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平成２８年（行ヒ）第３９４号地方自治法２５１条の７第１項の規定に基づく
不作為の違法確認請求事件
平成２８年１２月２０日第二小法廷判決
主文
本件上告を棄却する。
上告費用は上告人の負担とする。
理由
第１本件の事実関係等の概要
１本件は，我が国とアメリカ合衆国（以下「米国」という。）との間で返還の
合意がされた沖縄県宜野湾市所在の普天間飛行場の代替施設を同県名護市辺野古沿
岸域に建設するための公有水面の埋立て（以下「本件埋立事業」という。）につ
き，沖縄防衛局が，仲井眞弘多前沖縄県知事（以下「前知事」という。）から公有
水面の埋立ての承認（以下「本件埋立承認」という。）を受けていたところ，上告
人が本件埋立承認は違法であるとしてこれを取り消したため（以下「本件埋立承認
取消し」という。），被上告人が，沖縄県に対し，本件埋立承認取消しは違法であ
るとして，地方自治法２４５条の７第１項に基づき，本件埋立承認取消しの取消し
を求める是正の指示（以下「本件指示」という。）をしたものの，上告人が，本件
埋立承認取消しを取り消さず，法定の期間内に同法２５１条の５第１項に定める是
正の指示の取消しを求める訴えの提起もしないことから，同法２５１条の７第１項
に基づき，上告人が本件指示に従って本件埋立承認取消しを取り消さないことが違
法であることの確認を求める事案である。
２原審の適法に確定した事実関係等の概要は，次のとおりである。
(1)普天間飛行場は，宜野湾市の中央部にあり，昭和２０年からアメリカ合衆
国軍隊（以下「米軍」という。）による使用が開始され，現在，米軍海兵隊の航空
部隊の基地として用いられている。同飛行場周辺は，学校や住宅，医療施設等が密
集している状況にある。
(2)キャンプ・シュワブは，名護市辺野古周辺に所在し，昭和３１年から米軍
海兵隊により使用が開始され，現在はキャンプ地区及び訓練場地区として，米軍海
兵隊の陸上部隊により用いられている施設及び区域であり，一般人の立入り等が制
限されている。
(3)ア平成８年４月に行われた内閣総理大臣と駐日米国大使との会談におい
て，普天間飛行場につき，一定の措置を講じた後に返還される旨の合意がされ，更
に同年１２月，日米安全保障協議委員会（日本国とアメリカ合衆国との間の相互協
力及び安全保障条約４条を根拠として設置された協議機関）に出席した関係閣僚等
により，同飛行場の代替施設を設置し，運用が可能となった後に同飛行場を返還す
る旨が承認された。その後，国は，同飛行場の代替施設及びその関連施設としての
飛行場（以下「本件新施設等」という。）を名護市辺野古沿岸域に設置するため，
本件埋立事業を実施することとし，沖縄防衛局がその手続を進めた。
イ沖縄防衛局は，キャンプ・シュワブ施設敷地内から辺野古崎とこれに隣接す
る大浦湾，辺野古湾の水域を結ぶ形で埋立地を造成し，本件新施設等を設置するた
め，平成２５年３月２２日，前知事に対し，原判決別紙４記載の公有水面の埋立て
（本件埋立事業）の承認を求めて，公有水面埋立承認願書を提出した（以下，この
出願を「本件埋立出願」という。）。
ウ沖縄防衛局長は，本件埋立出願に先立ち，環境影響評価法及び沖縄県環境影
響評価条例（平成１２年沖縄県条例第７７号）に基づいて環境影響評価書を作成
し，平成２３年１２月及び同２４年１月，これを前知事に送付するとともに，同年
１２月，補正後の環境影響評価書を前知事に送付した。
(4)ア前知事は，本件埋立出願を受けて，関係市町村長である名護市長及び関
係機関である沖縄県環境生活部長等に対し意見照会をし，それぞれ回答を受けた。
また，沖縄県は，平成２５年１０月から同年１２月までの間，４回にわたり，沖縄
防衛局に対し，本件埋立事業が公有水面埋立法４条１項１号の要件（以下「第１号
要件」という。）及び同項２号の要件（以下「第２号要件」という。）に適合する
か否かに関する質問をし，その回答を受けた。
イ前知事は，沖縄県が行政手続法５条１項に基づいて定めた公有水面埋立免許
の審査基準により本件埋立出願に係る審査を行い，本件埋立事業が第１号要件及び
第２号要件を含む公有水面埋立法４条１項各号の要件に適合すると判断して，平成
２５年１２月２７日，本件埋立承認をした。
上記審査のうち本件埋立事業が第１号要件に適合するか否かの審査においては，
普天間飛行場の周辺に学校や住宅，医療施設等が密集しており，騒音被害等により
住民生活に深刻な影響が生じていることや，過去に同飛行場周辺で航空機の墜落事
故が発生しており，同飛行場の危険性の除去が喫緊の課題であることを前提に，①
同飛行場の施設面積が約４．８㎢であるのに対し，本件新施設等の面積が約２㎢で
あり，そのうち埋立面積が約１．６㎢であることなどから埋立ての規模が適正かつ
