戻る

主文
１原告の請求を棄却する。
２訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
被告は，原告に対し，４０３５万円及びこれに対する平成２５年９月２６日
から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２事案の概要
１本件は，都市公園法２条１項１号所定の都市公園である大阪城公園内に設置
された公園施設（以下「本件公園施設」という。）について，大阪市長から同
法５条１項の規定による管理の許可を継続して取得し売店等を経営していた原
告が，大阪市長に対し，平成２５年４月１日から平成２６年３月３１日までの
１年間の管理許可を求める申請をしたところ，大阪市長から不許可処分（以下
「本件不許可処分」という。）を受けたが，本件不許可処分は，期間の定めな
くされていた管理の許可の撤回と同視し得るから，被告は，都市公園法２８条
の適用若しくは類推適用又は国有財産法１９条，２４条の類推適用により，そ
の撤回に伴い原告が被った使用権喪失に係る損失や営業損失等の付随的損失を
補償すべきである旨主張して，被告に対し，損失補償金のうち４０３５万円及
びこれに対する請求の日（訴状送達の日）の翌日である平成２５年９月２６日
から支払済みまで民法所定の年５分の割合による金員の支払を求める事案であ
る。
２関係法令の定め
(１)都市公園法等の定め
ア(ア)都市公園法２条１項は，同法において「都市公園」とは，次に掲げ
る公園又は緑地で，その設置者である地方公共団体又は国が当該公園又
は緑地に設ける公園施設を含むものとする旨定めている。
１号都市計画施設（都市計画法４条６項に規定する都市計画施設を
いう。）である公園又は緑地で地方公共団体が設置するもの及び
地方公共団体が同条２項に規定する都市計画区域内において設置
する公園又は緑地
２号（省略）
(イ)同法２条２項は，この法律において「公園施設」とは，都市公園の
効用を全うするため当該都市公園に設けられる次の各号に掲げる施設を
いう旨定めている。
１～６号（省略）
７号売店，駐車場，便所その他の便益施設で政令で定めるもの
８，９号（省略）
都市公園法施行令５条６項は，都市公園法２条２項７号の政令で定め
る便益施設は，売店，飲食店（料理店，カフェー，バー，キャバレーそ
の他これらに類するものを除く。），宿泊施設，駐車場，園内移動用施
設及び便所並びに荷物預り所，時計台，水飲場，手洗場その他これらに
類するものとする旨定めている。
イ都市公園法２条の３は，都市公園の管理は，地方公共団体の設置に係る
都市公園にあっては当該地方公共団体が，国の設置に係る都市公園にあっ
ては国土交通大臣が行う旨定めている。
ウ(ア)同法５条１項は，同法２条の３の規定により都市公園を管理する者
（以下「公園管理者」という。）以外の者は，都市公園に公園施設を設
け，又は公園施設を管理しようとするときは，条例等で定める事項を記
載した申請書を公園管理者に提出してその許可を受けなければならず，
許可を受けた事項を変更しようとするときも，同様とする旨定めている。
(イ)同法５条２項は，公園管理者は，公園管理者以外の者が設ける公園
施設が次の各号のいずれかに該当する場合に限り，前項の許可をするこ
とができる旨定めている。
１号当該公園管理者が自ら設け，又は管理することが不適当又は困
難であると認められるもの
２号当該公園管理者以外の者が設け，又は管理することが当該都市
公園の機能の増進に資すると認められるもの
(ウ)同条３項は，公園管理者以外の者が公園施設を設け，又は管理する
期間は，１０年を超えることができず，これを更新するときの期間につ
いても，同様とする旨定めている。
エ同法８条は，公園管理者は，同法５条１項等の許可に都市公園の管理の
ため必要な範囲内で条件を付することができる旨定めている。
オ同法２７条２項は，公園管理者は，都市公園に関する工事のためやむを
得ない必要が生じた場合（１号）等においては，同法の規定による許可を
受けた者に対し，当該許可を取り消すことができる旨定めている。
カ同法２８条１項は，公園管理者は，同法の規定による許可を受けた者が
同法２７条２項の規定により処分をされたことによって損失を受けたとき
は，その者に対し通常受けるべき損失を補償しなければならない旨定めて
いる。
(２)国有財産法の定め
ア国有財産法１９条は，同法２４条等の規定は，同法１８条６項の許可に
より行政財産の使用又は収益をさせる場合等について準用する旨定めてい
る。
イ(ア)同法２４条１項は，普通財産を貸し付けた場合において，その貸付
期間中に国又は公共団体において公共用，公用又は公益事業の用に供す
るため必要を生じたときは，当該財産を所管する各省各庁の長は，その
契約を解除することができる旨定めている。
(イ)同条２項は，同条１項の規定により契約を解除した場合においては，
借受人は，これによって生じた損失につき当該財産を所管する各省各庁
の長に対し，その補償を求めることができる旨定めている。
３前提事実（顕著な事実，当事者間に争いのない事実並びに証拠及び弁論の全
趣旨により容易に認定できる事実）
(１)本件公園施設
本件公園施設は，被告が管理する都市公園である大阪城公園の本丸地区内
に所在する，鉄骨ラーメン造２階建，建築面積４３３．８６㎡（下記第３の
１(１)エの改造後の建築面積）の公園施設（都市公園法２条２項７号の便益
施設である売店又は売店・食堂）である。（甲１０の２，乙１，２，１０）
(２)原告に対する従前の管理許可
大阪市長は，原告に対し，平成８年４月１日から平成２５年３月３１日ま
