調査実施時期
交通量調査は，交通量が一般的な時期の平日及び休日に行い，又は平
日に実施すべきところ，本件環境影響調査においては，週末でしか交通
量調査が実施されておらず，著しく不適切である。
(イ)対象道路と速度調査
交通量調査には騒音，振動との関連を把握する目的もあり，その目的
で交通量を把握する場合には，騒音，振動の調査と同日に自動車の走行
速度の調査を行うべきところ，本件環境影響調査においては，騒音の環
境基準の時間帯区分（昼は６～２２時，夜は２２～６時）に合わせた１
時間当たりの交通量が把握されておらず，著しく不適切である。
オ風環境の影響予測について（冬季調査関係）
冬季調査においては，ψ局と地上付近の各測定点との風速比が求められ
ているのみであり，具体的に秒速何ｍの風の発生が予測されるかが示され
ていないのは，著しく不適切である。
カ大気汚染の影響予測について（冬季調査及び夏季調査関係）
(ア)予測モデル
有風時にプルーム式，無風時にパフ式を用いる予測モデルは，環境アセ
スメントでは，一般的に用いられているが，地形，建物，構造物等が大気
の流れに与える影響を捨象して簡易に計算するモデルであるため，現実の
大気汚染の濃度を示すことができず，一般に過小評価となるが，本件環境
影響調査において大気汚染の予測モデルとして有風時にプルーム式，無風
時にパフ式が用いられているのは，著しく不適切である。
(イ)時間交通量
自動車排ガス予測においては，１時間毎の交通量×２４時間分を用い
て１時間毎，風向毎の予測計算を行い，年間の濃度を予測するところ，
本件環境影響調査においては，昼間の１２時間分しか交通量の現況が把
握されていないのは，著しく不適切である。
(ウ)走行速度
大気汚染の予測では，実際の平均走行速度に対応する排出係数（自動
車から排出される大気汚染の走行距離１ｋｍ当たりの量）を用いる必要
があるところ，排出係数は，走行速度が低くなるほど大きくなる。この
点，平均速度は，一般に渋滞等により規制速度より低くなるから，規制
速度を用いると，実際よりも小さい排出係数を用いることになって過小
評価になる。本件環境影響調査において，大気汚染予測において規制速
度である４０ｋｍ／ｈが用いられているのは，著しく不適切である。
(エ)高架下の施設の影響
高架下に施設を建設すると，大気汚染濃度が高くなる可能性があると
ころ，本件環境影響調査においては，この点が考慮されておらず，著し
く不適切である。
キ道路交通騒音予測について（冬季調査関係）
(ア)対象道路と対象音源
本件整備予定施設が供用されれば，施設利用によって生じる騒音に加
えて，関越自動車道本体からの騒音も周辺環境に影響を及ぼすことにな
るところ，冬季調査においては，一般道路の騒音しか調査されておらず，
著しく不適切である。
(イ)時間交通量
道路交通騒音においては，１時間毎の交通量×昼間１６時間分を用い
て昼間の等価騒音レベルを，夜間８時間分を用いて夜間の等価騒音レベ
ルを予測するところ，冬季調査においては，昼間１２時間分しか交通量
が把握されておらず，著しく不適切である。
（被告の主張）
(1)本件環境影響評価の位置付け
本件事業は，環境影響評価法１２条１項又は東京都環境影響評価条例５８
条１項により義務付けられる環境影響評価の対象ではないところ，練馬区が
本件環境影響調査を実施した目的は，「騒音・振動・大気汚染・通風・交通
量」の現状を把握するとともに，施設整備後における環境影響を把握・分析
することにあり（前提事実(3)ウ），より具体的には，本件整備予定施設を設
置し，屋外活動等を実施する当たり，騒音，振動等による支障があるか否か
を検討するために行われたものである。すなわち，本件環境影響調査は，本
件事業が環境基準に適合しているかを判断し，又は本件事業が周辺環境に与
える影響を把握することを目的として行われたものではない。
そうすると，本件環境影響調査が，環境影響評価法１２条１項又は東京都
環境影響評価条例５８条１項により義務付けられる環境影響評価に類するも
のであることを前提として，本件環境影響調査の方法，内容等が著しく不適
切であるなどとする原告らの主張は，そもそも前提が誤っていて失当である。
(2)本件環境影響調査の方法，内容等が著しく不適切とはいえないこと
本件環境影響調査の方法，内容等は，次のとおり，原告らの主張するよう
に著しく不適切なものとはいえず，妥当である。
ア騒音・振動の現況調査について（冬季調査関係）
(ア)調査実施時期
練馬区では，平成２３年２月１５日開催の練馬区議会企画総務委員会
において，「関越自動車道の車両通行量は休日の方が多い。」，「区民
施設の利用も土日の方が多い。」などの意見（乙４２）を踏まえ，Ｐ４
に対し，本件高架下区間上の通過車両数を確認したところ，平日より土
曜日の車両数が多かったことから，冬季調査において，週末に調査を実
施したものであり，妥当である。
(イ)調査地点
調査地点は，冬季調査報告書で示されている高架下の２地点であると
ころ，本件環境影響調査は，周辺環境に与える影響を調査したものでは
なく，整備後の本件整備予定施設の利用に際しての環境配慮の必要性を
検討するために実施したものであるから，冬季調査において，上記のと
おり調査地点を設定したことは，妥当である。
イ大気汚染の現況調査について（冬季調査及び夏季調査関係）
(ア)調査実施時期
７日間という調査期間は，全ての曜日を網羅することで曜日による傾
向の差異を確認できるという意味で設定したものであるところ，本件環
境影響調査においては，冬季及び夏季に各７日間の調査を行い，その結
果と周辺の常時監視測定局４か所の結果とを比較し，測定値及び変動の
傾向に大きな相違がないことが確認されており，妥当である。
(イ)調査地点
上記ア(イ)の被告の主張と同じである。
ウ通風の現況調査について（冬季調査及び夏季調査関係）
(ア)調査実施時期
７日間という調査期間は，全ての曜日を網羅することで曜日による傾
向の差異を確認できるという意味で設定したものであるところ，本件環
境影響調査においては，冬季及び夏季に各７日間の調査を行い，その結
果と周辺の常時監視測定局であるψ局の結果とを比較し，測定値及び変
動の傾向に大きな相違がないことが確認されており，妥当である。
(イ)調査地点
上記ア(イ)の被告の主張と同じである。
エ交通量の現況調査について（冬季調査関係）
(ア)調査実施時期
冬季調査においては，交通量調査を平日である平成２３年２月２４日
（木）午前７時から午後７時まで行っており，妥当である。
(イ)対象道路と速度調査
冬季調査は，周辺環境に与える影響を調査したものではなく，整備後
の本件整備予定施設の利用に際しての環境配慮の必要性を検討するため
に実施したものであるところ，冬季調査においては，交通量調査は，騒
音，振動との関連を把握するためではなく，施設利用に際して交通渋滞
が生じるかどうかを把握する目的で行っているのであり，妥当である。
オ風環境の影響予測について（冬季調査関係）
冬季調査において評価指標として用いられた風環境評価尺度は，東京都
環境影響評価技術指針（平成１５年１月東京都環境局作成）にも示されて
いる，環境影響評価における一般的な手法であるところ，これにより評価
した結果，施設整備後には風環境がより穏やかになる（風の影響を受ける
ことが少なくなる。）との評価が示されているのであり，妥当である。
カ大気汚染の影響予測について（冬季調査及び夏季調査関係）
(ア)予測モデル
本件環境影響調査において用いられたプルーム式及びパフ式による評
価の方法は，原告らも認めるとおり環境影響評価において一般的な評価
手法の１つであり，それによることは，妥当である。
(イ)時間交通量
冬季調査においては，関越道下側道（前提事実(2)イ）の昼間の１２時
間の交通量を調査し，調査で得られた交通量に周辺道路における交通量
の昼夜率を踏まえて時間交通量を設定しており，妥当である。
(ウ)走行速度
整備後の本件整備予定施設の利用に際し，関越道下側道における交通
渋滞は発生しないと予測されているから，設定速度を規制速度とするこ
とは妥当であり，関越自動車道本体からの汚染物質の排出は，バックグ
ランド濃度として評価されているから，これも妥当である。
(エ)高架下の施設の影響
風向，風速の条件設定に際しては，施設整備後の風環境の予測結果を
使用し，原告らが主張する点は考慮されており，妥当である。
キ道路交通騒音予測について（冬季調査関係）
(ア)対象道路と対象音源
騒音の予測は，現況騒音に施設整備後の関越道下側道の交通量の増加
に伴う騒音を付加する方法で行っており，関越自動車道本体からの騒音
は，現況騒音に含まれているから，妥当である。また，整備後の本件整
備予定施設からの騒音は対象としていないが，本件環境影響調査は，周
辺環境に与える影響を調査したものではなく，整備後の本件整備予定施
設の利用に際しての環境配慮の必要性を検討するために実施したもので
あり，妥当である。
(イ)時間交通量
上記カ(イ)の被告の主張と同じである。
第４当裁判所の判断
１争点１（副区長Ｐ２を相手方とする本件４号請求の訴えの適法性）について
(1)地方自治法２４２条１項４号所定の「当該職員」とは，住民訴訟制度が同
項所定の違法な財務会計上の行為又は怠る事実を予防又は是正しもって地方
財務行政の適正な運営を確保することを目的とするものと解されることから
すると，当該訴訟においてその適否が問題とされている財務会計上の行為を
行う権限を法令上本来的に有するものとされている者及びこれらの者から権
限の委任を受けるなどして当該権限を有するに至った者を広く意味し，その
反面およそそのような権限を有する地位ないし職にあると認められない者は
これに該当しないと解するのが相当である（最高裁昭和５５年（行ツ）第１
５７号同６２年４月１０日第二小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁参照）。
これを本件についてみるに，前提事実(4)イのとおり，副区長Ｐ２は，本件
各財務会計行為を行う権限を法令上本来的に有するものとされている者又は
これらの者から権限の委任を受けるなどして当該権限を有するに至った者に
当たるとは認められないから，地方自治法２４２条１項４号所定の「当該職
員」には当たらない。
(2)もっとも，原告らの主張は，副区長Ｐ２は「当該職員」には該当しないも
のの，本件各財務会計行為について是正権限を行使する義務を有しており，
その義務に反して是正措置を行わなかったことに関して練馬区はＰ２に対し
不法行為に基づく損害賠償請求権を有しているにもかかわらずこれを行使し
ていないから，Ｐ２は「怠る事実に係る相手方」に該当するというものであ
ると理解されるところ，練馬区がＰ２に対し原告らが主張する損害賠償請求
権を行使しないという不作為自体は存在しており，Ｐ２が上記の是正権限を
有しているか否か等は，上記請求権の有無に関する本案の問題というべきで
ある。そうすると，Ｐ２は，「怠る事実に係る相手方」に該当するというこ
とができ，Ｐ２を相手方とする本件４号請求は適法というべきである。
以上と異なる被告の主張は採用できない。
２財務会計上の行為に先行する原因行為の違法と当該財務会計上の行為の違法
との関係について（争点２ないし１２に共通）