合理的である，②沿岸域を埋め立てて滑走路延長線上を海域とすることにより航空
機が住宅地の上空を飛行することが回避されることや，本件新施設等が既に米軍に
提供されているキャンプ・シュワブの一部を利用して設置されることなどから，埋
立ての位置が適正かつ合理的であるなどとされた上で，本件埋立事業が第１号要件
に適合すると判断されている。
また，上記審査のうち本件埋立事業が第２号要件に適合するか否かの審査におい
ては，前記(3)ウの環境影響評価書の内容が検討の対象とされた上で，①護岸その
他の工作物の施工，②埋立てに用いる土砂等の性質への対応，③埋立土砂等の採
取，運搬及び投入，④埋立てによる水面の陸地化において，現段階で採り得ると考
えられる工法，環境保全措置及び対策が講じられており，更に災害防止にも十分配
慮されているとして，本件埋立事業が第２号要件に適合すると判断されている。
(5)上告人は，平成２７年１０月１３日，本件埋立承認には本件埋立事業が第
１号要件及び第２号要件に適合しないにもかかわらずこれらに適合するとした瑕疵
があったとして，本件埋立承認取消しをした。
(6)公有水面埋立法に基づく都道府県知事による埋立ての承認は法定受託事務
であるところ（地方自治法２条９項１号，公有水面埋立法５１条１号），被上告人
は，本件埋立承認取消しが違法であるとして，平成２７年１１月１７日，地方自治
法２４５条の８第３項に基づき，本件埋立承認取消しの取消しを行うべきことを命
ずる旨の裁判を求める訴え（以下「前件訴訟」という。）を提起した。
前件訴訟は，平成２８年３月４日の和解期日において訴えが取り下げられたこと
により終了した。
(7)被上告人は，本件埋立承認取消しが違法であるとして，平成２８年３月１
６日，地方自治法２４５条の７第１項に基づき，沖縄県に対し，本件埋立承認取消
しの取消しを求める本件指示をした。本件指示に係る書面には，同書面が到達した
日の翌日から起算して１週間以内に本件埋立承認取消しを取り消すべき旨の記載が
されていた。
(8)上告人は，本件指示に不服があるとして，平成２８年３月２３日，地方自
治法２５０条の１３第１項に基づき，国地方係争処理委員会に対し，審査の申出を
した。
(9)国地方係争処理委員会は，平成２８年６月２１日，上告人及び被上告人に
対し，国と沖縄県が普天間飛行場の返還という共通の目標の実現に向けて真摯に協
議し，双方がそれぞれ納得できる結果を導き出す努力をすることが，問題の解決に
向けての最善の道であるとの見解をもって審査の結論とする旨の決定（以下「本件
委員会決定」という。）を通知した。
(10)上告人は，本件委員会決定の通知があった日から３０日以内に本件指示の
取消しを求める地方自治法２５１条の５所定の訴えを提起せず，かつ，本件埋立承
認取消しを取り消さなかった。そこで，被上告人は，平成２８年７月２２日，同法
２５１条の７第１項に基づき，本件訴えを提起した。
第２上告代理人竹下勇夫ほかの上告受理申立て理由第３の１，第６及び第７に
ついて
１本件においては，上告人が本件指示に係る措置として本件埋立承認取消しを
取り消さないことが違法であることの確認が求められているところ，本件埋立承認
取消しは，前知事がした本件埋立承認に瑕疵があるとして上告人が職権でこれを取
り消したというものである。
一般に，その取消しにより名宛人の権利又は法律上の利益が害される行政庁の処
分につき，当該処分がされた時点において瑕疵があることを理由に当該行政庁が職
権でこれを取り消した場合において，当該処分を職権で取り消すに足りる瑕疵があ
るか否かが争われたときは，この点に関する裁判所の審理判断は，当該処分がされ
た時点における事情に照らし，当該処分に違法又は不当（以下「違法等」とい
う。）があると認められるか否かとの観点から行われるべきものであり，そのよう
な違法等があると認められないときには，行政庁が当該処分に違法等があることを
理由としてこれを職権により取り消すことは許されず，その取消しは違法となると
いうべきである。
したがって，本件埋立承認取消しの適否を判断するに当たっては，本件埋立承認
取消しに係る上告人の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用が認められるか否か
ではなく，本件埋立承認がされた時点における事情に照らし，前知事がした本件埋
立承認に違法等が認められるか否かを審理判断すべきであり，本件埋立承認に違法
等が認められない場合には，上告人による本件埋立承認取消しは違法となる。
２(1)公有水面埋立法は，４２条１項において，国が行う埋立てにつき，当該
事業を施行する官庁が都道府県知事から承認を受けるべきことを定め，その承認の
要件が同条３項において準用する同法４条１項により定められているところ，同項
