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平成１４年１０月２８日判決言渡
平成６年(行ウ)第６号　土地改良事業計画決定等取消請求事件
口頭弁論終結日　平成１４年３月１１日
主　　　　文
１　原告らの被告が平成６年１月２４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定の取消しを求める訴えをい
ずれも却下する。
２　別紙原告目録１記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対
する異議申立てを棄却及び却下する決定の取消しを求める訴えをいずれも却下する。
３　別紙原告目録２記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対
する異議申立てを棄却する決定の取消しを求める訴えをいずれも却下する。
４　別紙原告目録２記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対
する異議申立てを却下する決定の取消しを求める請求をいずれも棄却する。
５　別紙原告目録３記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対
する異議申立てを棄却する決定の取消しを求める請求をいずれも棄却する。
６　訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１　当事者の求めた裁判
Ⅰ　原告ら
１　被告が平成６年１月２４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定及び被告が原告らに対し平成６年
７月１４日付けでなした上記計画決定に対する土地改良法８７条７項による原告らの異議申立てに関する決定をいずれも
取り消す。
２　訴訟費用は被告の負担とする。
Ⅱ　被告
１　本案前の申立て
(1)原告らの訴えをいずれも却下する。
(2)訴訟費用は原告らの負担とする。
２　本案に対する答弁
(1)原告らの請求をいずれも棄却する。
(2)訴訟費用は原告らの負担とする。
第２　事案の概要
　本件は，滋賀県内の愛知川扇状地に形成された１市８町にまたがる一定の地域を施行地域とし，農業用用排水施設と
して永源寺第２ダムを新設することを主な内容とする国営新愛知川土地改良事業（以下「本件事業」という。）につき，被告
が平成６年１月２４日付けで計画の決定を行ったところ，これに対し，異議申立てがあったが，被告が同年７月１４日付け
で，これを却下ないし棄却する決定をしたことについて，本件事業の施行地域に居住するなどする原告らが，本件事業の
計画の決定は，土地改良法上の必要性，技術的可能性，経済性等の実体的要件を欠き，また，環境影響評価を行ってい
ないなど手続的要件も欠くものであると主張して，上記計画の決定及びこれに対する異議申立てについての決定の取消
しを求めた事案である。
Ⅰ　基礎となる事実（争いのない事実か証拠により認定した事実。なお，証拠により認定した事実については，認定の用
に供した証拠を括弧内に掲記する。）
１　国営新愛知川土地改良事業計画（乙８）
　本件事業は，土地改良法（平成１３年法律第８２号による改正前のもの。以下単に「法」という。）８５条，８６条，８７条
等の規定に基づき国が事業主体となって行う土地改良事業であり，滋賀県の琵琶湖東部に位置し，愛知川の扇状地に形
成された八日市市，安土町，永源寺町，五個荘町，愛東町，湖東町，秦荘町，愛知川町，豊郷町の１市８町にまたがる約
７６００ヘクタールの水田地帯を事業施行地域とし（以下「本件事業施行地域」という。），愛知川に第２ダムを建設して水源
の転換とかんがい用水の安定供給により同地域における農業経営の安定と所得向上を図ることを目的とするものである。
本件事業の計画（以下「本件事業計画」という。）によれば，本件事業の内容は，本件事業施行地域のうち水田７５００ヘク
タールを受益面積として，その面積への用水補給のために，愛知川上流の茶屋川（滋賀県神崎郡永源寺町大字Γ地先）
の地点にダム（以下「永源寺第２ダム」という。）を築造するとともに，本件事業施行地域内に調整池等を設置するというもの
である。なお，本件事業施行地域のかんがい用水の供給は，既存の永源寺ダム，愛知川頭首工，中小河川水，集水渠
（地下水取水），湧水，ため池及び地下水揚水井戸によって行われている。
　本件事業計画の概要は，次のとおりである。
(1)永源寺第２ダム工事計画
ア　位置
　滋賀県神崎郡永源寺町大字Γ地先
イ　形式
　重力式コンクリートダム
ウ　規模
　直接流域面積　　２９．４平方キロメートル
　間接流域面積　　１６．６平方キロメートル
　堤高　　　　　　９０．０メートル
　堤長　　　　　　２０５．０メートル
　堤体積　　　　　３４万７０００立方メートル
エ　貯水量
　総貯水量　　　　２５７０万立方メートル
　有効貯水量　　　２４８０万立方メートル
　洪水吐の型式　　直線越流型
　洪水量　毎秒７３０立方メートル
オ　付帯施設
　流域変更頭首工（御池頭首工）
　流域変更水路（御池導水路）
(2)その他かんがい施設の工事計画
　幹線水路付帯工－調整池及び連絡水路，分水工整備，取水施設整備
　（大幹線，愛知幹線，愛知第一幹線，愛知第二幹線，愛知西幹線，宇曽川幹線，神崎幹線，蒲生幹線）
(3)事業費
ア　主要工事
　４７６億円（平成３年度単価）
イ　関連事業（都道府県営）
　３億円（平成３年度単価）
(4)工事の着手及び完了の予定時期
　着手　　平成５年度
　完了　　平成１６年度
２　本件事業計画の策定過程
(1)国営土地改良事業計画の策定過程
　国営土地改良事業計画を策定する場合，通常は法に基づく手続の前に，土地改良事業計画直轄調査実施要領
（昭和２７年地局第６８６号）に基づき，都道府県知事から国営事業を前提とした調査を希望する旨の申請が行われる。当
該土地改良事業が，農業用用排水施設の整備を内容とする国営かんがい排水事業である場合は，上記申請を受けて，
農林水産省地方農政局長が，国営かんがい排水事業実施要綱（乙５９）に基づき，調査（事業の実施の必要性，技術的可
能性，経済的妥当性について検討を行い，土地改良事業計画の案を作成するもの）及び全体実施設計（土地改良事業
計画の案における工事計画に係る詳細な設計）を行う。なお，全体実施設計は，全体実施設計要綱（乙６０）に基づき行う
ものとされている。
（以上，乙３１，５９，６０）
(2)本件事業計画の策定過程
　本件事業計画の策定過程における調査及び全体実施設計は，昭和６３年度から平成４年度までの間，近畿農政
局淀川水系土地改良調査管理事務所（以下「淀川調査事務所」という。）及び近畿農政局計画部事業計画課が行い，国
営新愛知川土地改良事業計画書（案）及び全体実施計画書（乙１６の１ないし７）を作成した（乙３１）。
３　本件事業計画決定等の経緯
(1)本件事業の申請
ア　本件事業施行地域について法３条に規定する資格を有する者（以下「３条資格者」という。）であるαほか２３名
（以下「本件申請人」という。）は，八日市市，安土町，永源寺町，五個荘町，愛東町，湖東町，秦荘町，愛知川町，豊郷町
（以下「本件関係市町」という。）にわたる一定の地域を本件事業施行地域と定め，同地域にかかる土地改良事業計画の
概要（農業用用排水）を定めた（法８５条１項，２項。乙１の１，２の１）。
イ　本件申請人は，平成４年１１月２４日付けで上記アの計画概要について，本件関係市町長の意見聴取を行った
（法８５条５項，５条３項）ところ，本件関係市町長のうち，永源寺町長を除く長は，平成４年１１月２５日から平成５年１月７日
までの間に上記アの計画概要について異存がない旨の書面による回答をしたが，永源寺町長は，平成５年１月８日付けで
７項目の事項の実現が図られることを条件とする旨を記載した書面を提出した（乙１の４の１ないし１０）。
　そこで，本件申請人は，国及び滋賀県に対して上記７項目への対応について照会し，永源寺町長とも再度協議
したところ，平成５年１月１３日付けで永源寺町長から手続を進めることについて了承する旨の回答を得た（乙３の１ないし
６）ことから，本件申請人は，同年１月１８日から同月２２日までの間，計画概要・予定管理方法等を関係市町の事務所の掲
示場に掲示することにより公告した（法８５条２項，法施行規則５５条，８条。乙１の２，乙２の１ないし３）。
ウ　また，本件事業にかかる３条資格者の同意徴集が行われ（法８５条２項），３条資格者９２７３名のうち，３分の２以
上に当たる８８２０名の同意が得られた（乙１の３）。
エ　そこで，本件申請人は，平成５年３月８日，上記イにおいて公告した事項及び同意があったことを証する書面並
びに関係市町長の意見を記載した書面を添付し，滋賀県知事を経由して，被告に本件事業の施行の申請を行った（法８５
条１項，６項，法施行規則５７条の３。乙１及び４の各１，２）。
(2)本件事業の適否の決定
　被告は，上記申請にかかる計画概要・予定管理方法等の書面に記載された事項について滋賀県知事と協議を行
い，滋賀県知事から協議内容について異存がない旨の回答を得た上で，平成６年１月２１日付けで，本件事業を国営土地
改良事業として実施することが適当である旨の決定を行い，その旨を本件申請人に通知した（法８６条１項，２項。乙５の１
ないし４，乙６の１及び２）。
(3)国営新愛知川土地改良事業計画の決定
　被告は，本件事業計画を策定するため，専門技術者から本件事業について「国営新愛知川土地改良事業（農業
用用排水）計画に対する専門技術者の調査報告書」（乙７。以下「調査報告書」という。）による調査報告を受けた（法８７条
２項，８条２項，３項）上で，平成６年１月２４日付けで，法８条４項１号，施行令２条の各適法要件を具備しているとして，本
件事業計画を決定した（法８７条１項。乙８，９。以下「本件事業計画決定」という。）。
　そして，被告は，上記事項を同月２５日付けで官報に公告する（乙１０）とともに，同月２６日から同年２月２３日まで
の間，「国営新愛知川土地改良事業計画書（農業用用排水）」の写し（乙８）を本件関係市町の各事務所において縦覧に
供した（法８７条５項，法施行規則５９条，１６条。乙１１及び１２の各１ないし９）。
(4)異議申立て及びそれについての決定
ア　平成６年２月２３日から同年３月１０日までの間，βらは，被告に対し，２８９件の本件事業計画決定に対する異議
申立てを行った（弁論の全趣旨。以下「本件異議申立て」という。）。
イ　被告は，技術的，経済的事項について専門技術者の意見を求め（法８７条７項），専門技術者から，「国営新愛
知川土地改良事業計画に関する異議申立てに対する土地改良法第８７条第７項の規定において準用する同法第８条第２
項の規定に基づく報告書」（乙１３）による報告を受けるとともに，異議申立内容等の確認等に関する補正命令を行った上
で異議申立ての内容についての審査を行い，平成６年７月１４日付けで，本件異議申立てのうち不適法な申立てと認めた
２６８件については異議申立てを却下する旨の決定を，申立ての理由がないものと認めた２１件については異議申立てを
棄却する旨の決定を行い，同年８月４日にこれらの決定書の送付を完了した（弁論の全趣旨）。
　なお，原告らのうち，別紙原告目録２記載の原告らについては異議申立てを却下する旨の決定（以下「本件却下
決定」という。）がなされ，別紙原告目録３記載の原告らについては異議申立てを棄却する旨の決定（以下「本件棄却決
定」という。）がなされた。
４　国営愛知川土地改良事業計画
　本件事業施行地域付近においては，昭和２７年から昭和５８年にかけて，同地域の用水不足を解消するとともにほ
場整備事業等を実施することにより，農業経営の安定と農業生産性の向上を図るため，国営愛知川土地改良事業（以下
「旧事業」という。）が実施された（ただし，昭和４３年度及び昭和５４年度に計画変更が行われた。）。
　旧事業においては，愛知川の永源寺第２ダムより下流に位置する部分（滋賀県神崎郡永源寺町相谷・高野）に永源
寺ダムが建設され，その他幹線用水路等の水利施設が建設された。
（以上，甲１６５，弁論の全趣旨）
Ⅱ　争点
１　本案前の争点
(1)本件事業計画決定の取消しを求める訴えについて
　本件事業計画決定に対する取消訴訟を提起できるか否か。
(2)本件異議申立てについての決定の取消しを求める訴えについて
　異議申立てを経ていない原告らの訴えは適法か否か。
２　本案の争点
(1)本件却下決定の取消しを求める訴えについて
　本件却下決定が違法であるか否か。
(2)本件棄却決定の取消しを求める訴えについて
ア　本件事業計画が実体的要件を充足しているか否か。
(ｱ)必要性の要件（土地改良法施行令（平成１３年政令第３４１号による改正前のもの。以下「施行令」という。）２条
１号）を充足しているか。
(ｲ)技術的可能性の要件（施行令２条２号）を充足しているか。
(ｳ)経済性の要件（施行令２条３号）を充足しているか。
(ｴ)その他の実体的要件（①環境配慮義務を尽くすこと，②周辺住民等の生命，身体，財産に対する配慮義務を
尽くすこと，③その他の産業と調和すること）があり，それを充足しているか。
イ　本件事業計画が手続的要件を充足しているか否か。
(ｱ)事前に環境影響評価をする必要があるか。
(ｲ)法８５条２項の公告手続及び同意徴集手続に違法があるか。
(ｳ)専門家の調査報告（法８７条２項，８条２項，３項）は十分なものであったか。
ウ　被告の法８６条に基づく適否の決定自体が違法か否か。
エ　３条資格者以外の原告らの訴えが適法であった場合，行政事件訴訟法１０条１項の主張制限が適用されるか否
か。
Ⅲ　争点に関する当事者の主張
１　本案前の争点について
(1)本案前の争点(1)（本件事業計画決定取消訴訟提起の可否）について
（被告の主張）
　法８７条１０項は，裁決主義を定めていることから，本件事業計画に不服のある者は，本件異議申立てについての
決定に対してのみ取消しの訴えができるのであり，本件事業計画決定の取消しを求める訴えは不適法である。
（原告らの主張）
　法８７条１０項は，土地改良事業計画決定が取消訴訟の対象であることを当然の前提とする。このように解さなけ
れば，国民の裁判を受ける権利（憲法３２条）が害され，また，異議申立てについての決定に対する取消しの訴えで勝訴し
ても，土地改良事業計画がそのまま残るという問題が起こり，不当である。
(2)本案前の争点(2)（異議申立てを経ていない原告らの訴えの適法性）について
（被告の主張）
ア　裁決主義が採用される結果，取消しの対象は裁決以外にはあり得ないのであるから，裁決取消訴訟を提起す
るためには，少なくとも裁決を受けたことを要するところ，別紙原告目録１記載の原告らについては，異議申立てがないの
であるから，これらの原告らの訴えは不適法である。
イ　仮に，上記原告らが他人を名宛人とする裁決の取消しを求めていたとしても，そのような訴えができるのは，当
該裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に限られる（行政事件訴訟法９条）ところ，上記原告らが本件異
議申立てに対する決定について法律上の利益を有しているとは考えられず，これらの原告らの訴えは不適法である。
（原告らの主張）
ア　別紙原告目録１記載の原告らのうち次の者は，所属団体の名義で異議申立てをしているが，その際，個人とし
ても異議申立てをしたものである。すなわち，
(ｱ)原告番号１７，１８，２２，２５，２９，３７の原告らは，ダム建設とまちづくりを考える町民の集い実行委員会の会
員であるが，同委員会が異議申立てをしたことにより，個人としても異議申立てをしたものである。
(ｲ)原告番号１９，２７，３１，４２の原告らは，永源寺町観光協会の会員であるが，同協会が異議申立てをしたこと
により，個人としても異議申立てをしたものである。
(ｳ)原告番号２４，２７，３０，３１，３４ないし３６，３８ないし４１，４４の原告らは，愛知川上流漁業協同組合の組合員
であるが，同組合が異議申立てをしたことにより，個人としても異議申立てをしたものである。
(ｴ)原告番号２２，２４，２７，２９，３６ないし４１の原告らは滋賀県神崎郡永源寺町大字Λの住民，原告番号２５の
原告は同町大字Σの住民，原告番号３４，３５の原告らは同町大字Φの住民，原告番号３１の原告は同町大字Γの住民で
あるが，これらの各集落の区長らで構成される同町東部区長連絡協議会が異議申立てをしたことにより，個人としても異議
申立てをしたものである。
(ｵ)原告番号２８の原告（ただし，被承継人亡γ）は，愛知川漁業協同組合の組合長として組合を代表して異議
申立てをするとともに，個人としての資格でも異議申立てをしたものである。
イ　仮に異議申立てを経ていない原告らがいたとしても，それらの原告らと主張を同じくする他の原告らが異議申立
てを経由している場合には，異議申立てを経ていない原告らについても，異議申立てを経たものとみなすべきである。
２　本案の争点について
(1)本案の争点(1)（本件却下決定の違法性の有無）について
（被告の主張）
ア　異議申立適格について
　裁決主義がとられている場合の異議却下決定の取消しを求める訴えにおける審理対象は，異議申立ての適法
要件が欠けるとした裁決の判断であるから，本件では，異議申立適格がないとした本件却下決定の当否が審理対象とな
る。
　ところで，法８７条１０項により異議申立てについての決定に対する取消しの訴えを提起できる「土地改良事業計
画に不服がある者」とは，取消訴訟を提起できる者として行政事件訴訟法９条が規定する「法律上の利益を有する者」と同
義であって，行政処分の根拠となる行政法規が特定の範囲の個人の権利利益を保護することを目的として行政権の行使
に制約を課している場合には当該権利利益の帰属主体である者が，上記行政法規が不特定多数者の具体的利益を専ら
一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず，それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする
趣旨を含むと解される場合には，そのような利益を有する者がこれに該当すると解するべきである。
　これを法についてみると，法には，３条資格者以外の施行地域の近隣住民や隣接地で事業を営む者について
は，これらの者の個別の権利利益を直接保護する旨定めた規定はなく，法の趣旨を達成するため，３条資格者以外の者
についての環境，生命，身体，財産等の個別的利益が配慮されることがあったとしても，それらは事業計画上配慮される
公益の中に吸収，解消されるべきものであって，個別的権利利益として直接保護すべきものとするものではない。
　したがって，３条資格者でない者は，異議申立適格を有しない。
イ　３条資格者該当性について
　本件異議申立てを行った別紙原告目録２及び３記載の原告らのうち，３条資格者は，同目録３記載の原告らだ
けである。
　原告番号４８，５０の各原告らは，いずれも関連すると思われる事業地区内の受益農用地の所有名義人ではな
く，３条資格者ではない。
　したがって，同目録２記載の原告らの本件異議申立てを却下した裁決は適法である。
（原告らの主張）
ア　異議申立適格について（原告らは，「原告適格」として主張しているが，異議申立適格がないとした本件却下決
定の当否を判断するにあたっては，異議申立適格の有無を判断する必要があるところ，原告らが「原告適格」の有無として
主張するところは，本件事業計画決定に対する「異議申立適格」の有無の主張としてもほぼ同内容になると考えられること
から，ここでは「異議申立適格」の有無として記載することとする。）
(ｱ)３条資格者には異議申立適格がある。
(ｲ)愛知川上流上流漁業協同組合の組合員である原告らの異議申立適格
　原告番号３，７，９，１２，１４，１５，２０，２２ないし２５，２７，３０ないし３６，３８ないし４１，４４の各原告は，いずれ
も愛知川上流漁業協同組合の組合員であり，漁業者であって，永源寺ダムの上，下流で漁業を営む者であるところ，永源
寺第２ダムが建設されると，富栄養化，濁水，河川の掘削等による河川環境の悪化のために，漁業が営めなくなり，自己の
営業上の利益を侵害されるから，上記原告らには異議申立適格がある。
(ｳ)永源寺ダム，永源寺第２ダム下流の愛知川沿岸に居住する原告らの異議申立適格
　原告番号４４，５１，５２の原告らを除く４９名の原告らは，いずれも永源寺ダムの下流の愛知川沿岸または同ダ
ムの後背地で永源寺第２ダムの下流に当たる愛知川沿岸に宅地・建物，農地などを所有し，生活している者である。そし
て，永源寺第２ダムの建設は，過去に愛知川流域で起こった洪水等による流域住民の生命，財産等の被害と同様の被害
を発生する可能性を増大させるものであり，愛知川沿岸に居住する原告らは，その生命，身体，財産その他生活上の利益
を侵害されるおそれがあるから，これらの原告らには異議申立適格がある。
イ　３条資格者該当性について
　原告らのうち，３条資格者は原告番号１，２，４ないし６，１６ないし１８，４８，５０の原告ら１０名である。
　これらの者のうち，原告番号１８，４８，５０の原告らについて，被告は，土地の所有名義人が異なるなどとして３条
資格者該当性を否認する。しかし，本件事業計画に関する３条資格者の同意徴集にあたって，本件申請人及び愛知川沿
岸土地改良区（以下「改良区」という。）は，３条資格者の認定について，「地主とは，同一家族内で全ての所有者を同一地
主とみなす。同一家族で，祖父，父，子名義で，改良区賦課は子であれば，地主は子とみなす。」としているのであるから，
土地所有者名義人が誰であっても，土地改良区の賦課名義人であれば３条資格者に該当すると解すべきである。したが
って，原告番号１８，４８，５０の原告らも３条資格者である。
(2)本案の争点(2)ア（本件事業計画の実体的要件充足の有無）について
ア　必要性の要件（施行令２条１号）について
（被告の主張）
　施行令２条１号は，土地改良事業の基本的要件の１つとして，事業の必要性を定めているところ，本件事業計
画策定時点における本件事業施行地域の現況についてみると，自然的条件としては，愛知川が用水として利用困難な状
況にあること，営農形態の変化などから，農業用水の必要量が増大しており，多くのほ場において，極めて深刻な用水不
足が生じていて，このため，かんがい用水の安定確保のために多大な労力と費用を要している実情にあった。また，社会
経済的条件としては，かんがい用水の安定確保のために極めて多大な労力と費用を要していることが，水稲作の規模拡
大を妨げ，田畑輪換による水田の高度利用及び大型機械の導入等による農業の生産性の向上等を阻害していた。
　以上のような条件からみて，水不足を解消するため，永源寺ダムの上流に永源寺第２ダムを新設し，また，調整
池を設けるなどして安定した水源を確保することは，農業用水の安定確保のために必要としていた多大な労力と費用を大
幅に軽減し，農業の生産性，特に労働生産性の向上に大きく資することは明らかであり，また，ほ場の条件が良くなること
により農業経営の規模拡大による農業構造の改善に資するほか，干ばつ時における米の品質低下を防いで農業総生産
の増大に資することも明白で，本件事業の施行の必要性は極めて高い。
　したがって，本件事業計画は，必要性の要件に適合している。
（原告らの主張）
(ｱ)必要性判定の原則と基準について
　施行令２条１号によって事業の必要性という厳格な要件が要求されているのは，土地改良事業は，通常の公
的事業と異なり，受益者が特定の地域の一部の人々に限定されているためであり，ことにダムの建設を含む土地改良事業
の場合は，多額の公費を投入し，一部の受益者のために大規模な自然環境の破壊を伴う事業を行うことになることから，
通常の公共事業に比べて特に高い必要性が要求される。そして，必要性判断にあたって考慮すべき項目要素の取捨選
択や判断は，その対象地域の農業実態に即したものであり，計画実施によって期待される効果を発生させ，目的を実現で
きるものであるかという観点から適正かつ合理的に実施されなければならない。
　また，取消訴訟の役割は，現在まで継続している処分の効力を維持すべき理由があるか否かを判断すること
にあるから，違法性判断の基準時は，口頭弁論終結時とすべきである。
(ｲ)本件事業計画の必要性の有無
ａ　必要水量の増大について
　調査報告書は，旧事業実施後も，ほ場整備の進展，営農形態等の変化により必要水量が増大していると結
論づけている。しかし，必要水量の変化を裏付ける資料がない。
　なお，旧事業終了後である平成元年から同１１年までの旧事業計画による計画水源からの取水実績は年平
均１億４２２７万７０００トンにすぎず，旧事業における水源施設の利用可能水量で，旧事業の計画変更時における計画必
要用水量である１億７７５０万トンを下回っている。特に，旧事業に基づく水利計画は，永源寺ダム以外に地下水や小河
川，ため池などの補助水源からも取水して受益地の農業用水を賄うことのできる水利構造として計画されているところ，補
助水源からの利用可能水量は５４３０万トンであるのに対し，平均取水実績は約半分の２８３７万６０００トンにすぎない。この
ことは，旧事業の計画及び変更の時点から必要水量が増大していないことを示すもので，この点からも本件事業計画は必
要性を欠くことは明らかである。
　さらに，減反政策や農地転用によって水田面積が減少しているのだから，必要水量は減少していく可能性が
高い。
ｂ　水不足の有無について
