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平成２９年９月１４日判決言渡名古屋高等裁判所
平成２８年（ネ）第７９６号損害賠償請求控訴事件（原審・津地方裁判所
平成２７年（ワ）第４６０号）
主文
１原判決を取り消す。
２被控訴人は，控訴人に対し，５０万円及びこれに対する平成２７
年２月４日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
３控訴人のその余の請求を棄却する。
４訴訟費用は，第１，２審を通じてこれを１０分し，その９を控訴
人の負担とし，その余は被控訴人の負担とする。
５この判決は，第２項に限り，仮に執行することができる。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
１主文第１項同旨
２被控訴人は，控訴人に対し，５００万円及びこれに対する平成２７年
２月４日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
３訴訟費用は，第１，２審とも被控訴人の負担とする。
４上記２項につき仮執行宣言
第２事案の概要
１本件は，Ｄ市議会議員で教育民生委員会に所属する控訴人が，同委員
会において計画された視察旅行の必要性に疑問を感じてその実施に反対
意見を述べ，欠席願いを提出した上，同視察旅行を欠席したところ，Ｄ
市議会運営委員会（以下「議会運営委員会」という。）が控訴人に対し
て同欠席について厳重注意処分を決定し，Ａ議長（以下「Ａ議長」とい
う。）が多数の新聞記者のいる議長室で上記処分の事実を公表するとい
う名誉棄損行為によって精神的苦痛を被ったと主張して，国家賠償法１
条１項に基づき，被控訴人に対し，慰謝料５００万円及びその遅延損害
金の支払を求めた事案である。
原審は，議会運営委員会が厳重注意処分を決定し，Ａ議長が同処分を
公表したことは，控訴人に対する名誉棄損行為に該当するものの，上記
処分は地方議会の自律権の範囲内で決定されたものであって，その適否
については司法審査が及ばないとして，控訴人の請求を棄却したため，
控訴人が控訴した。
２前提事実
(1)当事者
控訴人は，平成２６年９月１日にＤ市議会議員に就任した者であり，
Ｄ市議会の常任委員会である教育民生委員会に所属している。
Ｄ市議会は，Ｄ市議会議員で構成する議会運営委員会を設置してい
る。Ｄ市議会議長はＡ議長である。
(2)教育民生委員会では，平成２６年１１月１１日，委員全員を対象
として，以下のとおりの視察旅行（以下「本件視察旅行」という。）
を行うとの提案がされ，同年１２月１６日の委員会閉会後の協議を経
て，同委員長はＡ議長に対して委員派遣の承認申請をし，Ａ議長は，
同月１８日，同委員会の委員全員に対して出張命令を発した。
(ｱ)日程平成２７年１月２８日から同月３０日
(ｲ)研修内容①岡山県倉敷市
介護支援いきいきポイント制度について
②岡山市
ごみの減量化の取組みについて
③福岡県北九州市
いのちをつなぐネットワークの取組みについて
(3)本件視察旅行は，予定どおり平成２７年１月２８日から同月３０
日にかけて実施されたが，控訴人は本件視察旅行を欠席した。
(4)議会運営委員会は，平成２７年２月４日，「平成２７年１月２８
日から１月３０日まで教育民生委員会の委員会視察が行われた。本委
員会視察は，Ｄ市議会会議規則に基づく公務であるにも関わらず，貴
殿は正当な理由なく欠席した。ついては，Ｄ市議会議員政治倫理要綱
の規定に基づき厳重注意処分とする。加えて，今後，公務に対する正
確な認識のもと，議員としての責務を全うするよう強く求める。」と
記載したＡ議長名義の厳重注意処分通知書（以下「本件通知書」とい
う。甲５）を作成し，同日，Ａ議長が控訴人に対してこれを交付する
ことにより，厳重注意処分を行った（以下「本件処分」という。）。
３関連法令
本件に関係する法令等の定めは，別紙「関係法令等の定め」のとおり
である。
４争点
(1)本件訴えの適法性（本案前の主張）（争点１）
(2)本件処分による控訴人の社会的評価の低下の有無（争点２）
(3)本件処分の公共性，公益目的性及び真実性又は真実相当性の有無
（争点３）
(4)正当職務行為の主張の許否（争点４）
(5)信義則違反の有無（争点５）
(6)損害の発生及びその額（争点６）
５争点に関する当事者の主張
(1)争点１（本件訴えの適法性）
（被控訴人の主張）
地方議会は高度に自律性・自主性を有する団体なのであるから，地
方議会の内部的事項については原則として司法審査が及ばないと考え
るのが相当である。昭和３５年１０月１９日の最高裁判決において，
懲戒処分であっても除名処分以外の処分については司法審査の対象と
ならないと判示しているのであるから，懲戒処分にも当たらない事実
行為である厳重注意のような行為は司法審査の対象とならない。
（控訴人の主張）
控訴人は，本件処分の無効や取消しを主張するものではなく，控訴
人の人格権としての名誉が毀損されたとの主張をしているにすぎない
から，本件請求や本件通知書記載の事実の真実性を司法審査の対象と
しても議会の自律権を侵害するものとは認められない。
(2)争点２（本件処分による控訴人の社会的評価の低下の有無）
（控訴人の主張）
ア控訴人に本件視察旅行の出席義務はなく，正当な欠席理由書を提
出したにもかかわらずなされた本件処分は違法であり，控訴人の社
会的評価を低下させるものである。
イ議会運営委員会は，本件通知書を作成するに当たって，法的に意
味のない「処分」という言葉を付した。社会一般には，「処分」と
は，処罰の意味合いを持つとされているから，「処分」という言葉
を付すこと自体が，議会が控訴人を処罰したとの意味を与えるもの
であって，控訴人の社会的評価を低下させるものである。
ウＡ議長は，平成２７年２月４日，新聞記者の多数いる議長室で，
本件通知書を読み上げ，これを控訴人に交付することで，控訴人に
本件処分を通知するとともに，本件処分の事実を公表した。