(1)地方自治法２４２条の２第１項１号の規定に基づく差止請求は，執行機関
又は職員が違法な財務会計上の行為を行うことを防止するため，事前の差止
めを請求するものであるから，同号に基づいて差止めを行うことが認められ
るのは，差止めを求める行為に先行する原因行為に違法事由が存する場合で
あっても，当該原因行為を前提として当該執行機関又は職員によって行われ
ようとしている行為自体が財務会計法規上の義務に違反する違法なものであ
るときに限られると解するのが相当である。
また，同項４号の規定に基づいて当該職員に損害賠償の請求をすることを
求める訴訟は，財務会計上の行為を行う権限を有する当該職員に対し，職務
上の義務に違反する財務会計上の行為による当該職員の個人としての損害賠
償義務の履行を請求することを求めるものであるから，当該職員の財務会計
上の行為をとらえて上記の規定に基づく損害賠償責任を問うことができるの
は，たといこれに先行する原因行為に違法事由が存する場合であっても，当
該原因行為を前提としてされた当該職員の行為自体が財務会計法規上の義務
に違反する違法なものであるときに限られると解するのが相当である（最高
裁昭和６１年（行ツ）第１３３号平成４年１２月１５日第三小法廷判決・民
集４６巻９号２７５３頁参照）。
(2)本件においては，原告らは，本件財務会計行為等に先行する原因行為であ
る本件申請等が道路法の関係規定に違反する旨の主張をしている。
しかるに，上記(1)を前提とし，かつ，本件申請についてはそれを受けて道
路管理者の権限を代行する機構が既に本件機構処分をしており，同処分が現
時点では取り消されずに存在していることを勘案すると，本件申請等は，仮
にそれに道路法の関係規定に違反する部分があるとしても，直ちに本件財務
会計行為等の違法をもたらすとはいえず，被告は，本件機構処分が無効であ
るか，又はそれが著しく合理性を欠き，そのためこれに予算執行の適正確保
の見地から看過し得ない瑕疵が存在する場合でない限り，同処分の有効な存
在を前提とした財務会計上の措置を採ることができると解される。したがっ
て，道路法の関係規定に係る違法事由との関係では，上記のような場合に限
り，本件財務会計行為等が財務会計法規上の義務に違反する違法なものとな
るというべきである。
(3)以下では，上記(1)及び(2)の見地から，本件財務会計行為等の違法に関す
る争点（争点２ないし１２）について検討する。
３争点２（道路法３２条１項７号不該当）について
(1)道路法３２条１項は，「道路に次の各号のいずれかに掲げる工作物，物件
又は施設を設け，継続して道路を使用しようとする場合においては，道路管
理者の許可を受けなければならない。」と定め（柱書き），７号で「前各号
に掲げるものを除く外，道路の構造又は交通に支障を及ぼす虞のある工作物，
物件又は施設で政令で定めるもの」を掲げているところ，道路法施行令７条
は，「法第３２条第１項第７号の政令で定める工作物，物件又は施設は，次
に掲げるものとする。」と定め（柱書き），９号で「トンネルの上又は高架
の道路の路面下に設ける事務所，店舗，倉庫，住宅，自動車駐車場，自転車
駐車場，広場，公園，運動場その他これらに類する施設」を掲げている。そ
して，道路法３３条１項は，「道路の占用が前条第１項各号のいずれかに該
当するもの」であることを道路占用許可の処分要件の１つとして定めている。
(2)検討
道路法３３条１項が，同法３２条１項各号で掲げる工作物，物件又は施設
に限定して道路占用許可を認めることとしたのは，道路の本来的な用法は一
般交通の用に供されることにあるものの，道路の整備に伴い生活圏が形成さ
れると，生活に関連する種々の施設を設ける場として道路を提供する必要が
生ずることから，それらの施設による占用を，道路の上記の本来的な用法を
阻害しない範囲で認めるとの趣旨に基づくものと考えられる。また，同項７
号において，同項１号から６号までに列挙された施設以外のもので，道路の
構造又は交通に支障を及ぼすおそれのある工作物，物件又は施設のうち，道
路占用許可の対象となる施設の指定を政令に委ねたのは，上記のような道路
の提供の必要性が時代と共に変化することを考慮したものと解される。
そして，同項７号を受けて定められた道路法施行令７条９号が，「高架の
道路の路面下に設ける事務所，店舗，倉庫，住宅（中略），広場，公園，運
動場その他これらに類する施設」につき道路占用許可の対象とし得るとした
のは，上記の必要性を考慮する一方で，高架下の占用は，高架道路の維持管
理等に支障を来すことがある点で道路の本来的な用法を阻害するおそれがあ
ることから，占用する施設の態様や占用の用途を一定の範囲に限定して列挙
したものということができるところ，上記の阻害のおそれの程度が同号に列
挙された事務所等と同程度にとどまるものと認められる施設であれば，「そ
の他これらに類する施設」に含まれると解することが相当である。
ア高齢者センター
(ア)高齢者センターは，鉄骨造り平屋建ての建築物として設けられ，「練
馬区内在住の６０歳以上を対象に，介護予防，健康の増進，教養の向上，
レクリエーション等の事業や場所を提供する施設」であり（前提事実(2)
エ(ア)），老人福祉法２０条の７所定の老人福祉センター（無料又は低
額な料金で，老人に関する各種の相談に応ずるとともに，老人に対して，
健康の増進，教養の向上及びレクリエーションのための便宜を総合的に
供与することを目的とする施設）に当たる。上記のような高齢者センタ
ーの施設としての態様，用途に鑑みると，高架道路の本来的な用法を阻
害するおそれの程度は，道路法施行令７条９号で列挙された事務所と同
程度にとどまるものということができるから，同号の「事務所」又は「そ
の他これらに類する施設」（駐車場部分は「自動車駐車場，自転車駐車
場」）に該当すると解することは必ずしも不合理とまではいえない。
(イ)これに対し，原告らは，特に，高齢者センターのように類型的な社
会的弱者が通う施設について，道路法施行令７条９号所定の「事務所」
又は「その他これらに類する施設」に該当すると解釈することは，法解
釈の限界を超えるものであって許されない旨主張する。
しかしながら，上記で判示した道路法施行令７条９号の趣旨に照らす
と，同号は，必ずしも社会的弱者が通う施設を除外する内容のものとま
ではいい難い。よって，この点に関する原告らの主張は採用できない。
イリサイクルセンター
リサイクルセンターは，鉄骨造り平屋建ての建築物として設けられ，「地
域のリサイクル活動の普及促進や環境学習活動の中心施設として，展示，
家具販売，図書貸出し，学習会やイベントの実施等の事業を行う施設であ
り，水防時対策拠点として，水防用品等を格納し，対策時には職員活動拠
点とする道路公園管理事務所を併設する」施設である（前提事実(2)エ(イ)）。
上記のようなリサイクルセンターの施設としての態様，用途に鑑みれば，
高架道路の本来的な用法を阻害するおそれの程度が道路法施行令７条９号
で列挙された事務所と同程度にとどまるものということができるから，同
号の「事務所」又は「その他これらに類する施設」（駐車場部分は「自動
車駐車場，自転車駐車場」）に該当すると解することは必ずしも不合理と
まではいえない。
ウスポーツ関連スペース・地域交流スペース
スポーツ関連スペースは，「地域住民及びスポーツ団体が気軽に利用で
きるフットサルコート，バスケットボールコート等のスポーツ施設」であ
り（前提事実(2)エ(ウ)），地域交流スペースは，「施設周辺の地域住民及
び地域団体が，各種イベントや防災訓練等，多目的に活用できるスペース」
である（同(2)エ(エ)）ところ，これらのスペースは，上記のような施設と
しての態様，用途に鑑みれば，道路法施行令７条９号の「広場」，「運動
場」（駐車場部分は「自動車駐車場，自転車駐車場」）に該当すると解す
ることは必ずしも不合理とまではいえない。
エ倉庫
倉庫は，「練馬区内の町会，自治会等の地域団体が所有するイベント用
の機器材や各種防災用資機材を収納する」施設である（前提事実(2)エ(オ)）
ところ，この倉庫は，道路法施行令７条９号の「倉庫」（駐車場部分は「自
動車駐車場，自転車駐車場」）に該当することが明らかである。
(3)争点２のまとめ
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，本件整備予定施
設の道路法３２条１項７号の該当性に関し，著しく合理性を欠くために予算
執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵があるとは認められない。
４争点３（無余地性の基準違反）について
(1)道路法３３条１項が，道路の占用が「道路の敷地外に余地がないためにや
むを得ない」場合であることを道路占用許可の処分要件の１つとして定めた
のは，道路の本来的な用法は道路管理者によって一般交通の用に供されるこ
とにあり（道路法２条１項参照），道路の整備に伴い生活圏が形成されると
生活に関連する種々の施設を設ける場として道路を提供する必要が生ずると
はいえ，種々の施設による道路の占用は，道路本来の目的からは好ましくな
いことから，道路の敷地外に余地がある場合には占用を認める必要がないと
の考慮に基づくものであると考えられる。同項のこのような趣旨に照らすと，
上記の「道路の敷地外に余地がないためにやむを得ない」とは，諸般の事情
を考慮して他に用地を獲得することが著しく困難な場合をいい，ここでいう
諸般の事情には，他の用地の獲得に関する経済的な諸事情を含むと解するこ
とが相当である（以下，上記の意味において「無余地性の基準」という。）。
上記と異なる原告らの主張は採用することができない。
(2)検討
ア原告らは，本件高架下区間の近くに本件区有地１及び本件区有地２が存
在するから，無余地性の基準を満たさない旨主張する。
そこで検討するに，本件整備予定施設の敷地面積は，高齢者センターが
４０４７．８５㎡，リサイクルセンターが４１３４．１４㎡，スポーツ関
連スペース及び地域交流スペースが６１２８．９６㎡，倉庫が５０３５．
０４㎡であるところ，本件区有地１は，敷地面積８９９．７１㎡の土地で
あることが認められ（甲１２の１ないし５，弁論の全趣旨），本件整備予
定施設の敷地面積のいずれにも大きく不足している。しかも，本件区有地
１は，ν出張所，ν敬老館及びν地域集会所（延床面積合計８６１．７３
㎡，うちν敬老館は２６４．３０㎡）として現に活用されている（弁論の
全趣旨）。
また，本件区有地２は，敷地面積９８８．１㎡の土地であることが認め
られ（弁論の全趣旨），本件整備予定施設の敷地面積のいずれにも大きく
足りない。しかも，本件区有地２は，練馬区が地域医療に関する施策のた
めに当該場所を必要として購入した土地であり，これを有償で事業者に貸
し付けることになっている（弁論の全趣旨）。
他方，練馬区が，本件高架下区間の近隣において，本件区有地１及び本
件区有地２以外に本件高架下区間の余地となり得る土地を保有しているこ
とを認めるに足りる証拠はなく，また，練馬区が上記の余地に当たる土地
を新たに取得するとした場合には，相当高額の支出を要することが推認さ
れる。
以上の点に照らすと，練馬区が，本件事業のために本件高架下区間に代