　調査報告書には，「その他水源である井戸，湧水等が地下水位低下による取水量の減少から水不足が発生
しており」とあるが，水不足を検証し得るに足りる合理的な資料が存在せず，また，水需要予測の前提となった水の使い方
自体に疑問がある。
　また，上記ａのとおり，旧事業終了後の用水使用実績は旧事業の計画必要用水量（利用可能量，水需要予
測水量）を下回っているのであり，そのような現況下においては，旧事業の水源施設に利用可能量の余裕があるのである
から，水不足があるとは認められず，本件事業計画は必要性を欠く。
ｃ　揚水機の維持管理の労力及び費用について
　調査報告書には，「揚水機等の維持管理に多大の労力と費用を要している」とあるが，計画基準年における
資料及びその過去からの推移や将来に関する資料がなく，これを裏付けるものはない。
ｄ　受益面積について
(a)現在の受益面積について
　調査報告書によれば，受益面積は約７５００ヘクタールとなっているところ，平成２年度の農業センサスによ
れば受益地域の経営耕地面積は７０３３ヘクタールにすぎず，受益面積の評価は過大である。
　また，法２条２項２号に規定されている土地の区画形質の変更を内容とする土地改良事業（以下「ほ場整備
事業」という。）が完了している地域については，ほ場整備事業実施済み面積と受益面積が一致するはずであるところ，本
件事業施行地域のうち，ほ場整備事業が完了し，その全部が受益地となる愛東町，湖東町，秦荘町においては，ほ場整
備事業実施済み面積より受益面積の方が大きく，被告主張の受益面積は過大である。
　さらに，受益面積と改良区の経営賦課金徴収面積も一致するはずであるところ，前者の方が大きく，この点
からも被告主張の受益面積は過大である。
(b)将来の受益面積について
　本件事業計画における受益面積の計算は，受益地すなわち農地が年々減少している現実を全く無視した
もので，合理性を欠く。
（被告の反論）
(ｱ)必要性判定の原則と基準について
　土地改良事業の内容がダムの建設を含むからといって，殊更に特に高い必要性が要求されてはいない。
　また，行政処分取消訴訟において裁判所が行政処分を取り消すのは，当該処分が処分当時に違法であった
ことを事後的に審査してその効力を失わせるのがその本質であるから，違法性判断基準時は処分時である。
(ｲ)本件事業計画の必要性の有無
ａ　必要水量の増大について
　本件事業施行地域においては，ほ場整備の進展，営農形態の変化，高品質米需要の増加により，必要水
量が増大した。
ｂ　水不足の有無について
　本件事業施行地域は，地下水位の低下等により，必要水量が確保し難い状況となっていた。そして，用水不
足量は，諸調査に基づいた諸元により計算し，時期別必要用水量を控除して算出したものであり，本件事業施行地域内
における用水不足や厳しい用水管理状況の実態は明らかである。また，水の使い方に問題があり，水を節約すべきとする
原告らの主張は，本件事業計画が，農家が負担している多大な労力と費用を節減し，もって農業の生産性の向上による
農家経営の安定と所得向上を図ろうとするものであることを全く理解していないものである。
ｃ　揚水機の維持管理の労力及び費用について
　本件事業施行地域では，水不足に対応するため，愛知川沿岸土地改良区による用水の対応・管理及び各
末端ほ場における節水管理を行っていたが，各農家では揚水量が不安定で維持管理に多大な労力及び恒常的な出費を
要する揚水機付き井戸に依存せざるを得ない状況にあったのであり，その実態は現在も基本的には変わっていない。
　また，土地改良事業計画は，あくまでも地域の土じょう，水利その他の自然的，社会的及び経済的環境につ
いての計画策定時点における現況を基にして策定されるものであり，過去から現在に至るまでの諸条件の推移や将来予
測は必要でない。
ｄ　受益面積について
(a)現在の受益面積について
　本件事業の受益面積の算定は，ほ場整備事業実施済み地域等についての確定測量面積等とほ場整備事
業未実施地域における図測面積を集計したものから，将来建設される道路・水路敷面積を減ずる方法により行い，その結
果算定された面積７５００ヘクタールを受益面積としたものである。
　農業センサスは，すべての農家を対象としたものではないし，調査員の聞き取り等の方法により，属人的な
経営面積を集計したものであるから，上記受益面積と算定方法が異なり，これを前提とした原告らの主張は当たらない。
　また，本件事業の受益面積には，原告らがほ場整備事業が完了した地域と主張する町（愛東町，湖東町，
秦荘町）におけるほ場整備事業の予定されていない地域が含まれるから，ほ場整備実施済み面積と本件事業の受益面積
とは一致するものではない。
　さらに，改良区の経常賦課金徴収面積は，ほ場未整備地区にあっては土地登記簿上の面積で算定されて
おり，賦課金保留区域や本件事業により加入予定の新規受益地があることなどから，同面積と本件事業の受益面積とは
一致するものではない。
(b)将来の受益面積について
　農用地の転用は，予測することが極めて困難であり，また，土地改良事業計画を策定するためには，極力
客観的な資料に基づき検討する必要があることから，受益面積の算定は，農用地の転用などの将来予測できない変動要
因は含まず，計画策定時点における現況での面積を集計すべきものであり，仮に計画策定後に変動が生じた場合には計
画変更の手続により対応すべきものである。
イ　技術的可能性の要件（施行令２条２号）について
（被告の主張）
(ｱ)施行令２条２号は，土地改良事業の基本的要件の１つとして，技術的可能性の要件を定めている。本件事業
は，土地改良事業のうちいわゆるかんがい排水事業（農業用用排水施設の新設変更を行うもの）であるところ，そのような
場合，技術的可能性の要件は，施設を築造する候補地があるだけでなく，その貯水量，ダムの位置，地盤，水路の路線等
の技術的問題が解決され得ることが科学的に立証されることを要求している。
(ｲ)そして，本件事業は，法，施行令及び法施行規則その他の法令の定めに従って，計画，実施の細則を定める
ものである「国営かんがい排水事業実施要綱の制定について」（乙５９）に基づき行われるところ，この要綱において，事業
の採択に先立ち，原則として全体実施設計要綱（乙６０）に基づく全体実施設計を行うものとされており，全体実施設計要
綱には，全体実施設計は，土地改良事業計画設計基準及び関係法令等に準拠して行うものと定められている。この土地
改良事業計画設計基準には，国営土地改良事業によって造成する施設の設計に必要な事項を施設の種類ごとに定めた
土地改良事業計画設計基準（設計）（以下，ダムについての設計基準である昭和５６年４月１日付け通達を「ダム設計基
準」という。）と，事業計画策定に必要な技術的基礎諸元，判断基準について定めた土地改良事業計画設計基準（計画）
があり，これらは，専門的知識を有する学識経験者からなる委員及び幹事によって基準原案が作成され，この基準原案に
ついて，かんがい排水審議会に諮問し，その詳細な検討審議会を経て制定されたものである。
　したがって，施設の築造の場合，上記各設計基準を満たす計画は，その貯水量，ダムの位置，地盤，水路の
路線等の技術的問題が解決され得ることが科学的に立証されたものというべきである。
(ｳ)本件事業計画は，新たに永源寺第２ダムを築造するとともに本件事業施行地域内に調整池を配置し，これら
の施設によって確保した用水を永源寺ダム及び幹線水路等を経由して本件事業施行地域に配水するものであるところ，
本件事業計画における施設は，以下のとおり，上記(ｲ)の土地改良事業計画設計基準の要件を満足したものであり，また，
専門家の報告書においても適当と認められたものであって，技術的可能性の要件を満足していることは明らかである。
ａ　永源寺第２ダム
　ダムの設置位置の選定については，淀川調査事務所が，ダム設計基準に従い，地質調査を実施したとこ
ろ，愛知川支流古語録谷川合流部下流地点がダム基礎として良好な基盤が得られると確認された。
　ダム本体の構造については，ダム設計基準に基づいて設計しており，ダムの強度，滑動及び転倒について
所定の安全率を満たしている。
　ダム設計洪水流量は，ダム設計基準に従い，毎秒７３０立法メートルとし，また，洪水吐についても，ダム設計
基準に従い，重力式コンクリートダムで通常採用されるのと同様に，流入部は直線越流型，導流部は堤体流下式とし，副
ダム式の減勢工を設けることとしている。なお，永源寺第２ダムは流域面積が小さいことから，ダム設計基準に従い，ゲート
レスダムとしている。
　そして，現地調査を実施した専門技術者は，ダムの形式等の基本的な構造及び形状については適切と考え
られるとの意見を述べた。
ｂ　その他の施設
　調整池等についても，土地改良事業計画設計基準の要件を満たしている。なお，これらの施設は一部完成
しており，技術的可能性が問題にならないことはいうまでもない。
（原告らの主張）
(ｱ)技術的可能性の要件の判定における原則
　法施行令２条２号の規定する技術的可能性の要件は，永源寺第２ダムの築造や構造に限らず，本件事業計
画全体が計画どおりに実現可能であるかを，社会的環境，経済的環境，自然環境の各側面にわたって自然科学的な観
点から検討すべきことを要求したものと理解すべきものである。
　そして，本件事業計画は，以下のとおり，技術的可能性の要件を充足しないもので，違法なものである。
(ｲ)治水上の安全性について
　永源寺第２ダムは，利水専用ダムであり，治水ダムではないところ，堤頂に洪水吐が設置され，これが自然越
流式となっているから，洪水に備えて予備放流することは不可能である。すなわち，堤体満杯に近い状態で洪水を迎えた
場合，洪水初期の小流量の段階では洪水を貯め込み，洪水が大きくなった段階で貯水池は満杯となり，越流量も増加し
て，その結果，大量放水が下流域を襲うことになる。また，御池頭首工が洪水調節機能を果たすこともあり得ない。
　さらに，永源寺第２ダムにおいては，堆砂の進行や茶屋川・愛知川の河道貯留機能の低下により，洪水による
災害を引き起こす危険性が高い。
　したがって，永源寺第２ダムは治水上の安全性を欠くものである。
(ｳ)貯水可能性について
　永源寺第２ダムは，集水流域面積が４６平方キロメートルと小さく流入量が少量しか期待できない（計画基準年
である昭和３９年の年間総流水量は４２０９万トンしかない。）のに，下流の発電所の既得水利権が大きい（年間総量は３４７
４万８０００トン）ことから，多量に放流しなければならない条件下にあり，極めて貯水効率が悪く，計画どおりの取水（計画用
水量２４５０万トン）を実現できない可能性が高い。
(ｴ)濁水対策・富栄養化対策について
　永源寺第２ダムは，茶屋川と御池川の流域の地形，地質，林相などから，濁水発生の可能性が高く，また，湖
水交換率が異常に低いことから，深刻な富栄養化問題が生じる可能性が高いのであるから，濁水対策，富栄養化対策が
必要である。ところが，被告が検討している対策であるバイパス水路建設は，河川環境に致命的な影響を与えたりダム湖
の富栄養化を促進したりするなどの新たな問題を生じさせるもので，濁水及び富栄養化をいずれも解決できるような対策
は見出されていない。
　仮に何らかの対策を講じるとしても，その費用等は全く計上されていないから，計画の変更手続が必要となる。
(ｵ)河川流水の収奪による河川環境の破壊について
　永源寺第２ダム建設後は，茶屋川は河川維持流量を確保できないことになり，また，集水が予定されている御
池川も河川維持流量を確保できない可能性が高く，両河川の河川環境が悪影響を受けることになる。
　したがって，河川環境保全の必要からすれば，本件事業計画は自然科学的に見て実現不可能である。
（被告の反論）
(ｱ)技術的可能性の要件の意義
　施行令２条２号の要件は，土地改良事業が目的とする農業上の利益を保護する観点から要請される限度で技
術的問題が解決され得ることを意味するものであるところ，本件事業計画のようにダムの建設を伴う土地改良事業計画に
おいては，地質・地形等の自然的条件を基礎とした工学的な見地から見て当該ダムの建設予定位置が適切か，当該地域
の気象条件や流域の地形条件等から見て当該土地改良事業計画で要求される農業用水の水量が当該ダムに安定的に
貯留することができるのか，当該ダムに貯留される水が農業用水として適切な水質基準を満足するものとして確保できるの
か，当該ダムに貯留した水が既往のあるいは当該事業で新設または改良される農業用水路等を通じて農用地に適切に配
水されるのか等の農業用用排水施設としての技術的問題が解決され得ることが科学的に立証されることを要求しているも
のであるにとどまる。
(ｲ)治水上の安全性について
ａ　技術的可能性の要件に，下流における治水上の安全性を備えていることまでは含まれない。
ｂ　永源寺第２ダムは，利水ダムであり，治水ダムと異なり，洪水調節を目的としたものではないが，洪水流量の
予測も相当で，直線越流型の洪水吐，副ダム式の減勢工を予定しており，法令に規定されている一般的な技術水準に適
合していて，ダムの構造上の安全性に欠けるところはない。
　また，利水ダムであってもダムに空容量（最大貯留可能量と当該時点の貯水量との差）がある場合，洪水の
貯留が可能となるため，結果的に洪水調整機能を発揮する場合がある。
　したがって，永源寺第２ダムの建設により洪水等の危険性が増大するものではない。
(ｳ)貯水可能性について
　土地改良事業計画設計基準においては，水源計画は計画地区における最適な取水が継続して確保できるよ
うに合理的に計画することとされているところ，永源寺第２ダムの貯水可能量は，実測流量等を基礎に計算しており，ほと
んどの年において，ダムの有効貯水量を十分上回る水量が確保されている。したがって，貯水可能性に欠けることはな
い。
(ｴ)濁水対策・富栄養化対策について
ａ　濁水や富栄養化の有無は，技術的可能性の要件に含まれるものではない。
ｂ　仮に水質の点が問題になるとしても，土地改良事業においては，農業用水としての技術的利用可能性が問
題となり得るにすぎないところ，永源寺第２ダムについては，その建設予定位置や，その構造，さらに河川への放流水をれ
き等のフィルターを通して浄化する施設や多段式取水ゲートといった施設が予定されていることなどからすれば，農業用
水として必要な水質は確保されている。
　また，永源寺第２ダム付近の状況に照らせば，その建設によって著しい濁水，富栄養化が生じることは考え
難い。
　なお，被告は，永源寺第２ダムから放流される水の水質保全に一層配慮していくことを今後の検討課題とし
ているが，そのことと，本件事業計画の適法性の判断とは関係がない。
(ｵ)河川流水の収奪による河川環境の破壊について
　河川流量は河川法上の許可の要件であるが，技術的可能性の概念に含まれるものではないし，原告らが問
題としている環境保護も本件事業計画の要件でない。
　なお，年間を通じて考えれば，永源寺第２ダムがある場合とない場合では河川の流量はほとんど変わらないの
であって，河川流量により環境が損なわれるということにはならない。また，河川維持流量は，御池頭首工建設予定地点及
び永源寺第２ダム建設予定地の双方とも，適切に設定している。
ウ　経済性の要件（施行令２条３号）について
（被告の主張）
　施行令２条３号は，土地改良事業計画の基本的要件の１つとして経済性の要件を定めているところ，これは，
事業に要するすべての費用が，その結果生ずる直接効果（増産効果，労働力の節減等）及び波及効果（土地改良事業の
施行によって雇用機会が増大し，建設事業の需要を促す等の国民経済的効果を含む。）によってつぐなわれなければな
らないことをいうのであって，投資効率が当該事業全体で１．００以上となれば，当該事業が経済的に見て適正かつ妥当で
あると認められるというべきである。
　本件事業計画策定にあたっては，「土地改良事業における経済効果の測定方法について」（昭和６０年７月１
日付け６０構改Ｃ第６８８号農林水産省構造改善局長通達。乙１４。）に従って，概略以下の方法で投資効率を算定したとこ
ろ，１．０４となったものである。したがって，直接効果のみにおいても事業費投資を上回る効果の発現が見込まれるのであ
って，本件事業計画は，経済性の要件に適合するように定められていることは明らかである。
(ｱ)投資効率
　投資効率は，その事業及び関連事業実施に必要な費用（事業費）の総額と妥当投資額（事業により生ずる
年効果額をその事業の耐用年数間に生ずる総効果額に換算した額）を対比することにより測定する。
(ｲ)妥当投資額
　妥当投資額は，年総効果額を資本還元（将来収益を生むと予想される資産の価値を評価すること）するた
め，現在の価値価格を算定したものであり，次の算式により算定する。
　　年総効果額
　妥当投資額＝──────────────－　廃用損失額
還元率×（１＋建設利息率）
(ｳ)年総効果額
　年総効果額は，各効果項目ごとの年効果額を合算して算定するもので，「経済効果の測定における年効果
額等の算定方法及び算定表の様式について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６８９号農林水産省構造改善局長通
達。乙１９。）に従い，「土地改良事業における経済効果の測定に必要な諸係数について」（昭和６０年７月１日付け６０構改
Ｃ第６９０号農林水産省構造改善局長通達。乙１５。）に定められた諸係数を適用して算定するものである。
　所定効果項目は，作物生産効果，営農経費節減効果，維持管理費節減効果及び更新効果であり，これらそ
れぞれについて，計画策定時点において，本件事業及び関連事業の実施後に発生することが見込まれる各年効果額を
合算したものが年総効果額であり，本件事業でこれを算定すると，２９億７９３１万１０００円である。
ａ　作物生産効果
　作物生産効果は，事業により水利が開発又は改良されること等に伴って発生する作物の量的増減等に関
する効果である。
　本件事業の年効果額は，水管理改良効果，作付増減効果及び稲作転換効果の和である３億５０３３万７００
０円と算定された。
ｂ　営農経費節減効果
　営農経費節減効果は，事業の実施に伴って営農技術体系，経営規模等が変化することにより作物生産に
要する費用が節減される効果である。
　本件事業の年効果額は，ほ場条件の改善に伴う作業効率改善により営農に要する年経費が節減される額
と，用水改良に伴って個々の農家における営農レベルの水管理に要する年経費が節減される額とを合算した８６４０万２０
００円と算定された。
ｃ　維持管理費節減効果
　維持管理費節減効果は，事業により水利施設等が新設又は改良されることに伴って水利施設の維持管理
に要する費用が増減する効果である。
　本件事業の年効果額は，①新たに造成する諸施設，②旧事業により設置された施設を改良する用水管理
施設，③調整池として改修するため池及び④補助水源として依存していた揚水機付き井戸について，それぞれ計画策定
時点における年経費と本件事業実施後に想定される年経費との差額であり，６億２６６６万２０００円となる（なお，計画策定
時点では，算定に誤りがあり，１４５万７０００円高く算定されていた。）。
ｄ　更新効果
　更新効果とは，事業により廃用する施設の機能を代替する施設を新たに建設する場合において，廃用施
設の下で行われていた農業生産が廃用施設の機能喪失予定期に喪失せずに新たに建設される施設の下で引き継がれ
る効果である。
　本件事業では，揚水機付き井戸が永源寺第２ダム及び調整池に水源転換され，ため池が調整池に改修さ
れるが，これらの井戸及びため池について，計画策定時点における現況の施設機能を有する施設を再建設するために必
要な最経済的事業費を算定し，各施設ごとに耐用年数に応じた還元率を乗じて得た額を合算して年効果額を算定したと
ころ，１９億１５９１万円となった。
(ｴ)廃用損失額
　廃用損失額は，土地改良事業により廃用する施設のうち，耐用年数の残存する施設等が廃用されることによ
る損失額であり，本件事業では，廃止される揚水機付き井戸のうち耐用年数が尽きていない施設の未償却資産額を合算
して１億４８５５万１０００円と算定した。
(ｵ)投資効率の算定
　前記(ｳ)の通達にしたがい，還元率０．０５６１，建設利息率０．０６５０を用いて本件事業の妥当投資額を算定
すると，４９７億５６００万円となる。
　また，本件事業の総事業費は，本件事業の事業費４７６億円と関連事業のほ場整備事業費３億円を合算した
総額４７９億円である。
　これらにより投資効率を算定すると１．０４となる。
（原告らの主張）
(ｱ)経済性の判断基準について
　施行令２条３号の要件を充足するための経済性の判断は，行政機関の自由裁量に委ねられるべきものでは
なく，少なくとも費用便益分析（便益の現在価値と費用の現在価値の比率に基づく分析）が行われ，その結果として投資
効率が少なくとも１．００を上回ることが必要であり，その前提として効果と費用は社会的実態に即した現実的なものである
必要があり，さらに，経済性の観点から代替案との比較検討がなされ，当該事業が最経済的であることが検証されている
必要がある。
　ところが，被告による経済性判断は以下のような問題点を有しており，その判断は裁量権を逸脱した違法なも
のである。
(ｲ)被告による経済効果の算定について
　被告による経済効果の算定は，以下のとおり，過大に見積もられている一方，事業費の算定が過小であるか
ら，投資効率が過大に算定されているもので，正確に算定すれば投資効率は１．００を大きく下回るものである。
ａ　作物生産効果について
　作物生産効果の計算の基礎となった生産計画によれば，水稲が減少し，野菜など水稲以外の生産物が増
加することになっているが，農業人口が減少し，兼業農家が増加しつつある本件受益地内の農業実態を前提にすれば，
水稲より多くの労力を要する水稲以外の作物が増加することを前提とした計画は，実状と矛盾する。このことは，旧事業完
了後，米の作付け面積はもちろん，畑の面積も減少していることからも明らかである。
　また，被告による作物生産効果の算定は，本件事業計画により裏作が増加することはあり得ないのにこれ
が増加することを前提としている点，さらに，減反政策による耕地面積全体が減少することを考慮していない点でも不合理
である。
ｂ　営農経費節減効果について
　被告は，本件事業計画において，水管理労働の節減効果とほ場整備による労働・機械経費等の節減効果
を算定しているというが，その８１．９パーセントを占める前者については，本件事業計画によって節減されることの合理的
な説明がされていない。
ｃ　維持管理費節減効果について
　維持管理費節減効果の算定は，事業の実施前における既往年経費から事業の実施後における計画年経
費を控除して算出することとされているところ，被告によるそれぞれの年経費の算出方法は，以下のとおり合理性がない。
(a)廃用予定の揚水機付き井戸について
①　廃用予定とされる９０３か所の揚水機付き井戸が実際に存在するのか不明である。
②　９０３台の揚水機の廃止が前提とされているが，受益地内の農家の実状に鑑みれば揚水機の多くが廃
止されるとは考えられず，このことは，揚水機の廃止が計画された旧事業完了後も揚水機を使い続けざるを得なかった地
域があったことからも明らかである。
③　昭和５８年以前に設置されていた末端揚水機については，既に旧事業計画で廃止することとされてい
たものであり，そこで維持管理費節減効果として効果算定されていたから，本件事業計画において算入してはならないも
のである。
(b)年経費について
①　既往年経費の調査がいつどのような方法によってなされたのか明らかでなく，特に揚水機の管理所要
時間及び末端揚水機の賦役は聞き取り調査によるものと思われるが，聴取者や聴取時期が不明であるし，これに対してど
のような検証を経たかも明らかでないから，調査の信用性は確保されていないといわざるを得ない。
②　揚水機にかかる賦役のうち，末端用水路の排水状況の確認や番水などは維持管理費に含まれない
か，含まれたとしても軽減されこそすれなくなることはないし，末端用水路の清掃，草刈り等にかかる賦役は，揚水機が廃
止されてもほとんど影響を受けないのであって，これらも節減されるというのは過大評価である。
③　揚水機にかかる賦役時間は，被告によれば年間４６０時間から年間７６０時間とされているが，その内訳
や作業内容が不明であり，原告らによる聞き取り調査の結果が平均３９時間４２分であることと比較しても過大である。
④　被告が主張する維持管理費は主として電気代であるが，高額すぎる。
ｄ　更新効果について
　被告による本件事業計画における経済効果算定においては，揚水機廃用に伴う更新効果が経済効果の
大半を占める。しかし，
(a)前記ｃ(a)のとおり，廃用予定とされる９０３台の揚水機が実際に存在するのか不明であるし，現在利用され
ている揚水機の利用・管理状況や地域の農業水利のあり方から見て，その多くが廃止されることはない。
(b)廃用される施設である揚水機，ため池に関する最経済的事業費の根拠が不明である。特に被告が廃用
するとしている９０３台の揚水機のうち，昭和６２年までに耐用年数が到来しているはずの８１５台の揚水機については，遅く
とも昭和６２年度以前に補修，再設置等が行われているはずであり，更新された揚水機の事業費を計算するためには事業
計画年における残存価格が控除されなければならないのであって，これを計算に入れていないとすれば，事業費が過大
に計上されていることになる。
(c)９０３台の揚水機のほとんどが旧事業計画の経済効果の算定（昭和５５年３月５日に確定した第２回変更
計画における算定）において更新効果として算定されていたものである。被告の算定によれば，旧計画において永源寺ダ