での間，目的を売店の管理又は売店・食堂の管理とし，期間を以下のとおり
１年又は３年として，本件公園施設（平成２４年４月１日から平成２５年３
月３１日までの間は周辺テーブル等２５㎡を含む。）の管理を許可し，その
間，原告は，本件公園施設において，「Ａ」の屋号で売店又は売店・食堂を
経営した。（甲４～９，乙２）
ア平成８年４月１日から平成１２年３月３１日までの間期間各１年
イ同年４月１日から平成２１年３月３１日までの間期間各３年
ウ同年４月１日から平成２５年３月３１日までの間期間各１年
(３)本件不許可処分
原告は，大阪市長に対し，同年１月３０日付けで，同年４月１日から平成
２６年３月３１日までの１年間の本件公園施設の管理許可申請をしたところ，
大阪市長は，原告に対し，平成２５年３月１５日付けで上記申請に対して不
許可処分（本件不許可処分）をした。（甲２，３）
(４)本件公園施設の明渡し
原告は，被告に対し，同年５月２日，本件公園施設を明け渡した。（乙２
０）
(５)本件訴訟提起
原告は，同年９月１３日，本件訴訟を提起した。（顕著な事実）
(６)本件公園施設の解体撤去
被告は，同年１２月，本件公園施設の解体撤去を完了した。（乙２０）
４争点及びこれに関する当事者の主張
本件の争点は，本件不許可処分について原告に損失補償をすべき場合に当た
るか及び補償すべき損失の範囲であり，この点に関する当事者の主張は，以下
のとおりである。
（原告の主張）
(１)本件公園施設の原告側（平成８年度以降は原告）に対する管理許可は，
昭和４６年４月以降，平成１１年度までは１年間，平成１２年度から平成２
０年度までは３年間，平成２１年度以降は１年間の期間ごとに更新が継続さ
れてきたこと，原告は，実際には全て被告側の指導により許可申請書を提出
しており，ある年には，半年後等，所定の期間が大幅に過ぎてから許可申請
書を提出したこともあったこと，許可申請書の表題には「更新」という不動
文字があらかじめ記載されていたこと，原告は，管理許可の期間が最長１０
年であることも全く知らされていなかったこと（なお，都市公園法５条３項
の立法趣旨は，単に長期間の許可を許さないというものではなく，許可申請
者が事実関係の変化に適切に対応している場合には，１０年間という期間を
限定せずに許可の更新を認めるという趣旨である。）に加え，以下のア～エ
の各事情を併せ考慮すれば，本件不許可処分は，期間の定めなくされた管理
許可の撤回と同視することができるのであって，その場合，都市公園法２８
条の適用若しくは類推適用又は国有財産法１９条，２４条の類推適用により，
被告は原告に対して損失補償をすべきである。なお，仮に，本件不許可処分
が期限の定めなくされた使用許可の撤回と同視することができないとして
も，上記の諸事情に照らせば，やはり，上記各規定の適用又は類推適用によ
り，被告は原告に対して損失補償をすべきことに変わりはない。
ア使用権者の意思
原告は，本件公園施設の管理許可の継続を強く望んでいた。
また，原告は，平成２２年４月以降，「最終の更新とする」との条件を
付けられながら，実際には管理許可の更新を受けていたことから，上記条
件が絶対的なものではなく，継続的使用を認めることもあり得ると考える
のは当然であって，このような原告の意思は保護に値するのであり，被告
が原告に対して本件公園施設の撤去を要求することは信義則に反するも
のである。原告は，後記イのとおり，平成１６年以降，合計２０００万円
を超える費用を支出していること等からすれば，平成２５年３月３１日を
もって本件公園施設での営業を終了させることは全く想定していなかっ
たことは明らかである。
イ使用目的と使用期間等
原告が本件公園施設の管理許可を受けて使用する目的は，大阪城公園の
利用者や観光客の利便に資するため，売店・食堂を管理することにある。
売店・食堂を管理するためには，建物の建築，店舗内の備品の整備等の資
金投下を必要とする。そして，一度建物を建築し，備品をそろえれば足り
るものではなく，経年劣化等による補修工事を随時行う必要があり，その
投下資金を回収するために必要な相当期間，営業を継続することが必要と
なる。
本件公園施設については，原告が自らの費用をもって建築して昭和４３
年頃に被告に対して寄附し（なお，仮に，これが原告の社員名義の寄附で
あったとしても，合名会社である原告による寄附と同視すべきである。），
昭和５７年１１月に被告の許可を得て増築して，その後も便所の改装や屋
根の大規模改修等，継続した改修等を行ってその費用も全て原告が負担し
てきた。原告の代表社員であるＢは，平成１５年頃，ＳＡＲＳの影響で原
告の経営が悪化したことを契機として，社長に就任したが，原告は，それ
以降，平成１６年に厨房内ガス配管改修工事を行い，平成１７年に屋根改
修工事を２回行った。原告は，その後も，毎年のように，内装工事，改装
工事等を実施した。また，原告は，平成１６年以降，エアコンを設置し，
テーブル・椅子を新調するなど什器備品を整えていた。原告が，平成１３
年１１月以降に本件公園施設の屋根葺替等の屋根・内装工事のため支出し
た費用やその支出時期は，別紙１のとおり（支出合計１１５８万２８６４
円）であり，平成１６年５月以降に本件公園施設の什器備品の購入及び修
理のため支出した費用やその支出時期は，別紙２のとおり（支出合計１１
９１万９８８１円）であって，これらの費用は同年以降で合計２０００万
円を超えていた。被告側は，これらの改修・修理工事等について，原告に
対し，異議を述べなかった。さらに，原告は，被告に対し，高額の使用料
（平成２４年度は年間１４７４万４２００円〔３万３８００円／㎡〕）を
支払ってきた。したがって，上記アのとおり，原告は，平成２５年３月３