わる余地を獲得することは著しく困難であり，無余地性の基準を満たすと
解することは，必ずしも不合理とまではいえない。
イまた，原告らは，練馬区が高齢者センターの延床面積を１２００㎡とす
るとの結論ありきで本件高架下区間に代わる余地がないとするのは，最少
の経費で最大の効果を挙げるようにすべき義務（地方自治法２条１４項）
に違反する旨主張する。
この点，練馬区は，区の長期計画において区内の各地域に１か所以上の
高齢者センターを設置することとしており，ι地域には未設置であること，
また，既に設置している他の高齢者センターの延床面積は，２施設におい
て１２００㎡以上あり，１２００㎡未満である１施設については手狭であ
るとの評価もあり，住民による高齢者センター利用の需要を十分に満たし
ていないことがうかがわれること（甲８，２９の１，２・資料７，乙３９，
弁論の全趣旨）に照らすと，本件事業において高齢者センターを設置する
こととし，かつ，その延床面積を上記の１２００㎡以上のものとするとの
練馬区の判断は，必ずしも不合理なものではないと考えられる。
よって，この点に関する原告らの主張は，その前提において失当であり，
採用することができない。
(3)争点３のまとめ
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，道路法３３条１
項の無余地性の基準に関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保
の見地から看過し得ない瑕疵があるとは認められない。
５争点４（１９号通達許可基準(2)(ア)違反）について
(1)１９号通達許可基準及び１７号通達留意事項について（争点４ないし８に
共通）
道路法３３条１項は，「道路管理者は，道路の占用が前条第１項各号のい
ずれかに該当するものであって道路の敷地外に余地がないためにやむを得な
いものであり，かつ，同条第２項第２号から第７号までに掲げる事項につい
て政令で定める基準に適合する場合に限り，同条第１項又は第３項の許可を
与えることができる。」と定めているところ，このような文言や，上記３(2)
で判示した道路法３３条１項の趣旨に照らせば，上記の各要件は占用許可を
することができる最小限の要件を定めたものにすぎず，道路管理者は，これ
らの要件を満たせば直ちに占用許可をすべきものではなく，さらに占用許可
をするか否かについての裁量を有するものと解される。
しかるに，高架道路の路面下の占用については，高架道路の路面下の有効
活用を推進する方針に沿って，平成１７年９月９日付け５号通達，平成２１
年１月２６日付け１７号通達及び同日付け１９号通達がそれぞれ発出されて
おり（前提事実(3)ア），１７号通達留意事項及び１９号通達許可基準の内容
は，別紙２「法令等の定め」第７及び第８のとおりであるところ，これらは，
政令ではない以上，道路法３３条１項にいう「政令で定める基準」とはいえ
ないが，上記の裁量に関する裁量基準ということができ，その内容は，高架
道路の路面下の占用を許可するか否かに当たり考慮すべき種々の要素を挙げ
るものとして，一応の合理性を有するといえる。
これに対し，原告らは，上記通達の内容が道路占用許可の処分要件を形成
する旨主張するが，採用することはできない。
(2)１９号通達許可基準(2)(ア)は，「都市分断の防止又は空地確保を図るため
高架の道路とした場合の当該高架下の占用（公共の用に供する広場，公園，
運動場であって都市の分断の防止又は空地確保に資するものを除く。）でな
いこと。」と定めている。これは，道路を高架とした目的が「都市分断の防
止又は空地確保を図るため」にあるときは，当該高架下の占用を許可すると
上記目的が阻害されるおそれがあることから，そのことを考慮すべきものと
したものと解される。
(3)原告らは，昭和４１年文書（甲１５）を根拠として，関越自動車道の前身
である東京川越道路が，都市分断の防止又は空地確保を図るため高架の道路
として建設されたものである旨主張する。
証拠（甲１５）によれば，昭和４１年文書は，東京都知事が日本道路公団
総裁に宛てた昭和４１年１月８日付け「有料道路『東京川越道路』新設の協
議について」と題する書面であるところ，同文書には，「…沿道住民に及ぼ
す影響が極めて大きいので，工事の施行に際しては，下記の事項を遵守され
たい。」として，「１東京都市計画及びω都市計画を尊重するとともに，
将来の市街地形成は勿論，都市計画街路等の公共施設の支障とならぬよう道
路構造について，関係機関と協議すること。」，「２都市計画ならびに市
街地形成を考慮し，関係機関と協議のうえ，側道を設置すること。」，「３
盛土構造による道路は，将来両側の沿道区域の土地利用及び発展を阻害する
恐れがあるので，やむをえない場合のほか，高架構造道路とすること。」，
「４既存道路の整理統合等の付替をしようとするときは，関係機関と協議
すること。」，「５本有料道路の建設に平行して外郭環状線を早期に建設
し，東京都内の交通混雑を緩和するよう努力すること。」，「６以上のほ
か，沿道住民及び関係機関からの要望事項については，遺憾のないよう慎重
に措置すること。」と記載されていることが認められる。
そうすると，昭和４１年文書は，基本的には，東京都知事が日本道路公団
総裁に伝えた要望事項にすぎないのであって，このことから直ちに，東京川
越道路を新設した際に本件高架下区間を高架の道路としたことについての目
的が「都市分断の防止又は空地確保を図るため」であったことが明らかであ
るとまではいえない。
また，仮に，本件高架下区間を高架の道路とした目的が「都市分断の防止
又は空地確保を図るため」であったと認められるとしても，本件高架下区間
は，道路部分（南北方向に抜ける道路と東西方向に走る関越道下側道。前提
事実(2)イ）を除く部分については，現状では，フェンスが設置されているた
め往来ができないのに対し（甲１１，弁論の全趣旨），本件整備予定施設が
供用された後は，各施設の敷地内のほか，オープンスペース（ひろば等）が
設けられ，現状に比較して著しく往来を困難にするとはいえないことからす
ると，本件整備予定施設による占用は，上記の目的を実質的に阻害するもの
とまではいえないとの評価も可能であると考えられる（乙３５・３頁）。そ
うすると，この点に関する本件機構処分における判断が，１９号通達許可基
準(2)(ア)の定める考慮要素を考慮せずにされたものとして，社会通念上著し
く不合理なものとまではいえない。
(4)争点４のまとめ
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，１９号通達許可
基準(2)(ア)に関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地か
ら看過し得ない瑕疵があるとは認められない。
６争点５（１９号通達許可基準(2)(イ)違反）について
(1)１９号通達許可基準(2)(イ)は，「緊急の場合に備え，原則として，市街地
にあっては最低約３０ｍごと，その他の地域にあっては約５０ｍごとに横断
場所を確保しておくこと。」と定めているところ，これは，緊急時における
通行の便宜を図る趣旨で設けられた規定であると解される。
(2)原告らは，本件整備予定施設において最低約３０ｍごとの横断場所が確保
されていない旨主張する。
ア高齢者センター及びリサイクルセンターについて
証拠（甲１１の１，２，乙４０）及び弁論の全趣旨によれば，高齢者セ
ンター及びリサイクルセンターは，それぞれ，側道に沿って３０ｍを超え
る長さを有する建物であり，各建物の範囲内において，常に開放された状
態での横断場所は設けられていないが，①施設の開館時には，側道に向
けて設けられた扉などの開放可能部分を利用して，建物内を通り抜けるこ
とにより，最低約３０ｍごとに横断することが可能な設計とされているこ
と，②施設閉館時には，緊急時に横断が可能となる扉（ドアノブ部分に
プラスチック製のカバーを付した扉であり，通行しようとする者は，カバ
ーを破り，サムターンを回すことにより解錠することができる。乙４０）
を各建物をつなぐ渡り廊下の両側面に約２５ｍごとに設置するよう設計さ
れていること（以上につき，甲１１の１の添付資料９（高齢者センター設
計図）の平面図及び立面図，同添付資料１０（リサイクルセンター設計図）
の平面図及び立面図，甲１１の２の添付資料２２（横断可能場所図）を各
参照）がそれぞれ認められる。
これに対し，原告らは，上記①及び②の設計につき，緊急時の避難路と
して機能するはずがない旨主張する。
この点，確かに，上記①及び②の設計による対処は，常に開放された横
断場所を設ける場合と比較して，避難路としての効用が劣ることは否定し
難い。しかしながら，１９号通達許可基準(2)(イ)は，緊急時における通行
の便宜を図るという見地から，市街地においては原則として３０ｍごとに
横断場所を確保すべきことを定めたものであり，例外を許さない趣旨であ
るとは解されないところ，上記①及び②の設計による対処により，それな
りに通行の便宜が図られていることに照らすと，この点に関する本件機構
処分における判断が，１９号通達許可基準(2)(イ)の定める考慮要素を考慮
せずにされたものとして，社会通念上著しく不合理なものとまではいえな
い。
よって，この点に関する原告らの主張は採用できない。
イ地域交流スペース及び倉庫について
証拠（甲１１の１，２）及び弁論の全趣旨によれば，地域交流スペース
及び倉庫の敷地内には，オープンスペース部分があり，これを通行するこ
とにより横断可能な場所が最低約３０ｍごとに確保されていること（甲１
１の１の添付資料１１（スポーツ関連スペース・地域交流スペース設計図）
の平面図（地域交流スペース），同添付資料１２（倉庫－２設計図）の平
面図，同添付資料１３（倉庫－１設計図）の平面図，甲１１の２の添付資
料２２（横断可能場所図）を各参照）が認められる。
ウスポーツ関連スペースについて
証拠（甲１１の１，２）及び弁論の全趣旨によれば，①スポーツ関連
スペースの敷地内には，オープンスペース部分があり，これを通行するこ
とにより横断可能な場所が最低約３０ｍごとに確保されていること，②
スポーツ関連スペースの敷地内には，約４７ｍにわたって防音パネルや防
球ネットが連続する部分があり，同部分には，防音パネル等の中間部分付
近に緊急時に横断が可能となる扉が設置されるように設計されていること
（以上につき，甲１１の１の添付資料１１（スポーツ関連スペース・地域
交流スペース設計図）の平面図（スポーツ関連スペース），甲１１の２の
添付資料２２（横断可能場所図）を各参照）がそれぞれ認められる。
エ歩行空間（植栽帯）について
原告らは，本件整備予定施設の沿道に設ける歩行空間に高さ１ｍの植栽
帯が設置されることになっているが，そのような植栽帯をかき分けること
を前提とする横断場所の確保が緊急時の避難路として機能するはずがない
旨主張する。
この点，上記の植栽帯は，「高架下から車道等への飛び出し事故を防止
するための安全策が十分に講じられている」ようにすべきこと（１９号通
達許可基準(2)(コ)参照）を考慮して設けられたことがうかがわれ，また，
１９号通達許可基準(2)(イ)においても，緊急時において敷地内を横断すべ