（被控訴人の主張）
ア控訴人は，自身の政治的主張に基づいて本件視察旅行を欠席した
のであり，その欠席理由も新聞記事において適切に報道されている
ところ，一般の読者の普通の注意と読み方をすれば，議会の考えと
控訴人の考えが対立していることを示すにすぎず，これによって控
訴人の議員活動の誤りが示されたとはいえないから，控訴人の社会
的評価は何ら低下していない。
イ通常の一般人は，「処分」とは，取扱いを決めて物事の決まりを
付けることという意味と捉えており，その関心事は「処分」という
言葉の有無ではなく，どのような問題につきどのような決まりを付
けたのかということにある。したがって，厳重注意に「処分」とい
う言葉が付されたことで，通常の厳重注意よりも重い措置がなされ
たと認識することにはならず，「処分」という言葉そのものが対象
者の社会的評価を左右するものとは認められない。
(3)争点３（本件処分の公共性，公益目的性及び真実性又は真実相当
性の有無）
（被控訴人の主張）
ア議会運営委員会が本件処分を行うと決定した事実は，市民におい
て極めて関心の高いものであって，議会運営の透明性の確保という
観点からも広く一般市民に知らせる必要性があるから，公共の利害
に関する事実である。また，一般市民に知らせるために，議長の職
務として公表したのであるから，目的の公益性もある。
そして，Ａ議長が摘示した事実は，控訴人の行った行為そのもの
ではなく，控訴人の行った行為を議会運営委員会がどのように判断
し，どのような措置を採ったかであるから，「議会運営委員会にお
いて，控訴人がＤ市議会会議規則において公務とされる委員会視察
に正当な理由なく欠席したことを理由として厳重注意という措置が
採られた事実」は真実に相違ないものである。
イ仮に，本件視察旅行がＤ市議会会議規則（以下「会議規則」とい
う。）に基づく公務であること，控訴人が本件視察旅行を正当な理
由なく欠席したことという事実の真実性が問題となるとしても，こ
れらについては高度に自律性・自主性を有する地方議会の内部的事
項に関わるものであるから，司法審査が及ばない。
ウ教育民生委員会は，地方自治法１０９条８項に基づき議会閉会後
であっても継続審査を行うことができるとの議決を得た委員会であ
り，当該委員会で本件視察旅行を行うことを決定し，会議規則１０
４条に基づき当該委員会の調査のための委員派遣の承認を議長に届
け出て，これについて議長の承認を得ている。そのため，本件視察
旅行は，会議規則１０５条にいう委員の派遣に当たり，委員会活動
に該当する公務となる。その承認にあたり，委員会派遣の原則に則
り，委員全員を参加者とする委員会の決議を行っているため，控訴
人も視察参加者に含まれており，控訴人の公務となる。
そして，議長は，地方自治法１０４条に規定される議長の議会代
表権と事務統理権に基づき，控訴人を含む委員に対して出張命令を
出しており，同命令によって本件視察旅行に出席する義務が発生し
ている。
また，委員会を欠席する場合は，正当な理由を付して教育民生委
員長に届け出る必要がある（会議規則９０条）ところ，控訴人は，
議長宛に欠席願を提出しており，正当な委員会の欠席願とはならな
い。
このように公務への出席を怠ったことは，議員としての責務を全
うしなかったということができるから，Ｄ市議会議員政治倫理要綱
（以下「政治倫理要綱」という。）２条２号に該当する。
エなお，委員派遣は，議決事項ではないため，本件においては議決
はなされていないが，十分な資料提供がなされた上で委員会の協議
を行い，委員の多数の意思をもって派遣を決定したから，委員会の
意思形成として欠けるところはない。
オまた，本件処分は，控訴人が本件視察旅行を欠席した事実を前提
にして，控訴人の今後の行動について忠告するものであり，意見等
を表明するものである。本件処分は，控訴人の今後の行動を正す目
的でなされたものであるから，その行為が公共の利害に関する事実
に係り，その目的が専ら公益を図ることにあったといえる。また，
控訴人が本件視察旅行を欠席したことは事実であるから，意見の前
提としている事実が重要な部分について真実であることの証明又は
真実と信じるにつき相当の理由があったといえる。そして，本件処
分が人身攻撃に及ぶものでないことは明らかである。したがって，
議会運営委員会が本件処分を決定したことは，正当な意見等の表明
であって，違法性が阻却される。
（控訴人の反論）
アＡ議長は，あえて新聞記者を呼び集めて衆人環視の下で法的に意
味のない「処分」という言葉を付した本件通知書を控訴人に手渡し
たのであるから，控訴人に対する攻撃的意図によるものである。し
たがって，Ａ議長の通知・公表行為に公益を図る目的があったとは
認められない。
イ議会運営委員会及びＡ議長が摘示した控訴人の社会的評価を低下
させる事実には，本件視察旅行が公務であること及び控訴人が本件
視察旅行を正当な理由なく欠席したことが含まれる。しかし，本件
視察旅行は公務ではないから，これらが真実とは認められない。
ウ会議規則１０５条に基づく委員派遣は，教育民生委員会で審議議
決されなければならないが，これが一切されていないから，公務と
はいえない。
(4)争点４（正当職務行為の主張の許否）
（被控訴人の主張）
仮にＡ議長が本件処分を通知・公表したことにより控訴人の名誉が
毀損されるとしても，正当な職務行為としてその違法性は阻却される。
（控訴人の反論）
Ａ議長が本件通知書を交付したことは，控訴人に対する攻撃的意図
によるものであるから，Ａ議長の通知・公表行為が正当な職務行為と
は認められない。
(5)争点５（信義則違反の有無）
（被控訴人の主張）
控訴人は，本件処分を受けるに当たって，甘んじて処分は受ける旨
を明言しており，既存の議会運営に対抗している姿勢を有権者に示す
ためにあえて本件視察旅行を欠席し，自ら本件処分を誘発した。それ
にもかかわらず，本件処分がされると，名誉が毀損されたなどと主張
して本件訴訟を提起しているから，このような主張は信義則に反し，