１日をもって本件公園施設における営業を終了させることは全く想定し
ていなかったばかりか，客観的に見ても，これらの支出について同日をも
って全て資産償却を済ませることができたとは通常考えられない。実際に，
税務申告上，平成２４年７月決算において，本件公園施設の未償却資産が
１７３６万４９９８円計上されている。
原告は，大阪城公園を訪問する内外の観光客や修学旅行生に喜んでもら
うため，年間数十万食を自家製にて調理しており，そのためには優秀な料
理長や営業支配人が必要であるところ，１年ないし３年の有期雇用契約で
は優秀な人材の獲得は困難であって，大阪市長がこのような本件公園施設
の目的を認識して管理許可を行っている以上，１年ないし３年の期間でし
か管理許可を認めないことが不合理であることも明らかである。
また，原告が，それまでの営業方針を大きく転換し，台湾，香港，中国
各地に出向いて顧客獲得に奔走して，外国人観光客を積極的に誘致し，そ
の結果，年間約５万人の外国人観光客が本件公園施設を利用するようにな
っていたことを重視すべきである。
都市公園法５条３項の立法趣旨からすれば，大阪市長においては，原告
が事実関係の変化に応じた便益施設の管理を行っているか否かを判断す
べきであるのに，被告担当者は，原告側のこのような営業努力について，
全く関心がなく，そのような判断を全く行っていなかった。
ウ本件不許可処分の理由
大阪市長の述べる本件不許可処分の第一の理由は「本件公園施設は平成
２５年３月３１日をもって営業を止め解体する」という結論のみであって，
何ら理由になっていない。大阪城公園を所有する国の方針は，新たな施設
の設置をするのであれば本丸地区や西の丸地区以外に設置を検討すべき
であるというものであり，国は，被告に対して本件公園施設を直ちに収去
するよう求めているわけではない。本件公園施設は，平成２５年４月まで
営業を継続し，大阪市民はもとより修学旅行生や外国人観光客等に重宝さ
れていたのであるから，被告の観光政策としても本件公園施設を直ちに収
去する公益的理由はなく，現にＡの存続を求めて１０００人近い署名も集
まっている。
そして，大阪市長が紛争になって唐突に持ち出した第二の理由は「本件
公園施設は雑排水を濠に放流する構造であるため都市公園を汚損する」と
いうものであるが，原告は排水設備として汚水ますを設置し，保健所の検
査を受けていたのであるから，大阪市長には重要な事実について事実誤認
があるし，テレビ報道等，公園施設管理許可の審査基準（甲１４）に定め
ていない事項を考慮することは他事考慮として違法である。その他，原告
による本件公園施設の管理について，上記審査基準に違反するところもな
い。
従前，大阪市長は，本件公園施設について使用者を公募することを理由
に管理許可の更新はできない旨主張し，平成２４年４月付けの本件公園施
設に係る公園施設管理許可書の許可条件の１０項において「なお，本市で
は，便益施設の公募に取り組んでおり，本許可施設については平成２４年
度（平成２５年３月３１日まで）を許可更新の最終とする」と定めている
旨主張していたが，被告は，本件公園施設の管理を行う事業者の公募を行
っていないのであり，本件不許可処分に公益的理由はない。
また，平成２３年４月１日付けの本件公園施設に係る公園施設管理許可
書の許可条件の１０項において「なお，本市では，便益施設の公募に取り
組んでおり，本許可施設については平成２３年度（平成２４年３月３１日
まで）を許可更新の最終とする」と定めていたにもかかわらず，実際には
管理許可の更新をしたことからすれば，このような許可条件の記載はいわ
ゆる例文とみるべきであって，このような記載を根拠に管理許可の更新を
拒否することはできない。
エ過去の行政実例
東京都では上野恩賜公園再整備計画に基づく軽食店の撤去について，損
失補償がされている。新潟市では都市公園内に市営プールを建設するため
の売店の撤去について，長年市民の利用に供してきた実績等を考慮して損
失補償がされている。広島市では比治山公園再整備事業に基づく売店の撤
去について，損失補償がされている。
このように，過去の行政実例からも明らかなとおり，公園整備事業に伴
う飲食店・売店の撤去については，応分の補償がされている。
したがって，被告が原告においてのみ，公園整備事業に伴う飲食店・売
店の撤去について全く補償を行わないということは許されない。
(２)損失補償の範囲
ア使用権喪失について
本件公園施設については，原告が自らの費用をもって建築して被告に寄
附し，その後も原告が大小の修理回収を重ねてその費用も全て原告が負担
してきたが，これらについて被告側が異議を述べなかったこと（上記(１)
イ）や，原告が民間の賃貸借契約と大差ない使用料（平成２４年度は年間
１４７４万４２００円）を支払ってきたこと（上記(１)イ）に鑑みると，
原告には使用権を保有する実質的理由を有すると認められる「特別の事
情」がある。
そして，店舗使用権の評価額は，１年分の店舗使用料が約１５００万円
であることに照らすと，同額と評価するのが相当であるところ，原告は，
うち１０００万円の損失の補償を求める。
イ付随的損失について
(ア)未償却資産
本件公園施設については，原告が自らの費用をもって建築して被告に
寄附し，その後も原告が大小の修理回収を重ねてその費用も全て原告が
負担してきたが，これらについて被告側は異議を述べなかった（上記
(１)イ）。税務申告上も，平成２４年７月決算において，本件公園施設
の未償却資産が１７３６万４９９８円計上されている（上記(１)イ）。
したがって，原告は，本件不許可処分によって，未償却資産１７３６
万４９９８円の損失を受けることになり，原告は，うち１０００万円の