き場所を確保する原則を定めるものにすぎないことに照らすと，上記の植
栽帯の設置に関する本件機構処分における判断が，１９号通達許可基準
(2)(イ)の定める考慮要素を考慮せずにされたものとして，社会通念上著し
く不合理なものとまではいえない。
よって，この点に関する原告らの主張は採用できない。
(3)争点５のまとめ
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，１９号通達許可
基準(2)(イ)に関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地か
ら看過し得ない瑕疵があるとは認められない。
７争点６（１９号通達許可基準(2)(カ)違反）について
(1)１９号通達許可基準(2)(カ)は，「天井は，原則として高架の道路の桁下か
ら１．５ｍ以上空けること。」と定めているところ，これは，道路管理者が，
道路構造物の目視点検等を行えるような空間を確保し，点検，管理等に支障
が生ずるおそれがないようにする趣旨で設けられた規定であると解される
（乙３４）。
(2)原告らは，本件整備予定施設のうちリサイクルセンター，スポーツ関連ス
ペース及び地域交流スペースにおいて，天井が高架の道路の桁下から１．５
ｍ未満の箇所が複数存在し，１９号通達許可基準(2)(カ)に違反している旨主
張する。
ア証拠（甲１１の１）及び弁論の全趣旨によれば，①リサイクルセンタ
ーについては，建物間をつなぐ渡り廊下部分について，設計上，高架の道
路の桁下から１．５ｍ未満の箇所が複数あること（甲１１の１の添付資料
１０（リサイクルセンター設計図）の断面図，渡り廊下イメージ図各参照），
②スポーツ関連スペースについては，防球ネット用ポール並びにポール
間のワイヤー及びネットについて，設計上，高架の道路の桁下から１．５
ｍ未満の箇所が複数あること（同添付資料１１（スポーツ関連スペース・
地域交流スペース設計図）の立面図（スポーツ関連スペース），断面図（同）
参照）がそれぞれ認められる。
イもっとも，証拠（甲１１の１）及び弁論の全趣旨によれば，①リサイ
クルセンターの上記箇所については，渡り廊下は取り外し可能な構造とし，
Ｐ４の指示に従い取り外すことにより，桁下からの離隔距離１．５ｍを確
保することとされていること（同添付資料１０（リサイクルセンター設計
図）の渡り廊下イメージ図参照），②スポーツ関連スペースの上記箇所
については，防球ネット用ポールは，上部を折り畳むことのできる構造（可
倒式）となっており，折り畳むことにより桁下からの離隔距離１．５ｍを
確保できること（同添付資料１１（スポーツ関連スペース・地域交流スペ
ース設計図）のスポーツ関連スペース防球ネット支柱検討図参照）がそれ
ぞれ認められる。
そして，１９号通達許可基準(2)(カ)は，上記(1)のとおり，道路構造物
の点検，管理等に支障が生ずるおそれがないようにするために設けられた
ものであり，その文言にも「原則として」とあって，高架の道路の桁下か
ら１．５ｍ未満の箇所が生じることをおよそ許さない趣旨とは解されない
ところ，高架の道路の桁下から１．５ｍ未満となっている上記の箇所につ
いては，上記のとおり，いずれも道路管理者が必要に応じ目視点検等を行
い得る措置が講じられていることを勘案すれば，この点に関する本件機構
処分における判断が，１９号通達許可基準(2)(カ)の定める考慮要素を考慮
せずにされたものとして，社会通念上著しく不合理なものとまではいえな
い。
ウ原告らは，リサイクルセンターの上記箇所について，渡り廊下を取り外
し可能な構造とするのみでは，緊急時における点検，補修等が不可能であ
り，１９号通達許可基準(2)(カ)の趣旨に反する旨主張する。
この点，証拠（甲１１の１）及び弁論の全趣旨によれば，設計上，原則
として，渡り廊下の取り外しは，専門業者が行うものとされ，その取り外
しに要する時間は，１か所当たり作業として３日，専門業者の手配・準備
等を含め，概ね１０日から２週間程度を要すると想定するとされているこ
とが認められ（甲１１の１の添付資料１０（リサイクルセンター設計図）
の渡り廊下イメージ図参照），このことからすると，当該渡り廊下がない
場合と比較して，点検，補修等に着手するまでに一定の時間を要すること
は否めないところである。
しかしながら，上記の想定は，通常の点検を念頭においたものであって，
緊急の点検等を要する場合には，その緊急性に応じた措置を行うことにな
るものと考えられるところ，上記箇所の渡り廊下の存在がそのような措置
を不可能ならしめるものであることを認めるに足りる証拠もないから，渡
り廊下を取り外し可能な構造としていることをもって，１９号通達許可基
準(2)(カ)の定める考慮要素を考慮せずにされた社会通念上著しく不合理
なものとまではいえない。よって，この点に関する原告らの主張は採用で
きない。
また，原告らは，平成２７年４月１日に改正された高速道路の点検実施
基準（新点検基準）において，肉眼による目視点検が要求され，第三者被
害想定箇所における点検の頻度も，５年に１回であったものが５年に１回
以上へと変更されたとして，１９号通達許可基準(2)(カ)の原則的取扱いに
対する例外を厳格に判断すべきである旨主張する。
しかしながら，上記箇所につき，本件機構処分後に改正された新点検基
準に従って，適時に渡り廊下を取り外す措置を講じた上で，点検を実施す
ることが不可能であることを認めるに足りる証拠はない。そうすると，原
告らの上記主張は，上記イの判断を左右するものではなく，採用の限りで
はない。
(3)争点６のまとめ
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，１９号通達許可
基準(2)(カ)に関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地か
ら看過し得ない瑕疵があるとは認められない。
８争点７（１９号通達許可基準(2)(キ)違反）について
(1)１９号通達許可基準(2)(キ)は，「壁体は，原則として，高架の道路の構造
を直接利用しないものであるとともに，橋脚から１．５ｍ以上空けること。」
と定めているところ，これは，道路管理者が，道路構造物の目視点検等を行
えるような空間を確保し，点検，管理等に支障が生ずるおそれがないように
する趣旨で設けられた規定であると解される。
(2)原告らは，本件整備予定施設のうち高齢者センター及びリサイクルセンタ
ーにおいて，橋脚からの距離が１．５ｍ未満の箇所が複数存在し，１９号通
達許可基準(2)(キ)に違反している旨主張する。
ア証拠（甲１１の１）及び弁論の全趣旨によれば，①高齢者センターに
ついては，建物間をつなぐ渡り廊下部分について，設計上，橋脚から１．
５ｍ未満の箇所が複数あること（甲１１の１の添付資料９（高齢者センタ
ー設計図）の平面図，渡り廊下イメージ図各参照），②リサイクルセン
ターについては，建物間をつなぐ渡り廊下部分について，設計上，橋脚か
ら１．５ｍ未満の箇所が複数あること（同添付資料１０（リサイクルセン
ター設計図）の平面図，渡り廊下イメージ図各参照）がそれぞれ認められ
る。
イもっとも，証拠（甲１１の１）及び弁論の全趣旨によれば，①高齢者
センターの上記箇所については，渡り廊下は取り外し可能な構造とし，Ｐ
４の指示に従い取り外すことにより，橋脚からの離隔距離１．５ｍを確保
することとされていること（同添付資料９（高齢者センター設計図）の渡
り廊下イメージ図参照），②リサイクルセンターの上記箇所については，
渡り廊下は取り外し可能な構造とし，Ｐ４の指示に従い取り外すことによ
り，橋脚からの離隔距離１．５ｍを確保することとされていること（同添
付資料１０（リサイクルセンター設計図）の渡り廊下イメージ図参照）が
それぞれ認められる。そうすると，橋脚から１．５ｍ未満となっている上
記の箇所については，いずれも道路管理者が必要に応じ目視点検等を行い
得る措置が講じられていると認められる。
そして，１９号通達許可基準(2)(キ)は，上記(1)のとおり，道路構造物
の点検，管理等に支障が生ずるおそれがないようにするために設けられた
ものであり，その文言にも「原則として」とあって，壁体が橋脚から１．
５ｍ未満の箇所が生じることをおよそ許さない趣旨とは解されないところ，
橋脚から１．５ｍ未満となっている上記の箇所については，上記のとおり，
いずれも道路管理者が必要に応じ目視点検等を行い得る措置が講じられて
いることを勘案すれば，この点に関する本件機構処分における判断が，１
９号通達許可基準(2)(キ)の定める考慮要素を考慮せずにされたものとし
て，社会通念上著しく不合理なものとまではいえない。
ウ原告らは，高齢者センター及びリサイクルセンターの上記箇所について，
渡り廊下を取り外し可能な構造とするのみでは，緊急時における点検，補
修等が不可能であり，１９号通達許可基準(2)(カ)(キ)の趣旨に反する旨主
張するが，上記７（争点６）(2)ウのとおり採用できない。
また，原告らは，平成２７年４月１日に改正された高速道路の点検実施
基準（新点検基準）において，肉眼による目視点検が要求され，第三者被
害想定箇所における点検の頻度も，５年に１回であったものが５年に１回
以上へと変更されたとして，１９号通達許可基準(2)(キ)の原則的取扱いに
対する例外を厳格に判断すべきである旨主張するが，上記７（争点６）(2)
ウのとおり採用できない。
(3)争点７のまとめ
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，１９号通達許可
基準(2)(キ)に関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地か
ら看過し得ない瑕疵があるとは認められない。
９争点８（１７号通達留意事項(1)違反）について
１７号通達留意事項(1)は，「高架の道路は橋脚によって支えられる特殊な構
造の道路であり，損壊等の事故が発生した場合に被害が甚大となることから，
高架下の占用については，高架の道路の保全に支障がない場合に認められるも
のであること。」と定めているところ，原告らは，争点４ないし７に関して原
告らが主張したところによれば，これには当たらない旨主張する。
しかしながら，争点４ないし７に関する原告らの主張がいずれも採用できな
いものであることは前示のとおりであり，他に，本件について１７号通達留意
事項(1)に違反することが明らかであると認めるに足りる証拠はない。
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，１７号通達留意事
項(1)に関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地から看過し
得ない瑕疵があるとは認められない。
１０争点９（安全性の原則違反）について
(1)上記５(1)で判示したとおり，道路法３３条１項は，道路占用に係る許可を
与えることが「できる」と定めており，道路管理者に対し，許可を与えるか
否かについて一定の裁量を認めていると解されるところ，道路の占用は，道
路の構造及び交通に多少なりとも支障を及ぼすものであり，その支障は最小