ムが代用するものとされていた揚水機の機能を再度永源寺第２ダムでも代用することになり，二重評価となって不当であ
る。
(d)そもそも，全国的な類似の土地改良事業計画を見ると，年総効果額に占める更新効果額の割合が６６．４
４パーセントであることは，高額に過ぎる。
ｅ　廃用損失額について
　被告による廃用損失額の算定において，廃用される予定の揚水機の廃用時における残存耐用年数は，０
から３年とされているが，上記揚水機の中には平成元年度以降に設置されたものや，事業完了予定年である平成１６年度
までの間に耐用年数が到来して補修や再設置がされるものも含まれるのであるから，被告による算定は，残存耐用年数を
著しく短いものとして計算していて，不合理である。
ｆ　総事業費について
　本件事業の事業費には，将来の調査の結果生じる，安全対策費用，環境影響防止費用，濁水防止対策
費用も計上すべきで，被告が算定した総事業費は過小である。
(ｳ)投資効率の数値について
　仮に被告による経済効果の算定が適正になされていたとしても，投資効率は１．０４と極めて低く，妥当な投
資効率を下回るものである。
(ｴ)代替案との比較による最経済性検証の欠如
　経済性の評価にあたっては，計画の各部分が同じ目的を達成するために考慮し得る計画の中で最経済的な
ものになっているかどうかを検討する必要がある。
　この点，被告は，本件事業計画策定における複数計画案の内容，その具体的な経済効果を明らかにしてい
ないが，淀川調査事務所が，平成４年２月ころ，本件事業計画対象地域の関係自治体に配布した「国営土地改良事業
『新愛知川地区』について」と題する書面（甲９）によれば，被告は，新規水源確保対策の検討として本件事業計画対象地
域の農業用水源確保という必要性を満たすために比較検討した上流域での新規ダム（第２ダム案），永源寺ダムの嵩上げ
（嵩上げ案），琵琶湖からの揚水（琵琶湖逆水案）及びこれらの複合案の４案のうち，第２ダム案が優れているとしている。し
かし，第２ダム案より琵琶湖逆水案の方がはるかに投資効率が高い。被告は，第２ダム案は，受益者の負担額が軽減され
るという理由でこれを採用したとするが，法施行令２条４号の要件（当該土地改良事業に要する費用について負担すること
となる金額が，これらの者の農業経営の状況からみて相当と認められる負担の限度をこえることとならないこと）は，経済性
とは別個のものである。被告は，琵琶湖逆水案との経済性の比較を看過して本件事業計画決定をしており，本件事業計
画は，最経済性に関する検証が行われていないもので，著しく合理性に欠けるものである（なお，琵琶湖逆水案は，供給
の安定性にも優れ，環境への影響も遙かに少ない。）
（被告の反論）
(ｱ)経済性の判断基準について
　施行令２条３号は，当該事業に要する総経費がその結果生ずる直接効果及び波及効果によってつぐなわれ
るものでなければならないことを要件として定めているものであり，投資効率が当該事業全体で１．００以上となれば，当該
事業が経済的に見て適正かつ妥当であると認められるというべきであって，それ以上にあらゆる面において最も経済的で
あることまで要求するものではない。
(ｲ)被告による経済効果の算定について
ａ　作物生産効果について
　作物生産効果は営農計画を基礎に算定するものであるところ，本件事業計画についても，滋賀県及び関
係市町が農家を含めた農業関係機関の参画を得て策定した関係各市町の「農業生産総合振興計画」を基礎として，転作
実績，作付け動向を把握した上で，地元普及所などの意見を参考に決められたものであり，地域の実情に即した計画とい
うべきである。なお，本件事業の営農計画においては，大豆については兼業農家であっても十分に実現可能な集落営農
によることとなっており，野菜その他についても，農業用水の安定確保が図られ水管理労力が軽減されれば高齢者などに
よる栽培も可能であって，兼業農家が多くても実現可能な計画である。
　なお，作物生産効果の算定において，裏作による効果は見込んでいない。
ｂ　営農経費節減効果について
　本件事業施行地域においては，毎年のように用水不足が発生するため，隔日給水などの厳しい配水管理
やかんがい地域を分けて順番にかんがいする「番水」が実施されるが，これらと連動して個々の農家が行うほ場ごとの煩雑
な水管理が多くの労働力を要するものとなっているところ，本件事業によって用水不足が解消されることでこれらの水管理
労働力が節減されることになる。そこで，代表的なほ場を抽出して，計画策定時点における現況と計画における個々の農
家のほ場の水管理に要する労働力等を調査し，これを集計する方法で効果算定の基礎を割り出したものである。
　なお，ほ場整備に伴う労働力節減についても，区画形状の整形及び拡大，乾田化等の実施に伴い，作業
効率が向上して労働力，機械力等が節減されることになることから，地域の公的な農業指導機関の資料等を基に各作業
ごとの計画策定時点における現況と計画における労働力や機械力等を把握し，その結果を集計する方法で効果算定の
基礎を割り出している。
ｃ　維持管理費節減効果について
　維持管理費節減効果の算定にあたっては，諸通達に従って適切かつ合理的に経済効果を測定している。
(a)廃止予定の揚水機付き井戸について
①　本件事業計画において廃止する揚水機付き井戸と引き続き利用する揚水機付き井戸の調査は，改良
区の資料を基に，聞き取り，現地調査等から本件事業施行地域に存する揚水機付き井戸の状況を把握し，地域内の水利
用計画との関係，井戸相互の距離，井戸の規模，井戸の使用年数，県営事業及び団体営事業で設置予定の井戸なども
含めて総合的に検討して，本件事業実施後も引き続き利用するもの１２６か所と廃止が見込まれるもの９０３か所を特定した
ものである。
②　農家の所有する揚水機付き井戸の廃止見込みについては，農家の合理的判断を前提として判断する
ほかないところ，農家の合理的意思としては，本件事業計画が実施され，ダムからの水が十分配水されているのに，さらに
費用をかけて揚水機を更新したり，その電気代を負担することは通常考えられない。
③　そもそも土地改良事業は，その地域の現況における農業性の向上などを目的とするものであることか
ら，経済性の測定はその目的を達成するために必要な総事業費と効果を比較すべきものであり，既に同一地域において
事業が実施完了していたとしても，当該旧事業の事業費と効果を考慮する必要はない。また，旧事業と本件事業は，計画
時点を大きく異にし，その間に現況は大きく変化しているし，その目的も全く異なるものであるから，本件事業と旧事業が重
複するものでもない。
　したがって，旧事業で廃止予定であった揚水機が実際には廃止されず，本件事業で廃止されるものとし
て経済効果を算定しても，二重算定にはならない。
(b)年経費について
①　維持管理費節減効果の算定の基礎となった揚水機の維持管理費の額は，改良区の資料及び水利組
合からの聞き取り結果等をとりまとめた資料（乙５４）に基づくものであり，算定根拠及びその合理性は明らかである。
②　本件事業施行地域においては限られた用水の公平な配水を行う必要性から，揚水機にかかる各作業
及び用水路への排水状況確認や番水（用水配分）等の末端水路の水管理と，揚水機操作とは一元的に集落共同で行わ
れている場合が多く，いずれも維持管理費に含まれるものであり，揚水機が廃止されれば必要なくなる賦役である。また，
番水は用水不足のない地域では干ばつ時のみに行われる用水管理形態であり，永源寺第２ダム建設後も継続して行うと
は考えられない。
③　原告らが行った賦役時間の調査は，調査時点に問題がある上，調査対象が恣意的で，現地における
揚水機の維持管理に要する賦役の状況を把握するための資料としては不適切である。
④　揚水機の維持管理費には，電気料などの年々の経常的な経費のほかに，周期的に必要となる経費，
人件費及びこれと一体的に行われる賦役その他に係る経費等がすべて含まれており，地域の用水状況から，電気料金以
外の経費が無視できない部分を占めていることは明らかである。
ｄ　更新効果について
(a)廃用予定の揚水機付き井戸が存在すること及びこれらが廃用される可能性があることは，前記ｃ(a)①及び
②のとおりである。
(b)更新施設の最経済的事業費は，各種の工事費目を積み上げて算定したものであるが，そのうち今後契
約事務の適正な執行に支障を及ぼす恐れがあるため明示することができないものを除き，既に明らかにしている。
　なお，廃止予定の揚水機付き井戸のうち，再設置されているものについてはその年度を確認しているし，
その結果廃用時以降の使用可能年数が残存している場合，すなわち未償却資産額がある場合には，それを廃用損失額
として妥当投資額の算定の際に別途控除しているのであり，更新効果算定においてこれを控除するとすれば二重控除し
た不当な結論となる。
(c)前記ｃ(a)③のとおり，旧事業と本件事業とは別個のものであり，二重評価とはならない。
(d)土地改良事業の経済効果の発現は，事業計画の内容，それぞれの地域の営農の実態，施設の状況等
によって異なるものであり，全国と比較することはできない。本件事業は水源を転換することで用水供給を安定化すること
を目的としているのであるから，更新効果がその他の効果に比して卓越して発現するのは当然である。なお，他の用水改
良を目的とした土地改良事業における更新効果の割合をみても，本件事業における割合が異常に高いとはいえない。
ｅ　廃用損失額について
　揚水機は耐用年数を超えても使用できる可能性があるところ，農家の合理的判断から考えても，ダムの計
画があるにもかかわらず，耐用年数が経過したからといって，引き続き使用に耐え得る揚水機を更新するとは到底考えら
れない。また，廃用損失額の算定に当たっては，当該廃用施設の耐用年数経過時ではなく，予定廃止年が基準となるが，
予定廃止年が未定の場合は，これを確定することが困難であるため，事業の完了予定年度を予定廃止年として廃用損失
額を算出している。
ｆ　総事業費について
　総事業費は，本件事業及び関連事業において計画された工事を実施するのに必要な費用を計画策定時
点において実施できる費用として積み上げた総額とされており，工事施工に必要な安全対策費や，濁水処理費等は見込
んでいるが，本件事業計画に含まれない施設等の費用は加算すべきでない。
(ｳ)投資効率の数値について
　投資効率は１．００を上回っており，直接効果のみで事業費投資を上回る効果の発生が見込まれ，施行令２
条３号の要件を満たしている。さらに，本件事業による波及効果や計測不能な効用も考えられるから，本件事業は国家投
資の面から見ても妥当なものである。
(ｴ)代替案との比較について
　土地改良事業計画は，申請人からの申請の内容，計画内容の持続性や安定性，技術的課題の多寡，維持
管理の容易性，従前の水利慣行等の要素を総合的に勘案し，国の施策及び国家的見地に照らして，最適な整備水準と
なるように策定されたものであり，施行計画の各部分が最も経済的であることまでも要求されるものではない。
　そして，土地改良事業において，一つの目的を達成する複数の方法が考えられ，そのいずれもが経済性の
要件を満たす場合に，どれを選択するかは合理的な政策判断に委ねられている。
　また，本件事業計画は，既存施設の有効利用・整合性，供給の安定性，管理の利便性及び技術的可能性
の観点から，琵琶湖逆水案より優れているとともに，経済性の点においても，維持管理費を加味して試算した投資指標は
第２ダム案が優れており，琵琶湖逆水案を選択することは不合理である。
エ　その他の要件について
（原告らの主張）
(ｱ)環境配慮義務
ａ　自然環境は，農地及び農業生産活動の基盤であり，これらのあり方を規定する基本的要素であり，地域住
民の存続基盤である。そして，農業基盤の整備に関する土地改良事業計画づくりや実施に当たっては，その生産基盤を
なす自然環境に配慮することなくしては計画内容を定めることはできない。よって，被告には土地改良事業計画の決定及
び実施にあたり環境に配慮する義務が課されているのであり，このことは，法１条２項，８７条１項・３項，８条４項１号，施行
令２条，農業基本法１条，２条２項，９条，環境基本法１条，６条，１４条等に照らし明らかである。
　仮に上記各規定が訓示規定であり具体的な環境配慮義務を規定したものではないとしても，土地改良事
業計画の適法要件を充足するか否かを判断するにあたっては，上記各規定により具体化された環境保全の施策の指針
や基準を考慮してこれらを遵守すべきで，これらに違反した場合は，被告の判断は違法となる。
　また，仮に被告の判断に一定の裁量権が認められるとしても，これらを無視，軽視，誤認し，それにより判断
結果に影響が生じるなどした場合には，その判断は裁量権の逸脱，濫用があるものとして違法となるというべきである。
ｂ　永源寺第２ダム及び頭首工・導水路など関連施設の建設は，湛水地域の自然環境を消滅させ，ダム上下
流の河川を物理的にも機能的にも大きく変化させるのみならず，冷水，濁水，富栄養化現象，工事用道路の建設等による
捨土等の問題を引き起こし，河川の水質，動植物の生育環境にも重大な悪影響を及ぼすことが必至であり，河川と人間と
の関わりを恒久的・不可逆的に破壊するものである。
　ところが，被告による本件事業計画対象地の自然環境等についての現況把握は極めて不十分であるし，
本件事業計画による環境への影響をどのように予測し，評価したのか，それをふまえてどのような対策をとるのかについて
は具体的に示されていない。
ｃ　したがって，被告は，本件事業計画決定の適法要件の判定にあたって当然に調査，考慮し，対策を講じる
べき自然環境項目や要素に対する考慮検討を欠落ないし軽視したもので，前記ａの義務に違反し，または裁量権を逸脱
し，違法である。
(ｲ)周辺住民等の生命，身体，財産に配慮する義務
　法８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項等は，土地改良事業計画の決定にあ
たり周辺住民等の生命，身体，財産その他人格上の価値に配慮する義務を課したものであるが，被告は，実体的にも手
続的にも，これに違反した。
　すなわち，永源寺ダムは，異常放流，冷水・濁水，富栄養化，水質悪化，河床低下，堤防の崩落・橋脚の深
掘れ，地下水位の低下，河口である琵琶湖岸の砂浜のやせ現象，これらに伴う死亡事故，自然生態系の破壊，住民生活
や産業への悪影響を引き起こしているところ，永源寺第２ダムの建設は，このような悪影響を増幅し，また，洪水等の災害
発生の危険性を高めるものである。ダムに起因する災害が起こった場合，関係住民の生命，身体，財産等に対する影響，
被害は深刻なものとなる。ところが，被告は，このような危険性について調査や調査結果を踏まえた対策の検討等を行って
いない。
(ｳ)その他の産業との調和
　法８７条３項，８条４項１号，施行令２条６号，農業基本法前文，１条，２条２項等の規定は，土地改良事業が
他産業と調和することを当該事業の適法要件としたものであり，当該事業が競合する他産業と調和しない場合は当然に，
またその判断過程においてこれを考慮しなかった場合には裁量権を逸脱しあるいは合理性を欠くものとして，当該事業計
画決定は違法となるところ，被告はこれに反したものである。
　すなわち，本件事業は，本件事業施行地域の林業との整合性を著しく欠くものであるし，自然環境に大きく
依存している漁業や観光業に壊滅的影響と被害を与えるものである。ところが，被告は，これらの産業の現況，それが果た
している経済的，社会的機能や効果等について調査せず，これらに関連する項目，要素についての検討を行っていない
か，軽視した。
（被告の主張）
(ｱ)環境配慮義務について
ａ　農業基本法は，地域の自然的経済的諸条件を考慮して，総合的な農業諸政策を策定し，実施する責務を
抽象的に規定するものであり，環境基本法は，環境保全について適正に配慮する措置を講ずる責務を定めた総則規定で
あるにとどまるから，これらの規定により直ちに個別具体的な環境配慮義務を課する趣旨ではない。
　法８７条３項，８条４項１号，施行令２条は，環境配慮を直接に規定したものではなく，また，その運用・解釈
にあたっても，環境配慮は事業計画決定の要件ではなかった。なお，平成１３年６月２９日に公布された土地改良法の一
部を改正する法律において，法１条２項に「環境との調和に配慮しつつ」と規定され，これを受けて施行令２条において環
境との調和に配慮したものであることが要件と位置づけられた。
ｂ　もっとも，本件事業計画は，環境に十分配慮した内容として計画され，環境基本法の趣旨を踏まえて実施さ
れることとなっている。
　すなわち，本件事業においては，永源寺第２ダムへの濁水対策として河川への放流水をれき等のフィルタ
ーを通して浄化する施設等を計画し，周辺の緑化，工事中の濁水対策など自然環境に配慮した設計を行うなど，事業計
画中に既に環境への配慮がされており，また，調査計画時から滋賀県の環境影響評価を予定して現況調査を進めてい
る。
(ｲ)周辺住民等の生命，身体，財産に配慮する義務について
　原告ら主張の関係法規には，ダム災害の防止等を沿岸住民個々人の個別的な利益として保護する趣旨は
含まれていない。もとより，周辺住民の生命，身体，財産に配慮すべきことは当然であるが，それは，公益的な配慮の性質
にとどまる。
　なお，永源寺第２ダムは，一般的技術基準等に基づき計画された結果，その安全性は確保されており，さら
に，事業の実施に当たってもダム災害により周辺住民の生命，身体，財産に危害が及ばないよう，十分な配慮を行うことと
している。
(ｳ)その他の産業との調和について
　土地改良事業は，漁業や観光などの他の産業と調和することを当該事業の適法要件としたものではなく，こ
の点に関する原告らの主張は失当である。
(3)本案の争点(2)イ（本件事業計画の手続的要件充足の有無）について
ア　事前の環境影響評価の必要性の有無
（原告らの主張）
　法８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項等は，土地改良事業計画の決定前に環
境影響評価をする義務を課したものである。特に施行令２条１号は，検討すべき項目として「自然的環境上」の検討を要求
しており，これらの規定が事前の環境影響評価を予定していることは明らかである。また，法８７条６項が事業計画決定に
対する異議申立手続を規定していること，土地改良事業計画による工事着工ができる場合を規定した法８７条８項によれ
ば，異議申立手続を経由すれば直ちに工事に着手できると解されることからすれば，計画決定手続により，その内容であ
る個々の事業実施についても最終的な意思決定をしたことになるはずであるから，計画決定前に環境影響評価がされるこ
とを前提としていると解される。さらに，決定後に環境影響評価がされた場合，事業計画の修正変更を伴うことが明らかで
あるのに，そのために事業計画の費用や効果が変化しても事業計画の適法要件判定のための経済効果分析には何ら反
映されないという著しく不合理な結果となる。
　ところが，被告は，本件事業計画決定に先立ち，環境影響評価を行っていないから，本件事業計画決定は，手
続的要件を欠き違法である。
（被告の主張）
　法８７条１項・３項等の関係法規には，環境配慮義務を沿岸住民個々人の個別的な権利・利益として保護する
趣旨は含まれておらず，また，環境基本法２０条，法８条４項１号，施行令２条等は，環境影響評価を法的に義務付けた規
定ではない。したがって，事前に環境影響評価をする必要はない。
　もっとも，本件事業計画の実施にあたっては，他の法令等に基づいて環境影響評価が実施される予定になって
いる。なお，計画策定時点では，滋賀県環境評価に関する要綱及びその実施要領に基づき，河川管理者である滋賀県と
の協議までに環境影響評価準備書を提出すれば足りることとなっていたが，環境影響評価法が施行され，永源寺第２ダム
が対象事業となった現時点では，同法に基づく環境影響評価を実施することとしており，その時期は工事実施に必要なダ
ム諸元の調査終了後工事着手までに行うことが必要であり，かつそれで足りると解すべきである。
イ　法８５条の公告手続の違法性の有無
（原告らの主張）
　本件事業計画決定に先立つ法８５条に定める同意徴集及び公告手続は，以下の理由により違法であるから，
本件事業計画決定は，手続的要件を欠き違法である。
(ｱ)公告の前に同意徴集を行っており，しかも同意徴集の期間が長期にわたっている。
　法８５条２項が土地改良事業の計画の概要を公告をする旨を規定しているのは，それによって当該地域の住
民が当該事業計画の概要を周知したものと擬制するためであり，土地改良事業の円滑な実施に不可欠な同意徴集という
重要な手続を担保するものであるから，公告は同意徴集に先立って行われるべきものであり，これに違反した場合その瑕
疵は重大であって，そのような場合には，当該事業計画決定自体が違法となると解すべきである。
　この点，被告は，実質的に計画概要書が示されていることや説明会が開催されていることにより，瑕疵は治癒
されると主張するが，これらの行為は利害関係者全員に対して行われたものではなく，公告と同視することはできない。
　また，同意の期間が長期にわたると同意の同一性が損なわれることになることから，そのような場合にも同意徴
集手続は違法となる。
(ｲ)同意率が３分の２に極端に満たない集落が４か字存在する。
　法は，土地改良事業が強制主義であること，私人による申請事業であること，集落ぐるみの水管理慣行が存在
すること，水利状況は対象地域の水利状況や農業実態を反映すべきことから，対象地域の各大字ごとに３分の２以上の同
意があることを要求していると解すべきである。
　ところが，本件事業計画において，同意率が３分の２を下回る集落が４か字もあるのであって，手続的に違法
であり，これらの４か字については，本件事業計画の対象地に組み入れる合理的な理由がないのであるから，これらの４か
字の３条資格者に事業費等の負担を強いる本件事業計画は無効となるというべきである。
（被告の主張）
(ｱ)同意徴集手続及び概要公告は，申請人により担われる申請までの手続きとして位置づけられており，事業計
画決定からみると，その前提行為であって，国として国営土地改良事業を施行するか否かの意思形成過程の意味を有す
るにとどまる。また，事業計画の概要の公告が必要とされる趣旨は，３条資格者の同意を得るため及び事業参加者の確定
のための補足的手続であって，これに瑕疵があっても，同意に影響がない限り，計画の適法性には影響がないと解すべき
である。さらに，法８５条２項は，公告と同意徴集との前後関係についての規定を置いておらず，公告と同意の間に利害関
係人の手続等をも何ら予定していない。そして，上記のような公告の趣旨に照らし，公告前に同意を徴集しても，事業参加
者の確定には何ら影響はないし，計画内容を十分理解して同意がなされていれば，同意に瑕疵はない。したがって，誤っ
た説明などによって公告内容と同意の対象となる事業計画内容との間に齟齬があったような場合を除いては，同意が公告
に先行したとしても，事業計画決定の適法性に影響を及ぼすことはない。
　本件事業にかかる同意徴集手続は，地元説明会において，公告内容を簡潔にまとめた資料を配付してその
内容を説明した上で行われたものであり，３条資格者の同意は十分かつ正確な説明を受けてなされたものであるから，そ
の手続に本件事業計画決定の適法性に影響を及ぼすような瑕疵はない。
　同意徴集期間については法及び施行令に何ら規定がないから，長期にわたったからといって直ちに違法とな
るものではない。また，本件事業は広大な地域を対象とするもので，対象者も９２７３名に及ぶため，同意徴集期間に８か月
を要したことはやむを得ないと言うべきであるし，本件においては錯誤等によって同意の効力が争われてもいないから，そ
の同一性に問題はなく，同意徴集手続に違法はない。
(ｲ)国は，同意は市町村別及び大字別においても３分の２以上になるように指導しているが，これは，事業実施の
円滑を図るためであり，法及び施行令の解釈上そのような要件が必要と解しているわけではない。また，土地改良事業の
事業施行地域とは，土地及び用水系統によるつながりを有する一定の地域を対象として実施される事業であって，特定の
施行地域内の同意率が低いからといって，その者らの土地のみを排除することは物理的に困難であり，排除することは適
当でない。
ウ　専門家の報告の適法性の有無
（原告らの主張）
　専門技術者の調査報告書（乙７）は，環境影響に触れていないばかりか，その結論の合理性を検証する根拠付
けが明示されておらず，法の要求するものでない。
（被告の主張）
　専門技術者の調査報告書は，法８７条２項，８条２項及び３項に規定され，法施行規則１５条に掲げられた事項
について，包括的に要約してとりまとめられたものであり，法に基づくものである。
(4)本案の争点(2)ウ（法８６条に基づく適否の決定の違法性の有無）について
（原告らの主張）
　前記のとおり，被告による本件事業計画の適否の決定は，環境配慮義務に違反して，施行令２条の基本的要件
を充足していないのにこれを充たすものとして適当との決定をしたもので，法８条４項２号に違反し，また，同意徴集手続等
において手続的な違法があったのにこれを看過して適当と判断したもので，違法である。
（被告の主張）
　法８条４項２号の規定は，国営土地改良事業の適否の決定にあたり準用されていないし，法８６条の適否決定は
同一行政庁による事業計画決定の前提行為に過ぎず，事業計画決定の違法性とは別にその違法性が問題となる余地は
ない。