許されない。
（控訴人の主張）
控訴人が本件処分を受けるに当たり甘んじて処分は受ける旨を述べ
たことは認めるが，信義則違反とはいえない。
(6)争点６（損害の発生及びその額）
（控訴人の主張）
控訴人の損害（名誉）を回復するためには，本来は本件処分を出し
た議長名で本件処分が誤りであったと謝罪して同処分を取り消すこと
が必要であるが，それが法的にはできないため，５００万円を請求せ
ざるを得ない。
（被控訴人の主張）
否認し，争う。
第３当裁判所の判断
１認定事実
前記の前提事実に加え，後掲証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の
事実が認められる。
(1)第３６１回臨時会の開催経過
平成２６年９月８日，選挙後最初の議会である平成２６年Ｄ市議会
第３６１回臨時会が開催された。同議会において，議長としてＡ議長
が選任され，控訴人を含む７名が教育民生委員会の委員に選任された
（乙４・４，６頁）。
また，上記議会において，「閉会中の継続審査について」を日程に
追加して議題とすることが決まり，各常任委員会所管に係る事務調査
及び審査に関する事項は，議員の任期の間，閉会中も継続審査とする
ことが決定された（乙４・７頁）。
(2)教育民生委員会の議事経過等
ア平成２６年１０月７日午前９時５８分，選挙後初めての教育民生
委員会が開会された。この日の付託議案は条例の制定に関する議案
第５２号ないし同第５４号，同第５７号，同第５８号及び平成２６
年請願第４号ないし同第７号であった。上記議題について予定どお
り議決又は審査され，午後１時５８分に閉会した（甲１８の１）。
委員会閉会後，副委員長が山口県光市のコミュニティースクー
ル，北九州市の民生委員の支援の仕組みを中心に，ごみゼロ，生ご
み減量の関係で熊本，佐賀又は食育の取り組み等，先進事例の視察
先を調整したい旨提案した。これに対して控訴人は，「コミュニテ
ィースクールの先進地は三重県にもいくつかあり，京都市が最先端
と位置付けられているのに，なぜわざわざ遠方に出かける必要があ
るのか」と異議を唱えた。
イ平成２６年１１月１１日午前９時５６分，第２回教育民生委員会
が開会された。この日の議題は，Ｄ市地域福祉計画（第３次）素案
などの７件及び「平成２６年度全国学力・学習状況調査の結果・分
析と今後の取組について」と題する報告事項であった。最後に上記
報告事項についての質疑応答がなされて予定の議題を終え，午後３
時３０分に閉会となった（甲１８の２）。
委員会閉会後，副委員長から，視察地として次の３つが発表され
た。
①岡山県倉敷市（介護支援いきいきポイント制度について）
②岡山市（ごみの減量化の取組みについて）
③福岡県北九州市（いのちをつなぐネットワークの取組みについ
て）
これに対して控訴人は，欠席を表明した。他の委員から，一度行
って視察の実情を体験してから判断すべきであるとの意見が出た
が，控訴人は，情報化時代において大抵のことは現地に行かずとも
分かると意見を述べた。
ウ平成２６年１２月１６日午前９時５７分，第３回教育民生委員会
が開会された。この日の議案は，議案第７７号，同第７８号，同第
８０号，同第８１号，同第８６号及び同第８７号であり，午前１１
時２７分，予定の議事を終えて終了した（甲１８の３）。
委員会閉会後，委員派遣の是非及び委員派遣が行われた場合の控
訴人の欠席の是非について協議がなされた（乙３８の３・４参
照）。
なお，上記(2)アないしウの各委員会において，本件視察旅行に関
する議決が行われた事実はなく，委員会の会議録にも記載はない
（当事者間に争いがない）。
エ平成２６年１２月１８日，教育民生委員会委員長Ｂは，「本委員
会は，下記のとおり委員を派遣することに決定」したとして，Ａ議
長宛に本件視察旅行を承認するよう会議規則１０５条に基づく届出
を行い（乙６），同日，供覧票によりＡ議長の承認を得た（乙
７）。
(3)本件処分に至る経過
ア控訴人は，認定事実１(2)イ記載の委員会閉会後に発表された本
件視察旅行の必要性に疑問を感じ，平成２６年１２月１１日，Ａ議
長に対し，「過去４年間に行われた各委員会の行政視察は，市民に
役立った形跡が全く認められず，このような内容の行政視察は市民
から『費用対効果』を問われても説明がつかない」，「視察目的が
バラバラで一貫性が無く，しかも『行き先（方面）決定』を先行し
て目的が後付けになっていると言われても弁明できない」，「視察
先が沖縄・九州各地・関東・東北等，遠隔地ばかりでは『懇親旅
行』と言われても反論の余地無し」等の理由を記載して「教育民生
委員会行政視察欠席願」（甲１）を提出したところ，教育民生委員
長から欠席理由を補充するように指摘を受けた。
そこで，控訴人は，同月２２日，「現在のＤ市財政は危険水域に
あることを議会は重く受け止めるべきであり，このような時期に成
果が不確実な行政視察を行うべきではない」，「視察・調査の必要
性が生じた場合は必要最小限の議員を派遣すべきで，委員全員派遣
が規則ならば，規則を改めるべきである」等，欠席理由を一部修正
し，「教育民生委員会行政視察は，Ｄ市の財政が危険水域にある現
状下では『実施すべきで無い』と判断し，欠席させていただきま
す」と記載した「教育民生委員会行政視察欠席願」（甲２）を再度
提出した。
イ控訴人が本件視察旅行を欠席したため，議会運営委員会は，平成
２７年２月４日，控訴人について本件処分を行うことを決定し（乙
１・６枚目），本件通知書を作成した。
ウＤ市役所では，各委員会の様子をＤ市役所に設けられている記者
室に音声放送しており，各社報道記者は，この音声放送によって委
員会の内容について取材の要否を判断し，取材活動をしていた。
前記(3)イの平成２７年２月４日の議会運営委員会の様子について
も記者室に音声放送がされており，同日，記者室にいた新聞記者か
ら本件処分に関する取材の申入れがあった。そこで，Ａ議長及び被
控訴人の議会事務局長であったＣは，上記申入れを了承し，新聞記