損失の補償を求める。
(イ)営業損失
原告の本件公園施設での最近５年間の当期利益（税引き後利益）は，
次のとおりである。
①平成２０年７月決算１１５３万６６６４円
②平成２１年７月決算９４万７５６２円
③平成２２年７月決算９８３万９１１７円
④平成２３年７月決算－２６９万５２０３円
⑤平成２４年７月決算３８７万６５０７円
これを平均すると年間約４７０万円であり，本件公園施設の耐用年数を
考慮すると，あと１０年間は営業可能である。
したがって，原告は，本件不許可処分によって，１０年間の営業利益を
失うことになり，原告は，うち５年分の逸失利益２０３５万円（４７０万
円に５年のライプニッツ係数４．３２９を乗じたもの）の損失の補償を求
める。
ウ合計請求額
原告は，本件不許可処分に伴う損失補償として，上記ア及びイの合計額
である４０３５万円の支払を求めるものである。
（被告の主張）
(１)本件公園施設のような公園施設に係る管理許可については，それが期間
の定めのあるものであれば，公園管理者は，その期間満了に伴い使用権が消
滅するに当たって，当該管理許可によって使用権を与えられた者に対して損
失補償することを要しない。そして，当該管理許可が期間の定めのないもの
であっても，当該公園施設本来の用途又は目的上の必要を生じたときは，原
則として，公園管理者は，許可を撤回するに当たって，当該管理許可によっ
て使用権を与えられた者に対して使用権喪失について損失補償することを
要せず，その例外として損失補償することを要するのは，使用権者が管理許
可を受けるに当たりその対価の支払をしているが当該公園施設の使用収益
により上記対価を償却するに足りないと認められる期間内に当該公園施設
に上記の必要を生じたとか，管理許可に際し別段の定めがされている等によ
り，公園施設についての上記の必要にかかわらず使用権者がなお当該使用権
を保有する実質的理由を有すると認めるに足りる特別の事情が存する場合
に限られる。このことは使用権喪失についてのみならず，営業損失等の付随
的損失についても同様に解すべきである。
(２)本件公園施設の管理許可は，以下のとおり，期間の定めのある管理許可
であり，平成２５年３月３１日の期間満了によって管理許可は終了したので
あって，本件不許可処分は，期間の定めなくされた管理許可の撤回と同視す
ることはできず，都市公園法２８条の適用若しくは類推適用又は国有財産法
１９条，２４条の類推適用の基礎はないことから，被告は原告に対して本件
不許可処分に伴い損失補償をすることを要しない。
ア被告の原告側に対する本件公園施設の管理許可は，昭和４６年４月１日
から平成２５年３月３１日までの間されていたところ，平成１２年４月１
日から平成２１年３月３１日までの間は期間が各３年とされ，それ以外は，
すべて期間が１年とされていたものであり，本件公園施設の管理許可が期
間の定めのあるものであることは明らかである。期間の更新が継続されて
きたのは，管理許可の期間が終了する際に，原告による本件公園施設の管
理許可の申請及びそれに対する被告の許可という手続をその都度行って
きたことによるものであり，結果論にすぎない。許可申請書において「新
規」と「更新」の別があるのは，申請者において自らの申請が「新規」な
のか「更新」なのかを明らかにさせる必要があるためであり，単に被告の
便宜のため設けられた項目であって，申請者に対して許可期間終了後の再
度の許可をあらかじめ認める趣旨ではない。
イ都市公園法５条３項によれば，公園管理者以外の者が公園施設を設け，
又は管理する期間は，１０年を超えることができないとされているのであ
って，都市公園法は，そもそも期間の定めのない管理許可を想定していな
いし，許してもいない。
ウ被告担当者は，原告に対し，平成２２年１月２７日，被告管理の都市公
園における公園施設の管理者を公募するという基本的方針を説明し，本件
公園施設の管理許可の更新は平成２３年度をもって最終とする旨を記載
した平成２２年３月２９日付け文書を交付した。
その後，公募制導入については，本丸地区以外に候補地を探すための準
備等のため，１年延期することになり，被告担当者は，原告に対し，その
旨及び本件公園施設の管理許可の更新は平成２５年３月３１日までで終
了する旨を記載した平成２３年３月２５日付け文書を交付した。
エ大阪市長が，本件公園施設について最初に原告側に管理許可を与えたの
は昭和４６年度であることから，管理許可が終了した平成２５年３月３１
日の時点では，４０年を超える期間が経過していたのであり，本件公園施
設の建築，改修等の費用を原告が負担してきたとしても，十分な使用期間
が経過したということができる。
オ本件不許可処分は，行政処分であり，その行政処分を受ける名宛人であ
る原告の意思如何によって，行政処分の性格が変わるものではないし，そ
の点は措くとしても，原告は自ら１年ごとに許可期間を区切って本件公園
施設の管理許可の申請を行っており，平成２４年度においても，同年４月
１日から平成２５年３月３１日と明記した上で申請を行い，当該期間に係
る管理許可を受けている。
カ公園施設の管理許可は，都市公園法５条２項各号に該当する場合に限っ
てされるにすぎないものであり，公園施設の管理許可申請に対して不許可
処分をするに当たって，公益的理由は必要ではないし，仮に，公益的理由
が必要であったとしても，本件不許可処分には，本件公園施設が雑排水を
濠に放流する構造のため，公園管理上，観光拠点，文化財保護という観点
から適切でなく，これを解消する必要があり，国（文化庁）も被告に対し
て本件公園施設を速やかに収去するよう求めている，といった公益的理由
がある。
