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主文
１本件控訴を棄却する。
２控訴人らの当審における請求に係る訴えをいずれも却下する。
３控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
１原判決を取り消す。
２内閣総理大臣は，社会保険庁が原判決別紙「社会保険庁不正支出一覧表」
記載の支出によって国庫に同額の損害を与えたことについて，社会保険庁に
対し，また厚生労働省が原判決別紙「グリーンピア無駄一覧表」記載の支出
によって国庫に同額の損害を与えたことについて，厚生労働省に対し，それ
ぞれ憲法７２条あるいは内閣法６条に基づく指揮監督権を行使せよ。
３内閣総理大臣が２の指揮監督権を行使する義務があることを確認する。
４内閣総理大臣が２の指揮監督権を行使しないことが違法であることを確認
する。
５被控訴人は，控訴人らに対し，各金３００万円を支払え。
６訴訟費用は，第１，２審とも被控訴人の負担とする。
７５について仮執行宣言
第２原判決（主文）の表示
１本件訴えのうち，内閣総理大臣が社会保険庁及び厚生労働省に対して内閣
法６条に基づく指揮監督権を行使すべき旨を命ずることを求める部分，内閣
総理大臣が社会保険庁及び厚生労働省に対して同条に基づく指揮監督権を行
使する義務があることの確認を求める部分，並びに内閣総理大臣が社会保険
庁及び厚生労働省に対して同条に基づく指揮監督権を行使しないことの違法
確認を求める部分をいずれも却下する。
２原告らのその余の請求をいずれも棄却する。
３訴訟費用は原告らの負担とする。
第３事案の概要
１控訴人らは，原審において，社会保険庁及び厚生労働省が違法な支出や採
算性のない施設の建設等不適切な支出を行い，年金資金及び国庫に多額の損
害を与え，年金給付の基礎を脅かした旨主張して，被控訴人に対し，内閣総
理大臣が社会保険庁及び厚生労働省に対して内閣法６条に基づく指揮監督権
を行使すべき旨を命ずること（以下「本件義務付けの訴え①」という。），
内閣総理大臣が社会保険庁及び厚生労働省に対して同条に基づく指揮監督権
を行使する義務のあることの確認（以下「本件義務確認の訴え①」とい
う。），並びに内閣総理大臣が社会保険庁及び厚生労働省に対して同条に基
づく指揮監督権を行使しないことの違法確認（以下「本件不作為の違法確認
の訴え①」という。）を求めるとともに，社会保険庁及び厚生労働省の公務
員の行為が国家賠償法上違法なものであり，これにより将来受けるべき年金
額が減額されるという財産的損害及び安心して年金を受給できるという期待
等を侵害されるという精神的損害を被った旨主張して，国家賠償としてそれ
ぞれ金３００万円の支払を求めた。これに対し，原審は，上記原判決（主
文）の表示記載のとおり本件義務付けの訴え①，本件義務確認の訴え①及び
本件不作為の違法確認の訴え①をいずれも却下し，国家賠償請求をいずれも
棄却した。そこで，控訴人らは，控訴するともに，当審において，新たに指
揮監督権の根拠として憲法７２条を主張し，その旨の請求を選択的に追加し
た（以下，これらを順次「本件義務付けの訴え②」，「本件義務確認の訴え
②」及び「本件不作為の違法確認の訴え②」という。）。
２前提事実（証拠及び弁論の全趣旨により容易に認めることができる事実並
びに当裁判所に顕著な事実は末尾に付記したとおりであり，それ以外の事実
は当事者間に争いがない。）
（１）ア内閣総理大臣は，憲法７２条あるいは内閣法６条に基づき，行政各部
を指揮監督する権限を有する。
イ厚生労働省は，政府が管掌する厚生年金保険事業及び国民年金事業を
所管し，社会保険庁は政府が管掌する厚生年金保険事業及び国民年金事
業を適正に運営すること等を任務とする。
（２）ア社会保険庁は，原判決別紙「社会保険庁不正支出一覧表」記載の金銭
登録機の調達，届出用紙等印刷システムの調達及び監修料の実態に関し
て調査を行い，平成１７年１月１４日付けで「社会保険庁をめぐる不祥
事案等に関する調査報告書」を作成した。（甲１）
イ会計検査院は，平成１５年度決算検査報告において，金銭登録機の調
達につき，「金銭登録機の調達を随意契約により実施していたのは，契
約の公正性，透明性，競争性，経済性等が確保されておらず適切でな