者５ないし６名を議長室に入室させた（乙１６の1・２）。
エ平成２７年２月４日，Ａ議長は，副議長，議会運営委員会の正副
委員長，議会事務局長，前記(3)ウの取材要請をした新聞記者５な
いし６名のいる議長室において，本件通知書を朗読し，これを控訴
人に手交した（乙１６の２・２頁）
(4)本件処分後の経過
ア平成２７年２月５日，読売新聞，朝日新聞，伊勢新聞，中日新
聞，毎日新聞の各社は，控訴人が視察を欠席し厳重注意処分を受け
た旨を報じた（甲６の１～５）。
イ平成２７年２月１３日，控訴人は，「Ｄ市議会規則には『委員会
視察は委員全員が出席すべき義務規定』『委員会視察は全委員に課
される公務』と解される規定は存在しない」などとして，本件処分
は不当であり，自己の名誉が著しく棄損されたこと，２月末までに
文書による本件通知書の取消しと謝罪を求める旨記載した異議申立
書（甲７）をＡ議長宛に提出した。
ウ平成２７年２月２５日，Ａ議長は，本件処分は行政不服審査法上
の処分に当たらず不適法であるとして，上記異議申立てを却下する
旨の決定をした（甲８）。
Ａ議長は，新聞記者がいる議長室において，控訴人に対して同決
定書を交付し，その場面が翌２６日，新聞報道された（甲９）。
エ平成２７年３月３０日，控訴人は，「恒例となっている二泊三日
の委員会視察は公務であり，議員には出席の責務がある」ことが正
当か，不当かについて明確な回答をお願いしますなどと３つの質問
事項を記載した質問状（甲１０）をＡ議長宛て提出した。
オ平成２７年５月１日，Ａ議長は，控訴人に対し，議長室におい
て，上記質問状については「従前の説明のとおりで回答の必要なし
ということで了承してください」と口頭で伝えた。
２争点１（本件訴えの適法性）について
(1)裁判所の司法審査の範囲については，一般市民社会の中にあって
これとは別個に自律的な法規範を有する特殊な部分社会における法律
上の係争は，それが一般市民法秩序と直接の関係を有しない内部的な
問題にとどまる限り，その自主的，自律的な解決に委ねるのを適当と
し，裁判所の司法審査の対象にはならないものとされている（最高裁
昭和５２年３月１５日第三小法廷判決民集３１巻２号２３４頁）。
そして，地方議会は，憲法上定められた地方公共団体の議事機関で
あり（憲法９３条１項），憲法の採用する議会制民主主義と地方自
治，住民自治制度の下において，当該地方公共団体における住民の間
に存する多元的な意見や利益を，住民の直接選挙によって選出された
議員の自由な討論を通して調整し，究極的には多数決原理によって当
該団体の重要事項について統一的な意思を形成するとともに，執行機
関の事務を監視，調査等をすべき役割を担っており，その役割・機能
を適正・円滑に果たすため，その内部の組織や運営に関する一定の事
項について，他の機関等から関与を受けることなく，自主的・自律的
に決定し，処理する権限（自律権）を有していると解され（地方自治
法１０３条ないし１３７条，市議会委員会条例，会議規則），このよ
うな地方議会の運営に関する事項は，それが議会の内部規律の問題に
とどまる限り，裁判所法３条１項にいう「法律上の争訟」には当たら
ないというべきである。
しかし，他方で，議会の議員に対する措置が，一般市民法秩序にお
いて保障されている権利利益を侵害する場合や明白な法令違反がある
場合は，もはや議会の内部規律の問題にとどまるものとはいえないか
ら，当該措置に関する紛争は，裁判所法３条１項にいう「法律上の争
訟」にあたると解するのが相当である。
(2)本件についての検討
(ｱ)まず，控訴人の本件請求は，名誉権（人格権）という私権の侵害
を理由とする国家賠償請求であり，出席停止のような懲罰の効力を
めぐる争いのように地方議会が自主的・自律的に決定した事項の是
非を直接の問題とするものではない。
(ｲ)また，本件請求における紛争の内容について検討すると，本件
処分は，平成２７年１月２８日から同月３０日に行われた倉敷市，
岡山市及び北九州市への本件視察旅行の参加の是非を問題とするも
のであるから，単なる議会内での議事運営上の行為や議員の資格に
必然的に伴う義務ではなく，議会外に赴き調査等の対外的活動を行
うという行為義務を課すものである。しかも，公費を伴う本件視察
旅行の必要性について疑問を呈する控訴人は，その政治的信条とし
て参加を拒否したものであるから，思想信条の自由も問題となる。
移動の自由は憲法２２条により，思想信条の自由は同法２１条より
保障された重要な基本的人権であるところ，本件視察旅行への強制
参加は，かかる権利を制約するものと認められる。
(ｳ)さらに，本件通知書には，「本委員会視察は，Ｄ市議会会議規則
に基づく公務であるにも関わらず，貴殿は正当な理由なく欠席し
た。ついては，Ｄ市議会議員政治倫理要綱の規定に基づき厳重注意
処分とする。」と記載されているから，この点だけに着目すると，
会議規則や政治倫理要綱という自主的な規範に基づく倫理的義務の
遵守のみが問題となっているようにもみえる。しかし，本件通知書
の記載は控訴人に視察に参加する義務があったことを前提とし，こ
れに参加しなかったことを法的義務違反としていることが明らかで
あり，また，後述するように，本件視察旅行の決定手続には明白な
法令違反があると主張されているから，単なる内部規律の問題とし
て地方議会の自治的措置に任せることができない事項を含んでい
る。
(ｴ)そうすると，控訴人の本件請求は，外形的な請求内容だけでな
く，紛争の実態に照らしても，一般市民法秩序において保障されて
いる移動の自由や思想信条の自由という重大な権利侵害を問題とす
るものであるから，一般市民法秩序と直接の関係を有するといえ，
かつ，その手続には明白な法令違反があると主張されている（後
述）。よって，本件請求は，裁判所法３条１項にいう「法律上の争
訟」に当たり，司法審査の対象となると認めるのが相当である。
(3)被控訴人の主張についての検討
被控訴人は，昭和３５年１０月１９日の最高裁判決において，懲戒
処分であっても除名処分以外の処分については司法審査の対象となら