が，同項各号の要件に適合すると認められる場合を除いては埋立ての承認又は免許
（以下「承認等」という。）をすることができない旨を定めていることなどに照ら
すと，同項各号は，上記承認等が都道府県知事の裁量的な判断であることを前提
に，上記承認等をするための最小限の要件を定めたものと解されるのであって，同
項各号の規定はこのことを踏まえて解釈されるべきである。
(2)公有水面埋立法４条１項１号の「国土利用上適正且合理的ナルコト」とい
う要件（第１号要件）は，承認等の対象とされた公有水面の埋立てや埋立地の用途
が国土利用上の観点から適正かつ合理的なものであることを承認等の要件とするも
のと解されるところ，その審査に当たっては，埋立ての目的及び埋立地の用途に係
る必要性及び公共性の有無や程度に加え，埋立てを実施することにより得られる国
土利用上の効用，埋立てを実施することにより失われる国土利用上の効用等の諸般
の事情を総合的に考慮することが不可欠であり，また，前記(1)で述べたところに
照らせば，第１号要件においては当該埋立てや埋立地の用途が当該公有水面の利用
方法として最も適正かつ合理的なものであることまでが求められるものではないと
解される。そうすると，上記のような総合的な考慮をした上での判断が事実の基礎
を欠いたり社会通念に照らし明らかに妥当性を欠いたりするものでない限り，公有
水面の埋立てが第１号要件に適合するとの判断に瑕疵があるとはいい難いというべ
きである。
これを本件についてみるに，本件埋立事業は普天間飛行場の代替施設（本件新施
設等）を設置するために実施されるものであり，前知事は，同飛行場の使用状況
や，同飛行場の返還及び代替施設の設置に関する我が国と米国との間の交渉経過等
を踏まえた上で，前記第１の２(4)イのとおり，騒音被害等により同飛行場の周辺
住民の生活に深刻な影響が生じていることや，同飛行場の危険性の除去が喫緊の課
題であることを前提に，①本件新施設等の面積や埋立面積が同飛行場の施設面積と
比較して相当程度縮小されること，②沿岸域を埋め立てて滑走路延長線上を海域と
することにより航空機が住宅地の上空を飛行することが回避されること及び本件新
施設等が既に米軍に提供されているキャンプ・シュワブの一部を利用して設置され
るものであること等に照らし，埋立ての規模及び位置が適正かつ合理的であるなど
として，本件埋立事業が第１号要件に適合すると判断しているところ，このような
前知事の判断が事実の基礎を欠くものであることや，その内容が社会通念に照らし
明らかに妥当性を欠くものであるという事情は認められない。
したがって，本件埋立事業が第１号要件に適合するとした前知事の判断に違法等
があるということはできない。
(3)また，公有水面埋立法４条１項２号の「其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ
付十分配慮セラレタルモノナルコト」という要件（第２号要件）は，公有水面の埋
立て自体により生じ得る環境保全及び災害防止上の問題を的確に把握するととも
に，これに対する措置が適正に講じられていることを承認等の要件とするものと解
されるところ，その審査に当たっては，埋立ての実施が環境に及ぼす影響について
適切に情報が収集され，これに基づいて適切な予測がされているか否かや，事業の
実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置の有無や
内容が的確に検討され，かつ，そのような措置を講じた場合の効果が適切に評価さ
れているか否か等について，専門技術的な知見に基づいて検討することが求められ
るということができる。そうすると，裁判所が，公有水面の埋立てが第２号要件に
適合するとした都道府県知事の判断に違法等があるか否かを審査するに当たって
は，専門技術的な知見に基づいてされた上記都道府県知事の判断に不合理な点があ
るか否かという観点から行われるべきであると解される。
これを本件についてみるに，前記第１の２(4)イのとおり，本件埋立事業が第２
号要件に適合するか否かは沖縄県が定めた審査基準に基づいて検討されているとこ
ろ，この審査基準に特段不合理な点があることはうかがわれない。また，前記第１
の２(4)ア及びイのとおり，前知事は，関係市町村長及び関係機関からの回答内容
や沖縄防衛局からの回答内容を踏まえた上で，本件埋立事業が第２号要件に適合す
るか否かを専門技術的な知見に基づいて審査し，①護岸その他の工作物の施工，②
埋立てに用いる土砂等の性質への対応，③埋立土砂等の採取，運搬及び投入，④埋
立てによる水面の陸地化において，現段階で採り得ると考えられる工法，環境保全
措置及び対策が講じられており，更に災害防止にも十分配慮されているとして，第