く，これに係る１４，１５両年度の購入額４４６，４８６，０４０円は
不当と認められる。」と報告し，また，届出用紙等印刷システムの調達
につき，「使用実績などを考慮すると，印刷システム導入に当たって検
討を十分行ったとは認められず，届出書等のコピー等で十分に対応が可
能であったのに，印刷システムを導入したことは適切でなく，この印刷
システムに係る支払額２，２７１，３６４，５３３円が不当と認められ
る。」と報告した。
（３）ア大規模年金保養基地建設事業（以下「グリーンピア事業」という。）
は，平成１２年法律第２０号による廃止前の年金福祉事業団法（以下
「旧年金福祉事業団法」という。）１条１号，平成１３年政令第２１号
による廃止前の年金福祉事業団法施行令１条等の法令の規定及び「大規
模年金保養基地の設置及び運営に関する全体基本計画」に基づき行われ
てきた。（弁論の全趣旨）
イ大規模年金保養基地（以下「グリーンピア」という。）は，原判決別
紙「グリーンピア無駄一覧表」の「場所」欄記載の場所に所在し，「総
工費」欄記載の費用をかけて完成した施設であり，「開業」欄記載の年
月に開業した。
ウ第２次臨時行政調査会は昭和５８年３月「大規模年金保養基地につい
て，建設中の基地以外の新設は今後行わず，かつその運営をすべて民間
又は地方公共団体に委託する」旨の最終答申をし，内閣は昭和５９年１
月上記最終答申と同旨の閣議決定をした。（弁論の全趣旨）
エグリーンピアは，原判決別紙「グリーンピア無駄一覧表」の「処分」
欄記載の年月に同欄記載のとおり譲渡された。
（４）控訴人らは，平成１８年６月５日，訴えを提起した。
（当裁判所に顕著な事実）
３争点
（１）法律上の争訟性（本件義務付けの訴え①②，本件義務確認の訴え①②及び
本件不作為の違法確認の訴え①②は，法律上の争訟に該当しない不適法な訴
えか。）
（２）行政処分該当性（本件義務付けの訴え①②及び本件不作為の違法確認の訴
え①②は，行政処分に当たらない行為を対象とする不適法な訴えか。）
（３）確認の利益（本件義務確認の訴え①②は，確認の利益を欠く不適法な訴え
か。）
（４）国家賠償法上の違法性（被控訴人の公務員の行為は，国家賠償法上違法な
ものか。）
（５）内閣総理大臣の指揮監督権を行使すべき義務の有無（内閣総理大臣は，厚
生労働省及び社会保険庁に対し，憲法７２条あるいは内閣法６条に基づき指
揮監督権を行使すべき義務を負うか。）
４当事者の主張
（１）争点（１）（法律上の争訟性）について
（控訴人らの主張）
ア判例上，法律上の争訟に当たらないとされているのは，当該行為だけで
はいまだ控訴人らの権利に全く関係がない場合，宗教論争や科学論争など
法律的判断になじまない判断が必要不可欠な場合，全く具体的紛争性を欠
いている場合などである。
しかしながら，控訴人らは，保険料を納付し，現在又は将来において年
金を受給する資格を有するが，社会保険庁及び厚生労働省がした不正支出
によって年金積立金が減少し，必然的に将来受けるべき年金額が減少する
という不利益を被るところ，本件義務付けの訴え①②，本件義務確認の訴
え①②及び本件不作為の違法確認の訴え①②は，将来の年金受給権を確保
するための具体的紛争に関する訴訟である。
イ憲法７２条あるいは内閣法６条に基づく内閣総理大臣の指揮監督権が行
使された場合，厚生労働大臣及び社会保険庁長官がそれに従わないことは
あり得ないから，年金財源が回復し，年金受給資格者である控訴人らの権
利が回復されることが高度の蓋然性をもって予測される関係にある。
ウよって，本件義務付けの訴え①②，本件義務確認の訴え①②及び本件不
作為の違法確認の訴え①②は，法律上の争訟に該当するものである。
（被控訴人の主張）
ア裁判所がその固有の権限に基づいて審判することのできる対象は，裁判
所法３条１項にいう「法律上の争訟」，すなわち当事者間の具体的な権利
義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつそれが法令の適用
により終局的に解決することができるものに限られる。
これを本件についてみると，憲法７２条あるいは内閣法６条の内閣総理
大臣の指揮監督権は，内閣の首長たる内閣総理大臣があらかじめ閣議にか
けて決定した方針に基づき，内閣を統轄するため，かつそれに必要な限度