限にとどめるべきであるとの観点からすれば，道路の構造保全や安全かつ円
滑な交通を確保の面から，慎重な審査を行うことが適切であり，これらの点
を阻害する占用については，道路管理者の裁量によりこれを許可しないこと
が許されると解される（以下，上記の意味において「安全性の原則」という。）。
(2)原告らは，高齢者センターについて，通所する高齢者の生命，身体の安全
に対する危険がとりわけ大きいことからすると，特別の安全性への配慮が必
要であり，高架下という危険地帯にこれを整備することは安全性の原則に反
すると主張する。
しかしながら，上記(1)で判示したとおり，道路法３３条１項から導かれ
る安全性の原則は，道路の構造保全や安全かつ円滑な交通を確保するために，
慎重な審査を行うことを求めることを内容とするものであって，占用する施
設の利用者等の生命，身体の安全性についての配慮を求めるものとはいえず，
それらの安全性は，別途検討されるべき問題であるといわざるを得ない。
(3)したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，安全性の原則に
関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の見地から看過し得な
い瑕疵があるとは認められない。
(4)争点９のまとめ
したがって，本件申請に基づく本件機構処分については，道路法３３条１
項の安全性の原則に関し，著しく合理性を欠くために予算執行の適正確保の
見地から看過し得ない瑕疵があるとは認められない。
１１争点１０（関越自動車道の経年劣化のリスク等による周辺住民の人格権の
侵害）について
(1)人格権侵害の主張について（争点１０及び１１に共通）
本件申請に基づく本件機構処分を受けて実施される本件事業は，練馬区が
行おうとしているものであるところ，本件事業が，本件高架下区間の周辺住
民の人格的利益に対し，受忍限度を超える侵害をもたらす違法なものである
場合には，これに関して練馬区が公金を支出することは，原則として，予算
執行の適正確保の見地からしても看過し得ない瑕疵が存することになり，財
務会計上の義務にも違反すると解される。
そうすると，本件事業の内容等に照らし，その実施により，本件高架下区
間の周辺住民（施設利用者を含む。以下同じ。）の生命，身体等の重大な人
格的利益に対し，社会通念上，受忍限度を超える危害がもたらされる具体的
危険性が認められる場合には，本件事業を前提とする本件各財務会計行為等
は，原則として，財務会計法規上の義務にも違反するものとなり，違法とな
ると解すべきである。
(2)原告らは，関越自動車道の経年劣化によりコンクリート片が落下したり，
高架道路上で車両事故が発生することにより，周辺住民の生命，身体といっ
た人格権の根幹部分が侵害される高度の危険性がある旨主張する。
(3)検討
ア関越自動車道の経年劣化について
(ア)証拠（甲２９の１，２）及び弁論の全趣旨によれば，本件高架下区
間について，平成２３年１０月に点検を行った結果，①変状箇所は合
計３０５か所（その内訳は，漏水１５か所，遊離石灰４０か所，浮き１
０９か所，剥離１１か所，鉄筋露出７０か所，剥落＋鉄筋露出１９か所，
その他３２か所等），②判定はＢ（損傷・変状はあるが機能低下はみ
られず，損傷の進行状態を継続的に観察する必要がある場合）が２７９
か所，Ａ２（速やかに補修を要しないが，機能低下がみられるとともに，
概ね５年以内に補修が必要になると判断される。）が１６か所であり，
③対策はｃ（経過観察）が２７９か所，ｂ（何らかの措置）が１５か
所であったところ，Ｐ４は，本件高架下区間において，橋梁補修工事（コ
ンクリート片剥落防止対策工及びコンクリートのひび割れ等の補修工を
主体とする工事）を平成２７年７月から本件高架下区間において実際に
着工しており（工期は平成２８年８月まで），以後，本件整備予定施設
の開設までに周辺住民への第三者被害防止対策が図られる予定であるこ
とが認められる。
そうすると，本件高架下区間の上記変状箇所について，現在，道路管
理者の責任において必要な補修工事が進められており，本件整備予定施
設が開設予定時期である平成２８年度中までに周辺住民への第三者被害
防止対策が図られる予定であるといえるから，関越自動車道の経年劣化
によりコンクリート片が落下して，周辺住民の生命，身体といった人格
権の根幹部分が侵害される危険性が高いとまでは認められない。
(イ)これに対し，原告らは，Ｐ６意見書に依拠し，平成２３年１０月の
点検に係る本件点検報告書（甲２９の１，２・資料１）において応急対
策欄が空白となっていることや，Ｐ４が作成した「高速自動車国道関越
自動車道新潟線における倉庫等の設置に係る道路占用許可（新規）につ
いて（報告）」と題する文書（同資料７）において，維持修繕工事に関
し「高架下占用個所は現時点で未実施」と記載されていることからすれ
ば，本件高架下区間の損傷対策は，未実施であるか，仮に実施されたと
しても極めて不十分なものであった旨主張する。
しかしながら，「高架下占用個所は現時点で未実施」との記載等が，
修繕工事を行う必要がないとの趣旨であるとは認められず，また，いず
れにしても，現在，本件整備予定施設が供用されるまでの間に，周辺住
民への第三者被害防止対策が図られるべく道路管理者において維持修繕
工事を進めていることは前示のとおりであるから，この点に関する原告
らの主張は，上記の判断を左右しない。
なお，原告らは，φトンネル天井板落下事故後の安全性基準を踏まえ，
今後そう遠くない時期に本件高架下区間においても大規模修繕工事が行
われる可能性が高いから，そのような場所に高齢者を含む不特定多数人
が出入りする施設を建設することは極めて不適切である旨主張する。
しかしながら，前示のとおり，現在，本件整備予定施設が供用される
までの間に周辺住民への第三者被害防止対策が図られるべく道路管理者
において維持修繕工事を進めている一方，近い将来に本件高架下区間に
おいて大規模修繕工事が行われる予定があることを認めるに足りる証拠
はない（甲２９の１，２の資料３及び８をみても，具体的な施工予定に
関する記述は見当たらない）ことからすると，原告らの上記主張は，そ
の前提において採用することができない。
イ高架道路上での車両事故について
証拠（甲２６，２７）及び弁論の全趣旨によれば，平成２６年１２月６
日午前零時４２分頃，本件高架下区間の頭上の関越自動車道において車両
事故による火災が発生し（本件車両事故），防音壁の一部が溶解し，側道
に落ちたとの目撃談があることが認められる。そして，上記のような車両
事故が，今後も発生するおそれがあることは否定できず，また，本件高架
下区間に本件整備予定施設が設置され，人の往来が増えれば，周辺住民に
危害が及ぶ可能性が増大するおそれがあることも否定できない。
しかしながら，上記のような車両事故が本件高架下区間において頻発し
ていることや，車両事故に起因して周辺住民の生命身体に具体的な危害が
及んだことがあることを認めるに足りる証拠はなく，また，本件高架下区
間に本件整備予定施設が設置された場合に周辺住民に危害が及ぶ可能性が
増大する程度を的確に認めるに足りる証拠もない。そうすると，上記のよ
うな車両事故が発生し，周辺住民に危害が及ぶおそれがあることをもって，
直ちにその人格権が侵害される危険性が高いと評価することは困難である
といわざるを得ない。
よって，この点に関する原告らの主張は採用できない。
(4)争点１０のまとめ
したがって，本件における証拠による限り，本件事業については，原告ら
が主張する関越自動車道の経年劣化のリスク等による周辺住民の人格権の侵
害を認めることはできない。
１２争点１１（首都直下地震の発生時における高度の危険性）について
(1)原告らは，近い将来に発生する蓋然性が高い首都直下地震により，本件高
架下区間における高架が崩れ落ちるなどして，周辺住民の生命，身体といっ
た人格権の根幹部分が侵害される高度の危険性がある旨主張する。
(2)検討
ア内閣府・中央防災会議首都直下地震対策検討ワーキンググループが作成
した「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」（甲２０）
によれば，今後，次の関東地震の発生前までの期間にＭ７クラスの地震が
複数回発生することが想定されており，文部科学省地震調査研究推進本部
地震調査委員会（２００４）により，南関東地域でＭ７クラスの地震が発
生する確率は３０年間で７０％と推定されていること，地震による被害想
定として，道路については，首都高速道路，直轄国道及び緊急輸送ルート
として想定されている道路の橋梁は，落橋や倒壊防止等の耐震化対策を概
ね完了しており，甚大な被害の発生は限定的であると想定されていること
が認められる。
また，証拠（甲１７，乙３５）及び弁論の全趣旨によれば，Ｐ４は，本
件高架下区間の高架道路について，国土交通省の技術基準に則って耐震補
強工事を実施し，東日本大震災後の平成２４年度に改訂された同基準で想
定されている地震動に対する耐震性能を有しているとしていることが認め
られる。
以上によれば，今後，首都直下地震が発生した場合，高速道路を構成す
る高架道路に何らかの被害が発生するおそれはあるとしても，全区間にわ
たって甚大な被害に至ることが確実であるとまではいうことができず，ま
た，高架道路のいずれかの部分に損傷，落下の危険性があるとしても，本
件高架下区間の高架道路につき，特に破損，落下する危険性が高いことが
予想されることをうかがわせる証拠も見当たらない。
このように，首都直下地震の発生時における高架道路の損傷等のおそれ
は，特に本件高架下区間において顕著であるとまではいえず，それによる
生命，身体等への危険性は，他の高架道路と同様の一般的な危険性がある
にとどまるものであることを勘案すると，社会通念上，受忍限度を超え，
本件整備予定施設の利用者等，周辺住民の人格権を侵害する違法なものと
まではいえないと解することが相当である。
イこれに対し，原告らは，阪神淡路大震災の際に阪神高速道路において高
架橋の倒壊や落橋などが生じたことや，東日本大震災の際に東北新幹線に
ついて高架橋の一部にせん断破壊などが生じたことなどを指摘する。
確かに，大地震が生じれば，関越自動車道の高架道路部分の高架部が落
下する一般的な危険性が存在することを否定できないところであるが，本
件高架下区間において特にその危険性が具体化することを認めるに足りる
証拠はなく，その危険性は一般的なものにとどまることは上記で判示した
とおりであって，原告らの上記の指摘は，上記の判断を左右するものとま
ではいえない。
(3)争点１１のまとめ
したがって，本件における証拠による限り，本件事業については，原告ら
が主張する首都直下地震発生時の周辺住民の人格権の侵害を認めることはで
きない。
１３争点１２（環境影響調査の瑕疵の有無）について
(1)原告らは，練馬区が実施した本件環境影響調査は，方法，内容等が著しく
不適切であり，このような環境影響調査の結果に基づいて本件事業を進める
ことは違法である旨主張する。
(2)検討
ア本件事業は，そもそも，環境影響評価法１２条１項又は東京都環境影響