２号要件に適合すると判断しているところ，その判断過程及び判断内容に特段不合
理な点があることはうかがわれない。
したがって，本件埋立事業が第２号要件に適合するとした前知事の判断に違法等
があるということはできない。
３以上のとおり，本件埋立事業が第１号要件及び第２号要件に適合するとした
前知事の判断に違法等があるということはできず，他に本件埋立承認につき違法等
があることをうかがわせる事情は見当たらない。そうすると，本件埋立承認取消し
は，本件埋立承認に違法等がないにもかかわらず，これが違法であるとして取り消
したものであるから，公有水面埋立法４２条１項及び同条３項において準用する４
条１項の適用を誤るものであって，違法であるといわざるを得ず，これは地方自治
法２４５条の７第１項にいう都道府県の法定受託事務の処理が法令の規定に違反し
ている場合に当たる。
第３上告代理人竹下勇夫ほかの上告受理申立て理由第８について
１地方自治法２４５条の７第１項は，各大臣（内閣府設置法４条３項に規定す
る事務を分担管理する大臣たる内閣総理大臣又は国家行政組織法５条１項に規定す
る各省大臣）は，所管する法律又はこれに基づく政令に係る都道府県の法定受託事
務の処理が法令の規定に違反していると認める場合に是正の指示をすることができ
る旨を定めるところ，その趣旨は当該法定受託事務の適正な処理を確保することに
あると解される。このことに加えて，当該法定受託事務の処理が法令の規定に違反
しているにもかかわらず各大臣において是正の指示をすることが制限される場合が
ある旨の法令の定めはないことを考慮すると，各大臣は，その所管する法律又はこ
れに基づく政令に係る都道府県の法定受託事務の処理が法令の規定に違反している
と認める場合には，当然に地方自治法２４５条の７第１項に基づいて是正の指示を
することができる。
２これを本件についてみるに，被上告人は公有水面埋立法を所管する大臣であ
り（国土交通省設置法４条５７号。平成２７年法律第６６号による改正後は同条１
項５７号），公有水面埋立法に基づく都道府県知事による埋立ての承認は法定受託
事務であるところ，前記第２の３のとおり，本件埋立承認取消しが法令の規定に違
反しているのであるから，被上告人は，沖縄県に対し，これを是正するために講ず
べき措置に関し必要な指示をすることができる。
したがって，本件指示は適法であり，上告人は本件指示に係る措置として本件埋
立承認取消しを取り消す義務を負う。
第４上告代理人竹下勇夫ほかの上告受理申立て理由第９について
１地方自治法２５１条の７第１項は，同項に定める違法の確認の対象となる不
作為につき，是正の指示を受けた普通地方公共団体の行政庁が，相当の期間内に是
正の指示に係る措置を講じなければならないにもかかわらず，これを講じないこと
をいう旨を定めている。そして，本件指示の対象とされた法定受託事務の処理は，
上告人が本件埋立承認を職権で取り消したことであり，また，本件指示に係る措置
の内容は本件埋立承認取消しを取り消すという上告人の意思表示を求めるものであ
る。これに加え，被上告人が平成２７年１１月に提起した前件訴訟においても本件
埋立承認取消しの適否が問題とされていたことなど本件の事実経過を勘案すると，
本件指示がされた日の１週間後である同２８年３月２３日の経過により，同項にい
う相当の期間が経過したものと認められる。
また，本件において，上記の期間が経過したにもかかわらず上告人が本件指示に
係る措置を講じないことが許容される根拠は見いだし難いから，上告人が本件埋立
承認取消しを取り消さないことは違法であるといわざるを得ない。
したがって，上告人が本件指示に係る措置として本件埋立承認取消しを取り消さ
ないことは，地方自治法２５１条の７第１項にいう不作為の違法に当たる。
２なお，所論は，上告人が本件委員会決定を受けて被上告人に協議の申入れを
したことなどを指摘して，上告人に地方自治法２５１条の７第１項にいう不作為の
違法はない旨をいう。しかしながら，上告人は，本件指示に係る措置として本件埋
立承認取消しを取り消していないのであるから，上告人に同項にいう不作為の違法
があることは明らかであり，上告人が本件委員会決定を受けて被上告人に協議の申
入れをしたことは，上記の結論を左右しない。所論は採用することができない。
第５結論
以上によれば，上告人が本件指示に係る措置として本件埋立承認取消しを取り消
さないことは違法であるとして，被上告人の請求を認容した原審の判断は，結論に
おいて是認することができる。論旨は，いずれも採用することができない。
よって，裁判官全員一致の意見で，主文のとおり判決する。
(裁判長裁判官鬼丸かおる裁判官小貫芳信裁判官山本庸幸裁判官
菅野博之)

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