なお，被告担当者は，原告に対し，平成２２年１月２７日，被告管理の
都市公園における公園施設の管理者を公募するという基本的方針は説明し
たものの（上記(２)ウ），本件公園施設を含む大阪城公園内の売店や食堂
等の公園施設の配置計画は改めて検討すると説明しており，本件公園施設
について使用者を公募すると説明したことはない（その後，被告内部での
検討の結果，本件公園施設を撤去する方針が決定した。）。
(３)仮に，本件不許可処分が，期間の定めなくされた管理許可の撤回と同視
することができ，都市公園法２８条の適用若しくは類推適用又は国有財産法
１９条，２４条の類推適用の基礎があるとしても，以下のとおり，損失補償
を必要とする「特別の事情」はない。
ア原告は，被告との間で，本件公園施設の管理許可又はその更新に際し，
被告が原告に対して管理許可終了後に損失補償すること又は原告が本件
公園施設の管理権を継続的に保有することについて「別段の定め」をして
いない。
イ(ア)原告は，被告に対し，本件公園施設の管理許可又はその更新を受け
るに当たり，使用料以外の対価を支払っていない。公園施設としての売
店の使用料については，単に市場価格を反映して定めるのではなく，配
置や集客性，交通の便，公園施設としての特殊性等の立地条件を勘案し
て決定しており，民間の賃貸借契約における賃料と単純に比較すること
はできない。
(イ)本件公園施設の寄附については，Ｃから昭和４８年１月５日にされ
たものであって，主体，時期共に原告の主張とは異なるし，被告が都市
公園法５条１項に基づく管理許可をする際に，その対価を取得すること
はなく，当該寄附収受に係る決裁文書においても何ら条件は記載されて
いないのであって，当該寄附が管理許可の対価でないことは明らかであ
る。
(ウ)平成２年５月の原告による本件公園施設付近の便所の改修工事の寄
附は，「美化促進」を目的としてされたものであって，管理許可又はそ
の更新の対価ではないことは明らかである。
(エ)原告の本件公園施設の未償却資産の主張については，被告が所有す
る本件公園施設を原告の資産として計上していること自体が誤りであ
る。
(オ)原告の主張する平成１３年１１月以降の本件公園施設の屋根葺替等
の建物改修等については，大阪市長は許可をしていないし，報告も受け
ていない。そもそも，大阪市長が本件公園施設に関して原告側に許可を
した工事は，昭和５７年１１月１１日付けで許可した本件公園施設の一
部改造工事のみであるし，この改造工事も被告が依頼したものではなく，
あくまで原告側が自主的に行ったものであり，管理許可の対価ではない。
仮に，被告が，原告の主張する上記建物改修等に異議を述べなかった
としても，本件公園施設の改修等は，都市公園法５条１項の許可を受け
た事項を変更しようとするときに当たることから，原告は，本件公園施
設の改修等に当たり，大阪市長に対して許可申請をして，許可を受けな
ければならなかったのであり，そのような手続を採らずに，被告側が異
議を述べなかったことが，損失補償を必要とする「特別の事情」を基礎
付ける事情とはなり得ない。
(カ)大阪市長が，本件公園施設について最初に原告側に管理許可を与え
たのは昭和４６年度であることから，本件公園施設の管理許可が終了し
た平成２５年３月３１日の時点では，４０年を超える期間が経過してお
り，原告が本件公園施設の寄附があったと主張する昭和４３年頃からは
既に４５年もの期間が経過しているのであって，仮に，本件公園施設の
建築，改修等の費用の一部及び使用料が損失補償を必要とする「特別の
事情」を基礎付ける対価であるとしても，当該対価を償却するに十分な
期間が経過したということができる。
ウ付随的損失に関し，仮に，原告が主張する什器備品の購入の事実があっ
たとしても，このような什器備品は原告がその経営判断によって自由に購
入できるものであり，被告が関知すべきものではないし，実際に被告は何
ら関与していないことから，上記購入の事実が損失補償を必要とする「特
別の事情」を基礎付ける事情とはなり得ない。
エ本件は，原告が主張する行政実例の事例と事情ないし前提を明らかに異
にするものであり，原告が主張する行政実例があるからといって，本件で
損失補償が必要となるわけではない。
(４)損失額についての原告の主張は争う。
第３当裁判所の判断
１(１)本件公園施設のような公園施設につき管理許可によって与えられた使用
権は，それが期間の定めのある場合であれば，期間の満了によって当然に消
滅するものと解するよりほかなく，使用権者は公園管理者に対して損失の補
償を求めることはできない。そして，上記使用権は，それが期間の定めのな
い場合であっても，当該公園施設本来の用途又は目的上の必要を生じたとき
はその時点において原則として消滅すべきものであり，また，権利自体に上
記のような制約が内在しているものとして付与されているものとみるのが相
当であって，使用権者は公園管理者に対して当該使用権喪失について損失の
補償を求めることはできないが，使用権者が管理許可を受けるに当たりその
対価の支払をしているが当該公園施設の使用収益により上記対価を償却する
に足りないと認められる期間内に当該公園施設に上記の必要を生じたとか，
使用許可に際し別段の定めがされている等により，公園施設についての上記
の必要にかかわらず使用権者がなお当該使用権を保有する実質的理由を有す
ると認めるに足りる特別の事情が存する場合には，例外的に，公園管理者に
対して当該使用権喪失について損失の補償を求めることができると解すべき
である（最高裁昭和４９年２月５日第三小法廷判決・民集２８巻１号１頁参
照）。そして，使用権喪失以外の損失についても同様に，管理許可が期限の