において，各省大臣に対し行使されるものであり，行政組織における内部
行為にすぎない。特定あるいは個別的な行政事務に対する指揮監督権は，
当該各大臣の権限を媒介として行使されるものであり，内閣総理大臣の指
揮監督権が当該各大臣の権限の媒介なしに直接に特定あるいは個別的な行
政事務に及ぶものではない。そうすると，内閣総理大臣の指揮監督権の行
使は，控訴人らの具体的な権利義務関係ないし法律関係と直接接点を生ず
る余地がない。また，控訴人らの主張は，将来年金の受給資格を有する者
という国民が広く有する一般的な立場において，年金財源の減少による影
響という国民のすべてに等しく係わるものをいうにすぎない。したがっ
て，本件義務付けの訴え①②，本件義務確認の訴え①②及び本件不作為の
違法確認の訴え①②は，法律上の争訟に当たらず，不適法である。
イ本件訴えは，国民ないしは納税者としての地位に基づいて，国に対し，
国の行う具体的な国政行為の是正等を求める民衆訴訟としての性格を有す
るものというほかない。そうである以上，本件義務付けの訴え①②，本件
義務確認の訴え①②及び本件不作為の違法確認の訴え①②は，行政事件訴
訟法５条の民衆訴訟であり，このような訴訟形態を許容する法律がない以
上，法律に定めのない訴えとして不適法である。
（２）争点（２）（行政処分該当性）について
（控訴人らの主張）
ア控訴人らは，本件義務付けの訴え①②は行政事件訴訟法３条６項１号に
基づく義務付けの訴えであり，本件不作為の違法確認の訴え①②は同条５
項に基づく不作為の違法確認の訴え又は無名抗告訴訟であるとして提起す
る。
イ憲法７２条あるいは内閣法６条に基づき内閣総理大臣に指揮監督権を付
与したのは，内閣の首長として，内閣がその職務を誠実に遂行するための
強力な手段を付与したものである。それゆえ，内閣のある部局が憲法や法
律に違反した場合，ましてやその違反によって国民に不利益を与えた場合
には，内閣の最高責任者として内閣総理大臣が当該部局に対して指揮監督
権を行使して，内閣全体として憲法及び法律の遵守義務を遂行させるべき
責任がある。
このように，内閣総理大臣の指揮監督は，行政機関に対する行為である
が，その目的及び効果が直接に国民の権利の範囲を確定するものであるか
ら，行政処分性を有する。
ウ被控訴人は，行政庁の行為の名あて人のみが直接に権利義務を変動させ
られる者に該当し，行政行為の相手方として国民が予定されていない場合
には，その行為には行政処分性がないという理解に立っているようであ
る。
しかし，いわゆる規制行政や監督行政の場面において，被規制者や被監
督者ではないが被害を受けた第三者に対する行政主体の規制監督権限の不
行使の違法性を問う裁判において，行政処分性が認められている。
（被控訴人の主張）
ア本件義務付けの訴え①②及び本件不作為の違法確認の訴え①②は，それ
ぞれ抗告訴訟の対象とならない行為について義務付け又は不作為の違法確
認を求めるものであるから，その訴えは不適法である。
すなわち，行政事件訴訟法３条２項にいう「行政庁の処分」とは，行政
庁の法令に基づく行為すべてを意味するものではなく，公権力の主体たる
国又は公共団体が行う行為のうち，その行為によって直接国民の権利義務
を形成し，又はその範囲を確定することが法律上認められているものをい
うとされている。そして，同条６項１号の義務付けの訴え及び同条５項の
不作為の違法確認の訴えはもとより，控訴人らが無名抗告訴訟して位置付
ける不作為の違法確認の訴えも，抗告訴訟である以上，その対象は，いず
れも行政庁の処分でなければならない。ところが，憲法７２条あるいは内
閣法６条に基づく内閣総理大臣の指揮監督権は，前記のとおり，内閣総理
大臣が閣議にかけて決定された方針に基づき各省大臣に対して行使される
もので，直接国民に対して向けられたものではなく，国民の権利義務に変
動を生じさせるものではないから，抗告訴訟の対象となる行政庁の処分に
は当たらない。
イ内閣総理大臣の指揮監督権の行使を求める申請権が国民に付与されてい
ないことはいうまでもないから，行政事件訴訟法３条５項に基づく不作為
の違法確認の訴えは，この点でも不適法である。
（３）争点（３）（確認の利益）について
（控訴人らの主張）
ア控訴人らは，本件義務確認の訴え①②を行政事件訴訟法４条の実質的当