評価条例５８条１項により義務付けられている環境影響評価の対象でない
（前提事実(3)ウ(ウ)）から，仮に本件環境影響調査の方法や内容に不適切
な点があるとしても，環境影響評価に関する法令に違反するとの理由で，
本件事業が違法となることはないといわざるを得ない。
また，証拠（甲２２，３２，３３，３５）及び弁論の全趣旨によれば，
本件環境影響調査の目的は，本件高架下区間における「騒音・振動・大気
汚染・通風・交通量」の現状を把握するとともに，施設整備後における環
境影響を把握することにあるとされ，本件環境影響調査においては，本件
高架下区間における上記の点の現況を把握した上で，風環境，大気汚染，
騒音・振動の点につき，施設整備後の環境影響を検討していることが認め
られるが，本件環境影響調査が任意に行われているものであることに照ら
すと，仮に上記の点に関する環境影響調査の方法や内容に不適切な点があ
るとしても，さらに進んで，本件事業による環境の悪化等が周辺住民の健
康被害等をもたらす危険性があることが具体的に立証されない以上，直ち
に，上記の点が地方自治法１３８条の２が定める事務を誠実に管理し執行
する義務に違反し，又は同法２条１４項所定の「最大の効果」の確保に欠
けることを理由として，本件各財務会計行為等が違法となるとの帰結をも
たらすということは困難である。
イ以上のとおり，本件環境影響評価に関する原告らの主張は，それ自体，
失当であるが，審理の経過に照らし，原告らが著しく不適切である旨主張
する個別の調査項目についても検討する。
(ア)騒音・振動の現況調査について（冬季調査関係）
ａ調査実施時期
原告らは，冬季調査において，騒音，振動の現況調査が，平日より
交通量の少ない土日（平成２３年２月２６日（土）午前７時から翌２
７日（日）午前７時まで）に実施されているのは，著しく不適切であ
る旨主張し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２，乙４２）及び弁論の全趣旨に
よれば，練馬区は，本件高架下区間に係る関越自動車道本体の車両通
行量が平日より土日の方が多いとする意見を踏まえ，又はこのことを
Ｐ４に確認した上で，土日に騒音，振動調査をしたものと認められる
のであり，このことからすると，練馬区が土日に上記調査をしたこと
をもって，著しく不適切であるとはいえない。
また，上記証拠等によれば，練馬区は，区民施設の利用者が平日よ
り土日の方が多いとの意見を踏まえて土日に上記調査をしたことが認
められるところ，冬季調査の目的が上記アのとおりであることからす
ると，施設利用者の多い土日に調査することは適当であり，平日に調
査をしていないからといって，著しく不適切であるとはいえない。
ｂ調査地点
(a)原告らは，騒音，振動の現況調査に係る調査地点が，関越自動車
道の上下車線の間に位置が示されている（甲３２の２頁の図１－１
参照）ため，正確な測定地点が分からず，著しく不適切である旨主
張し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２）及び弁論の全趣旨によれば，
冬季調査報告書（甲３２）において，騒音，振動の現況調査に係る
調査地点として，関越自動車道の上下車線の間の２地点が示されて
いるのは，その高架下の地点を意味するものと認められ，冬季調査
の目的が，上記アのとおりであることからすると，上記の高架下の
２地点を調査地点としたことが，著しく不適切であるとはいえない。
(b)原告らは，高架道路上を走行する自動車の騒音の影響は，高架の
直下，直近より少し離れた場所の方が大きくなるところ，冬季調査
において，高架下で騒音の現況調査がされているのは，著しく不適
切である旨主張し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，本件環境影響調査が，上記アのとおり複合的な目
的を有するものであることからすると，冬季調査において，高架下
の２地点において騒音の現況調査がされ（甲３２），高架道路から
少し離れた場所で調査がされていないからといって，著しく不適切
であるとはいえない。
(c)原告らは，騒音調査が，幹線道路近接空間の特例基準が適用され
る位置でのみ実施されており，道路に面する地域の環境基準が適用
される位置で実施されていないのは，著しく不適切である旨主張し，
Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，本件環境影響調査が，上記アのとおり複合的な目
的を有するものであることからすると，騒音調査が，幹線道路近接
空間の特例基準（甲２３，３２）が適用される位置（本件高架下区
間に係る高架下は，これに当たる。）で実施され，道路に面する地
域の環境基準（甲２３，３２）が適用される位置で実施されていな
いからといって，著しく不適切であるとはいえない。
ｃ小括
したがって，騒音，振動の現況調査が著しく不適切である旨の原告
らの主張は，いずれも採用できず，他に，この点に関し，本件事業に
より本件高架下区間の周辺住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的
な危険性が高いと認めるに足りる的確な証拠はない。
(イ)大気汚染の現況調査について（冬季調査及び夏季調査関係）
ａ調査実施時期
原告らは，本件環境影響調査において，２月（冬季）及び８月（夏
季）の各７日間につき大気汚染濃度の調査をするのみで，年間３６５
日を連続した調査を実施していないのは，著しく不適切である旨主張
し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２，３３）及び弁論の全趣旨によ
れば，本件環境影響調査において，２月（冬季）及び８月（夏季）に
各７日間の調査を行うことにより，全ての曜日を網羅することで曜日
による傾向の差異を確認し，その結果と周辺の常時監視測定局４か所
の結果とを比較した結果，測定値及び変動の傾向に大きな相違はない
と確認されたことが認められるから，年間３６５日を連続した調査を
実施していないからといって，著しく不適切であるとはいえない。
なお，Ｐ１０意見書によれば，上記の常時監視測定局４か所は，い
ずれも一般環境大気測定局であり，本件環境影響調査における高架下
の調査地点は，幹線道路沿道であるため自動車排ガス測定局に相当す
るから，これらの幹線道路から受ける影響の程度が異なる測定地点の
結果を比較することは相当でない旨の指摘がある。しかしながら，仮
に本件環境影響調査における上記の測定結果の比較が，方法論として
必ずしも最良ではないとしても，そのことと，本件高架下区間の周辺
住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的な危険性との間に，具体的
な関連性があると認めるに足りる立証はないことからすると，この点
に関するＰ１０意見書の指摘は，上記判断を左右しない。
ｂ調査地点
原告らは，大気汚染物質が滞留しやすい高架の真下を調査するのみ
で，住宅等のある沿道の周辺環境における調査を実施していないのは，
著しく不適切である旨主張し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載があ
る。
しかしながら，本件環境影響調査が，上記アのとおり複合的な目的
を有するものであることからすると，本件環境影響調査において，高
架下の２地点において騒音の現況調査がされ（甲３２，３３），住宅
等のある沿道の周辺環境における調査が実施されていないからといっ
て，著しく不適切であるとはいえない。
ｃ小括
したがって，大気汚染の現況調査が著しく不適切である旨の原告ら
の主張は，いずれも採用できず，他に，この点に関し，本件事業によ
り本件高架下区間の周辺住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的な
危険性が高いと認めるに足りる的確な証拠はない。
(ウ)通風の現況調査について（冬季調査及び夏季調査関係）
ａ調査実施時期
原告らは，本件環境影響調査において，２月（冬季）及び８月（夏
季）の各７日間につき風向，風速の調査をするのみで，年間３６５日
を連続した調査を実施していないのは，著しく不適切である旨主張し，
Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２，３３）及び弁論の全趣旨によ
れば，本件環境影響調査において，２月（冬季）及び８月（夏季）に
各７日間の調査を行うことにより，全ての曜日を網羅することで曜日
による傾向の差異を確認し，その結果と周辺の常時監視測定局（ψ局）
の結果とを比較した結果，測定値及び変動の傾向に大きな相違はない
と確認されたことが認められるから，年間３６５日を連続した調査を
実施していないからといって著しく不適切であるとはいえない。
ｂ調査地点
原告らは，高架の真下を調査するのみで，高架道路の影響を受ける
沿道の周辺環境を調査していないのは，著しく不適切である旨主張し，
Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，本件環境影響調査が，上記アのとおり複合的な目的
を有するものであることからすると，本件環境影響調査において，高
架下の２地点において通風の現況調査がされ（甲３２，３３），沿道
の周辺環境における調査が実施されていないからといって，著しく不
適切であるとはいえない。
ｃ小括
したがって，通風の現況調査が著しく不適切である旨の原告らの主
張は，いずれも採用できず，他に，この点に関し，本件事業により本
件高架下区間の周辺住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的な危険
性が高いと認めるに足りる的確な証拠はない。
(エ)交通量の現況調査について（冬季調査関係）
ａ調査実施時期
原告らは，冬季調査において，交通量が一般的な時期の平日及び休
日，又は平日に実施すべきであるのに，冬季調査において週末でしか
交通量調査が実施されていないのは，著しく不適切である旨主張し，
Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２）及び弁論の全趣旨によれば，
冬季調査においては，関越道下側道の交通量を平日である平成２３年
２月２４日（木）に調査していることが認められるから，この点に関
する原告らの主張は，前提を誤っており失当である。
ｂ対象道路と速度調査
原告らは，交通量調査では，騒音，振動との関連を把握することも
重要であり，その場合，走行速度の測定も影響するため，騒音調査と
同日に調査を行い，騒音の環境基準の時間帯区分（昼は６～２２時，
夜は２２～６時）に合わせた１時間当たりの交通量を把握すべきとこ
ろ，冬季調査においてそれがされていないのは，著しく不適切である
旨主張し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，本件環境影響調査が上記アのとおり任意のものであ
ることからすると，交通量調査を，施設利用に際して交通渋滞が生じ
るかどうかを把握する目的でのみ行ったとしても，著しく不適切であ