ないと判示しているのであるから，懲戒処分にも当たらない事実行為
である本件処分は司法審査の対象とならないと主張する。
しかし，昭和３５年１０月１９日最高裁判決は，除名処分以外の一
切の処分について司法審査の対象とならないと判示したものではな
い。また，事実行為にとどまる限り司法審査の対象とならないとする
合理的根拠もない。よって，被控訴人の上記主張は採用できない。
(4)小括
以上から，本件訴えは適法であり，これを却下することはできな
い。
３争点２（本件処分による控訴人の社会的評価の低下の有無）について
(1)名誉毀損の不法行為は，問題とされる表現が，人の品性，徳行，
名声，信用等の人格的価値について社会から受ける客観的評価を低下
させるものであれば，それが事実を摘示するものであるか，又は意見
ないし論評を表明するものであるかを問わず成立し得るものである。
そして，問題とされている表現が，事実を摘示するものであるか，
意見ないし論評の表明であるかによって，名誉棄損に係る不法行為責
任の成否に関する要件が異なるため，当該表現がいずれの範ちゅうに
属するかを判別することが必要となるが，当該表現が証拠等をもって
その存否を決することが可能な他人に関する特定の事項を明示的又は
黙示的に主張するものと理解されるときは，当該表現は，上記特定の
事項についての事実を摘示するものと解するのが相当である（最高裁
平成９年９月９日第三小法廷判決・民集第５１巻８号３８０４頁，最
高裁平成１６年７月１５日第一小法廷判決・民集５８巻５号１６１５
頁参照）。
(2)本件についての検討
認定事実１(3)イ及びエ記載のとおり，議会運営委員会が本件処分を
決定し，かつ，Ａ議長が本件通知書を読み上げて控訴人に対して交付
しているところ，本件通知書の記載内容全体からすると，①控訴人が
会議規則に基づく公務として参加すべき義務のある本件視察旅行を正
当な理由なく欠席したこと，②政治倫理要綱の規定に基づき控訴人を
厳重注意処分としたこと，③控訴人が公務に対する正確な認識を欠
き，議員としての責務を全うしていないとの３点につき明示又は黙示
に主張するものと理解され，これらは証拠等をもってその存否を決す
ることが可能な他人に関する特定の事項に当たるから，上記３点につ
いて事実を摘示したものと認められる。
そして，これらの事実は，一般人の注意と読み方を基準に考えると，
議会運営委員会が，控訴人がＤ市議会議員として行うべき法的義務の
ある公務を怠ったものと断定し，厳重注意処分をしなければ控訴人が
議員としての責務を全うし得ない人物であると評価・判断し，懲罰類
似の処分に出たことを示すものといえるから，控訴人のＤ市議会議員
として社会的評価の低下をもたらすものと認められる。
また，Ａ議長は，多数の新聞記者の面前で本件通知書を読み上げて
交付したのであるから，控訴人の社会的評価を低下させる上記事実は
伝播する可能性があり，かつ，多数の新聞報道（甲６の1ないし５）
により実際に伝播したことが認められ，上記事実の流布により，控訴
人の社会的評価が低下したと認められる。
(3)被控訴人の主張についての検討
被控訴人は，控訴人は自身の政治的主張に基づいて本件視察旅行を
欠席したのであり，その欠席理由も新聞記事において適切に報道され
ているところ，一般の読者の普通の注意と読み方を基準とすれば，議
会の考えと控訴人の考えが対立していることを示すにすぎず，これに
よって控訴人の議員活動の誤りが示されたとはいえないから，控訴人
の社会的評価は何ら低下していないと主張する。
しかしながら，一般の読者の普通の注意と読み方からすると，本件
処分の内容は，議会の公的判断として，控訴人の考え及び行動が法的
義務に反するものであると一方的に断定した上，その点を理由に控訴
人に厳重な注意を与えるというものであるから，議会の考えと控訴人
の考えが対立しているにすぎないことを示すだけのものとは到底認め
られず，被控訴人の上記主張はその前提を欠き，採用できない。
(4)小括
したがって，議会運営委員会が本件処分の決定をし，Ａ議長が本件
通知書を手交した行為は，控訴人に対する名誉毀損行為に該当する。
４争点３（本件処分の公共性，公益目的性及び真実性又は真実相当性の
有無）について
(1)事実を摘示しての名誉毀損については，その行為が公共の利害に
関する事実に係り，専ら公益を図る目的に出た場合に，摘示された事
実が真実であると証明されたときには，当該行為は違法性を欠き，不
法行為は成立しないこととなり，摘示された事実が真実であることが
証明されなくても，その行為者においてその事実を真実と信じるにつ
いて相当の理由があるときには，上記行為には故意又は過失がなく，
不法行為は成立しない（最高裁昭和４１年６月２３日第一小法廷判
決・民集２０巻５号１１１８頁，最高裁昭和５８年１０月２０日第一
小法廷判決・裁判集民事１４０号１７７頁参照）。そこで，以下，こ
れについて検討する。
(2)本件処分の公共性及び公益目的性
ア本件処分は，Ｄ市議会議員である控訴人が本件視察旅行を欠席し
たことにつき，控訴人に対して公務の正確な認識と議員の責務を果
たすことを求めるものであるから，公共の利害に関する事実につい
て，専ら公益を図る目的でされたものであると認められる。
イこれに対して控訴人は，Ａ議長が本件通知書を新聞記者の面前で
交付したことは，控訴人に対する攻撃的意図によるものであって，
公益を図る目的とは認められないと主張する。
しかし，Ｄ市議会においては，議会の透明性を確保し，市民によ
る監督を強化することに繋がる等の考えから，公表に馴染まない事
項を除いて基本的に報道機関の取材に応じており，Ａ議長は，本件
についても同様の観点から新聞記者の要請に応じたものと認められ
る（乙１６の１・２頁参照）。その他に控訴人の主張を認めるに足
りる証拠はないから，控訴人の上記主張は採用できない。
(3)真実性又は真実相当性
ア司法審査の可否
まず，本件請求が司法審査の対象となることは前記２のとおりで