(5)本案の争点(2)エ（行訴法１０条１項の主張制限適用の可否）について
（被告の主張）
　３条資格者以外の原告らの訴訟要件が満たされるとしても，これらの者は，本件事業計画に不服を申し立てる利
益を有することの根拠として，専ら自己の環境，生命，身体，財産に対する利益が侵害されることを主張するものであるか
ら，これらの原告らについては，本案の争点(2)ア(ｱ)ないし(ｳ)並びに同(2)イ(ｲ)及び(ｳ)については，行訴法１０条１項によ
り，これらを本件事業計画の違法事由として主張することは許されない。
（原告らの主張）
　争う。
　法には，３条資格者以外の者の個別の権利・利益・人間的価値を保護したと解される規定が存するのであるか
ら，原告らの主張する違法事由は，いずれも原告らの法律上の利益に関係するものであって，行訴法１０条１項に反しな
い。
第３　当裁判所の判断
Ⅰ　本案前の争点(1)（本件事業計画決定取消訴訟提起の可否）について
１　法は，８７条６項において，国営又は都道府県営の土地改良事業につき，農林水産大臣又は都道府県知事が決定
した事業計画についての異議申立てに関する行政不服審査法４５条の期間について特則を定めるとともに，同条７項にお
いて，農林水産大臣又は都道府県知事がこれに対する決定をするまでの期間を規定している。そして，同条１０項は，「土
地改良事業計画に不服がある者は，第７項の規定による決定に対してのみ，取消しの訴えを提起することができる」と規定
している。
　上記各規定の文言によれば，法は，土地改良事業計画に対する不服申立ての方法について，行政事件訴訟法８
条１項の定めるいわゆる選択主義の例外として，土地改良事業計画決定に不服のある者は，まず審査請求である同決定
に対する異議申立てをする必要があるとしているのみならず，同法１０条２項の定めるいわゆる原処分主義の例外として，
裁決主義，すなわち原処分である土地改良事業計画決定の取消しの訴えの提起を許さず，裁決である異議申立てにつ
いての決定に対する取消しの訴えのみの提起を認めることを規定していると解するのが相当である（最高裁昭和６１年２月
１３日第一小法廷判決・民集４０巻１号１頁参照）。
　したがって，土地改良事業計画に不服がある者が，原処分である土地改良事業計画決定そのものに対して取消し
の訴えを提起することはできない。
　よって，原告らの本件事業計画決定の取消しを求める訴えはいずれも不適法であり，却下を免れない。
２　なお，この点について，原告らは，土地改良事業計画決定そのものが取消訴訟の対象となると解さないと，国民の裁
判を受ける権利が害されることになるし，そうしないと異議申立てについての決定に対する取消しの訴えで勝訴しても土地
改良事業計画自体が残ることになり不当であると主張する。
　しかし，法８７条１０項が，土地改良事業計画に不服がある者は，土地改良事業計画決定に対する異議申立てにつ
いての決定に対してのみ訴えを提起できると規定したのは，土地改良事業計画において定める事項が専門的技術的事項
にわたるため，行政庁の判断による異議の決定を経ずして直ちに出訴し得ることとすることは妥当でないと考えられること
から，当該土地改良事業計画に不服がある者は，まず異議申立てをし，異議申立てを棄却する旨の決定を受けた後に，
棄却決定の取消訴訟を提起して当該土地改良事業計画の適否を争うべきものとした趣旨であると解される。そして，このよ
うな裁決主義が採られている場合には，裁決取消訴訟においても，原処分自体の違法事由を主張することは何ら妨げら
れない（行政事件訴訟法１０条２項，最高裁昭和５０年１１月２８日第三小法廷判決・民集２９巻１０号１７９７頁参照。）。した
がって，土地改良事業計画に対する異議申立てについての決定の取消しを求める訴えを提起した者は，その中で同計画
の違法を主張できるのであるから，同計画決定自体の取消しの訴えが認められないからといって，裁判を受ける権利が妨
げられることにはならない。
　また，上記裁決主義の趣旨からすれば，異議申立てについての決定に対する取消訴訟において，土地改良事業計
画決定自体が違法であることを理由として異議申立てについての決定を取り消す旨の判決がされ，同判決が確定した場
合は，異議申立てについての決定に対する取消訴訟が，実質的には土地改良事業計画決定の違法を確定してこれを取
り消し，違法状態を排除して，これにより権利を侵害されている者を救済することをその趣旨としていると解することができる
こと，上記判決において，原処分である土地改良事業計画決定の違法性が判断されており，その判断内容は，土地改良
事業計画決定全体の効力を失わせるもので，同決定自体の取消しの当否を判断する場合と同一であると考えられることか
らすれば，同時に原処分である土地改良事業計画自体も取り消されることになると解するのが相当であるから，原告らが主
張するような原処分である土地改良事業計画が残るという不都合が生じることもない。
　したがって，原告らの主張は採用できない。
Ⅱ　本案前の争点(2)（異議申立てを経ていない原告らの訴えの適法性）について
１　裁決の取消しの訴えは，当該裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に限り，提起することができる
（行政事件訴訟法９条）ところ，法８７条１０項に基づく訴えは，直接的には同条７項による決定（土地改良事業計画決定に
ついての異議申立てに対する決定）の取消しを求めるものであるから，原則として，訴訟提起者自身が異議申立ての手続
を経ていることが予定されているものと解するのが相当であり，異議申立てを経ておらず，自己を名宛人とする決定がない
者については，たまたま他の者が当該処分について同一の理由に基づいて異議申立てを経ていても，両者が当該処分
に対して一体的な利害関係を有し，実質的にみれば，その異議申立てがその者のための異議申立てでもあるといえるよう
な特段の事情が存しない限り，これらの者は裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に該当するということ
はできず，これらの者が提起した異議申立てについての決定の取消しを求める訴えは，適法な訴えと解することはできな
いというべきである（最高裁昭和６１年６月１０日第三小法廷判決・判例時報１２１０号５１頁参照）。
２　そこで，各原告が，本件異議申立てについての決定の名宛人となっているか否かについて検討する。
(1)別紙原告目録２及び３記載の各原告が本件異議申立てについての決定の名宛人となっていることは，当事者間に
争いがない（ただし，原告番号１の原告δは，異議申立てを行った亡ηの妻である。）。
(2)別紙原告目録１記載の原告らが本件異議申立てについての決定の名宛人となっていることを認めるに足りる証拠
はない。
　なお，別紙原告目録１記載の原告らには，原告らにおいて，その所属団体等が異議申立てをしたことにより個人と
しても異議申立てをしたと主張する者がおり（原告番号１７ないし１９，２２，２４，２５，２７ないし３１，３４ないし４２，４４の各原
告），甲１８３，１８４，１８７の３の１及び２，１８７の１１の１及び２，１８７の１２の１，１８７の１７，１８７の１８によれば，上記原告ら
がそれぞれ所属しているとする法人格のない団体である「ダム建設とまちづくりを考える町民のつどい実行委員会」（甲１８
７の３の１，２），「永源寺町観光協会」（甲１８７の１２の１）及び「滋賀県神崎郡永源寺町東部区長連絡協議会」（甲１８７の１
８）並びに水産業協同組合法上の法人である「愛知川漁業協同組合」（甲１８７の１１の１，２）及び「愛知川上流漁業協同組
合」（甲１８７の１７）がそれぞれ本件事業計画決定に対する異議申立てをしたことが認められるが，上記証拠（申立書ない
し異議申立てについての決定書）の記載等によれば，これらの異議申立ては，各団体が団体として行ったものであると解さ
れるところであって，申立人として名を連ねていないそれぞれの団体の構成員や代表者あるいは発起人等として申立書等
に記載されている者が団体を離れた個人として異議申立てを行ったものと解することは，いずれの異議申立てにおいても
できないというべきである。このことは，別紙原告目録２及び３記載の原告らの中に，上記団体の構成員である者もおり，こ
れらの者は，団体と個人を区別して，個人としても異議申立てをしていることからも明らかである。
　したがって，これらの団体の構成員である上記原告らが個人としても異議申立てを行っていて，これらの者が異議
申立てについての決定の直接の名宛人であるとする原告らの主張は採用できない。
３　なお，原告らは，異議申立てを経ておらず，異議申立てについての決定の名宛人となっていない者でも，その者と
主張を同じくする者が異議申立てを経由している場合には，異議申立てを経たものとみなすべきであると主張し，他人を
名宛人とする異議申立てについての決定の取消しを求める訴えも一定の場合には適法となると主張する。
　しかし，前記１のとおり，たまたま他の者が当該処分について同一の理由に基づいて異議申立てを経ていても，両者
が当該処分に対して一体的な利害関係を有し，実質的にみれば，その異議申立てがその者のための異議申立てでもある
といえるような特段の事情が存しない限り，これらの者は裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に該当す
るということはできないところ，自己が所属する団体が異議申立てを経ている場合に，その構成員について上記の特段の
事情があると一般的にいうことはできない上，別紙原告目録１記載の原告らそれぞれについて，上記の特段の事情がある
と認めるに足りる証拠はない。
　したがって，原告らの上記主張は理由がない。
４　以上によれば，別紙原告目録１記載の原告らは，本件事業計画決定に対する異議申立てについての決定の名宛
人となっておらず，また，同決定の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者にも当たらないから，これらの者のした
本件異議申立てについての決定（本件却下決定及び本件棄却決定）の取消しを求める訴えはいずれも不適法であり，却
下を免れない。
　なお，原告番号１の原告δは，本件事業計画の決定に対する異議申立てを自ら行ってはおらず，異議申立てにつ
いての決定の直接の名宛人ではないが，弁論の全趣旨によれば，同人は，本件事業計画決定に対して異議申立てを行
いこれについて棄却決定を受けた亡ηの妻であり，亡ηが所有していた本件事業施行地域内の農用地を相続したものと
認められるから，法１１３条により，亡ηについての上記行為及び処分の効力は，原告δに対しても生じるものと認められ，
また，前記１の特段の事情もあるというのが相当であるから，原告δの訴えは適法である。
Ⅲ　本案の争点(1)（本件却下決定の違法性の有無）について
１　証拠（甲１８７の４の１，１８７の５，１８７の６の２，１８７の７，１８７の８，１８７の１３，１８７の１４の２）及び弁論の全趣旨によ
れば，被告による本件却下決定の理由とするところは，当該異議申立てを行った者らは，その主張する理由からは，単な
る反射的利益を受けることはあっても，本件事業計画決定処分により自己の権利もしくは法律上保護するに値する利益を
侵害されたか又は必然的に侵害されるおそれがある者には当たらないから，本件異議申立ての異議申立人たり得ず，そ
の異議申立ては不適法であるというものである。
　そこで，被告が上記のような理由で行った本件却下決定が違法なものであるか否かについて検討する。
２　法８７条１項に基づく被告による本件事業計画決定に対して行政不服審査法４条に基づく異議申立てをすることが
できることは，法８７条６項ないし１０項の文言から明らかである。ところで，行政不服審査法４条に基づいて異議申立てをす
ることができるのは，行政庁の処分に「不服がある者」であり，これは，当該処分について不服申立てをする法律上の利益
がある者，すなわち，当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそ
れのある者をいい（最高裁昭和５３年３月１４日第三小法廷判決・民集３２巻２号２１１頁参照），当該処分を定めた行政法規
が，不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収させるにとどめず，それが帰属する個々人の個別的利益と
してもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には，このような利益も上記にいう法律上保護された利益に
当たり，当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は，同法４条に基づく異議申立適格を有
するものというべきである。そして，当該行政法規が，不特定多数者の具体的利益をそれが帰属する個々人の個別的利益
としても保護すべきものとする趣旨を含むか否かは，当該行政法規の趣旨・目的，当該行政法規が当該処分を通じて保護
しようとしている利益の内容・性質等を考慮して判断すべきである（最高裁平成４年９月２２日第三小法廷判決・民集４６巻６
号５７１頁，最高裁平成９年１月２８日第三小法廷判決・民集５１巻１号２５０頁参照）。
３　そこで，上記２の観点から，本件事業計画決定について異議申立てをすることができる者について検討する。
(1)法は，１条において，「この法律は，農用地の改良，開発，保全及び集団化に関する事業を適正かつ円滑に実施
するために必要な事項を定めて，農業生産の基盤の整備及び開発を図り，もって農業の生産性の向上，農業総生産の増
大，農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資することを目的とする。」（１項），「土地改良事業の施行に当って
は，その事業は，国土資源の総合的な開発及び保全に資するとともに国民経済の発展に適合するものでなければならな
い。」（２項）と規定しており，これらの規定によれば，法の目的とするところは，耕作の目的等に供される土地である農用地
の改良等の土地改良事業を円滑に実施することで農業生産の基盤の整備や開発を図り，農業の発展，効率化を促すこと
にあるということができる。
(2)ところで，土地改良事業は，一般に土地の環境条件を整備し，あるいはその利用状況を変えて，農業上の利用度
を増進するものであることから，法は，原則として，事業の受益地について利害関係を有する者の意思に基づき，かつ，そ
の者が費用を負担することによって土地改良事業を施行するものとし，そのような者を３条資格者として規定している。そし
て，３条資格者は，土地改良事業の開始，変更等について賛否を表明し（法５条，４８条，８５条等），土地改良区の組合員
となり（法１１条），事業の申請人となり（法８５条，８５条の４），その費用の一部を負担し（法９０条，９１条等），事業の施行者
ともなる（法９５条）のであるから，法は，３条資格者の土地の農業上の利用権をこれらの者の個別的利益として保護すべき
ものとする趣旨を含むものと解せられる。
　したがって，３条資格者は，土地改良事業計画の決定に対する異議申立適格を有すると解するのが相当である。
(3)一方，原告らは，３条資格者以外でも，愛知川上流漁業協同組合の組合員については，本件事業計画決定により
漁業の営業上の利益を侵害され，また，愛知川沿岸に宅地・建物，農地などを所有して生活している者については，本件
事業計画決定によりその生命，身体，財産その他生活上の利益を侵害されるおそれがあることから，これらの者について
も本件事業計画決定についての異議申立適格があると主張する。しかし，法や関係法規にはそのような利益を保護する
規定が見当たらず，また，前記(1)のような法の規定等に照らせば，法が周辺河川での漁業従事者の漁業上の営業の利益
や周辺地域に居住する者の生活上の利益というような個々人の個別的利益を保護すべきものとする趣旨を含むものと解
することはできない。
　したがって，上記のような利益を有するにすぎない者は，土地改良事業計画決定に対する異議申立適格を有しな
いものといわざるを得ない。
４　そこで，本件却下決定を受けた原告ら（別紙原告目録２記載の原告ら）が，異議申立適格を有するか否かについて
検討する。
(1)前記３(3)のとおり，漁業上の権利及び周辺地域住民としての生活上の利益を有するにすぎない者は異議申立適
格を有しないのであるから，別紙原告目録２記載の原告らのうち，本件事業計画決定によって侵害される利益としてこれら
の利益だけを主張する原告番号３，９ないし１５，２０，２１，２３，３３，４３，４５ないし４７，４９の各原告らは，異議申立適格を
有しない。また，原告番号５１及び５２の各原告については，本件事業計画決定によって侵害される利益が具体的に主張
立証されていないから，これらの者も，異議申立適格がないものといわざるを得ない。
(2)次に，３条資格者に該当するとして異議申立適格を主張する原告らについて検討する。
ア　原告番号４８の原告θについて
(ｱ)原告θは，本件土地改良事業に関する３条資格者の同意徴集手続において，同一家族内では同一地主とみ
なし，改良区賦課の名義人が地主とみなすとされていたところ，同人及びその父κの所有地の土地改良区賦課の名義人
は原告θであること，また，同人は換地処分の名義人でもあることから，３条資格者に該当すると主張する。
　しかし，乙６６及び６７によれば，原告θらが所有する土地について同人が土地改良区の賦課名義人となったの
は，κから原告θに対する相続があった平成９年１０月３１日以降であることが認められ，本件異議申立当時は，同人は賦
課名義人でなかったのであるから，この点に関する原告θの主張は理由がない。
　また，換地処分の通知は，法５条７項に規定する者に対してなされるものであるところ（法５４条１項），法５条７項
に規定する者が全て３条資格者であるわけではないことは法文上明らかであるから，換地処分の名義人であること（甲１４５
の２）を理由として３条資格者であるとする原告θの主張は採用できない。
　そして，前記３(1)(2)のような法の趣旨に照らせば，法は，土地改良事業による農業の発展，効率化という目的実
現に必要な農用地等の農業上の利用権を保護するものと解されるから，法３条１項１号に基づいて３条資格者とされる，農
用地であって所有権に基づき耕作の目的に供されるものの所有者とは，その農用地について所有権に基づいて耕作の
業務を営む者，すなわち，耕作業務による損益が自己に帰属する者をいうと解するのが相当であるところ，原告θが本件
異議申立当時において，その所有する農用地について耕作の業務を営む者に該当していたことを認めるに足りる証拠は
ない。
　したがって，原告θが３条資格者であるということはできない。
(ｲ)さらに，原告θは，本件土地改良事業計画決定によりその生活上の利益を侵害されるおそれがあるとも主張す
るが，そのような利益を有するにすぎない者が，異議申立適格を有しないことは，前記３(3)のとおりである。
(ｳ)よって，原告θは異議申立適格を有しないものといわざるを得ない。
イ　原告番号５０の原告λについて
(ｱ)原告λは，自らが３条資格者であると主張する。しかし，同人が３条資格者であることを認めるに足りる証拠はな
く，同原告の主張は理由がない。
(ｲ)また，原告λは，本件土地改良事業計画決定によりその生活上の利益を侵害されるおそれがあるとも主張する
が，そのような利益を有するにすぎない者が，異議申立適格を有しないことは，前記３(3)のとおりである。
(ｳ)よって，原告λは異議申立適格を有しないものといわざるを得ない。
(3)以上によれば，本件却下決定の名宛人となった原告らはいずれも本件事業計画決定に対する異議申立適格を有
しないものというべきである。
５　したがって，異議申立人らには異議申立適格がないという理由で本件事業計画決定に対する異議申立てを却下し
た被告の本件却下決定は，いずれも適法なものであったと認められる。よって，このような決定を受けた原告ら（別紙原告
目録２記載の原告ら）による本件却下決定の取消しを求める請求は，いずれも理由がないから，棄却されるべきものであ
る。
６　なお，本件却下決定の名宛人となった上記原告らは，本件棄却決定の取消しをも求めているものと解されるから，こ
れらの者が本件棄却決定の取消訴訟において原告適格を有しているといえるか否かについて検討すると，これらの原告ら
は，本件棄却決定の名宛人となっていないばかりか，上記５のとおり，これらの原告らの異議申立てが適法になされたのに
被告が誤ってこれを却下したという事情もないのであるから，これらの原告らは，本件事業計画決定に対する異議申立適
格を有しないものであり，本件棄却決定の取消しを求める法律上の利益もないというべきであって，これらの原告が本件棄
却決定の取消しを求める訴えは，いずれも不適法であり，却下を免れないというべきである。
７　以上に述べたところによれば，本件棄却決定の取消しを求める訴えのうち，別紙原告目録３記載の原告らである原
告番号１の原告δ，同２の原告μ及び同１６のπによるものは，いずれも適法になされたものであるということになるから，以
下，これらの原告らの請求について検討する。
Ⅳ　本案の争点(2)ア（本件事業計画の実体的要件充足の有無）について
１　土地改良事業計画の実体的適法要件
(1)本件棄却決定の取消しを求める訴えにおいては，本件事業計画決定自体の違法を主張することができることは，
前記Ⅰ２のとおりであるところ，法８７条３項は，被告が土地改良事業計画決定を行う場合には，当該計画に基づいて施行
される土地改良事業が法８条４項１号の政令で定める基本的な要件に適合するものとなるように定めなければならないと規
定し，上記政令である施行令（昭和２４年８月４日政令第２９５号）２条には，土地改良事業の施行に関する基本的な要件と
して，次のとおりの規定がある。
①　当該土地改良事業の施行に係る地域の土じょう，水利その他の自然的，社会的及び経済的環境上，農業の生
産性の向上，農業総生産の増大，農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資するためその事業を必要とすること。
（１号）
②　当該土地改良事業の施行が技術的に可能であること。（２号）
③　当該土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと。（３号）
④　当該土地改良事業の施行に係る地域内にある土地につき法第３条に規定する資格を有する者･･････が当該土
地改良事業に要する費用について負担することとなる金額が，これらの者の農業経営の状況からみて相当と認められる負
担能力の限度をこえることとならないこと。（４号）
　したがって，土地改良事業計画決定が適法であるというためには，以上の各要件を満たすことが必要である。
　また，施行令の規定する上記の要件のほかに，土地改良事業計画が適法となるための要件があると解される場
合，これらの要件を満たすことも必要である。
(2)もっとも，国営の土地改良事業計画は，申請人が作成した計画の概要を，広く国民経済的見地からさまざまな利
益を比較衡量した上で国営の事業計画として定めるものであり，その内容は，高度に技術的専門的な事項にわたり，政策
的判断をも要するものであるから，上記適法要件を満たすか否かの判断は，被告の広範な裁量に委ねられているというべ
きである。したがって，土地改良事業計画決定は，その決定を行う際に考慮した事実及びそれを前提とした判断過程に，
著しい過誤や欠落があるなど，被告において，その決定について委ねられた裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したと
認められる場合に限り違法となるものと解される。
(3)なお，原告らは，前記(1)の適法要件のうち特に必要性の要件（施行令２条１号）を充足しているか否かの判断は，
口頭弁論終結時を基準として行うべきであると主張する。
　しかし，裁決取消訴訟において，裁決の基礎となった行政処分が違法か否かを判断するに際して，当該行政処分
の後に事実状態や法令に変化があった場合は，まずは行政庁が自ら当該行政処分に変更を加える必要があるか否かを
判断すべきであって，裁判所がこれを待たずに処分後の法令や事実状態に照らして処分の違法性を判断することは，行
政庁の第１次判断権を侵すものであり，行政処分に対する事後審査という取消訴訟の本質に反すると考えられるから，行
政処分の違法判断は，当該処分がされた当時を基準とすべきである（最高裁昭和２７年１月２５日第二小法廷判決・民集６
巻１号２２頁，最高裁昭和２８年１０月３０日第二小法廷判決・行裁集４巻１０号２３１６頁，最高裁昭和３４年７月１５日第二小
法廷判決・民集１３巻７号１０６２頁参照）。
　したがって，土地改良事業計画決定に対する異議申立棄却決定に対する取消訴訟における当該土地改良事業
計画決定の違法判断の基準時は，行政庁のした当該土地改良事業計画決定の時というべきである。
(4)そこで，以下，本件事業計画が，その決定の時において，上記(1)の各要件を満たすとした被告の判断に，その裁
量権の範囲の逸脱や濫用があったか否かについて検討する。
２　本件事業の必要性（施行令２条１号）
(1)施行令２条１号は，土地改良事業がその施行地域において必要であることを基本的な要件として規定しているとこ
ろ，この規定及び前記Ⅲ３(1)のような法の趣旨等に照らせば，国営土地改良事業において，当該事業の必要性があるか