るとはいえない。
ｃ小括
したがって，交通量の現況調査が著しく不適切である旨の原告らの
主張は，いずれも採用できず，他に，この点に関し，本件事業により
本件高架下区間の周辺住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的な危
険性が高いと認めるに足りる的確な証拠はない。
(オ)風環境の影響予測について（冬季調査関係）
ａ原告らは，冬季調査において，ψ局と地上付近の各測定点との風速
比を求めるのみで，具体的に秒速何ｍの風の発生が予測されるかを示
していないのは，著しく不適切である旨主張し，Ｐ１０意見書にもこ
れに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２）及び弁論の全趣旨によれば，
冬季調査において，評価指標として用いた風環境評価尺度は，「東京
都環境影響評価技術指針」（平成１５年１月東京都環境局作成）にも
示されている環境影響評価における一般的な手法であることが認めら
れるから，これによることが著しく不適切であるとはいえない。
ｂ小括
したがって，風環境の影響予測が著しく不適切である旨の原告らの
主張は，いずれも採用できず，他に，この点に関し，本件事業により
本件高架下区間の周辺住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的な危
険性が高いと認めるに足りる的確な証拠はない。
(カ)大気汚染の影響予測について（冬季調査及び夏季調査関係）
ａ予測モデル
原告らは，本件環境影響調査において大気汚染の予測モデルに用い
られたプルーム式（有風時），パフ式（無風時）は，簡易な計算モデ
ルであり一般に過小評価になるから，著しく不適切である旨主張し，
Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２，３３，３５）及び弁論の全趣
旨によれば，本件環境影響調査において用いられたプルーム式（有風
時）及びパフ式（無風時）による評価の方法は，環境影響評価におい
て一般的な評価手法の１つであることが認められるところ，これらに
よることが著しく不適切であるとはいえない。
ｂ時間交通量
原告らは，自動車排ガス予測においては，１時間毎の交通量×２４
時間分を用いて１時間毎，風向毎の予測計算を行い，年間の濃度を予
測するところ，本件環境影響調査においては，昼間の１２時間分しか
交通量の現況が把握されていないのは，著しく不適切である旨主張し，
Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２，３３）及び弁論の全趣旨によ
れば，本件環境影響調査では，関越道下側道沿いの２地点（甲３２の
２頁の図１－１参照）において，昼間の１２時間の交通量の現況を調
査しており，この調査で得られた交通量に，周辺道路における交通量
の昼夜率を踏まえて時間交通量を設定していることが認められるとこ
ろ，この方法によることが著しく不適切であるとはいえない。
ｃ走行速度
原告らは，本件環境影響調査の大気汚染の予測において，走行速度
として規制速度（４０ｋｍ／ｈ）が用いられているのは，著しく不適
切である旨主張し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
この点，大気汚染の予測で用いられる排出係数（自動車から排出さ
れる大気汚染の走行距離１ｋｍ当たりの量）は，走行速度が低くなる
ほど大きくなるところ，証拠（甲２２，３２，３３）及び弁論の全趣
旨によれば，関越道下側道について現状では混雑はみられず，また，
本件整備予定施設が供用された場合においても，関越道下側道におけ
る交通渋滞は発生しないと予測されていることが認められるから，本
件環境影響調査において，関越道下側道の規制速度である４０ｋｍ／
ｈが用いることが著しく不適切であるとはいえない。また，関越自動
車道本体からの汚染物質の排出は，バックグランド濃度として評価さ
れていることが認められ（甲３２，３３），このことが著しく不適切
であるとはいえない。
ｄ高架下の施設の影響
原告らは，高架下に施設が建設されることにより，大気汚染濃度が
高くなる可能性があるが，本件環境影響調査においては，この点が考
慮されておらず，著しく不適切である旨主張し，Ｐ１０意見書にもこ
れに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２，３３）及び弁論の全趣旨によ
れば，大気汚染の影響予測を行うに当たり，風向，風速の条件設定に
ついては，本件整備予定施設の設置後の風環境の予測結果（上記(オ)）
を使用していることが認められるから，原告らが主張する高架下に施
設が建設されることによる影響については，実質的には考慮されてお
り，著しく不適切であるとはいえない。
ｅ小括
したがって，大気汚染の影響予測が著しく不適切である旨の原告ら
の主張は，いずれも採用できず，他に，この点に関し，本件事業によ
り本件高架下区間の周辺住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的な
危険性が高いと認めるに足りる的確な証拠はない。
(キ)道路交通騒音予測について（冬季調査関係）
ａ対象道路と対象音源
原告らは，本件整備予定施設が供用されれば，施設利用によって生
じる騒音に加えて，関越自動車道本体からの騒音も周辺環境に影響を
及ぼすことになるところ，冬季調査においては，これらの騒音を調査
せず，一般道路の騒音しか調査しておらず，著しく不適切である旨主
張し，Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２）及び弁論の全趣旨によれば，
冬季調査においては，騒音の予測は，現況騒音に本件整備予定施設が
供用された後の関越道下側道の交通量の増加に伴う騒音を付加する方
法で行っており，関越自動車道本体からの騒音は，上記の現況騒音に
含まれていることが認められるから，考慮済みであるといえる。また，
冬季調査の目的が上記アのとおりであることからすると，本件整備予
定施設からの騒音が対象とされていないからといって，著しく不適切
であるとはいえない。
ｂ時間交通量
原告らは，道路交通騒音においては，１時間毎の交通量×昼間１６
時間分を用いて昼間の等価騒音レベルを，夜間８時間分を用いて夜間
の等価騒音レベルを予測するところ，冬季調査においては，昼間１２
時間分しか交通量が把握されておらず，著しく不適切である旨主張し，
Ｐ１０意見書にもこれに沿う記載がある。
しかしながら，証拠（甲２２，３２）及び弁論の全趣旨によれば，
冬季調査では，関越道下側道の昼間の１２時間の交通量の現況を調査
しており，この調査で得られた交通量に，周辺道路における交通量の
昼夜率を踏まえて時間交通量を設定していることが認められるところ，
この方法によることが著しく不適切であるとはいえない。
ｃ小括
したがって，道路交通騒音予測が著しく不適切である旨の原告らの
主張は，いずれも採用できず，他に，この点に関し，本件事業により
本件高架下区間の周辺住民の健康被害や生活妨害が生じる具体的な危
険性が高いと認めるに足りる的確な証拠はない。
(3)争点１２のまとめ
したがって，本件環境影響評価の内容等が不適切であることを理由として
本件事業が違法であると認めることはできない。
１４副区長Ｐ２を相手方とする本件４号請求の当否について
以上で判示したとおり，本件各財務会計行為等について違法な点は見当たら
ないから，是正権限の不行使を理由とする上記の請求は，理由がない。
１５結論
以上によれば，その余について判断するまでもなく，原告らの請求は理由が
ないからいずれも棄却することとし，訴訟費用の負担につき行政事件訴訟法７
条，民訴法６１条，６５条１項本文を適用して，主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第３８部
裁判長裁判官谷口豊
裁判官工藤哲郎
裁判官和久一彦
別紙２
関係法令等の定め
第１平成２６年法律第５３号（平成２７年４月１日施行）による改正前の道路法
（以下「道路法」という。）
（道路の占用の許可）
３２条道路に次の各号のいずれかに掲げる工作物，物件又は施設を設け，継続
して道路を使用しようとする場合においては，道路管理者の許可を受けなけ
ればならない。
一電柱，電線，変圧塔，郵便差出箱，公衆電話所，広告塔その他これらに
類する工作物
二水管，下水道管，ガス管その他これらに類する物件
三鉄道，軌道その他これらに類する施設
四歩廊，雪よけその他これらに類する施設
五地下街，地下室，通路，浄化槽その他これらに類する施設
六露店，商品置場その他これらに類する施設
七前各号に掲げるものを除く外，道路の構造又は交通に支障を及ぼす虞の
ある工作物，物件又は施設で政令で定めるもの
２前項の許可を受けようとする者は，左の各号に掲げる事項を記載した申請
書を道路管理者に提出しなければならない。
一道路の占用（道路に前項各号の一に掲げる工作物，物件又は施設を設け，
継続して道路を使用することをいう。以下同じ。）の目的
二道路の占用の期間
三道路の占用の場所
四工作物，物件又は施設の構造
五工事実施の方法
六工事の時期
七道路の復旧方法
３ないし５（略）
（道路の占用の許可基準）
３３条道路管理者は，道路の占用が前条第１項各号のいずれかに該当するもの
であって道路の敷地外に余地がないためにやむを得ないものであり，かつ，
同条第２項第２号から第７号までに掲げる事項について政令で定める基準に
適合する場合に限り，同条第１項又は第３項の許可を与えることができる。
２次に掲げる工作物又は施設で前項の規定に基づく政令で定める基準に適合
するもののための道路の占用については，同項の規定にかかわらず，前条第
１項又は第３項の許可を与えることができる。
一前条第１項第５号から第７号までに掲げる工作物，物件又は施設のうち，
高速自動車国道又は第４８条の４に規定する自動車専用道路の連結路附属
地（これらの道路のうち，これらの道路と当該道路以外の交通の用に供す
る通路その他の施設とを連結する部分で国土交通省令で定める交通の用に
供するものに附属する道路の区域内の土地をいう。以下この号において同
じ。）に設けられるこれらの道路の通行者の利便の増進に資する施設で，
当該連結路附属地をその合理的な利用の観点から継続して使用するにふさ
わしいと認められるもの
二前条第１項第１号，第４号又は第７号に掲げる工作物，物件又は施設の
うち，並木，街灯その他道路（高速自動車国道及び第４８条の４に規定す
る自動車専用道路を除く。以下この号において同じ。）の管理上当該道路
の区域内に設けることが必要なものとして政令で定める工作物又は施設で，
道路交通環境の向上を図る活動を行うことを目的とする特定非営利活動促
進法（平成１０年法律第７号）第２条第２項に規定する特定非営利活動法
人その他の営利を目的としない法人又はこれに準ずるものとして国土交通
省令で定める者が設けるもの
（注）なお，道路法３３条２項各号は，平成２６年法律第５３号（平成２７年４
月１日施行）により，次のとおり改正された。
「一前条第１項第５号から第７号までに掲げる工作物，物件又は施設のう