定めのない場合，特別の事情が存するときには，損失の補償を求めることが
できると解すべきである。
したがって，原告が被告に対して損失の補償を求めることができるか否か
の検討の前提として，そもそも，原告に対する本件公園施設の管理許可が，
期間の定めのない場合であったということができるかについて検討する。
(２)証拠（各項末尾記載の証拠のほか，甲７１，乙２０，原告代表者，証人
Ｄ）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
アＢの祖父であるＥは，昭和２６年頃，大阪城公園内の建物において，「Ａ」
の屋号で売店の経営を始めた。その後，「Ａ」の経営は，Ｂの父であるＣ
へと引き継がれた。原告は，昭和４０年９月１４日，Ｃを代表社員として
設立された。（甲２１の１・２，２２，２４）
イＣは，昭和４２年９月３０日，本件公園施設（ただし，下記エの改造前
の鉄骨ラーメン造２階建，建築面積２９５．２０㎡，延べ面積４５０．２
４㎡の無料休憩所〔売店〕。本項，下記ウ及びエにつき同じ。）を建築し，
被告に対し，昭和４８年１２月１１日，公園施設の整備，拡充に協力する
目的で本件公園施設（当時の価額１９１９万円）を寄附した。（甲１０の
２，乙１０）
ウ大阪市長は，Ｃからの申請に基づき，その申請内容のとおり，Ｃに対し，
遅くとも昭和４６年４月１日から昭和５５年３月３１日までの間，また，
Ｂの母であるＦからの申請に基づき，その申請内容のとおり，Ｆに対し，
同年４月１日から昭和５８年３月３１日までの間，それぞれ１年ごとに期
間を区切って本件公園施設の管理の許可を繰り返し，Ｃ又はＦは，それぞ
れの期間，本件公園施設において，「Ａ」の屋号で売店を経営した。（甲
２１の２，乙２）
エＦは，大阪市長に対し，昭和５７年１１月１０日付けで，本件公園施設
の建築面積を１３８．６６㎡増加させること等を内容とする改造に係る上
記増加部分の公園施設の管理許可申請（期間昭和５７年１２月１日から昭
和５８年３月３１日までの間）をし，大阪市長は，原告に対し，昭和５７
年１１月１１日付けで，上記申請に対して許可した。Ｆは，その後，上記
改造を行い，同年頃，完成した上記増加部分の公園施設を被告に寄附した。
（乙１，２）
オ大阪市長は，Ｆからの申請に基づき，その申請内容のとおり，Ｆに対し，
昭和５８年４月１日から平成８年３月３１日までの間，１年ごとに期間を
区切って本件公園施設の管理の許可を繰り返し，Ｆは，その期間，本件公
園施設において，「Ａ」の屋号で売店を経営した。（乙２）
カ原告は，被告に対し，平成２年５月２８日，本件公園施設の裏の便所の
改修工事一式（評価金額３８９万３４００円）を寄附した。（甲１０の２，
５８）
キＢは，昭和６０年頃，原告に入社し，平成７年頃，原告の代表社員に就
任した。その頃，原告の代表社員は，原告のほか，Ｆ及び原告の叔父であ
るＧであったが，Ｇが原告の社長として原告の経営を担っていた。Ｂは，
平成１５年頃，原告の社長に就任して原告の経営を担うようになった。
ク大阪市長は，原告からの申請に基づき，その申請内容のとおり，原告に
対し，平成８年４月１日から平成２２年３月３１日までの間，目的を売店
の管理として，１年又は３年ごとに期間を区切って本件公園施設の管理の
許可を繰り返し，原告は，その期間，本件公園施設において，「Ａ」の屋
号で売店を経営した（前記前提事実(２)）。
ケ被告は，同年１月頃，被告が管理する都市公園における公園施設を管理，
運営する事業者を公募する方針を決定し，被告担当者は，同月２７日，Ｂ
と面談して，①公募への切替えの方針を決定したこと，②公募は遅くとも
平成２３年度までに完了すること，③公募の件については改めて書面によ
り通知することを伝えた。
コ大阪市長は，原告に対し，都市公園における便益施設の運営については，
広く運営する事業者を募ることで，昨今の被告を取り巻く厳しい財政状況
から市税外収入の確保を図ることが必要となっており，既に平成２１年度
より他の公園において便益施設を運営する事業者の公募を行っていること，
本件公園施設の管理許可の更新については，平成２３年度をもって最終と
すること等を記載した平成２２年３月２９日付けの「公園内における便益
施設の許可更新について」と題する書面を交付した。（乙６）
サ大阪市長は，原告からの申請に基づき，その申請内容のとおり，原告に
対し，同年４月１日付けで，期間を同日から平成２３年３月３１日まで，
目的を売店・食堂の管理として，本件公園施設の管理を許可し，原告は，
その期間，本件公園施設において，「Ａ」の屋号で売店・食堂を経営した
（前記前提事実(２)）。なお，上記許可に係る許可書には，「公園施設管
理許可条件」の１０項として，「なお，本市では，便益施設の公募に取り
組んでおり，本許可施設については平成２３年度（平成２４年３月３１日
まで）を許可更新の最終とするので，支障となる設備の変更などは行わな
いこと。また，申請者の所有する動産の撤去など必要な事前準備を行うこ
と。」との記載があった。（甲６）
シその後，文化庁が大阪城公園の本丸地区内での新たな売店の設置を認め
ないとの見解を示したこともあり，被告は本丸地区内以外の場所での売店
の設置を改めて計画したものの，その場所の選定や事業者の決定に時間を
要することとなった。そのような状況の下，大阪城公園の利用者の利便性
を確保する必要性もあったことから，被告担当者は，原告に対し，平成２
３年２月１６日，その経緯を説明した上で，平成２３年度をもって最終と
していた本件公園施設の管理許可の更新の終了時期を１年延期し，平成２
４年度末までとする旨伝えた。