どうかの判断は，当該事業の施行にかかる地域の自然的，社会的及び経済的諸条件を基礎として，当該事業が農業生産
の基盤の整備及び開発を図るという土地改良事業の目的実現にどの程度資するかという観点から，総合的に行うべきもの
であるということができる。
(2)ところで，本件事業計画決定にあたって，被告が本件事業の必要性について行った判断の内容は，以下のとおり
である。
ア　被告が本件事業計画決定をするに先立って提出を受けた法８７条２項，８条２項に規定する専門的知識を有する
技術者の調査報告書（乙７）のうち，本件事業の必要性に関する記述部分は，概要次のとおりである。
(ｱ)自然的条件
　本件事業施行地域は，滋賀県の琵琶湖東部に位置し，愛知川により形成された扇状地で八日市市他８町にま
たがる約７６００ヘクタールの水田地帯である。
　気象は全般に温暖で年平均気温１４．１度，降水量は年平均１５６０ミリメートルである。
　標高は東端で約２５０メートル，西端で約９０メートルで，全体的に概ね東から西に緩やかに傾斜しており，傾斜
１００分の１以下が全体の約７０パーセントを占めている。
　地質は丹波帯の中古生層とこれを貫く花崗岩類や流紋岩類を基盤とし，その上位の主として第四紀層からな
り，土壌は黄褐色土壌，黒色土壌及び灰褐色土壌が多く分布している。
　本件事業施行地域の中央を流れる愛知川は天井川で洪水時は一気に流下し，また渇水期には伏流するという
極めて利用し難い河川であったため，古くから干ばつに悩み，多くの取水施設や井戸などの複雑かつ不安定な用水で凌
いできた。
　このような状況のもとで昭和２７年に着工し５８年に完了した国営愛知川土地改良事業により，主水源である永
源寺ダム及び幹線用水路の新設と併せて，付帯県営事業によって愛知川頭首工，支線用水路等の農業用用排水施設が
新設された。
　しかし，その後のほ場整備の進展，営農形態等の変化による必要水量が増大する一方，その他水源である井
戸，湧水等が地下水位低下による取水量の減少から水不足が発生しており，この揚水機等の維持管理に多大な労力と費
用を要している。
　このような現状を改善するため，既設永源寺ダムの上流に第二ダム等を新設し，また，地区内に調整池を設け
安定した水源を確保することによって農業経営の安定と所得向上を図るものであり，当地域発展のため重要であると認め
られる。
(ｲ)社会経済的条件
　農林業センサス（１９９０）によると，本件事業施行地域の１戸当たり平均耕地面積は１．０ヘクタールであり，滋賀
県の平均（０．８５ヘクタール）を上まわっており，県内の主要な農業地域となっている。
　地域ではほ場整備事業の推進とともに，農地の流動化及び農作業の受委託が進んでおり，大型機械化体系に
よる水稲作を中心とした規模拡大の傾向が強い。また，野菜指定産地等の各種指定による野菜・畜産等を組み合わせた
複合経営も育成されている。
　しかしながら，農業用水の安定確保に多大な労力と費用を要していることが，農業経営の安定と所得向上を阻
害している。
　これらに対処するため，本件事業により農業用水の安定供給が図られることから，水田の高度利用，大型機械
の導入等による農業生産性を更に高めることが可能となり，農業経営の合理化が図られることから，この事業は社会経済
的にも必要性が十分あると認められる。
イ　そして，上記アの調査報告書に基づき被告が決定した本件事業計画の計画書である「国営新愛知川土地改良
事業計画書（農業用用排水）」（乙８）には，本件事業の必要性に関して，次のような記載がある。
(ｱ)本件事業施行地域は，滋賀県の琵琶湖東部に位置し，愛知川の扇状地に形成された八日市市外８町にまた
がる約７６００ヘクタールの水田地帯である。
　かんがい用水は，愛知川及び永源寺ダムと小河川，溜池，地下水に依存している。
　地下水利用の大部分は揚水機に依存しており，維持管理に多大な労力と費用を要し生産性向上の阻害要因と
なっている。
(ｲ)本件事業施行地域のかんがい用水は，国営愛知川土地改良事業によって造成された主水源としての永源寺
ダムと付帯県営事業による県営愛知川頭首工及び補助水源としての中小河川水，集水渠（地下水取水）の他既存の湧
水，溜池，地下水揚水井戸に依存した用水管理が行われてきた。その後のほ場整備の進展・営農形態の変化による必要
水量が増大する一方，地下水位低下等による水源取水量の減少から毎年水不足が発生しており，土地改良区は愛知川
左右岸で「隔日給水」の対応と併せて，廃止予定の井戸（揚水機）約１０００台に依存するという厳しい配水管理の状況にあ
る。
(ｳ)本件事業は，滋賀県八日市市外８町に広がる水田７５００ヘクタールに対し，用水補給を行うため第２ダム等の
水源施設を建設することにより農業経営の安定と農業の生産性の向上を図るものである。
ウ　上記ア及びイ並びに証拠（乙１６の７，乙３１，証人ρ）によれば，被告は，上記アの調査報告を踏まえ，上記イの
計画書に記載されているような事情等を考慮した上で，本件事業施行地域において，旧事業完了後のほ場整備の進展・
営農形態の変化，農業経営の合理化や技術革新の進行による必要水量の増大及びこれらによる地下水位の低下等の水
源環境の変化等のため，必要水量の確保が困難な状況にあると認識した上で，本件事業施行地域が滋賀県下有数の穀
倉地帯としてさらに発展していくためには，不足する用水を安定した水源により確保し，用水供給の安定と配水管理のた
めに要する労力及び揚水機等の運転経費の節減を図り，農業経営の安定を図るために，本件事業の必要性があると判断
して，本件事業計画を決定したものと認められる。
(3)上記(2)の判断について，原告らは，以下の各点において被告には事実誤認があり，本件事業の必要性はないと
主張するので，それらの点について検討する。
ア　「必要水量が増大している」との判断について
(ｱ)括弧内に掲記する証拠によれば，本件事業施行地域内における必要水量の変化等について以下のような事
実が認められる。
ａ　本件事業施行地域の自然的環境及び旧事業
　本件事業施行地域は，その中央を流れる愛知川が天井川であることなどから，普段は水量が少なく，日照りが
続けば干ばつに襲われる反面，台風などによって豪雨が発生すると洪水の被害を受けてきていて，流水の利用が難しく，
多数の堰や井戸などに頼る複雑かつ不安定な用水による農業経営を余儀なくされてきた。
　そこで，昭和２７年から昭和５８年にかけて，旧事業が実施され，主水源である永源寺ダム及び幹線用水路が
新設されるとともに，付帯県営事業により農業用用排水施設が整備され，洪水の発生が減少するとともに，かんがい用水
の供給が旧事業実施前に比べ，格段に改善された。
（以上，乙７，３２ないし３４，証人τ）
ｂ　農業用水の需要増大
　しかし，旧事業の完了後も，本件事業施行地域においては，次の事情により農業用水の需要が増大していっ
た。
(a)ほ場整備が進んだこと等により，用排水路が改良されるなどして用排水調整が可能になったため，使用水量
が増大した。
(b)転作による水田の畑利用が増大したところ，一旦畑利用した土地は乾燥状態が進行し，水持ちが悪くなって
いるため，水田に戻す際に大量の水量が必要で，時には通常の田に比べて２倍以上の水量を要することもあることから，
必要水量が増大した。
(c)高品質米の作付けが増加したところ，コシヒカリ等の高品質米は，かんがい期間が長くなるため，必要水量が
増大した。
（以上，乙１６の７，乙３１ないし３４，証人ρ，証人τ）
　そして，水田における１日当たりの葉面蒸散量と水面蒸発量を合わせた蒸発散量，地下浸透量，畦畔浸透量
の合計である水田浸透量の和を水深単位（ミリ／日）で表したものである減水深についてみると，平均減水深は１９．７であ
って，これは，旧事業計画作成にあたって測定された平均減水深１９．２より０．５ミリメートル増加していること，０．５ミリメー
トルの減水深の差は，ヘクタールあたりに換算すると，１日５立方メートルに相当するものであること（乙８，３１，証人ρ）から
して，農業用水の需要増大が数値としても裏付けられているものと認められる。
ｃ　水源環境の変化
　他方で，旧事業実施後の必要水量への対応として，河川の還元水や地下水を利用するための補助水源の追
加施工を行ってきたが，①ほ場整備等による受水流域の開発整備に伴い流況が変化したことによる水源取水地点での利
用可能量低下，②地下水位の低下等による湧水取水や地下水揚水量の減少，③老朽化等のため利用可能なため池が
減少したことによる利用量の減少及びピークカットとしての機能の低下など，補助水源を取り巻く環境が変化したことによ
り，必要水量の確保が困難な状況となった（乙１６の７）。
(ｲ)以上によれば，被告が本件事業施行地域において「必要水量が増大している」と判断したことに不適切なもの
があったということはできない。
(ｳ)ａこの点について，原告らは，旧事業に基づく水利計画は，永源寺ダムの水だけではなく，地下水や愛知川以
外の河川水，ため池などの補助水源から取水し，これらを一体的に運用して初めて受益地の農業用水を賄うことのできる
水利構造として計画されており，上記水利構造は，本件事業計画においても前提条件となっているところ，旧事業完了後
の用水使用実績が旧事業の計画必要用水量を下回っており，取水容量，特に補助水源からの取水容量には余裕がある
のであって，必要水量が増大しているとはいえないと主張する。
　しかし，前記(ｱ)に認定しているとおり，旧事業実施後に補助水源における取水機能が低下し，その結果利用
水量が減少しているのであって，とりわけ河川水や揚水等の補助水源の取水実績が減少している（甲８１）こと，乙３１ない
し３４及び証人τの証言によれば，旧事業終了後も現実問題として水不足の状態があると実感している農家が存在し，そ
の数は少なくないと認められることからすれば，旧事業で計画されていた取水量を本件事業計画策定の時点においてす
べて確保することは困難になっていたものと推測されるのであって，取水実績が旧事業における計画必要量を下回ってい
ることから，直ちに「恒常的な水不足はない」と断定することは適切でない。
　また，本件事業計画は，本件事業施行地域において，農業用水の取水を揚水機に依存しており，その維持管
理に多大な労力と費用を要し，それが生産性向上を阻害していることから，そのような状況を改善することを目的として実
施計画されたものである（乙８）ことからすれば，原告らが主張するように，補助水源の計画必要用水量が使用実績を上回
っていて十分な余裕があり，補助水源の利用が可能であるとして，農業用水が不足していないから必要性がないと断定す
ることは，上記の本件事業計画の目的の正鵠を得ないものである。
ｂ　原告らは，減反政策の結果米の作付け面積が毎年急激に減少していることや，農地転用によって水田面積が
減少していることからすれば，将来にわたって必要水量が減少していく可能性が高いのであって，このことを看過して必要
水量が増大しているというのは不適切であると主張する。
　確かに，本件事業は，その完成予定年が平成１６年度であり，将来にわたる本件事業施行地域の農業用水の
安定確保を目的とするものであるから，将来における必要水量の見通しを立てた上で本件事業の必要性を判断すべきで
あって，将来の予測は不確定要素によるものであるから考慮しなくてよいということにはならないことはいうまでもない。
　しかし，本件事業の計画書（乙８）によれば，生産計画において，水稲の作付面積は約１９パーセント（６２８０ヘ
クタールから５１００ヘクタールへ），生産量は約１７パーセント（３万１４７０トンから２万６０７０トンへ）減少するものとされてお
り，この数値が当時の諸事情に照らし，著しく不相当であると認めるに足りる証拠はないこと，上記計画書によれば，水稲
の作付面積減少分は，水田の畑利用により畑作へ転換するものと扱われており，全体としての作付面積は増大するものと
されていて，耕作放棄すること等は想定されていないこと，乙２７によれば，本件事業施行地域周辺の耕作放棄率（経営耕
地面積に占める耕作放棄地面積の割合）は，年間０．２ないし０．４パーセント程度で推移していると認められること，原告ら
提出の甲１１０号証によっても本件関係市町の米の作付面積は，平成３年から平成１０年までの間にわずか５パーセント程
しか減少していないこと，本件事業計画策定時において耕作放棄等により農用地そのものが減少していくことが相当程度
の蓋然性をもって予測できたことを示す的確な証拠がないこと，本件事業計画が予定している水田の畑利用により前記
(ア)の事情による必要水量の増大を上回るような必要水量の減少があると認めるに足りる証拠はないこと，以上の事情に照
らせば，本件事業計画策定にあたって，上記のような水田の畑利用があることを想定した生産計画を策定し，これを前提
に必要水量が増大すると判断したことが，被告の裁量権の範囲を逸脱しまたはこれを濫用したものとはいえない。
イ　「水不足が発生」しているとの判断について
(ｱ)証拠（乙３１ないし３４，証人τ）及び弁論の全趣旨によれば，本件事業計画決定がされた当時の本件事業施
行地域における水利用の実態について，以下の事実が認められる。
ａ　隔日送水等による節水かんがい
　本件事業施行地域においては，改良区が，送水範囲を愛知川左岸ブロックと同右岸ブロックに分けて１日お
きに送水する隔日送水を行ったり，永源寺ダムの貯水量が大きく減少した場合には，夜間節水，数日おき送水及び全面
止水等も行うなどして，送水制限を行っていた。
　上記のような送水制限を行った日数は，旧事業完了後の昭和５８年から平成１２年までの間で述べ９８５日（１
年あたり約５５日）に及び，年間かんがい期間１５０日の３分の１以上となっている。
　このような送水制限を行う場合，改良区の職員による送水の管理や巡視等が必要となるほか，これに要する人
件費等の水管理費用が増大し，改良区組合員の経費負担も増加する。
ｂ　各末端ほ場における節水
　個々の農家は，節水対策として，通常の代かき前に荒かきをしたり，漏水を防ぐためのシートを設置するなどの
作業を行っていた。
　また，分水工以下の末端水路は，各ほ場ごとに管理していたところ，集落ごとに当番で巡視や送水作業等を
行う番水を強いられ，農家にとって相当な負担となっていた。
　このような節水を強いられていた農家の間では，用水をめぐる諍いも起こり，その処理に改良区職員が苦慮す
ることもあった。
(ｲ)以上のように，改良区及び末端のほ場においては，厳しい節水対策を強いられている状況にあり，そのような状
況の下では，客観的に見ても水不足の状態にあったものと認められる。
(ｳ)この点について，原告らは，水不足は現実になく，改良区において節水が必要となったのは，水の使い方に問
題があったからであるなどと主張し，これに沿う原告μの供述がある。
しかし，証拠（甲８０，原告μ）によれば，原告μの所有する農用地は，本件事業施行地域のうち愛知川の比較
的上流部分の沿岸にあって，永源寺ダムからの放水後水が供給されるまでに１時間程度しかかからないこと，同人は本件
事業施行地域全体の実態を把握していたわけではないことが認められることに加え，同人の供述によっても，夜間放流等
が水の無駄遣いであったと認めることはできないことに照らせば，水の使い方に問題があったとの原告μの供述は採用で
きず，他に水の無駄遣いがあったと認めるに足りる的確な証拠はない。
　なお，旧事業終了後の用水使用実績と旧事業の計画必要用水量の比較から水不足の有無を論じることができ
ないことは，前記ア(ｳ)ａのとおりである。
ウ　「揚水機の維持管理に多大の労力と費用を要している」との判断について
(ｱ)証拠（乙３２，３３，４８ないし５０，５４の２，４及び７，証人τ，証人φ）及び弁論の全趣旨によれば，本件事業施
行地域における本件事業計画決定当時の揚水機の使用状況等について，以下の事実が認められる。
　前記イのとおり，本件事業施行地域においては，水不足が深刻で，厳しい用水管理が必要とされており，不足
する水については，揚水機付き井戸に頼らざるを得ない状況であった。
　そこで，淀川調査事務所が，平成３年ころに農家への聞き取り調査を行い，その当時の揚水機に関する賦役経
費（寄り合い，水番操作手当，草刈，井戸掃除に要する時間を経費計算したもの）を井戸の口径別に算定したところ，改良
区全体で年間経費は４億９２３９万円，揚水機場１か所あたりの経費は６０万２０００円から８５万３０００円，賦役時間は４６０
時間ないし７２０時間であった。
　また，揚水機の管理等に要する時間は，水路と土地の位置関係により大幅に異なり，１日１，２時間程度のところ
から，１０時間程度を要するところまでさまざまであり，基幹水路から離れている土地などでは，水番に当たっている日は，
ほぼ１日水番作業を行わなければならないこともあった。なお，本件事業施行地域において，平成３年当時は渦巻きポン
プが全体の約６０パーセントを占めていたところ，渦巻きポンプは水中ポンプに比べ，吸水管への充水，ベルトや井戸の水
位等の確認及び機械室の排水など，ポンプの管理，運転，操作に多くの時間を要するものであった。
　さらに，揚水機のための農家負担金として，平成２年から平成１１年までの間は，１０アールあたり年間５６００円を
要していた。
(ｲ)以上によれば，本件事業施行地域においては，揚水機の維持管理に相当程度の労力と費用を費やしていたこ
とが認められ，それらは，揚水機の位置等により異なるものの，平均すると，その負担は決して少なくなかったものというべ
きである。
(ｳ)これに対し，原告らは，被告主張の揚水機の維持管理に要する労力や時間は信用できず，独自の調査（甲１４
８，１４９）の結果によれば，実際には年間賦役平均時間は３９時間４２分にすぎないなどと主張する。
　しかし，上記の原告らの調査は，平成１３年から平成１４年にかけて行われたもので，本件事業計画策定時とは
時期を異にするばかりか，非かんがい期である平成１３年１１月または平成１４年１月に聞き取り調査していること，調査地
点が１２か所で管理者は５者にすぎず，本件事業施行地域の全体を代表するような地点が選択されているか疑問であるこ
と，揚水機の維持管理費として扱われる番水等にかかる賦役等が含まれていないこと等によれば，上記調査が本件事業
施行地域における揚水機の維持管理に要する労力や時間を的確に示すものと認めることはできず，これを採用することは
できない。
エ　受益面積について
(ｱ)証拠（乙８，１６の７，乙３１，証人ρ）及び弁論の全趣旨によれば，本件事業計画において受益面積を７５００ヘ
クタールと算出した方法について，以下の事実が認められる。
ａ　ほ場整備事業の実施地域のうち，換地処分登記手続済みまたは手続中の地区については，確定測量結果に
基づく農地面積を集計した。その結果は，４７５８．４ヘクタールである。
　ほ場整備事業の実施地域のうち，一時利用地の指定が行われる区域について，指定済みの地域については
その指定のために用いた測量結果に基づく面積を，未指定の地域については当該ほ場整備事業計画に基づく計画農地
面積を集計した。その結果は９０４．８ヘクタールである。
ｂ　ほ場整備事業の実施が計画されている農地については，当該計画に基づく計画農地面積を集計した。その
結果は，２８３ヘクタールである。
　ほ場整備事業が予定されているが，実施時期が未定の地域については，縮尺５０００分の１の地形図を基にし
て計測した面積を集計した。その結果は，９７０．１ヘクタールである。
　ほ場整備事業の予定がない農地についても，同様に，地形図を基にして計測した面積を集計した。その結果
は，６８８．６ヘクタールである。
ｃ　そして，上記ｂのうち，ほ場整備事業の実施時期が未定の地域の面積から，将来ほ場整備事業が実施される
ことにより建設される道路・水路敷面積１００ヘクタールを減じた上で，これらを合計して，受益面積を約７５００ヘクタールと
した。
(ｲ)上記(ｱ)の受益面積の算出方法は合理的なものであり，本件事業計画における受益面積は適切に算出されて
いたというのが相当である。
(ｳ)これに対し，原告らは，①平成２年度の農業センサス（１９９０年世界農林業センサス）における受益地区の経営
耕地面積との齟齬，②ほ場整備実施済み面積との齟齬，③改良区の経営賦課金徴収面積との不一致を根拠に受益面積
が過大であると主張する。
ａ　しかし，乙２２，証人ρによれば，農業センサスにおける経営耕地面積は，その算入対象となる農家について
経営耕地面積や農産物販売金額の下限が設けられていてすべての農家を対象とするものではないこと，調査員による対
象農家からの聞き取りによる面積であって実測でない面積が集計されていること，耕地の経営農家の居住地ごとの集計で
あること等により，実際の面積より過小となる場合もあることが認められ，これらに照らせば，農業センサスによる経営耕地面
積を根拠として，本件事業計画の受益面積が不相当であるという原告の主張は採用できない。
ｂ　また，証拠（甲１８，原告μ）及び弁論の全趣旨によれば，平成１１年の時点では愛東町，湖東町，秦荘町にお
いてはほ場整備が実施済みであることが認められるものの，本件事業計画策定時点における整備済地区，未整備地区及
び非整備地区の合計面積を集計して算出した受益面積と平成１１年時点でのほ場整備完了面積とを単純に比較すること
はできないこと，乙７７によれば平成４年当時の上記３町の要ほ場整備面積はいずれも平成１１年時点での要ほ場整備面
積を上回っていることが認められること，上記(ｱ)ａの本件事業計画策定時の上記地域におけるほ場整備実施済み面積算
出方法が不相当であることを示す証拠はないことに照らせば，ほ場整備実施済み面積との齟齬を理由とする原告らの主
張も理由がない。
ｃ　さらに，甲１１７によれば，平成３年度の改良区の賦課金徴収面積は約７２００ヘクタールで，本件事業計画に
おける受益面積より少ないものの，乙３２によれば，改良区の組合員でも水が利用できないために賦課金徴収を保留して
いる保留地があると認められることに照らせば，賦課金徴収面積との不一致をもって受益面積が過大であるということはで
きない。
(ｴ)原告らは，受益面積の算定は，将来の受益地減少を無視したものであるとも主張する。本件事業計画はその
完了までに１０年以上を要するものであるから，将来確実に受益地が減少することが予想されるのであれば，そのことを考
慮に入れた計画を策定すべきであって，計画策定時の現状だけを前提とした計画にすることは適切とはいえない。しか
し，全国的に減反政策が遂行されていたという状況の下にあっても，本件事業計画策定時において，本件事業施行地域
で水田の畑化が進むだけでなく，農地そのものが減少していくことを相当程度の確実性があるものとして予測するに足りる
資料があったことを示す的確な証拠はなく，乙２７によれば，平成２年の本件事業施行地域における耕作放棄率は０．４パ
ーセントにすぎず，平成７年のそれも結局０．３パーセントにすぎなかったことが認められ，実際にも農地の減少はわずかで
あることに照らしても，受益面積について受益地が減少することを考慮しなかったことをもって，本件事業計画が不合理で
あるということはできない。
(4)以上のとおりであるから，前記(2)の被告による本件事業の必要性の判断は，その基礎事実や判断過程において
著しい過誤や欠落等を有するものとは認められず，その判断において被告の裁量権の逸脱ないし濫用があったとはいえ
ない。
３　本件事業の技術的可能性（施行令２条２号）
(1)施行令２条２号は，土地改良事業の施行が技術的に可能であることを基本的な要件として規定しているところ，前
記Ⅲ３(1)のような法の趣旨に照らせば，この要件は，当該事業によって農業生産の基盤の整備及び開発を図るという土地
改良事業の目的を実現することが，当該土地改良事業によって新設される施設等の技術的側面に照らして可能であること
が，科学的に証明されることを要求したものと解される。
　そして，永源寺第２ダムを中心とした農業用用排水施設の新設を主たる内容とする本件事業においては，永源寺
第２ダムの建設位置，構造，貯留水量や，農業用水路などによる配水方法等が，農業用用排水施設として十分な機能を
発揮することが可能なものであるか否かについて，科学的に証明されることが必要であると解すべきである。
(2)ところで，土地改良事業計画における工事計画にかかる設計である全体実施設計のあり方について規定した農林
水産省構造改善局長，同省畜産局長名義の全体実施設計要綱（昭和５４年３月２０日付け構改Ｄ第１３１号。乙６０。）は，
全体実施設計は，土地改良事業計画設計基準及び関係法令等に準拠して行うものと定めているところ，その基準を定め
た国営土地改良事業の工事の設計及び施行の基準に関する訓令（昭和４４年９月１日付け農林省訓令第２６号。乙６１。）
によれば，国営土地改良事業によって造成する施設の設計について，構造物の位置，形式，規模及び構造は，地形，地
質，水分，気象，現場の状況等の設計条件を考慮したものであることとされ，ダムの設計について，必要な機能を確保する
ものであって，全体として必要な強度及び水密性を有し，滑動，転倒及び沈下が生じない構造とすることとされている。さら
に，上記訓令に基づき，農林水産省において，ダムの設計及び施行に当たって遵守すべき事項については，土地改良事
業計画設計基準（設計ダム）（ダム設計基準。乙６２。）を定めている。この基準は，土地改良事業で新築又は改築するダム
の設計及び施工に当たって遵守すべき一般的な事項を定めたものであり，河川法１３条２項に基づく河川管理施設等構
造令及び河川管理施設等構造令施行規則の規定に照らして定められたものであって，土地改良法の側面からだけでな