あるから，本件処分において摘示された前記事実に関する真実性又
は真実相当性についても裁判所が判断するべき事項であると認めら
れる。
イ本件視察旅行についての委員の出席義務の有無
(ｱ)次に，控訴人は，会議規則１０５条の規定は委員派遣について
全員参加を義務付けるものではないため，控訴人に本件視察旅行
への出席の義務は生じないとも主張するので，これについて検討
する。
まず，上記会議規則の規定は，同規則第２章委員会の第２節審
査の中に置かれていることからして，委員会の審査に関する権限
を定めたものにとどまり，当該派遣決定に関与した委員がこれに
参加すべき義務を負うか否かを定めたものとは解し難い。また，
地方議会の議員は，特別職の地方公務員であるから，職務命令に
従うべきことを定めた地方公務員法３２条の適用を受けるもので
はなく（同法４条２項），これに代わる一般的な規定は見当たら
ない。その上，地方議会の議員は，住民の選挙によって選出され
た者として，その人格識見を地方議会の意思決定に生かすことを
期待されているのであるから，その意に反することを議会の決定
等によって義務付けられることは，法令に明確な根拠のある事項
や会議体の一員として当然と考えられる事項（例えば，会議に出
席すべきことや議場内の規律に従うべきこと）に限られるべきで
ある。
そうすると，仮に本件視察旅行のような議会外での対外的活動
について委員会で議決を行ったとしても，当該議決にはこれに反
対した議員に対してまで法的な出席義務を負わせるものではない
というべきである。
(ｲ)被控訴人の主張についての検討
被控訴人は，委員会において全員参加の決定を行うことで可能
となり，全員参加となった後に議長から出張命令が出された場合
は，地方自治法１０４条の定める議長の議会代表権と事務統理権
を根拠として対象議員には出席義務が生じると主張する。
確かに，議会の議長は，地方自治法上，議会の事務の統理権や
議会の代表権（同法１０４条）を有するが，法文上，それらは議
長が議員に対して出張命令を発する権限を有することまで定めて
いない。議長は，議員の中から選挙により選ばれるにすぎず（同
法１０３条），議員の上司として出張その他の職務命令を発する
法令上の根拠は見当たらない。
そうすると，議長の出張命令は，職務命令として発せられたと
みることはできないから，出張を承認し，議会事務局に対して費
用の支出を命ずる趣旨にとどまるものとみるのが相当であって，
議決に賛成する議員に公費を支出する根拠とはなり得ても，議決
に反対する議員に出席義務を生じさせ得る法的根拠とはならない
というべきである。よって，被控訴人の上記主張は採用できない。
ウ本件視察旅行の決定手続の適否
(ｱ)さらに，本件視察旅行の決定手続に際して委員会の議決を欠い
たことは当事者間に争いがないところ，控訴人は，議決を欠く以
上，公務とは認められないと主張するのに対して，被控訴人は，
委員派遣は議決事項ではないから公務性は否定されないと主張
し，これを争っている。そこで，以下，検討する。
この点，地方自治法１０９条１項は，「普通地方公共団体の議
会は，条例で，常任委員会･･･を置くことができる」と規定してお
り，これを受けて被控訴人においては，Ｄ市議会委員会条例（以
下「委員会条例」という。）において，常任委員会を置くことが
認められ（同条例１条），その一つが「教育民生委員会」とされ
ている（同条例２条２項(2)）。そして，各委員会は合議体である
から，「委員会の議事は，出席委員の過半数で決し，可否同数の
ときは，委員長の決するところによる」と定められている（同条
例１６条）。すなわち，委員会としての意思決定は多数決により
決せられ，その議決事項について，委員会条例上，除外事項の定
めはない。
そうすると，常任委員会の調査の一環として委員派遣を行うか
否かについても，出席委員の過半数により決せられ，決議を経て
初めて行い得ると解するのが相当である。
そして，会議規則１０５条は，「委員会は，審査又は調査のた
め委員を派遣しようとするときは，その日時，場所，目的及び経
費等を記載した派遣承認要求書を議長に提出し，あらかじめ承認
を得なければならない」と定めているから，事前に議長の承認を
得た上で，委員会の議決を要することになる。
よって，議決を欠いた本件視察旅行の決定手続は，委員会条例
１６条に違反しているから，その公務性に疑問があり，少なくと
もこれに反対の意思を表明した控訴人に参加義務を負わせるもの
とは認め難い。
(ｲ)被控訴人の主張についての検討
(a)被控訴人は，地方自治法，条例及び会議規則において議決
事項であると定められた事項については（例えば，Ｄ市議会委
員会条例１９条），その決定は議決によって行う必要性がある
が，その他は必ずしも議決が要求されていないと主張する。
しかし，前記のとおり委員会条例１６条は，一般的に議決の
方法を定めていると解され，特に除外する規定がない以上，す
べての事項について議決を要する趣旨と解される。被控訴人が
議決を要する事項として挙げている委員会条例１９条は，「委
員会は，その議決で秘密会とすることができる」として例外的
に議事を非公開とするための手続を定めているにすぎず，議決
事項がこれに限定される趣旨と解することは困難である。そも
そも被控訴人は，これまで委員派遣の手続について，委員会の
議決を前提とする旨記載された文献（例えば，乙３０・２４
頁，乙３２・８０頁）を引用し，「委員派遣の決定機関は委員
会であり，派遣それ自体及び派遣する議員については委員会が
これを決するところ，委員会は合議体であり，委員会としての
意思決定は多数決で決せられるもの」（平成２９年２月３日付
け準備書面(1)４頁）などと主張していたものであり，被控訴人
の主張は従前の自己の基本的な主張とも相容れないものであっ
て採用し難い。
(b)また，被控訴人は，議決事項としない事柄であっても委員会
内においてその内部意思形成は十分に行われており，本件の委
員派遣については，平成２６年１０月７日に派遣の日程につき