ス大阪市長は，原告に対し，平成２３年３月２５日付けの「公園内におけ
る便益施設の許可更新について（変更のお知らせ）」と題する書面を交付
し，同書面には，上記コの平成２２年３月２９日付け書面において本件公
園施設の管理許可の更新については平成２３年度をもって最終とする旨知
らせたものの，当面の間の公園利用者の利便性を確保するという観点から
期限を１年間延期し，平成２５年３月３１日までの期間について管理許可
の更新を行うこととしたこと等が記載されていた。（乙８）
セ大阪市長は，原告からの申請に基づき，その申請内容のとおり，原告に
対し，同年４月１日付けで，期間を同日から平成２４年３月３１日まで，
目的を売店・食堂の管理として，本件公園施設の管理を許可し，原告は，
その期間，本件公園施設において，「Ａ」の屋号で売店・食堂を経営した
（前記前提事実(２)）。なお，上記許可に係る許可書には，「公園施設管
理許可条件」の１０項として，「なお，本市では，便益施設の公募に取り
組んでおり，本許可施設については平成２３年度（平成２４年３月３１日
まで）を許可更新の最終とするので，支障となる設備の変更などは行わな
いこと。また，申請者の所有する動産の撤去など必要な事前準備を行うこ
と。」との記載があった。（甲５，乙１５の４）
ソ大阪市長は，原告からの申請に基づき，その申請内容のとおり，原告に
対し，平成２４年４月１日付けで，期間を同日から平成２５年３月３１日
まで，目的を売店・食堂の管理として，本件公園施設（周辺テーブル等２
５㎡を含む。以下，本項につき同じ。）の管理を許可し，原告は，その期
間，本件公園施設において，「Ａ」の屋号で売店・食堂を経営した（前記
前提事実(２)）。なお，上記許可に係る許可書には，「公園施設管理許可
条件」の１０項として，「なお，本市では，便益施設の公募に取り組んで
おり，本許可施設については平成２４年度（平成２５年３月３１日まで）
を許可更新の最終とするので，支障となる設備の変更などは行わないこと。
また，申請者の所有する動産の撤去など必要な事前準備を行うこと。」と
の記載があった。（甲４，乙１６の１１）
タ被告担当者は，原告との間で，平成２４年９月２７日から平成２５年１
月２９日までの間，数回にわたって，本件公園施設の管理許可の更新には
応じない旨の被告の方針について話合いをしたが，原告は被告の上記方針
に納得しなかった。
(３)ア大阪市長が，Ｃ，Ｆ又は原告に対し，昭和４６年４月１日から平成２
５年３月３１日までの間にした本件公園施設の管理許可は，いずれも期間
が１年又は３年と定められており，大阪市長は，その期間が終了する都度，
新たな管理許可をしていたのであるから，本件公園施設の管理許可は，形
式上は，期間の定めがあったものというほかない。
もっとも，原告の現在の代表社員であるＢの祖父のＥが，昭和２６年頃，
大阪城公園内の建物において，「Ａ」の屋号で売店の経営を始めて以来，
Ｂの親族又は原告は，大阪城公園内の建物又は本件公園施設において，
「Ａ」の屋号で売店又は売店・食堂の経営を継続してきたこと，本件公園
施設の管理許可は，遅くとも昭和４６年４月１日から平成２５年３月３１
日までの間，Ｂの親族又はそれらの者が経営する原告に対して継続的にさ
れてきたこと，平成１５年４月１日から平成２５年３月３１日までの間の
本件公園施設の管理許可に係る各許可書の表題部分には「（新規・更新）」
の記載があるところ，全て「更新」の文字に囲いが付されていること（甲
４～９，乙１５の４，１６の１１）等に照らすと，本件公園施設の管理許
可は，事実上，Ｂの親族又は原告に対して継続的にされることが前提とな
っており，実質的には期間の定めのないものと同視し得る状況にあったも
のと評価する余地もないではない。
イしかしながら，被告担当者は，原告に対し，平成２２年１月，本件公園
施設の管理許可の更新については，平成２３年度をもって最終とすること
を伝え，大阪市長は，原告に対し，平成２２年３月２９日付けで同旨を記
載した書面を交付し，同年４月１日付けの本件公園施設の管理許可に係る
許可書には，許可の条件として，「なお，本市では，便益施設の公募に取
り組んでおり，本許可施設については平成２３年度（平成２４年３月３１
日まで）を許可更新の最終とするので，支障となる設備の変更などは行わ
ないこと。」等の記載をしたのであって，大阪市長は，上記許可の時点で
は，平成２４年３月３１日までで原告に対する本件公園施設の管理許可を
終了させる意思で，管理許可をしたものというべきである。そして，被告
は，その後，本件公園施設の管理許可の更新の終了時期を１年延期して平
成２５年３月３１日とする旨の方針変更をし，被告担当者は，原告に対し，
平成２３年２月１６日，その旨説明した上，大阪市長は，原告に対し，同
年３月２５日付けで同旨を記載した書面を交付し，平成２４年４月１日付
けの本件公園施設の管理許可に係る許可書には，許可の条件として，「な
お，本市では，便益施設の公募に取り組んでおり，本許可施設については
平成２４年度（平成２５年３月３１日まで）を許可更新の最終とするので，
支障となる設備の変更などは行わないこと。」等の記載をしたのであって，
大阪市長は，上記許可の時点では，平成２５年３月３１日までで原告に対
する本件公園施設の管理許可を終了させる意思で，管理許可をしたものと
いうべきである。
また，都市公園法５条３項は，公園管理者以外の者が公園施設を設け，
又は管理する期間は，１０年を超えることができず，これを更新するとき
の期間についても，同様とする旨定めているのであって，公園施設につい
て，無限定に長期間管理許可が継続されることは想定されていないという
べきである。