事者訴訟として提起する。
イ現行法上，社会保険庁や厚生労働省の無駄遣いを是正する最も効果的で
強力な行政組織上の制度は，憲法７２条あるいは内閣法６条に基づく内閣
総理大臣の指揮監督権の行使であるから，この指揮監督権を行使すること
が必要かつ適切である。すなわち内閣総理大臣の指揮監督権が適切に行使
された場合には，年金財源が回復され，受給資格者である控訴人らの権利
が回復されることが高度の蓋然性をもって予測されるから，その不行使に
よって控訴人らの受ける権利に危険又は不安が生じている。
（被控訴人の主張）
ア確認の利益が認められるためには，現に，控訴人の有する権利に危険又
は不安が存在し，これを除去するため確認判決を得ることが必要かつ適切
な場合に限り，許されるとされている。
しかるに，控訴人らの主張する権利に現実かつ具体的な危険又は不安が
存在するとはいえないし，本件義務確認の訴え①②の確認判決を得ること
が必要かつ適切な場合に当たらないことは明らかである。
イしたがって，本件義務確認の訴え①②は，確認の利益を欠くものとして
不適法である。
（４）争点（４）（国家賠償法上の違法性）について
（控訴人らの主張）
ア控訴人らは，厚生労働省及び社会保険庁の公務員の違法な行為により，
将来受けるべき年金額が減額されるという財産的損害のほか，憲法１３条
の幸福追求権に基づく安心して年金を受給できるという期待及び信頼並び
に適正な公務の遂行の期待権を侵害されるという精神的損害を被った。
イ厚生年金保険法７９条，国民年金法７５条，７７条の規定や，国会にお
いて年金積立金の管理運用を適切に行うことを求める附帯決議がされたこ
とからすると，適正な額の年金を受け取ることができるという利益は，法
律によって保護された利益であることは明白である。
また，控訴人らが将来受けるべき年金額は，乱費がある場合とない場合
とを比較すれば，乱費がある場合に減少するという関係にあることは明ら
かである。
ウ被控訴人の主張する国民一般とは，個々の年金受給者や将来年金を受給
する個別の加入者から成る総体であるから，被控訴人の主張は失当であ
る。
（被控訴人の主張）
ア国家賠償法１条１項の「違法」が認められるためには，公務員が法律上
保護された権利利益を侵害したことが必要である。そして，それは，同法
上の損害賠償請求権の成立の問題であるから，同法上保護される権利利益
であることを要する。
控訴人らは，憲法１３条の幸福追求権の一内容として安心して年金を受
給することができるという期待及び信頼並びに適正な公務の遂行の期待権
を有していると主張する。しかしながら，その主張内容自体漠然としてお
り甚だ不明確である。また，その主張は，国民一般が有する法的利益を主
張するものにすぎず，個別の国民が有する具体的な法的利益を主張するも
のではないから，法的利益の侵害の主張としては失当である。
また，控訴人らは，厚生労働省及び社会保険庁の行った乱費により，年
金財源が不足し，将来受けるべき年金額が減額されるという財産的損害を
被ったと主張する。しかしながら，そもそも，控訴人らの主張する将来受
けるべき年金額が減額されるという財産的損害の内容自体が不明確であ
る。また，控訴人らの主張する乱費によって控訴人らが将来受けるべき年
金額が減額されるという関係も漠然としており，利益侵害がなぜ発生する
のか主張されていないから，法的利益の侵害の主張はこの点でも失当であ
る。
イ国家賠償法１条１項は，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員
が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背して当該国民に損
害を加えたときに，国又は公共団体がこれを賠償する責任を負うことを規
定するものである。したがって，同法上，違法が認められるためには，権
利ないし法的利益を侵害された当該個別の国民に対する関係において，そ
の損害につき国に賠償責任を負わせるのが妥当かどうかという観点から，
職務上の法的義務に違背する行為があるか否かが判断されるべきであり，
職務上の法的義務であっても，専ら公益目的のものや行政の内部的な義務
等個別の国民に対して負担する義務でないものについては，同法上の違法