副委員長が提案し，同年１１月１１日に派遣先及びその概要並
びに行程案に関する資料が委員に配布され，同年１２月１６日
の委員会において協議され，その多数の意思をもって派遣を決
定したと主張する。
この点，平成２６年中の教育民生委員会は，被控訴人が指摘
するように上記日程で３回開催されているところ，委員会条例
２９条１項は，「委員長は，職員をして会議の概要，出席委員
の氏名等必要な事項を記載した記録を調製させ，これに署名又
は押印しなければならない」と規定しているから，その概要は
甲１８号証の１ないし３記載のとおりであると認められる。し
かし，そのいずれの会議録においても委員派遣の議題は挙げら
れておらず，審議された形跡すらうかがえない。そうすると，
認定事実１(2)記載のとおり，委員会閉会後に委員の間で本件視
察旅行の話題は出たものの，それはあくまで非公式の会話にす
ぎず，委員会で正式に協議した事実は認められない。
また，本件において，被控訴人は，平成２６年１２月１８日
に会議規則１０５条に基づくＡ議長の承認を得た旨主張してい
るから，本来，その後に委員会の議決を要するところ，同日以
後，本件視察旅行を議題とする教育民生委員会が開かれた事実
もない。
よって，委員の多数の意思をもって派遣を決定したとの事実
は認められないから，被控訴人の主張は採用できない。
エ小括
以上によれば，一般に地方議会の委員会が実施する視察旅行は，
仮に委員会の議決がされたとしても，それは反対議員に出席義務を
生じさせ得るものとは認められないし，本件視察旅行は，委員会条
例１６条に基づく議決を欠いており，その決定手続が同条に違反し
ていることは明らかであるから，控訴人にこれに参加する義務は生
じない。そうすると，控訴人が会議規則に基づく公務である本件視
察旅行を正当な理由なく欠席した旨，及び控訴人が公務に対する正
確な認識を欠き，議員としての責務を全うしていない旨の摘示は，
真実に反するものと認められ，かつ，その事実を真実と信じるにつ
いて相当の理由があると認めるに足りる証拠もないから，真実相当
性も認められない。
(4)意見・論評の表明による名誉棄損における真実性・相当性の抗弁
について
被控訴人は，本件処分が意見等を表明するものであるとして，意
見・論評による名誉棄損を前提とした真実性・相当性の抗弁も主張す
るが，前記のとおり本件処分は事実を摘示するものであり，意見ない
し論評の表明であるとは認められない。
また，仮に「加えて，今後，公務に対する正確な認識のもと，議員
としての責務を全うするよう強く求める。」旨の後半部分が意見ない
し論評の表明であると理解するとしても，前記のとおり，当該意見の
前提とする事実が重要な部分について真実であること又は真実と信じ
るにつき相当の理由についての証明があったとはいえない。よって，
これを理由とする被控訴人の抗弁も採用できない。
５争点４（正当職務行為の主張の許否）について
事実に反する内容を摘示し，これにより他人の名誉を棄損すること
は，単なる過失による場合といえども正当業務行為と目し得ないことは
いうまでもない（最高裁昭和３１年７月２０日第二小法廷判決・民集１
０巻８号１０５９頁参照）。
そして，前記認定事実１(2)ウによれば，教育民生委員会の会議録に
は本件視察旅行に関する記載がないから，議決を欠いたことは明らかで
あるところ，同会議録は議長が保管するとされている（委員会条例２９
条２項）。そうすると，Ａ議長は，議決を欠いていることを知っていた
ものと推認され，それにもかかわらず，委員会において正式な手続が踏
まれたことを前提として本件通知書を交付したＡ議長には少なくとも過
失があると認められる。
よって，本件処分が正当業務行為に当たるとは評価できないから，本
件名誉棄損行為の違法性は否定されない。
６争点５（信義則違反の有無）について
控訴人は，本件処分を受けるに当たり，「甘んじて処罰は受ける」旨
述べた事実が認められる（乙１・６枚目）。しかし，控訴人が，既存の
議会運営に対抗している姿勢を有権者に示すため，あえて本件視察旅行
を欠席し，自ら本件処分を誘発したと認めるに足りる証拠はない。
その他に控訴人の請求が信義則違反として許されないと認めるに足り
る証拠もないから，被控訴人の主張は採用できない。
よって，被控訴人には国家賠償法１条１項による損害賠償責任がある
というべきである。
７争点６（損害の発生及びその額）について
前記３で認定したように，控訴人は，本件処分により議員としての社
会的評価が低下したことが認められ，かつ，新聞報道により本件処分が
不特定多数の住民に知れ渡ることとなった。本件通知書の交付時の態様
は，新聞記者等の面前で，あたかも控訴人が議員としての責務を適切に
果たしておらず，懲罰を与えるかのような体裁が採られているから，こ
れにより控訴人が多大な精神的苦痛を被ったことは明らかというべきで
ある。
また，本件処分に至った経緯をみると，控訴人が欠席願（甲１，甲
２）において本件視察旅行の必要性について疑問を呈しているにもかか
わらず，委員会の会議録には何ら記載がなく，住民に対する透明性を全
く欠いたまま手続が進められている。
他方で，地方議会の委員会が実施する視察旅行に委員が参加する義務
があるか否かについては，参考となる先例等が見当たらず，地方議会の
運営に関する文献等にはこれを肯定する趣旨とも理解し得る記載もある
ことからすると，議会運営委員会がこの点に関する法解釈を誤って本件
処分に至ったことには一定程度酌むべき事情もある。
そこで，これら本件に現れた一切の事情を考慮すると，控訴人に認め
られるべき慰謝料の額としては５０万円が相当である。
第４結論
以上によれば，控訴人の請求は，５０万円及びこれに対する不法行為日
である平成２７年２月４日から支払済みまで民法所定の年５分の支払を求
める限度で理由があるから認容し，その余は理由がないから棄却すべきと
ころ，これと異なり，控訴人の請求を全部棄却した原判決は失当といわざ
るを得ない。よって，本件控訴の一部は理由があるから，これと異なる原