く，ダムを新築する際には河川法上の許可が必要な場合がほとんどであることから，同法の側面からも適切なダムの設計
及び施工がされるように設けられたものと解される。
　したがって，本件事業計画において設置が予定されている永源寺第２ダムを中心とした農業用用排水施設につい
て，上記の各要綱，訓令，基準等に適合するように調査及び全体実施設計がされているのであれば，土地改良事業の要
請にも河川法上の要請にも適うものであって，原則として施行令２条２号が規定する技術的可能性の要件を備えているも
のというのが相当である。
(3)そこで，本件事業計画策定に先立って行われた調査及び全体実施設計についてみると，証拠（乙１６の１，乙３１，
６２，証人ρ）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認められる。
ア　永源寺第２ダムの設置位置の決定
　淀川調査事務所は，専門技術者の指導の下に地質調査等を行い，地形調査，地表地質踏査，ダム貯水容量，
水没地域の問題等から総合的に検討した結果，永源寺第２ダムの設置位置を，堅固な岩盤で，左右岸とも急峻な地形を
呈し，かつ近くにダム建設に問題となるような活断層のない愛知川支流古語録谷川合流部下流地点と決定した。
イ　ダム設計洪水流量の決定
　ダム設計基準によれば，ダム洪水流量は気象及び水象の調査等により適切に定めるものとされ，河川管理施設
等構造令によれば，確率的に２００年に１回の割合で発生するものと推定される２００年確率洪水流量，当該地点において
観測あるいは洪水痕跡等から推定される既往最大洪水流量，当該ダムに係る地域と水象・気象が類似する近傍流域にお
ける観測結果から推定される最大洪水流量のうち，いずれか大きい流量とされているところ，淀川調査事務所は，これらに
ついての検討を行った結果，最大値を示した洪水流量に御池川からの間接流入量（毎秒１０立方メートル）を加えて，ダム
設計洪水流量を毎秒７３０立方メートルと決定した。
ウ　ダム本体の構造の決定
　淀川調査事務所は，永源寺第２ダムの堤高については，有効貯水量及び計画堆砂量を計算した上で，ダムサイ
トの地質や岩盤の調査を行って決定した。また，提体の設計は，ダムの堤体自重，静水圧，泥圧，堤体の地震時慣性力，
動水圧等予想される荷重に対する安定性を考慮して決定した。
エ　洪水吐の設計
　ダム設計基準によれば，洪水吐は，ダム設計洪水流量以下の流水を安全に流下させる構造とし，流下する流水
の水勢を緩和する必要がある場合には適当な減勢工を設けるものとすると規定されている。洪水吐は，流入部，導流部及
び減勢工から構成されているところ，永源寺第２ダムにおいては，ダムの形式や構造を考慮し，安全性，経済性等の観点
から，流入部をゲートのない直線越流型，導流部を提体流下式，減勢工を副ダム式とすることとした。
オ　その他の施設の設計
　頭首工等の付帯施設，幹線水路や調整池等の付帯工等についても，永源寺第２ダムと同様に，土地改良事業
計画設計基準に基づいて設計が行われた。
(4)上記(3)のとおり，本件事業計画に先立って行われた調査及び全体実施設計は，前記(2)の各要綱，訓令，基準等
に準拠して適切に行われたものと認められるのであり，乙７によれば，専門技術者も，ダムの形式，座取り及び減勢工等の
その基本的な構造や形状については，地形条件等から適切と考えられるとの意見を述べていることも考慮すれば，本件事
業計画については，農業用用排水施設としての機能を発揮することが科学的に証明されたものと認めるのが相当である。
(5)アこれに対し，原告らは，永源寺第２ダムは，洪水調節機能を有せず治水上の安全性を欠くことから本件事業計
画は技術的可能性の要件を欠くと主張し，これに沿う甲１６，甲１８，甲１４４，証人χの証言がある。
　しかし，証拠（乙３１，３５，５３，証人ρ）によれば，①永源寺第２ダムは，かんがい用水専用ダム（利水専用ダム）
であること，②日本全国にはかんがい目的のダムが約１６００あり，全国のダムの約半分を占めていて，かんがい用水専用
ダムは全国でも一般的なダムであること，③前記(3)のとおり，永源寺第２ダムは，ダム設計基準等に適合するように設計が
行われているところ，そのように設計されたダムについて安全上の問題が生じた例は過去にないこと，④永源寺第２ダム
は，ゲートのないダムであるから，永源寺第２ダムから放流される水量は，流域から同ダムに流入してくる水量を上回ること
はないこと，⑤永源寺第２ダムには，洪水に対応して，ダムに来た洪水を安全に流下させる施設である洪水吐が設けられ
ることになっていること，⑥永源寺第２ダムについては，秋口にかんがいが終わり，ダムに水がなくなった状態で台風が来
て洪水が発生した場合，洪水が空いたダムの貯水池内に貯まり，その貯留効果により洪水時の最大流量がカットされ，下
流に放流される最大流量が小さくなって，洪水調節機能が発揮されることもあること（なお，甲１７によれば，永源寺第２ダム
と同じ利水専用ダムである永源寺ダムが，昭和４６年と昭和４７年の各台風時において洪水の調節の機能を果たしたことが
窺われる。），⑦永源寺第２ダムには，他の流域である御池川からも茶屋川を介して導水する計画であるところ，御池川か
らの導水路はトンネル構造になっていて，毎秒１０立方メートルに流量が制限され，洪水時には上記トンネルのゲートを閉
め切って茶屋川に水が流れ込まないようにされていること，⑧永源寺第２ダムが初期洪水を貯留し，貯水量がいっぱいに
なったときに，ダムから下流への放流量が突然増えることは否定できないものの，ダム直下流から２キロメートル以上の区間
は人家もなく渓谷となっていることから，永源寺第２ダム付近では，人家に与える影響も少ないと考えられること，⑨永源寺
第２ダムの建設前でも，既に洪水時には下流部において御池川等から愛知川に永源寺第２ダムからの洪水量を超える洪
水量が流出していること，⑩永源寺第２ダム建設に伴い，洪水観測態勢が整備されることとなり，永源寺ダムがない場合よ
りも，洪水の状況をより迅速かつ的確に下流の市町村や集落に警報することが可能になることが認められ，以上①ないし
⑩に照らせば，永源寺第２ダムの新設により，洪水災害を惹起する危険性を増大させるものということはできない。原告ら
主張に沿う上記各証拠は，その内容等に鑑み，ダム一般の安全性に対する懸念を示すものであって，上記認定事実に照
らしても，これにより，永源寺第２ダム固有の安全上の問題点を的確に指摘するものとは認められない。
　したがって，この点に関する原告らの主張は理由がない。
イ　次に，原告らは，永源寺第２ダムは，集水流域面積が少なく，また，下流の発電所の既得水利権が大きいことか
ら，貯水効率が悪く，貯水可能性がないとして，技術的可能性の要件を欠くと主張し，これに沿う甲１６，１４４，証人χの証
言がある。
　基礎となる事実１(1)のとおり，永源寺第２ダムの有効貯水量は，２４８０万立方メートルであるところ，乙５３によれ
ば，永源寺第２ダム近傍地点の実測流量等を基に，水源の利用可能水量から下流流下量（下流の発電所の取水量を含
む。）を差し引いて算出した貯水可能量は，昭和５７年から同６１年までの間，いずれの年においても有効貯水量を上回っ
ていると認められ，貯水可能量の算出方法に格別不合理な点は認められない。なお，乙１６の７，乙３９の１，２，乙５３によ
れば，被告の計算によっても，昭和３９年及び同６２年の貯水可能量は，有効貯水量に満たないことが認められるが，乙５３
によれば，これらの年は異常渇水年であった（昭和３０年から昭和６２年までの３３か年間のうち，河川流量が昭和６２年は２
番目に，昭和３９年は４番目に小さかった。）ことが認められる。以上の事情によれば，永源寺第２ダムは，２０年から３０年に
１度あるような深刻な渇水年を除いては，１年単位でも有効貯水量を超える貯水を確保できるものと認められる。
　そして，永源寺第２ダムは，長期間にわたって存在することが予定されている施設であるから，水収支を年単位で
合わせなければならない理由はなく，渇水年の翌年に水量が満たされるなどすれば十分であること，乙１６の７及び乙３９
の１，２によれば，有効貯水量全てを満たすことのできなかった昭和３９年の降水量の下においても，かんがい期には，永
源寺第２ダムから農業用水の補給がある程度可能であると認められ，有効貯水量をその年のうちに回復できない年が存在
することだけをもって，永源寺第２ダムには貯水可能性がないということはできず，他に農業用用排水施設としての機能を
発揮するに足りるだけの貯水可能性がないことを認めるに足りる的確な証拠はない。
　よって，この点に関する原告らの主張は理由がない。
ウ　原告らは，永源寺第２ダムによる濁水発生及び富栄養化の危険が高いから，これらに対する対策が必要である
のに，本件事業計画ではその対策が不十分であって技術的可能性の要件を欠くと主張し，これに沿う甲１６，１４４，証人
χの証言がある。
　ところで，前記(1)のとおり，施行令２条２号にいう技術的可能性の要件は，農業用用排水施設としての機能を発
揮するか否かという観点から考察されるべきものであるから，永源寺第２ダムの建設に伴う水質の変化についても，第１次
的には，農業用水としての利用の可能性という点からその適否を判断すべきものである。
　そこで，永源寺第２ダム建設による濁水発生や富栄養化の危険についてみると，甲１０，１１の１，２，甲１２ないし１
４，１３０，１３１，１３３の１ないし３及び弁論の全趣旨によれば，現に永源寺ダム周辺において濁水問題が発生しており，こ
れに対する対策が検討されていること，永源寺第２ダムによる濁水発生の可能性等については，正確な解明がされていな
いものの，洪水や水質の変化等により，ある程度の濁水発生の危険があることが認められ，富栄養化の危険もないとは言
い切れない（なお，甲１３によれば，近畿農政局において，永源寺第２ダムによる濁水への対策も検討中であることが認め
られる。）。しかし，上流に人家のある永源寺ダムについて，農業用水としての利用の可能性を否定するような水質汚染が
生じているとは認められず（甲１２８，乙４５），富栄養化による水質悪化は平成１０年においても顕著には生じていないので
あり（甲１４），上流に人家のない永源寺第２ダムについて，永源寺ダムの場合以上に農業用水としての利用可能性を否定
するような水質汚染があるとは考え難いこと，上記のとおり，現在検討中の濁水対策が，農業用水としての利用を不可能と
するような濁水を想定したものであると認めるに足りる証拠はないこと，以上に照らせば，濁水や富栄養化等による農業用
水としての利用可能性の点から，本件事業計画の要件としての技術的可能性を欠くということはできない。
　よって，この点に関する原告らの主張も理由がない。
エ　原告らは，永源寺第２ダムの建設により，茶屋川や御池川が河川維持流量を維持できなくなり，両河川の河川環
境が悪影響を受けることになるから，本件事業計画は技術的可能性を欠くとも主張する。
　しかし，ダム建設等を内容とする土地改良事業を実施するにあたって，周辺環境への配慮が必要とされることは
当然であるとしても，施行令２条２号にいう技術的可能性の要件は，農業用用排水施設としての機能の発揮の可否という
観点から検討されるべきものであることは前記(1)のとおりであり，河川維持流量（河川の適正な利用及び河川の流水の正
常な機能を維持できる最低限の流量）の確保の可否及び河川環境への影響の有無は同要件の有無を判断するに当たっ
て，直接考慮対象となるものではないといわざるを得ない。よって，原告らの主張は，その前提において当を得ないもので
ある。
４　本件事業の経済性（施行令２条３号）
(1)施行令２条３号は，「土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと」を基本的な要件として規
定しているところ，これは，国営土地改良事業が，国及び県からの高額の財政支出を必要とするものであるとともに，農家
にも一定の負担を課するものであること等を考慮すると，当該事業に要する総経費がその結果生ずる直接効果（増産効
果，労働力の節減等）及び間接効果（土地改良事業の施行によって雇用機会が増大し，建設事業の需要を促す等の国
民経済的な効果を含む。）によって償われるものでなければならいこと（以下「経済性」という。）をいうものと解される。本件
事業は，永源寺第２ダム等の水源施設を新設して水源を転換し，かんがい用水を安定的に供給することにより農業経営の
安定と農業の生産性の向上という経済効果を得ることを目的とするものであるから，本件事業の施行によって生じる上記経
済効果がその実施費用を上回る場合に施行令２条３号の経済性の要件を充足するものというべきである。
　もっとも，経済効果の測定は，本件事業の目的を達成するべく，専門的技術と知識を駆使して行うものであり，ま
た，その測定方法等について法は何らの規定も置いていないことに鑑みれば，経済性の要件充足の有無の判断は行政
庁の裁量に委ねられているものといわざるを得ない。したがって，行政庁の行った経済効果の測定が社会通念上又は計
算上著しく妥当性を欠いていて，行政庁に裁量権を付与した目的を逸脱したもので，行政庁の要件充足についての判断
がその裁量権を濫用してなされたと認められる事情が存しない限り，その判断裁量の範囲内にあるものとして，当該土地
改良事業は経済性の要件を充足するものと解すべきである。
(2)そこで，本件事業計画策定に先立って行われた経済効果の測定方法について検討する。
ア　証拠（乙８，１４，１５，１６の３，１９，２０，３１，６３，証人ρ）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められ
る。
　本件事業の経済効果の測定は，平成４年度に，「土地改良事業における経済効果の測定方法について」（昭和６
０年７月１日付け６０構改Ｃ第６８８号農林水産省構造改善局通達。乙１４。以下「測定方法通達」という。）に従い，投資効
率方式によって行われた。
　投資効率方式とは，土地改良事業を経済的な投資事業とみなして擬制的に経済的側面から評価するもので，そ
の事業及び関連事業実施に必要な費用（事業費）の総額と妥当投資額（事業により生ずる年効果額をその事業の耐用年
数間に生ずる総効果額に換算した額）を対比することにより，投資効率を測定して行うものである。そして，妥当投資額は，
年総効果額を資本還元（将来収益を生むと予想される資産の価値を評価するため，出資元本に対する配当や利子など予
想収益を利子率で除して現在の価値価格を算定すること）したものであり，具体的には次の算式により算出される。
妥当投資額
　　　　投資効率　＝────────────────
総事業費
　年総効果額
　　妥当投資額＝────────────────－廃用損失額
還元率×（１＋建設利息率）
　それぞれの項目の内容及び本件事業における数値は，以下のとおりである。
(ｱ)年総効果額
　年総効果額は，本件事業及びその関連事業の実施後に発生することが見込まれる作物生産効果，営農経費
節減効果，維持管理費節減効果及び更新効果のそれぞれについて算出した年効果額を合算して算出する。その算定
は，「経済効果の測定における年効果額等の算定方法及び算定表の様式について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第
６８９号農林水産省構造改善局長通達。乙１９。以下「算定方法等通達」という。）に従い，「土地改良事業における経済効
果の測定に必要な諸係数について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６９０号農林水産省構造改善局長通達。乙１５。
以下「諸係数通達」という。）に定められた諸係数を適用して行った。
　後記のとおりの各年効果額を合算すると，本件事業の年総効果額は，２９億７９３１万１０００円である。
(ｲ)還元率・建設利息率
　還元率及び建設利息率は，諸係数通達により算定されるところ，本件事業においては，還元率は０．０５６１，建
設利息率は０．０６５０と算定される。
(ｳ)廃用損失額
　土地改良事業により廃用する施設のうち，耐用年数の残存する施設等が廃用されることによる損失額をいい，
本件事業においては，廃止される揚水機のうち耐用年数が尽きていない施設の未償却資産額を合算すると，後記(3)オの
とおり，１億４８５５万１０００円である。
(ｴ)妥当投資額
　上記(ｱ)ないし(ｳ)を基に，本件事業の妥当投資額を算定すると，４９７億４１７０万円となる。
(ｵ)総事業費
　本件事業における総事業費は，後記カのとおり，本件事業の事業費４７６億円と関連事業であるほ場整備事業
費３億円を合算した４７９億円である。
(ｶ)投資効率
　上記(ｴ)及び(ｵ)を基に，本件事業の投資効率を算定すると約１．０４となる。
イ　上記アの投資効率の算定方法は明解かつ合理的なものと認められ，その過程において，行政庁の裁量権の範
囲を逸脱し，これを濫用したと認めるに足りる事情はない。そして，上記アの算定結果によれば，本件事業の投資効率は
１．０４であって，経済効果が実施費用を上回っているものと認められるのであるから，本件事業計画は経済性の要件を充
足するものと認められる。
(3)これに対し，原告らは，上記(2)アの算定過程で用いた各数値には不合理なものがあり，合理的な数値により算定
すれば，本件事業の投資効率は１．００を下回るものであると主張するから，原告らが不合理であると主張する項目につい
て検討する。
ア　作物生産効果について
(ｱ)作物生産効果とは，事業により農地若しくは水利が開発され，又はこれらの条件が改良されることに伴って発生
する作物の量的増減及び質的向上に関する効果であり，その年効果額は，事業による単位面積当たり収量の増加，作付
面積の増減，品質の向上等に伴う純益の年増減額として算定されるものである。
　本件事業計画策定にあたっては，①用水の安定供給により，水稲単収が増加する効果（水管理改良効果），②
作物の作付面積の増減により生産量が増減する効果（作付増減効果）及び③水稲の生産調整のため，転作作物を作付
けた場合に転作助成補助金が交付される効果（稲作転換効果）の和として算定したところ，年効果額は３億５０３３万７０００
円とされた。
（以上，乙１４，２０，３１，証人ρ）
(ｲ)この作物生産効果について，原告らは，その算定の基礎となった生産計画において，水稲が減少し，その他の
生産物が増加することとなっているのは，実状と矛盾し不合理であると主張する。
ａ　しかし，乙３１によれば，作物生産効果は，営農計画を基礎として算定されるものであること，本件事業の営農
計画は，「湖国農林水産プラン」（昭和６３年３月に滋賀県が策定した２１世紀に向けた県の農林水産行政の基本方針や振
興方策）や「滋賀県農業生産総合振興基本方針」（上記プランの基本方針と振興方策を具体化するための生産振興計画
として策定されたもの）を背景に，農業生産の総合振興方針，主要作物の振興方針等を農家を含めた農業関係機関の参
画を得て昭和６３年と平成元年に関係市町が策定した「農業生産総合振興計画」を基礎として，水田農業確立対策の転作
実績及び農林統計資料等により，本件事業施行地域の作付け動向を把握した上で，地元普及所等の意見を参考にして
決められたものであることが認められ，本件事業についての経済効果の算定が行われた平成４年当時において，上記のよ
うな営農計画を基礎とすることが不合理であったと認めるに足りる証拠はない。
ｂ　また，乙８によれば，本件事業の営農計画においては，作付面積の割合が，現況では，表作は水稲が８５パー
セントを占めているものを，計画では水稲７０パーセント，大豆２２パーセント，野菜その他８パーセントとするとされていると
ころ，本件事業計画策定に先立つ全体実施設計の際に立てられた営農計画（乙１６の７）によれば，本件事業施行地域の
兼業化率は９５．７パーセントと高く，営農類型は大部分が水稲＋麦＋大豆であり，営農形態も小規模自己完結型あるい
は農協等の大規模共同処理施設利用型で，農作業は日曜日に集中していることを把握した上で，兼業農家の組織化を
はかり，水稲＋麦＋大豆体系で合理的な集落営農を展開し，規模の拡大と機械や施設の共同利用を進め，コストの低減
と省力化を図ること，立地を活かした地方市場向け，特産物産地の育成に努めることにより営農体制を確立すること，集落
拠点農家の規模拡大と組織化を図ることが計画されていることが認められる。そして，乙３２ないし３４及び弁論の全趣旨に
よれば，集落営農が定着することで農作業の効率化が進むことが認められることも考慮すると，本件事業計画における営
農計画は，兼業農家が多い本件事業施行地域でも実現可能なものであるというのが相当である。
　したがって，実現可能性の点からも，本件事業計画における営農計画は，合理性を有するというべきである。
ｃ　よって，原告らの主張は理由がない。
(ｳ)なお，原告らは，被告による作物生産効果の算定は，実現不可能な裏作の増加を前提としている点でも不合
理であると主張する。しかし，乙８，２０によれば，本件事業計画における生産計画は裏作の増加を内容としているものの，
その作物生産効果の算定においては，裏作の増加分は考慮されていないものと認められるから，原告らの上記主張は，
その前提において当を得ていないものである。
　また，原告らは，減反政策による耕地面積全体の減少を考慮していないことも作物生産効果の算定が不合理で
あることの理由として主張するようであるが，前記２(3)エのとおり，本件事業計画における受益面積の算出は合理的なもの
と認められるのであるから，この点についての原告らの主張も理由がない。
イ　営農経費節減効果について
(ｱ)営農経費節減効果とは，作物生産効果では把握されない生産費の増減を算定するものであり，事業の実施に
より営農技術体系，経営規模等が変化することに伴って作物生産に要する費用が節減される効果である。その年効果額
は，事業による労働費，生産資材経費等の年増減額として算定される。
　本件事業計画策定にあたっては，①水管理労働の節減効果（本件事業により用水が安定供給される結果，少
ない水を有効利用するために行っている見回り作業等の水管理に要する労力が節減される効果）と②ほ場整備による労
働・機械経費等の節減効果（関連事業のほ場整備によるほ場条件の改良に伴って作業効率が向上することにより，労働
費，機械経費等が節減される効果）を，滋賀県農業経営ハンドブック（昭和６２年３月），地元普及所からの聞き取り，水管
理の実態を把握するために行った水管理労力調査（平成元年１１月）等によって把握し，算定方法等通達，諸係数通達に
基づいて，ほ場の規模ごとに算定し，合算したところ，年効果額は，①が７０８１万６０００円，②が１５５８万６０００円，合計８６
４０万２０００円となった。
（以上，乙１４，２０，３１，証人ρ）
(ｲ)この営農経費節減効果について，原告らは，上記(ア)①②のうち８１．９パーセントを占める前者について，本件
事業によって節減されることの合理的な説明がされておらず，被告の年効果額算定は不合理であると主張する。
　ところで，乙５２によれば，水管理労働に要する経費のうち，営農経費として扱われるのは，作物の栽培管理（ほ
場管理）として営農労力面で対象とするような作物への直接のかん排水及びそのために必要な末端施設の操作（個人用
揚水機の操作バルブの開閉，スプリンクラーの移動等ほ場におけるかん水作業等）に要する時間の経費であることが認め
られる（なお，水路の浚渫，番水等の施設管理と一体とした賦役等に要する時間の経費は維持管理費として計上すべきも
のであると認められる。そして，乙５３及び弁論の全趣旨によれば，本件事業施行地域においては，揚水機の管理と末端
用水路の管理とが一体として行われていることが認められるから，揚水機に関する管理作業は，営農経費ではなく維持管
理費として扱われることになる。）。
　そして，上記(ｱ)のとおり，本件事業計画における営農経費節減効果は，滋賀県農業経営ハンドブック（昭和６２
年３月），地元普及所からの聞き取り，水管理の実態を把握するために行った水管理労力調査（平成元年１１月）等により，
ほ場の規模ごとに算定したものであり，その過程に不合理な点は認められない。なお，乙３２，５０によれば，水の安定供給
が得られないために各農家におけるほ場管理に多くの労力が費やされており，それは，末端用水路などの施設管理と一
体とした賦役に限られないことが認められ，本件事業により用水不足が解消されれば，これらの労力が節減されることが期
待されるものと考えられることからすれば，上記算定結果は，本件事業施行地域の実態に即したものであるというのが相当
である。
　以上によれば，本件事業計画における営農経費節減効果は，合理的な根拠に基づいて算定されたものという
べきであり，これを覆すに足りる証拠はない。
(ｳ)なお，原告らは，本件事業計画において算定されているような水管理節減効果が生じることがないことを基礎づ
ける独自調査の結果として，甲１２３，１４８を提出する。しかし，これらの調査は，揚水機に関する賦役を調査したものであ
って，上記のとおり，本件事業計画においては，主に維持管理費として扱われるべきものについてのものであると認められ
るから，これらを根拠として営農経費節減効果算定の当否を論じることは相当でない。
ウ　維持管理費節減効果について
(ｱ)維持管理費節減効果とは，事業により水利施設等が新設又は改良されることに伴って水利施設の維持管理に
要する費用が増減する効果であり，その年効果額は，事業による施設の維持管理費用の年増減額として算定される。