ち，高架の道路の路面下に設けられる工作物又は施設で，当該高架の道路
の路面下の区域をその合理的な利用の観点から継続して使用するにふさわ
しいと認められるもの
二・三（略）」
第２道路法施行令
（道路の構造又は交通に支障を及ぼすおそれのある工作物等）
７条法第３２条第１項第７号の政令で定める工作物，物件又は施設は，次に掲
げるものとする。
一ないし八（略）
九トンネルの上又は高架の道路の路面下に設ける事務所，店舗，倉庫，住
宅，自動車駐車場，自転車駐車場，広場，公園，運動場その他これらに類
する施設
十ないし一三（略）
（一般工作物等の占用の場所に関する基準）
１０条法第３２条第２項第３号に掲げる事項についての同条第１項各号に掲げ
る工作物，物件又は施設（電柱，電線，公衆電話所，水管，下水道管，ガス
管，石油管，第７条第２号に掲げる工作物，同条第３号に掲げる施設，同条
第６号に掲げる仮設建築物，同条第７号に掲げる施設，同条第８号に掲げる
施設，同条第１１号に掲げる応急仮設建築物及び同条第１２号に掲げる器具
を除く。以下この条において「一般工作物等」という。）に関する法第３３
条第１項の政令で定める基準は，次のとおりとする。
一ないし三（略）
四一般工作物等を高架の道路の路面下に設ける場合においては，高架の道
路の構造の保全に支障のない場所であること。
五（略）
第３平成２６年法律第５３号（平成２７年４月１日施行）による改正前の道路整
備特別措置法（以下「道路整備特措法」という。）
（定義）
２条この法律において「道路」とは，道路法（昭和２７年法律第１８０号）第
２条第１項に規定する道路をいう。
２この法律において「高速道路」とは，高速道路株式会社法（平成１６年法
律第９９号）第２条第２項に規定する高速道路をいう。
３この法律において「道路管理者」とは，高速自動車国道にあっては国土交
通大臣，その他の道路にあっては道路法第１８条第１項に規定する道路管理
者をいう。
４この法律において「会社」とは，Ｐ４株式会社，Ｐ１１株式会社，Ｐ１２
株式会社，Ｐ１３株式会社，Ｐ１４株式会社又はＰ１５株式会社をいう。
５・６（略）
７この法律において「機構等」とは，独立行政法人日本高速道路保有・債務
返済機構（以下「機構」という。）又は地方道路公社をいう。
（機構による道路管理者の権限の代行）
８条機構は，会社が第３条第１項の許可を受けて高速道路を新設し，若しくは
改築する場合又は第４条の規定により高速道路の維持，修繕及び災害復旧を
行う場合においては，当該高速道路の道路管理者に代わって，その権限のう
ち次に掲げるものを行うものとする。
一ないし十三（略）
十四道路法第３２条第１項又は第３項（中略）の規定により許可し，及び
同法第３２条第５項（中略）の規定により協議し，並びに同法第３４条及
び第８７条第１項（中略）の規定により当該許可に必要な条件を付するこ
と。
十五ないし三十三（略）
２機構は，前項の規定により高速自動車国道の道路管理者に代わつてその権
限を行おうとする場合において，その権限が同項第１号，第３号，第１４号，
第１５号，第２３号又は第３１号に掲げるもの（中略）であるときは，あら
かじめ，当該道路管理者の承認を受け，かつ，これらの権限を行つたときは，
遅滞なく，その旨を当該道路管理者に報告しなければならない。
３・４（略）
１６第１項第３号，第４号，第１３号，第１４号，第２２号，第２７号，第
２８号及び第３２号の規定により高速道路の道路管理者に代わって機構が行
う許可又は承認については，機構に提出すべき申請書その他の書類は，会社
を経由しなければならない。（以下略）
第４環境影響評価法
（環境影響評価の実施）
１２条事業者は，前条第１項の規定により選定した項目及び手法に基づいて，
第２条第２項第１号イからワまでに掲げる事業の種類ごとに主務省令で定め
るところにより，対象事業に係る環境影響評価を行わなければならない。
２（略）
第５東京都環境影響評価条例
（評価書の作成）
５８条事業者は，前条第２項の規定による評価書案審査意見書の送付を受けた
ときは，第４８条の規定により作成した評価書案について，当該評価書案審
査意見書並びに第５４条において準用する第１８条第１項の意見書，第５４
条において準用する第１９条第１項の求めに応じて提出された事業段階関係
区市町村長の意見及び第５６条第２項において準用する第２０条第３項の規
定により記録された都民の意見を聴く会の意見に基づき検討を加え，規則で
定めるところにより，次に掲げる事項を記載した環境影響評価書（以下「評
価書」という。）及びその概要（以下「評価書等」という。）を作成し，知
事に提出しなければならない。
（以下略）
第６平成１７年９月９日国道利第５号国土交通省道路局長通達「高架道路の路面
下の占用許可について」（以下「５号通達」という。甲２）
高架道路の路面下の占用許可については，道路法及び道路法施行令の規定の
ほか，「高架道路の路面下の占用許可について」（昭和４０年８月２５日付け
建設省道発第３６７号建設省道路局長通達）等により，相当の必要があって真
にやむを得ないと認められる場合における占用についてのみ許可することとす
る「抑制の方針」として取り扱ってきたところである。
その結果，高架道路の路面下の利用形態としては，事実上，広場，公園，駐
車場等に限定されているのが実態であるが，街づくりの観点等から，高架道路
の路面下も含めた賑わいの創出等が必要となるケースも生じている。
このため，高架道路の路面下の適正かつ合理的な利用を図るため，新たに別
紙のとおり高架道路の路面下の占用許可の基準を策定することとしたので，下
記１及び２の事項に留意の上，事務処理上遺憾のないようにされたい。
（以下略）
第７平成２１年１月２６日国道利第１７号国土交通省道路局長通達「高架の道路
の路面下及び道路予定区域の有効活用の推進について」（以下「１７号通達」
という。甲３）
１基本方針
(1)次に掲げる道路区域内の土地（以下「高架下等」という。）であって，そ
の有効活用が可能と認められる場所に係る道路占用については，道路法及び
道路法施行令の関係規定のほか，本通知によるものとする。
(ア)高架の道路の路面下の道路のない区域の地上（以下「高架下」という。）
(イ)道路法第９１条第２項に規定する道路予定区域（以下単に「道路予定
区域」という。）
(ウ)(ア)及び(イ)に掲げるもののほか，車両又は歩行者の通行の用に供し
ていない道路区域内の土地
(2)高架下等の占用は，道路管理上及び土地利用計画上十分検討し，他に余地
がないため必要やむを得ない場合に限って認められているものであるが，ま
ちづくりや賑わい創出などの観点からその有効活用が必要と認められる場合
には，道路管理上支障があると認められる場合を除き，当該高架下等の占用
を認めて差し支えない。
(3)高架下等の占用の許可に当たっては，公共的ないし公益的な利用を優先す
ること。
(4)都市計画，周辺の土地利用状況等との調和を保ちつつ，まちづくり等の観
点から適正かつ合理的な土地の利用を図る必要があると認められる高架下等
について，道路管理者は，必要に応じ，高架下等に係る将来的な利用計画（以
下「高架下等利用計画」という。）を策定すること。高架下等利用計画を策
定した場合には，これに沿って，占用許可を取り扱うこと。
(5)高架下等利用計画の策定及び高架下等における占用許可に当たっては，道
路構造や交通への支障のほか，まちづくり等の観点から，総合的に判断する
こと。
２高架下等利用計画の策定
(1)道路管理者は，高架下等利用計画を策定するに当たっては，関係する他の
道路管理者，地方公共団体，学識経験者等から構成される高架下等利用計
画検討会を開催し，意見を聴取するものとする。
(2)高架下等利用計画においては，高架下等の利用用途のほか，必要に応じ，
占用の場所，構造，期間，占用主体等に関する事項を定めること。
(3)高架下等利用計画は，占用の実態，道路交通の状況，周辺の土地利用状況
等を踏まえ，必要に応じ，その変更又は見直しを行うものとする。
３高架下の占用に関する留意事項（以下「１７号通達留意事項」という。）
(1)高架の道路は橋脚によって支えられる特殊な構造の道路であり，損壊等の
事故が発生した場合に被害が甚大となることから，高架下の占用について
は，高架の道路の保全に支障がない場合に認められるものであること。
(2)高架下の占用により，道路管理者が当該占用区域内及びその近傍において，
橋脚等の道路構造物の日常的な点検等を行いにくくなるため，道路管理者
に代わりこれを適格に行うことができる者を占用主体とし，高架下の管理
に支障が生ずることのないよう配慮すること。
（以下略）
第８平成２１年１月２６日国道利第１９号国土交通省道路局路政課長通達「高架
の道路の路面下及び道路予定区域の道路占用の取扱いについて」（以下「１９
号通達」という。甲４）（高架下の占用許可基準等に関する部分を抜粋）
１占用許可基準（以下「１９号通達許可基準」という。）
(1)高架下等利用計画との適合
高架下等利用計画を策定している場合には，占用の目的，占用の形態等が
当該計画で定める利用用途等に適合したものであること。
(2)占用の場所，占用物件の構造等
占用の場所，占用物件の構造等の基準については，以下によるものとする。
(ア)都市分断の防止又は空地確保を図るため高架の道路とした場合の当該
高架下の占用（公共の用に供する広場，公園，運動場であって都市の分断
の防止又は空地確保に資するものを除く。）でないこと。
(イ)緊急の場合に備え，原則として，市街地にあっては最低約３０ｍごと，
その他の地域にあっては約５０ｍごとに横断場所を確保しておくこと。
(ウ)高架下の占用により，周囲の道路の交通に著しい支障が生ずるもので
ないこと。（以下略）
(エ)占用物件の構造は，耐火構造その他火災により道路の構造又は交通に
支障を及ぼさないと認められる構造とすること。
(オ)天井は，必要強度のものとし，必要な消火施設を設置すること。この
場合においては，あらかじめ消防当局と十分打ち合わせておくこと。
(カ)天井は，原則として高架の道路の桁下から１．５ｍ以上空けること。
(キ)壁体は，原則として，高架の道路の構造を直接利用しないものである
とともに，橋脚から１．５ｍ以上空けること。
(ク)占用物件を利用する車両等の衝突により，高架の道路の橋脚等に損傷
が発生するおそれがある場合には適切な場所に保護柵等を設置すること。
(ケ)高架の道路からの物件の落下等高架下の占用に危険を生ずるおそれの
ある場合においては，占用主体において安全確保のため必要な措置を講ず
ること。
(コ)高架下から車道等への飛び出し事故を防止するための安全策が十分に
講じられていること。
(サ)占用物件の意匠等は，都市美観に十分配慮すること。
(シ)次に掲げる物件の占用は許可しないものとする。
①事務所，倉庫，店舗その他これらに類するもののうち易燃性若しく
は爆発性物件，その他危険と認められるものを搬入し，若しくは貯蔵し，
又は使用するためのもの。
②悪臭，騒音等を発する物件を保管又は設置するもの。
③公序良俗に反し，社会通念上不適当であるもの。
（以下略）
以上

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