判決を取り消すこととして，主文のとおり判決する。
名古屋高等裁判所民事第４部
裁判長裁判官藤山雅行
裁判官水谷美穂子
裁判官金久保茂
（別紙）
関係法令等の定め
１地方自治法
(1)１００条（調査権，出頭証言及び記録の提出請求，協議・調整の場，議員
の派遣，政務活動費，刊行物の送付，図書室等）
１３項議会は，議案の審査又は当該普通地方公共団体の事務に関する調査
のためその他議会において必要があると認めるときは，会議規則の定
めるところにより，議員を派遣することができる。
(2)１０３条（議長・副議長）
１項普通地方公共団体の議会は，議員の中から議長及び副議長一人を選挙
しなければならない。
２項（略）
(3)１０４条（議長の権限）
普通地方公共団体の議会の議長は，議場の秩序を保持し，議事を整理し，議
会の事務を統理し，議会を代表する。
(4)１０９条（常任委員会，議会運営委員会，特別委員会）
１項普通地方公共団体の議会は，条例で，常任委員会，議会運営委員会及
び特別委員会を置くことができる。
２項常任委員会は，その部門に属する当該普通地方公共団体の事務に関す
る調査を行い，議案，請願等を審査する。
３項議会運営委員会は，次に掲げる事項に関する調査を行い，議案，請願
等を審査する。
１号議会の運営に関する事項
２号議会の会議規則，委員会に関する条例等に関する事項
３号議長の諮問に関する事項
４項特別委員会は，議会の議決により付議された事件を審査する。
５項第１１５条の２〈利害関係者等からの意見聴取〉の規定は，委員会
について準用する。
６項委員会は，議会の議決すべき事件のうちその部門に属する当該普通地
方公共団体の事務に関するものにつき，議会に議案を提出することがで
きる。ただし，予算については，この限りでない。
７項前項の規定による議案の提出は，文書をもつてしなければならない。
８項委員会は，議会の議決により付議された特定の事件については，閉会
中も，なお，これを審査することができる。
９項前各項に定めるもののほか，委員の選任その他委員会に関し必要な事
項は，条例で定める。
(5)１２０条（会議規則）
普通地方公共団体の議会は，会議規則を設けなければならない。
(6)１３４条（懲罰理由等）
１項普通地方公共団体の議会は，この法律並びに会議規則及び委員会に関
する条例に違反した議員に対し，議決により懲罰を科することができる。
２項懲罰に関し必要な事項は，会議規則中にこれを定めなければならない。
(7)１３５条（懲罰の種類，除名の手続）
１項懲罰は，左の通りとする。
１号公開の議場における戒告
２号公開の議場における陳謝
３号一定期間の出席停止
４号除名
２項懲罰の動議を議題とするに当つては，議員の定数の８分の１以上の者
の発議によらなければならない。
３項（略）
２Ｄ市議会委員会条例（昭和３２年３月３１日条例第１０号。乙８）
(1)１条（常任委員会の設置）
議会に常任委員会を置く。
(2)２条（常任委員の所属並びに常任委員会の名称，委員定数及び所管）
１項議員は，少なくとも一の常任委員となるものとする。
２項常任委員会の名称，委員の定数及び所管は，次のとおりとする。
(1)総務企画委員会７人
（略）
(2)教育民生委員会７人
ア教育委員会の所管に属する事項
イ市民部の所管に属する事項のうち，保険年金室の所管に属する事
項
ウ生活環境部の所管に属する事項
エ健康福祉部の所管に属する事項
オ子ども部の所管に属する事項
カ市立病院（介護老人保健施設及び看護専門学校を含む。）の所管
に属する事項
(3)（略）
(3)１４条（招集）
１項委員会は，委員長が招集する。
２項（略）
(4)１５条（定足数）
委員会は，委員の定数の半数以上の委員が出席しなければ会議を開くこと
ができない。ただし，１７条（委員長及び委員の除斥）の規定による除斥の
ため半数に達しないときはこの限りではない。
(5)１６条（表決）
１項委員会の議事は，出席委員の過半数で決し，可否同数のときは，委員
長の決するところによる。
２項前項の場合においては，委員長は委員として議決に加わることができ
ない。
(6)１９条（秘密会）
委員会は，その議決で秘密会とすることができる。
(7)２９条（記録）
１項委員長は，職員をして会議の概要，出席委員の氏名等必要な事項を記
載した記録を調製させ，これに署名又は押印しなければならない。
２項前項の記録は，議長が保管する。
(8)３０条（会議規則との関係）
この条例に定めるもののほか，委員会に関しては会議規則の定めるところ
による。
３Ｄ市議会会議規則（甲１２）
(1)９０条（欠席の届出）
委員は，事故のため出席できないときは，その理由を付け，当日の開議時
刻までに委員長に届け出なければならない。
(2)１０４条（所管事務等の調査）
１項常任委員会は，その所管に属する事務について調査しようとするとき
は，その事項，目的，方法及び期間等をあらかじめ議長に通知しなけ
ればならない。
２項議会運営委員会が，法第１０９条第３項に規定する調査をしようとす
るときは，前項の規定を準用する。
(3)１０５条（委員の派遣）
委員会は，審査又は調査のため委員を派遣しようとするときは，その日時，
場所，目的及び経費等を記載した派遣承認要求書を議長に提出し，あらかじ
め承認を得なければならない。
(4)１１０条（閉会中の継続審査）
委員会は，閉会中もなお審査又は調査を継続する必要があると認めるとき
は，その理由を付け，委員長から議長に申し出なければならない。
４Ｄ市議会議員政治倫理要綱（甲１１）
(1)２条（政治倫理基準）
議員は，次に定める政治倫理基準を遵守しなければならない。
１号（略）
２号地方自治の本旨及びＤ市議会会議規則（平成８年議会規則第１号）にの
っとり，議員としての責務を全うすること。
３号以下（略）
(2)３条（違反措置）
この要綱に反した場合は，勧告その他必要な措置をとることができる。
以上

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