　本件事業計画策定にあたっては，①現況維持管理費として，廃用井戸，ため池，用水管理施設の維持管理に
要している費用（合計７億６８３９万８０００円）を，②計画維持管理費として，永源寺第２ダム，調整池，連絡水路等，用水管
理施設の維持管理に要すると見込まれる費用（合計１億４０２７万９０００円）を算定し，現況維持管理費から計画維持管理
費を差し引いた差額を年効果額として算定したところ，その額は，６億２８１１万９０００円とされた（なお，本件事業計画策定
時点では，年効果額は上記金額とされていたが，その後被告において誤りを修正し，現況維持管理費を１４５万７０００円
減じたことから，年効果額は６億２６６６万２０００円となった。）。
（以上，乙１４，２０，３１，５４，証人ρ，弁論の全趣旨）。
　そして，上記の維持管理費節減効果のうち，廃用される揚水機付き井戸に関する維持管理費節減効果の算出
方法についてみると，証拠（乙１６の７，２０，２４，３１，３５，５４の１ないし７）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認めら
れる。
ａ　廃止予定の揚水機付き井戸の決定
　前記２のとおり，本件事業施行地域においては，揚水機付き井戸によって補助水源としての地下水を利用して
いるところ，被告は，本件事業計画において，引き続き利用する揚水機付き井戸と廃止する揚水機付き井戸とを選定する
こととし，昭和６３年から平成３年にかけて淀川調査事務所が中心となり，改良区の資料を基に，地域の状況に精通してい
る者への聞き取り，改良区との合同現地調査等から本件事業施行地域に存する井戸の状況を把握し，地域内の水利用計
画との関係等を考慮して，本件事業実施後も引き続き安定して利用し得るもの１２６台を補助水源として残すこととし，残り９
０３台を廃止するものとし，それぞれの井戸を特定した。
ｂ　揚水機付き井戸の既往年平均経費（現況維持管理費）の算定
　被告は，維持管理費のうち年々経常的なもの，すなわち電力料金については，井戸の口径別に抽出調査を
行い，昭和５８年度ないし昭和６２年度の１か所当たりの料金を求めた。
　維持管理費のうち周期的なもの，すなわち部品交換，修理等の経費については，水利組合からの聞き取り調
査結果から，井戸の口径別に１か所当たりの平均費用を算定した。
　賦役その他にかかる経費，すなわち，揚水機の操作や草刈り等の人件費，番水等の賦役にかかる経費等に
ついても，聞き取り調査結果から，口径別に１か所あたりの経費を算定して算出した。
　その結果，既往年平均経費は，前記のとおり，廃止予定の９０３台合計で６億６５６８万５０００円と算出された。
ｃ　計画年経費（計画維持管理費）の算定
　廃止する揚水機については，本件事業計画実施後に経費が発生することはないから，経費の算定は行われ
ていない。
　以上の揚水機に関する維持管理費節減効果の算定は，水利組合等への聞き取りを行うなど十分な調査に基づ
くものと認められ，合理的なものというべきである。
(ｲ)これに対し，原告らは，上記維持管理費節減効果算定における揚水機付き井戸の廃止予定台数及び既往年
平均経費の設定はいずれも不合理であると主張するが，これらは，以下のとおり，いずれも理由がない。
ａ　廃止予定の揚水機付き井戸について
(a)廃止される揚水機付き井戸の存在等について
　原告らは，上記(ｱ)ａの廃止される揚水機の台数及び位置が確認できないから，既往年平均経費の算定は不
合理であると主張する。
　確かに，甲８１及び１１４によれば，本件事業計画の基準年である平成３年度に改良区が把握していた揚水
機の数は８６９台であり，本件事業により廃止予定の９０３台より少ないことが認められるものの，改良区が揚水機の数を把
握するのは，主として電気料金の補助という観点からであり（甲１１４，乙３５，弁論の全趣旨），改良区が把握している揚水
機の数が本件事業施行地域にある揚水機の全数であることを認めるに足りる証拠はなく，上記(ｱ)ａのとおり，被告におい
て廃止する井戸を特定した経緯等をも併せ考えれば，改良区が把握している揚水機数との不一致から，本件事業計画に
おいて廃止予定とされた揚水機数が不合理であるということはできない。
　また，原告らが被告提出の井戸調査の集計資料（乙２４）に基づきこれらの井戸の存在について独自に調査
を行ったが全台数を確認できなかったとする甲１４９及び原告μの供述があるところ，甲１４９は原告μの平成１４年１月１８
日付けの「追加陳述書」と題する書面で，①愛知川沿岸土地改良区かんがい揚水機の使用実績（甲１１４）に基づきかん
がい揚水機の使用実績の推移としてかんがい揚水機の台数を取りまとめたものと，②原告μにおいて，乙２４で示された
廃止する揚水機の所在地をいくつかの水利組合に聞き取り調査を行った結果，一部の地区別揚水機の状況が既に乙２４
の数より少ないことから，本件事業計画が策定された基準年（平成３年度）に廃止される揚水機が９０３台存在していたこと
は極めて信憑性がないと記載されたものであり，原告μは「平成１１年と平成１２年の２回，１市８町を回ったりして井戸を調
査したが，資料には番地が書かれていなかったので９０３台については全然確認できなかった。調査した井戸の数は確認
していない。」と供述するものであって，このような記載や供述内容等と併せて，上記(ｱ)ａのとおり，淀川調査事務所におい
て廃止する井戸を特定した経緯等に照らせば，甲１４９及び原告μの供述によっても，淀川調査事務所による調査が不合
理であったと認めることはできない。
　そして，他に同調査が著しく不合理でその根拠を欠くものであると認めるに足りる証拠はない。
(b)揚水機付き井戸の廃止見込みについて
　原告らは，手っ取り早く利用できる井戸に依存する農家もあることなどから，９０３台の揚水機付き井戸が全て
廃止されることはあり得ず，既往年平均経費の算定がその前提において不合理であると主張し，これに沿う甲８８，１４１，１
５７，証人φの証言，原告μの供述がある。
　しかし，①本件事業計画は，永源寺第２ダムと調整池を設けて本件事業計画が策定された当時の現況の水
源施設である９０３台の揚水機に代わるものとして，１０年に１回程度の渇水にまで対応できる水源施設を確保することとさ
れていること（乙８，１６の７，乙５３），②本件事業の実施により，安定的な用水供給がされれば，異常渇水などの特別の事
情がない限り，操作や維持管理のために労力や電気代を要する揚水機付き井戸を使わなくても用水確保ができると考え
られること，③証拠（乙４８ないし５０，５３，証人τ）によれば，本件事業施行地域の農家の多くが，揚水機付き井戸の維持
管理に多大な労力と費用がかかっていると考えており，水源の転換を望んでいると認められること，以上に照らせば，９０３
台の揚水機付き井戸が廃止されることを前提として維持管理費節減効果の算定が行われたことをもって，不合理なもので
あったということはできない。仮に揚水機付き井戸の使用継続を望む農家があったとしても，本件事業施行地域全体の農
業の発展という土地改良事業の目的に照らせば，被告において，そのような農家の揚水機も廃止するものとして計画策定
したことをもって，裁量権を逸脱したものであるということはできない。
　なお，原告らは，永源寺第２ダムからの給水によって用水事情が緩和され，小揚水機認定制度（改良区にお
いて設けた制度で，認定した小揚水機について電力料金などを改良区が負担する制度）が廃止された場合，認定外の揚
水機（甲８９によれば，４１８台である。）の存廃は農民の自由であることから，廃用される揚水機付き井戸は，改良区におけ
る小揚水機認定制度によって認定された井戸のうち，水源計画に組み入れられてない４７１台にすぎないなどと主張し，こ
れに符合する甲８８及び証人φの証言がある。しかし，上記認定制度は，水源転換が行われるまでの暫定的な期間に地
下揚水を確保するために適用されたものにすぎないこと（甲８９），乙３２，５３，証人τの証言によれば，認定外の揚水機を
利用している農家には原則として助成金がないから，改良区の賦課金以外に揚水機の電力料等を負担しなければなら
ず，これを重いと感じている農家が存在すると認められること，上記①ないし③のとおりの本件事業計画の目的，予想され
る効果，本件事業施行地域の多くの農民の意向等に照らせば，認定外の井戸が廃用されないことを前提とする前掲甲８８
及び証人φの証言はにわかに採用し難い。
(c)旧事業計画との関係について
　原告らは，旧事業において廃止が予定されていた揚水機付き井戸については，すでに旧事業計画策定時
に維持管理費節減効果が算定されていたのであるから，本件事業において節減される維持管理費にはこれらの井戸に関
する経費を算入してはならないと主張する。
　しかし，旧事業と本件事業は別個独立の事業であるから，本件事業における経済効果の算定は，本件事業
施行前の現況と施行後の計画との比較においてなされるべきものである。確かに旧事業と本件事業は，その施行地域の
大部分を同一にし，同じ愛知川にダムを建設して農業用水供給の安定を図るというものであるが，両者は計画時点が異な
る上，前記のとおり，本件事業は，旧事業完了後に生じた状況の変化等により本件事業施行地域内で厳しい配水管理が
必要となったことからこれに対処するために施行されるものであるから，旧事業において計画通りに廃止されなかった揚水
機付き井戸があるからといって，これを本件事業において廃止するものとして扱ってはならないということにはならない。
　よって，この点に関する原告らの主張は理由がない。
ｂ　既往年平均経費の算定について
(a)既往年経費の調査方法について
　原告らは，既往年経費の調査の信用性は確保されていないなどとして，維持管理費節減効果の算定は合理
性を欠くと主張する。
　しかし，淀川調査事務所による既往年経費の算定方法は，前記(ｱ)ｂのとおりであり，この方法は，合理的なも
のと認められるから，原告らの主張は理由がない。
(b)節減される経費について
　原告らは，揚水機付き井戸の維持管理費として計上されているものには，維持管理費に該当しない番水等
にかかる費用や，本件事業によっても節減されない労働である末端用水路の清掃作業等にかかる費用が計上されてお
り，合理性を欠くと主張する。
　しかし，前記イ(ｲ)のとおり，番水等施設管理と一体とした賦役等は，営農経費ではなく維持管理費として計
上されるべきものであるところ，証拠（乙４９，５０，５３，証人τ）によれば，本件事業施行地域においては，揚水機付き井戸
の操作と番水や用水状況の確認等は一元的に集落で共同して行われているものと認められるから，これらに要する経費
は，いずれも揚水機付き井戸の維持管理費用として計上されるものというべきである。
　また，末端用水路の清掃，草刈りに関する費用や番水等にかかる維持管理費用は，揚水機付き井戸が廃止
されれば，揚水機付き井戸の維持管理費用としては当然節減されることのであるから，これらを節減される維持管理費とし
て扱うことは，何ら不合理ではない。なお，本件事業計画においても，揚水機付き井戸と関連しない用水路の維持管理作
業まで節減されると扱われているわけではない。
(c)賦役の評価について
　原告らは，揚水機付き井戸の維持管理費用として計上されている賦役等は過大であると主張し，独自に調
査した維持管理に要する時間に関する資料（甲１２３，１４８，１４９）を提出する。
　しかし，原告らの調査は，一部の揚水機に限定して行われたものにすぎないこと，調査の時期や方法におい
て本件事業計画策定時と同様の条件であったと認めることはできないこと，原告らの調査においては，上記(b)の番水等に
かかる賦役が維持管理費用として計上されていないこと等を総合すると，上記調査の合理性には疑問があるといわざるを
得ず，他に淀川調査事務所による調査が不合理であることを認めるに足りる証拠はない。
エ　更新効果について
(ｱ)更新効果とは，老朽化等に伴い廃用する施設（以下「廃用施設」という。）に代えて廃用施設と同じ機能を有す
る施設を新たに建設する場合において，廃用施設の下で行われていた農業生産が維持される効果をいい，その算定方法
は，事業計画時における一般的な施工水準を前提として，廃用施設の機能を再現するために必要な施設（以下「更新施
設」という。）ごとに最経済的事業費を算出し，これに更新施設ごとの耐用年数に応じた還元率を乗じて得た額の合計額を
もって年効果額とするとされている。
　本件事業計画においては，揚水機付き井戸が永源寺第２ダム及び調整池に水源として転換され，また，ため池
を改修して調整池として利用されることから，更新効果の算定に当たっては，①廃用施設である揚水機付き井戸（９０３台）
とため池について，事業計画策定時に再建設する事業費を耐用年数で除した年減価額と②更新施設である新設される永
源寺第２ダム及び調整池とため池改修後の調整池について，事業計画策定時に廃用施設と同じ機能を有する施設として
建設する事業費を耐用年数で除した年減価額とをそれぞれ比較し，その結果，より小さい②の事業費（永源寺第２ダム及
び調整池については３３７億４７７３万４０００円，ため池改修後の調整池については５億８７５７万６０００円）を最経済的事業
費としたうえ，これにそれぞれ還元率０．０５５８（耐用年数期間の効果を年効果に換算する係数として，諸係数通達及び各
施設の耐用年数から求めたもの）を乗じて合算した合計１９億１５９１万円を年効果額とした。
（以上，乙１９，２０，３１）。
(ｲ)この更新効果について，原告らは，①揚水機の台数及び廃止見込みが不当である，②最経済的事業費算定
の基礎となった調査経過や算定方法が明らかにされていない，③旧事業において更新効果として算定されていたものが
二重評価されている，ことから，その算定は不合理であると主張する。
　しかし，①及び③については，前記ウ(ｲ)ａのとおり，原告らの主張は採用できない。
　また，②については，確かに，廃用施設の再建設事業費及び年減価額がいかなる方法で算出されたのかを示
す証拠はない。しかし，全体実施設計の際の経済効果等算定調書（乙１６の２）に記載されている揚水機付き井戸の事業
費（揚水機３４億１３３５万９０００円，井戸８２億０５２９万４０００円，建屋１８億０８５４万７０００円）をそれぞれの耐用年数（揚水
機２０年，井戸３０年，建屋４５年）で除したものを合計して年減価額を算出すると約４億８４３６万８０００円となるところ，揚水
機付き井戸の更新施設である永源寺第２ダム及び調整池の年減価額は事業費３３７億４７７３万４０００円を耐用年数８０年
（乙１５）で除した年減価額４億２１８４万６６７５円で，後者の方が小さくなるから，これによれば，最経済的事業費を永源寺
第２ダム及び調整池の事業費としたことは妥当であると考えられる。
　原告らが独自に行ったとする更新効果の試算（甲８８，１５７）は，基礎費用については現在における機能，構造
のものを再建設する費用とすべきである（乙５２）のに，現在渦巻きポンプであるものについても水中ポンプを建設する費用
を基礎としたり，現存する建屋を建設しないものとしたりしていること，廃用予定井戸の数を独自の算定根拠に基づく４７１
台としていることから，その算出方法において合理性を欠くといわざるを得ず，これを採用することはできない。そして，他
に本件事業計画における最経済的事業費の算出方法が不合理であったことを認めるに足りる証拠はない（ちなみに，仮
に井戸の再建設費が原告らが主張するとおりの１０００万円であったとしても，９０３台の井戸を再建設する費用の年減価額
は，単純計算でも４億５１５０万円となるのであって，更新施設である永源寺第２ダム及び調整池の年減価額より大きくな
る。）。
(ｳ)また，原告らは，本件事業計画においては，年総効果額に占める更新効果額の割合が高すぎて不当であると
主張する。
　原告らの上記主張の具体的な根拠は明らかでないが，本件事業計画は，井戸やため池をダムや貯水池に水源
転換することにより，用水供給の安定化を図り，農業生産を向上させることを目的とするものであるところ，このように現存す
る施設による農業生産を廃止される施設の老朽化等により損なうことなくこれを新設される施設によって維持し，さらに新設
される施設によって農業生産を向上させることを主たる目的とすることは，土地改良事業として適切な一つの形態であると
いうべきであり，そのような土地改良事業の場合には，更新効果の割合が必然的に高くなるのであって，このことは何ら不
合理ではないというべきである。なお，証人ρの証言及び弁論の全趣旨によれば，他の用水改良を目的とした国営土地
改良事業においても，年総効果額に占める更新効果額の割合が本件事業計画の場合より高くなっているものが複数存在
することが認められ，本件事業計画における年効果額に占める更新効果額の割合が他に例を見ないほど高いということも
できない。
　よって，原告らのこの点に関する主張も採用できない。
オ　廃用損失額について
(ｱ)廃用損失額とは，土地改良事業により既存の施設が廃用されることに伴う損失額をいい，廃用施設の未償却資
産額がこれに該当し，効果算定ではマイナスの効果として扱われる。
　本件事業計画策定にあたっては，廃用される９０３台の揚水機付き井戸について，これと同規模の井戸を再建
設した場合の事業費から廃棄価額（スクラップとして残る価値）を控除した額に，井戸の耐用年数に占める廃用時である本
件事業完了予定年の平成１６年以降の残りの耐用年数の割合を乗じて求めたところ，廃用損失額は，１億４８５５万１０００
円であった。
（以上，乙１４，１６の２，１９，２０，３１）
(ｲ)この点について，原告らは，廃用予定の揚水機の中には平成元年度以降に設置されたものや，事業完了予定
年である平成１６年度までの間に耐用年数が到来して補修や再設置されるものも含まれるのに，上記(ｱ)の算定において
は，これらが考慮されず，残存耐用年数が著しく短いものとして計算されており，不合理であると主張する。
　しかしながら，本件事業において廃止予定の９０３台の揚水機付き井戸はすべて昭和６２年度までに設置された
ものであって（乙１６の２），原告らの上記主張はその前提において採用し難いものがあること，加えて，本件事業計画策定
後も，本件事業完了までの間は廃用施設を利用し続けることが予定されており，その間に当該施設について補修や改修
が行われることが全くないわけではないと考えられるから，廃用損失額算定にあたって，耐用年数経過後に施設を改修す
るなどして耐用年数が延びたような場合を予測し，これを想定した算定を行うのが実態に即するものであることは否定でき
ないものの，一般に施設の耐用年数が経過することで施設の機能が全て喪失されるものではなく，改修等をしなくても耐
用年数を経過した施設を使用し続けられる場合も少なくないこと，本件事業が進行している間に耐用年数を経過したという
ことで施設の更新等を行うことは事実上ごく限られてくると考えられること，改修の予測は困難であること等を考慮すると，本
件事業計画策定に当たって，当時の事実を前提にそのような改修等が行われないものとして廃用損失額を算定したことが
著しく不合理であるとはいえない。
　よって，この点に関する原告らの主張は採用できない。
カ　総事業費について
(ｱ)総事業費は，効果の発生に係る農地若しくは水利の開発又はこれらの条件の改良のための投下資本の総額
である。農林水産省構造改善局では，構造物等の建設に必要な工事価格（請負費），構造物の建設用地の取得及び補
償並びに事業の施行に必要な経費（測量試験費，機械器具費，営繕及び宿舎費，工事諸費等）の総額を総事業費とする
ものとしている。
　本件事業における総事業費は，本件工事費４７６億円と関連事業であるほ場整備の事業費３億円を合算した４７
９億円とされた。
（以上，乙１４，１６の２，３，乙３１，６５）
(ｲ)原告らは，総事業費には，将来の調査の結果生じる安全対策費用，環境影響防止費用，濁水防止対策費用も
計上すべきであると主張する。
　原告らが主張するような安全対策費等も，その対策工事等が，本件事業計画策定時点において本件事業の内
容として含まれるあるいは含めるのが相当であると解されるのであれば，それらの費用も総事業費として計上すべきである
ことは当然である。しかし，後述のとおり，原告らが主張するような対策が本件事業の内容として本件事業計画策定時に当
然含まれるべきであるとまではいえないのであるから，本件事業の総事業費として，それらの費用を計上しなかったことが
著しく不合理であるとはいえない。
(4)なお，原告らは，本件事業計画における投資効率１．０４は極めて低く，妥当な投資効率を下回るものであると主張
する。
　しかし，前記(1)のとおり，施行令２条３号は，当該事業に要する総経費がその結果生ずる直接効果（増産効果，労
働力の節減等）及び間接効果（国民経済的な効果を含む。）によってつぐなわれるものでなければならないことを規定した
ものであるところ，投資効率が１．００を上回る場合には，直接効果だけをもって，総経費を上回ることになるのであるから，
経済性の要件を充足していることは明らかであって，１．００に近接した投資効率であっても，当該事業は違法とはならない
ものというべきである。よって，この点に関する原告らの主張も採用できない。
(5)アさらに，原告らは，経済性の要件を充足するためには，他に考慮し得る計画の中で最経済的になっている必要
があり，その判断のためには，代替案の十分な検討が必要であり，最経済性の点からすれば，本件事業計画よりも投資効
率の高い「琵琶湖逆水案」を採用すべきであると主張する。
　しかし，施行令２条３号にいう経済性の要件は，その文言が示すとおり，当該事業に要する総経費がその結果生
ずる効果によってつぐなわれることを要求しているにとどまるといわざるを得ず，同じ目的を達成するために考え得る他の
方法との比較において，計画の各部分について最も経済性に優れていることまで要求しているものと解することはできな
い。そして，同じ目的を達成するために考え得る複数の方法が存在し，いずれも上記経済性の要件を満たしている場合
に，そのうちのどれを採用するかについては，被告の合理的な政策的判断に委ねられているものと解するのが相当であ
り，その判断は単に投資効率の高低のみによってされるべきものではないことはいうまでもない（なお，原告らは，「琵琶湖
逆水案」の方が本件事業計画より投資効率が高いと主張する。これは，前記(2)アの投資効率算定式のうち，妥当投資額
については本件事業計画に関して算定された数字を用い，事業費については「琵琶湖逆水案」の建設事業費を用いて投
資効率を試算すると２．１９となるというものである。しかし，前記のとおりの妥当投資額の算定方法に照らせば，「琵琶湖逆
水案」を採用した場合に得られる妥当投資額は，本件事業計画における妥当投資額と同一のものとはならないことは明ら
かであって，原告らの上記主張はこのことを看過したものであり，当を得ていないものといわざるを得ない。）。
イ　もっとも，法及び施行令に直接的には規定されていないものの，土地改良事業計画を策定するにあたって，同じ
目的を達成するために複数の方法が考えられる場合に，その複数の方法から最終的にどの方法を選択するかという判断
をする場合において，他の案の十分な検討を怠るなどしてその判断が著しく合理性を欠くというような場合には，その判断
が被告の裁量の範囲を逸脱するものとして違法となる余地を完全に否定することはできない。
　そこで，原告らが本件事業計画に代えて採用すべきであると主張する「琵琶湖逆水案」についてみると，甲８，９
及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認められる。
　「琵琶湖逆水案」は，本件事業計画策定前に，淀川調査事務所が，本件事業施行地域の用水問題対策として確
保する新規水源の一つの案として検討したもので，琵琶湖からの揚水を水源とするものである。淀川調査事務所におい
て，本件事業のようにダムを新設する案（第２ダム案），琵琶湖逆水案，永源寺ダムを嵩上げする案（嵩上げ案）及びこれら
の複合案について，それぞれ既存施設との整合性，供給の安定性，管理の利便性及び技術的可能性について比較検討
したところ，嵩上げ案は技術的に困難であるということで，ダムと逆水の複合案は経済性に劣るということで，それぞれ除外
された。そして，第２ダム案と琵琶湖逆水案の経済性を昭和６２年及び平成３年に試算して比較したところ，１年あたりの投
資指標（施設の建設事業費の年減価額と年維持管理費の合計）と農家負担額の双方において第２ダム案の方が優れてい
るという結果が導かれ，総合的にみて，第２ダム案が優れていると判断された。
　以上の事実によれば，淀川調査事務所は，代替案である琵琶湖逆水案についてもその安定性や経済性等を検
討し，第２ダム案と比較した結果第２ダム案を採用することとしたものと認められ，その判断が合理性を欠いていたものとは
認められない。
　よって，被告が複数案の中から第２ダム案を採用した判断が違法なものであったということはできない。
５　負担能力の妥当性（施行令２条４号）
(1)施行令２条４号は，３条資格者等の農家が「当該土地改良事業に要する費用について負担することとなる金額
が，これらの者の農業経営の状況からみて相当と認められる負担能力の限度をこえることとならないこと」を基本的な要件と
して規定しているところ，これは，その事業に要する費用が国民経済的側面から見て妥当なものであるのはもちろんのこ
と，その事業が農家の一定の負担を伴うものであるから，農家個人の負担という私経済的側面から見ても妥当な範囲のも
のでなければならないことを意味するものであると解される。