さらに，平成２５年３月３１日の時点で，Ｂの親族又は原告に対する本
件公園施設の管理許可は，遅くとも昭和４６年４月１日から４２年間継続
してされており，原告に対する本件公園施設の管理許可に限っても，平成
８年４月１日から１７年間継続してされている。そして，原告の主たる業
務は本件公園施設における売店又は売店・食堂の経営であるところ（原告
代表者，弁論の全趣旨），原告の営業利益又は営業損失についてみると，
平成１９年８月１日から平成２０年７月３１日までの期間は営業利益が１
４１３万５３３６円，同年８月１日から平成２１年７月３１日までの期間
は営業損失が５１万８６３３円，同年８月１日から平成２２年７月３１日
までの期間は営業利益が１８４１万２１１３円，同年８月１日から平成２
３年７月３１日までの期間は営業損失が４５６万５６８８円，同年８月１
日から平成２４年７月３１日までの期間は営業損失が９８万５１４０円で
あり（甲１６の３，１７の４，１８の４，１９の４，２０の４），単年度
では営業損失を計上している年があるものの，平成１９年８月１日から平
成２４年７月３１日までの５年間の営業利益の合計は２６４７万７９８８
円であって，原告は，長期的には利益を上げているということができるし，
同日現在の利益剰余金が１億０８８７万８２２６円（繰延資産である無料
休憩所〔１７３６万４９９８円〕を控除した額は９１５１万３２２８円）
であること（甲２０の３）にも照らせば，原告は，本件公園施設において
売店又は売店・食堂を経営することによって相当額の利益を上げてきたと
いうことができる。このような事情を考慮すれば，Ｃが本件公園施設を建
築して，被告に対し，昭和４８年，本件公園施設（当時の建築面積２９５．
２０㎡・当時の価額１９１９万円）を寄附したこと，Ｆが本件公園施設の
建築面積を１３８．６６㎡増加させること等を内容とする改造を行い，被
告に対し，昭和５７年頃，完成した上記増加部分の公園施設を寄附したこ
と及び原告が，被告に対し，平成２年，本件公園施設の裏の便所の改修工
事一式（評価金額３８９万３４００円）を寄附したことを考慮しても，本
件公園施設の管理許可が，売店又は売店・食堂の管理という本件公園施設
の管理目的に比して不相当に短期のものであるということもできない。
なお，この点に関連して，原告は，屋根の大規模改修等，継続した改修
等を行ってその費用も全て原告が負担してきたのであり，原告が，平成１
３年１１月以降，本件公園施設の屋根葺替等の屋根・内装工事に支出した
費用は合計１１５８万２８６４円であり，平成１６年５月以降，本件公園
施設の什器備品の購入及び修理に支出した費用は合計１１９１万９８８１
円であって，これらの費用は同年以降で合計２０００万円を超えていた旨，
また，原告の税務申告上，平成２４年７月決算において，本件公園施設の
未償却資産が１７３６万４９９８円計上されている旨主張する。しかし，
本件公園施設の工事及び什器備品の購入については，それが都市公園法５
条１項にいう，許可を受けた事項を変更しようとするときに当たる場合に
は，原告は，大阪市長に対して許可申請をして，許可を受けなければなら
ないところ，原告が上記許可を受けたことを認めるに足りる証拠はなく（Ｇ
が大阪市公園局から上記許可を口頭で受けた旨のＢの陳述書の記載〔甲７
１〕及びこれと同旨のＢの代表者尋問における供述は，Ｇからの伝聞であ
る上，裏付けを欠くものであって，採用することができない。仮に，被告
担当者が上記工事等について認識していたとしても，そのことから直ちに，
同項に規定する変更の許可があったものということはできない。），その
ような工事等をしたことを考慮することはできないし，仮に，原告が，同
項にいう，許可を受けた事項を変更しようとするときに当たらない工事及
び什器備品の購入をしたとしても，本件公園施設の管理許可が継続されて
きた上記の期間や利益の状況，原告が主張する上記工事及び什器備品の購
入の時期，支出額等に鑑みれば，やはり，本件公園施設の管理許可が，売
店又は売店・食堂の管理という本件公園施設の管理目的に比して不相当に
短期のものであるということはできない。
ウ以上に指摘した諸事情に照らすと，原告に対する本件公園施設の管理許
可は，仮に開始当初は実質的に期間の定めのないものと解する余地があっ
たとしても，遅くとも，平成２４年４月１日付けで本件公園施設の管理許
可がされた時点では，実質的に期間の定めのなかったものということはで
きず，期間を１年とされていたものというべきであって（なお，本件不許
可処分に公益的理由があったか否かは，上記判断を直ちに左右するもので
はない。），本件公園施設の管理許可は，その期間の終期である平成２５
年３月３１日の経過をもって期間の満了によって当然に消滅するのであり，
本件不許可処分を管理許可の撤回と同視することはできないから，原告は，
公園管理者である被告に対して，損失の補償を求めることはできないとい
うべきである。本件において，この判断を覆すに足りる証拠，事情は認め
られない。
なお，仮に，平成２４年４月１日付けの本件公園施設の管理許可が実質
的に期間の定めのないものに当たると解したとしても，前示のような諸事
情に照らせば，本件において，原告が上記許可に係る使用権を保有する実
質的理由を有すると認めるに足りる特別の事情が存するものとは容易に認
め難く，原告が損失の補償を求めることができないとの結論に変わりはな
い。
２結論
以上によれば，原告の請求は理由がないのでこれを棄却することとし，主文
のとおり判決する。
大阪地方裁判所第２民事部
裁判長裁判官西田隆裕
裁判官斗谷匡志
裁判官山本拓は転補のため署名押印することができない。
裁判長裁判官西田隆裕

戻る