　そして，負担能力の妥当性は，事業実施の結果，農家が負担金として毎年支払う償還額すなわち「農家負担年
償還額」が，「年総増加所得額」（当該事業実施による作物の増産，営農経費の節減，維持管理費の節減により増額する
年農業所得額）に占める割合である所得償還率によって判断されているところ（乙３１），上記方法が不相当であるとする事
情は窺えない。
(2)そこで，本件事業により農家が負担することとなる年償還額が年総増加所得額に占める割合である所得償還率
を測定方法通達及び算定方法等通達に従って算出すると，次のとおりである。
　本件事業計画の年償還額は，本件事業及び関連事業の事業費の総額４７９億円から国及び地方公共団体の負
担額を控除して得た額である１１億６９５２万円を所定の金利及び償還年限に基づいて償還するものとして算出すると１億１
２９７万２０００円となる。
　一方，年総増加所得額は，農業所得の増減に係る作物生産効果，営農経費節減効果及び維持管理費節減効
果について，年効果額の算定方法に準じて算定した年増加額（作物生産効果８億５２０６万２０００円，営農経費節減効果８
６４０万２０００円，維持管理費節減効果６億２６６６万２０００円）を合算すると１５億６５１２万６０００円となる。
　したがって所得償還率は，７．２パーセントとなる。
（以上，乙１４，１６の２，乙１９，２０，３１，弁論の全趣旨）
(3)農家の負担能力は，農家の経営規模，経営能力によって差があるが，地域としての償還能力の基準としては，農
家の貯蓄性向がほぼ４０パーセントで推移していることから，事業により新たに増加する所得の中から貯蓄に回し得る金額
の範囲内であれば無理なく償還できるという考え方等から，所得償還率４０パーセントが一つの目安とされている（乙３１，６
３）。
　本件事業計画における所得償還率は上記(2)のとおり，７．２パーセントであり，４０パーセントをはるかに下回るも
のであるから，本件事業計画における農家の負担金額は妥当な範囲のものであり，本件事業計画は負担能力の妥当性の
要件を充足するものというべきである。
６　その他の要件について
　原告らは，①環境配慮義務を尽くすこと，②周辺住民等の生命，身体，財産に配慮する義務を尽くすこと，③その
他の産業との調和を図ることも土地改良事業における適法要件であり，本件事業計画決定は，これらの要件を欠き違法で
あると主張するから，この点について判断する。
(1)環境配慮義務について
ア(ｱ)原告らは，法１条２項，８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項，９条，環境基本
法１条，６条，１４条等は，土地改良事業計画決定及び実施にあたり環境に配慮する義務を課したものであると主張する。
(ｲ)しかし，法８７条１項・３項，８条４項１号及び施行令２条１号は，本件事業計画の適法要件の一つである必要
性の要件について，「当該土地改良事業の施行に係る地域の土じょう，水利その他の自然的，社会的及び経済的環境
上，農業の生産性の向上，農業総生産の増大，農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資するためその事業を必
要とすること。」と規定しているところ，これは，前記２(1)のとおり，地域の自然的，社会的及び経済的諸条件を基礎に当該
事業が農業生産の基盤の整備及び開発に資するものであるか否かという観点から当該事業の必要性を判断すべきことを
要求しているものと解されるのであって，この規定自体が，事業施行主体に対して，一般的に当該事業施行地域及びその
周辺地域の環境保全等に配慮すべきことを法的義務として課していると解することはできず，法は他にそのような法的義
務を課すような規定を置いていない。なお，平成１３年６月２９日公布の土地改良法の一部を改正する法律（平成１３年法
律第８２号）により，法１条２項に「環境との調和に配慮しつつ」との文言を付加され，これを受けた施行令２条においても，
環境との調和に配慮したものであることが基本的要件の一つとして加えられたが，これらの規定が本件事業計画決定時に
までさかのぼって適用されるものでないことはいうまでもない。
(ｳ)また，農業基本法は，その１条において，同法の目的につき，「農業の発展と農業従事者の地位の向上を図
ること」にあるとし，同法２条１項において，国が上記目的を達成するために必要な施策を講じなければならないとして，そ
の２号で水の有効利用によって農業の生産性の向上及び農業総生産の増大を図ることを施策の一つとして掲げ，さらに
同条２項において，その施策は，「地域の自然的社会的諸条件を考慮して講ずるものとする。」と規定しているところ，これ
らの規定は，国が農業等のために必要な施策を講じる際に，地域の自然的社会的諸条件を考慮すべきことを一般的に規
定しているもので，土地改良事業の施行主体に対して，その計画の策定にあたって，原告らが主張するような環境配慮義
務のような法的義務を課したものと解することはできない。
(ｴ)さらに，環境基本法は，その１条において同法の目的につき「環境の保全について，基本的理念を定め，並
びに国，地方公共団体，事業者及び国民の責務を明らかにするとともに，環境の保全に関する施策を総合的かつ計画的
に推進し，もって現在及び将来の国民の健康で文化的な生活の確保に寄与するとともに人類の福祉に貢献することを目
的とする。」と規定して，同法３ないし５条で基本理念について定めるとともに，同法６条において，国は「基本的理念にの
っとり，環境の保全に関する基本的かつ総合的な施策を策定し，及び実施する責務を有する。」と規定しているが，これら
の規定は，国に対し，環境保全のための施策を策定し，実施すべきことを抽象的に求めているものにすぎず，国に対し，
具体的な法的義務として土地改良事業の策定等にあたり環境に配慮すべき義務を課しているものと解することはできな
い。なお，同法１４条は，上記施策を策定及び実施する際の指針を規定したものであり，これが法的義務の根拠とならない
ことは明らかである。
(ｵ)以上によれば，原告らが主張する諸法規が，国に対し，環境配慮義務というような具体的義務を課しているも
のと解することはできず，この点に関する原告らの主張は採用できない。
イ　なお，乙３１及び弁論の全趣旨によれば，本件事業計画については，以下のとおり環境影響評価等を実施する
ことが予定されていることが認められ，このことにより，環境への配慮が担保されているということができるのであるから，原
告らが主張するように，被告が環境への配慮を無視，軽視，誤認していて，本件事業計画決定がその裁量権を逸脱，濫
用したものということはできない。
(ｱ)本件事業計画策定当時は，永源寺第２ダム（湛水面積９６ヘクタール）が「農林水産省所管事業に係る環境
影響評価実施要綱」（昭和６０年構改第５５１号）の対象事業（一級河川に係る湛水面積２００ヘクタール以上のダムの新
築）に該当しないものの，「滋賀県環境影響評価に関する要綱」（昭和５６年告示第１１２号）及び「滋賀県環境影響評価に
関する要綱実施要領」の対象事業（ダムの新設で湛水面積５０ヘクタール以上のもの）に該当することから（乙７），上記要
綱及び要領に基づき，河川法の協議を行うまでに環境影響評価準備書を提出し，ダム工事に着手するまでに環境影響評
価を行う予定で必要な調査等を進めていた。
(ｲ)ところが，環境基本法２０条を受けて，平成１１年６月１２日に施行された環境影響評価法（平成９年法律第８１
号）では，永源寺第２ダムは，第二種事業の対象事業（ダムの新設で湛水面積７５ヘクタール以上１００ヘクタール未満）に
該当することになったことから，現時点では，これに基づいた環境影響評価の手続を行うこととし，滋賀県知事とも協議の
上，平成１１年２月１０日付けで了解を得ている。
(ｳ)さらに，永源寺第２ダムの設置位置及び湛水区域は，鈴鹿国定公園の特別地域の指定範囲外ではあるが，
御池導水路の出口部分が範囲内となっていることから，自然公園法４０条，１７条３項に基づき，工事を着手するまでに滋
賀県知事と協議することとしている。
(2)周辺住民等の生命，身体，財産に対し配慮する義務について
ア　原告らは，法８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項等は，周辺住民等の生命，身
体，財産その他人格上の価値に対し配慮する義務を規定しており，これに違反した場合は，当該土地改良事業計画決定
は違法になると主張し，本件事業は，洪水発生等の危険を有するものであるから，その決定は違法であると主張する。
イ　しかし，原告が主張する法規から，個別具体的な個々人の生命，身体，財産に対する配慮義務が規定されてい
ると解することが困難であることは上記(1)アと同様であり，他にそのような義務を規定していると解されるような法規もないか
ら，原告らの主張は理由がない。なお，原告らは，住民の生命等への危険の内容として洪水等の災害発生の危険があるこ
とを主張するところ，本件事業により洪水等の災害が発生する蓋然性が高いと認めるに足りる証拠がないことは，前記３(5)
アのとおりである。
(3)その他の産業との調和について
ア　原告らは，法８７条３項，８条４項１号，施行令２条６号，農業基本法前文，１条，２条２項等は，土地改良事業が
他の産業と調和することを当該事業の適法要件としているところ，本件事業は，本件事業施行地域の林業や漁業，観光業
と調和しないものであり，適法要件を充足しないと主張する。
イ　しかし，施行令２条６号は，当該土地改良事業が森林，運輸，発電その他に関する事業と競合する場合におい
て，国民経済の発展の見地からその土地改良事業の施行を相当とすることを基本的要件の一つとして規定しているもので
あると解されるところ，本件事業が他の産業と競合すると認めるに足りる証拠はないこと，法及び施行令には他に他の産業
と調和することを土地改良事業の適法要件として規定していると解されるような規定が存しないことに照らせば，土地改良
事業計画の策定にあたって，一般論としては当該事業の施行地域で営まれている農業以外の産業への影響等を考慮す
る必要があることは否定できないものの，競合する他産業と調和するものであることが，当該事業計画が適法であるための
要件となるものと解することはできない。
ウ　よって，この点に関する原告らの主張は，その前提において当を得ないものというべきである。
Ⅴ　本案の争点(2)イ（本件事業計画の手続的要件充足の有無）について
１　事前の環境影響評価の必要性の有無について
　原告らは，法８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項等は，土地改良事業計画の決定
前に環境影響評価をする義務を課していると主張する。
　しかし，上記の諸規定が，法的義務としての環境配慮義務などを規定したものでないことは前記Ⅳ６(1)アのとおりで
あるから，上記各法条が土地改良事業計画の決定前に環境影響評価をする義務などを課しているものと解することはでき
ない。
　したがって，土地改良事業計画決定前に環境影響評価をすることが同決定の手続的要件であるとして本件事業計
画決定の違法性をいう原告らの主張は理由がない。
２　法８５条の同意徴集及び公告手続の違法性の有無について
(1)同意徴集の時期及び期間
ア　原告らは，本件事業計画について法８５条に定める同意徴集が公告手続の前にされており，また，同意徴集の
期間が長期にわたっていることから，同意徴集及び公告手続は違法であると主張する。
　ところで，法８５条１項・２項は，３条資格者の１５人以上の者が土地改良事業の申請をするには，あらかじめ土地
改良事業の計画の概要及び土地改良施設の管理者及び管理方法に関する基本的事項その他必要な事項（以下「概要
等」という。）を公告して，当該事業の施行地域内にある土地について３条資格を有する者の３分の２以上の同意を得なけ
ればならない旨規定している。これは，土地改良事業において，当該事業の施行地域内の３条資格者は，土地改良事業
の受益者となるとともに，その費用の一部を負担する義務を負うことになり（法９０，９１条），当該土地改良事業について強
い利害関係を有することから，あらかじめ当該事業の内容を周知させた上で，これらの者の同意を得てからでなければ，当
該事業を施行してはならないとして，利害関係人の利益保護を図った趣旨であると解される。
　もっとも，土地改良事業計画の概要等の公告は，当該事業の施行地域内にある土地の属する市町村の事務所
の掲示場に５日間掲示して行われるものである（土地改良規則５５条，８条）ところ，当該事業計画の概要等が公告以外の
方法で３条資格者全員に周知され，それに基づいて同意徴集が行われたような場合において，周知された内容が公告内
容と一致しており，周知方法も３条資格者の理解を得るという観点から相当であると認められるのであれば，仮に同意徴集
に先立って公告が行われていなかったとしても，上記同意徴集及び公告の趣旨に照らせば，そのような手続上の瑕疵は，
同意の効力を左右するものではないといえ，公告に先立って行われた同意徴集に基づく土地改良事業計画が違法とはな
らないと解するのが相当である。
　なお，被告は，同意徴集及び公告の手続は，土地改良事業の申請人により担われる申請までの手続であり，事
業計画決定の前提行為であって，国として当該事業を施行するか否かの意思形成過程の意味を有するにとどまり，申請
人が作成した申請書面を被告において書面審査した上で事業計画決定を行った場合において，意思形成過程に瑕疵が
あっても，当該決定に対して重大な影響を与えないなどと主張する。しかし，申請書面の審査が書面審査にとどまるとして
も，事後的にせよ，その意思形成過程に重大な瑕疵があることが判明した場合に，当該瑕疵が事業計画の施行にとって
重大な障害となるようなものである場合には，同意徴集を必要とする上記の趣旨に照らし，当該事業計画決定自体が違法
となる場合もあると解するのが相当であり，この点に関する被告の主張は採用できない。
イ　そこで，本件事業計画の内容の周知方法や同意徴集手続及び公告の経緯についてみると，証拠（甲１，４，１７
ないし２０，乙１の７，乙１７，１８，３２ないし３４，証人τ）及び弁論の全趣旨によれば，次のとおりであると認められる。
(ｱ)旧事業の完成に伴う昭和６２年の完了地区調査において，本件事業施行地域における水不足があるとの結果
が示されたことから，改良区は，滋賀県に対して地区調査を実施してほしい旨の要請をすることとし，同年７月ころ，改良区
の組合員に対し，①調整池を新設し，幹線水路の改修・新設を行うこと，②上下流域に新たな水源を計画すること，③事
業費用は３００億円が想定されること，を事業構想とする国営事業計画を樹立するための調査要請をすることをパンフレット
（甲１９）や広報誌（甲２０）等を用いて知らせた。その結果，組合員の約９３パーセントが上記要請をすることに同意した。
(ｲ)平成４年２月１７日から同年４月６日にかけて，改良区の理事，監事，職員や，市町の担当者等が，改良区の総
代（改良区のブロックごとに公職選挙に準じて選出された地域の代表者で，改良区の意思決定機関である総代会の構成
員）に対し，「国営新愛知川土地改良事業の概要」と題するパンフレット（乙１８）を配布したうえで，本件事業計画の事前説
明を行った。
　また，改良区は，同年７月１４日から同月２４日にかけて，各行政単位ごとに新愛知川事業同意取得説明会を開
催し，本件事業の申請人等が，総代，各集落の区長，水利組合長，営農組合長に対し，本件事業の内容について，上記
「国営新愛知川土地改良事業の概要」及び「新愛知川農業水利事業」と題するパンフレット（乙１７）を示して，本件事業の
内容を説明した。そして，本件事業の申請人等は，総代に対し，上記パンフレット（乙１８）を全戸配布し，担当区域の集落
の区長等を通じて各農家に上記パンフレット等に基づく事業内容の説明をすること及び同意のとりまとめをすることを依頼
した。
(ｳ)これを受けて，各総代は，上記パンフレット（乙１８）を１万戸農家全戸に配布するとともに，担当区域の農家に
対して本件事業の内容を説明したが，本件事業の申請人等が直接市や町の役場，各集落等に出向いて説明をすることも
あり，そのような説明会は，平成１４年１２月１６日まで続いた。改良区のうち，八日市市Ω町の集落では，同年７月ころ，改
良区の担当者から農家に対し本件事業の目的や内容等についての説明があった。また，愛東町の妹集落営農組合で
は，総代から本件事業の説明及び同意取得依頼を受けた組合長が，各農家に出向いて説明を行った。
　そして，各総代は同年秋ころから平成５年３月８日までの間に各農家から本件事業計画に対する同意をとりまと
め，最終的には，３条資格者９２７３名のうち９５パーセントに当たる８８２０名の同意が得られた。
(ｴ)本件事業計画の概要は，平成５年１月１８日から同月２２日までの間，本件事業施行地域の１市８町の掲示場に
掲示する方法で公告された。
ウ　ところで，前記イ(ｲ)の総代等に対する説明及び同(ｳ)の各農家に対する説明の際に配布された資料の内容につ
いてみると，「国営新愛知川土地改良事業の概要」と題するパンフレット（乙１８）は，事業の目的，事業の内容（基本計画，
受益面積，必要水量，水源計画，主要施設計画），事業費及び地元負担（総事業費及び工期，受益者負担額と年償還
額），維持管理について記載されたものであり，「新愛知川農業水利事業」と題するパンフレット（乙１７）は，本件事業の必
要性及び基本構想（関係市町，受益面積，主要施設計画，総事業費，予定工期）が写真等とともに記載されたものであ
る。
　一方，乙１の８によれば，前記イ(ｴ)の本件事業計画の概要の公告において掲示された書面は，①国営新愛知川
土地改良事業計画概要書（農業用用排水）（乙２の１），②国営新愛知川土地改良事業（農業用用排水）によって造成され
た施設の予定管理方法等を記載した書面（乙２の２），③国営新愛知川土地改良事業（農業用用排水）の事業費の負担
区分の予定及び地元負担の予定基準を記載した書面（乙２の３。以下まとめて「本件事業計画概要等」という。）であるとこ
ろ，乙２の１ないし３によれば，上記の二つのパンフレットの内容は，本件事業計画概要等の重要な部分をまとめたもので
あると認められ，そこには本件事業計画の概要を理解するのに必要な事項が盛り込まれていると認められる。
エ　上記イの本件事業に関する農家への説明及び同意取得の経過と上記ウの農家への説明の際に用いられたパ
ンフレットの内容を総合すると，本件事業施行地域の３条資格者らは，本件事業計画概要等に記載された事項についての
説明を受け，その内容を周知された上で，それを前提に本件事業計画への同意を行ったものと認められる。そして，その
周知方法も，申請人から総代，集落代表，各農家へと順次行われ，必要に応じて各農家に対して申請人等から直接説明
が行われることもあったもので，３条資格者らの理解を得るために相当な方法であったと認められる。
　よって，上記イ(ｳ)及び(ｴ)のとおり，本件事業計画に対する３条資格者らの同意は計画概要の公告前に行われた
ものであり手続上の瑕疵があるものの，その瑕疵によって上記同意の効力は左右されず，本件事業計画は違法とはならな
いというべきである。
オ(ｱ)この点について，原告らは，前記の説明資料等が関係者全員に配布されたこともなく，説明会に全員が参加
するわけでもないから，本件事業計画の内容が関係者全員に周知されたとはいえないと主張する。しかし，本件事業計画
についてまったく説明を受けずにこれに同意した３条資格者がいたと具体的に認めるに足りる証拠はなく，前記ウの認定
事実によれば，３条資格者全員に本件事業計画の概要が周知されていたものと解するのが相当であって，この点につい
ての原告らの主張は採用できない。
(ｲ)また，原告らは，一部の説明会で負担金について誤った説明がされたことや，強引な同意徴集行為がされたこ
とがあると主張し，これに沿う甲７９及び原告μの供述がある。
　しかし，乙３２，証人τの証言及び弁論の全趣旨によれば，説明資料に記載された１０アールあたり年１４６４円
の負担金が５００円程度になる可能性もあるとの説明がされたことはあると認められるものの，それはあくまで県の補助金が
継続すればという条件付きであるという説明がなされたと認められること，同意をした後にこれを撤回したいと申し出た改良
区組合員が１人いたため改良区はこれを受け付けたが，他にそのような申し出をした者はいないと認められること，原告μ
は本件事業計画に同意しておらず，他に誤った説明や強引な同意徴集行為によって本来の意思に反して同意をした者
がいたと認めるに足りる証拠がないことに照らせば，上記証拠はいずれも採用できない。
　よって，この点に関する原告らの主張も理由がない。
(ｳ)さらに，原告らは，①同意率が極端に低い集落が存在すること及び②同意徴集期間が長期にわたることから，
同意徴集手続は違法であると主張する。
　しかし，①については，全ての集落においてそれぞれ３分の２以上の同意があれば好ましいとはいえるものの，
集落ごとに３分の２以上の同意を要する旨の規定は見当たらず，また，同意率の低い集落は本件事業施行地域内のごく
わずかな地域であり（乙１の３），農業用用排水施設の整備を目的とする土地改良事業であるという本件事業の性質上，同
意率の低い集落を一律にその施行地域から除外することも相当でないというべきであるから，同意率が低い集落が存在す
ることによって，本件事業計画決定の手続が違法になるということはできない。
　また，②については，前記イ(ｳ)のとおり，本件事業計画に対する同意徴集期間は８か月に及んでいることが認
められるものの，本件事業施行地域が１市８町にまたがる約７６００ヘクタール，同意徴集対象の３条資格者が９２７３名に及
ぶものであったために，同意徴集に上記期間を要したものと推認できるうえ，法及び関連法規に同意徴集期間についての
規定はないことに加え，本件事業計画に対する同意において，その徴集時期の違いによって，同意の内容に差異が生じ
たと認めるに足りる証拠もないことを考慮すれば，同意徴集期間が長期間にわたったことによって本件事業計画決定の手
続が違法になるということもできない。
　よって，これらの点に関する原告らの主張も理由がない。
３　専門家の報告の適法性の有無について
(1)原告らは，専門技術者の調査報告書（乙７）は，法の要求するものでなく，本件事業計画決定は，その手続におい
て違法であると主張する。
(2)ところで，法８７条２項，８条２項は，土地改良事業計画を決定するにあたっては，専門技術者の提出する報告に基
づかなければならないと規定しているところ，専門技術者の調査を適正に行うため，専門技術者の委嘱については，「専
門技術者委嘱の要領について」（昭和４０年１２月２５日４０農地Ｂ第４１８４号。乙２５。）に基づくこととされている。
　乙３２及び証人ρの証言によれば，本件事業計画については，上記要領に基づき，平成５年２月４日付けで被告
が農業土木の専門家及び農業経済の専門家の２名に調査を委嘱し，委嘱を受けた専門技術者は，国営新愛知川土地改
良事業計画書（案），国営かんがい排水事業新愛知川地区全体実施設計書（乙１６の１ないし７），国営新愛知川土地改
良事業（農業用用排水）によって造成された施設の予定管理方法等を記載した書面（乙２の２），国営新愛知川土地改良
事業（農業用用排水）の事業費の負担区分の予定及び地元負担の予定基準を記載した書面（乙２の３）等の基礎的資料
に基づき，平成５年２月２２日及び２３日に現地調査を行ったうえで，近畿農政局における内容審議を経て調査報告書（乙
７）を作成したもので，その過程は適切なものということができる。
(3)そして，他に調査報告書がその内容等において法の要求するものでないことを認めるに足りる証拠はないから，専
門技術者調査報告書（乙７）は，法の要求に適合するものであるというべきであって，この点に関する原告らの上記主張は
理由がない。
Ⅵ　本案の争点(2)ウ（法８６条に基づく適否の決定の違法性の有無）について
　原告らは，本件事業計画の決定は，法８条４項２号に違反し，手続的に違法であることを看過して適当と判断されたも
ので，違法である旨主張するが，前記Ⅳ及びⅤのとおり，本件事業計画は適法なものであるから，法８６条に基づく適否の
決定が違法となることはなく，この点に関する原告らの主張は失当である。
Ⅶ　結論
　以上のとおりであるから，
１　原告らの本件事業計画決定の取消しを求める訴えはいずれも不適法であるからこれらを却下し，
２　別紙原告目録１記載の原告らの本件事業計画決定に対する異議申立てを棄却及び却下する決定の取消しを求め
る訴えはいずれも不適法であるからこれらを却下し，
３　別紙原告目録２記載の原告らの本件事業計画決定に対する異議申立てを棄却する決定の取消しを求める訴えは
いずれも不適法であるからこれらを却下し，
４　別紙原告目録２記載の原告らの本件事業計画の決定に対する異議申立てを却下する決定の取消しを求める請求
はいずれも理由がないからこれらを棄却し，
５　別紙原告目録３記載の原告らの本件事業計画の決定に対する異議申立てを棄却する決定の取消しを求める請求
はいずれも理由がないからこれらを棄却する，
こととし，訴訟費用の負担について，行政事件訴訟法７条，民事訴訟法６１条，６５条１項を適用して，主文のとおり判決
する。
大津地方裁判所民事部
裁判長裁判官　　　神　　　吉　　　正　　　則
裁判官　　　山　　　口　　　芳　　　子
裁判官　　　澤　　　村　　　智　　　子

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