の判断の対象とはならない。これを本件についてみると，控訴人らは，国
が国民から徴収した税金，年金等に係る徴収金を適切に管理，運用又は費
消しなければならないにもかかわらず，厚生労働省や社会保険庁が様々な
無駄遣いをしたために，財源不足が生じたことを個別の控訴人らとの関係
で違法と主張するようである。しかし，厚生労働省及び社会保険庁の公務
員による年金等に係る徴収金の管理，運営等は，広く年金制度の維持運営
に係わる事柄であって，その適正な管理及び運営が求められるとしても，
それは国民一般との関係で求められるにとどまり，個別の年金受給者や将
来年金を受給する個別の加入者に向けられた法的義務を観念することはで
きない。したがって，控訴人らの主張は，公務員が個別の国民に対して負
うべき職務上の法的義務に違反があったことをいうものではなく，同法上
の違法の主張としては失当である。
ウそもそも，国家賠償法は，個別の国民の具体的な権利ないし法的利益の
侵害を救済するものであるから，控訴人らが主張する個々の年金受給者や
将来年金を受給する個別の加入者から成る総体というものに対して，同法
上の法的義務を観念することはできないのである。
本件で問題とされている厚生労働省及び社会保険庁の公務員による税金
や年金等に係る徴収金の管理及び運用それ自体は，広く年金制度の維持運
営にかかわる事柄であって，その適正な管理及び運用が求められるとして
も，それは国民一般との関係で求められるにとどまり，個別の年金受給者
や将来年金を受給する個別の加入者に向けられた法的義務を観念すること
はできない。厚生年金保険法や国民年金法における「被保険者の利益」も
一般的又は抽象的なものであって，厚生年金保険法７９条の２などの規定
が厚生労働省及び社会保険庁の公務員に対し，被保険者である個別の国民
との関係で何らかの法的義務を課すものでないことは明らかである。
（５）争点（５）（内閣総理大臣の指揮監督権を行使すべき義務の有無）につ
いて
（控訴人らの主張）
ア社会保険庁は，原判決別紙「社会保険庁不正支出一覧表」記載のとお
り，組織ぐるみで３８億９００９万１５７３万円もの不正支出を行ってき
た。これらの不正支出のごく一部については，一部職員が弁償したとのこ
とであるが，大部分については何らの賠償措置も講じられておらず，この
まま放置された場合には，再び同様の不正支出が行われるおそれがあるこ
とから，社会保険庁全体に適切な指揮監督がされる必要がある。
イ厚生労働省年金局は，年金積立金を財源としてグリーンピアを建設し，
これを年金積立金を財源として運営していたのであるから，グリーンピア
の建設及び運営によって欠損を生じないよう採算性について十分な注意を
払って予測検討しなければならなかったにもかかわらず，このような慎重
な検討を行うことなく巨額の資金を投入して安易に施設を建設し続け，全
国に１３もの採算の取れない無駄なグリーンピアを１９５１億８０００万
円をかけて建設し，その運営に費用を投入してきた。
ウ内閣総理大臣は，行政機関である厚生労働省や社会保険庁が不正支出を
行った場合には，速やかに事実調査を命じ，その責任を明確にし，責任者
に賠償をさせるなど憲法７２条あるいは内閣法６条に基づく適切な指揮監
督を行うべき義務を負っている。
（被控訴人の主張）
グリーンピアを建設したのは，厚生労働省ではなく，年金福祉事業団であ
る。また，グリーンピア事業は，年金を受給するまでの長期にわたり保険料
を払い続ける被保険者等の福祉の向上を図ることを目的として，厚生年金保
険法７９条及び国民年金法７４条に基づいて行われてきたものであり，被保
険者の福祉の増進のため，一定の役割を果たしてきた。そもそも，グリーン
ピア事業は，年金積立金を被保険者に還元すべきであるとの国会の附帯決議
や地元の要請を踏まえて，被保険者等の福祉の増進を目的として，旧年金福
祉事業団法１７条１項１号等に基づいて行われてきたものであり，事業に伴
い支出された総工費約１９５２億円は，事業に伴い当然に発生する費用であ
って，この支出に法的な問題はない。さらに，全１３施設すべてが売却され
た平成１７年度までの累計で見ても，赤字となったのは７施設であり，各施
設は運営委託先である財団法人あるいは地方公共団体による独立採算で運営
されているので，運営の収支に関する赤字について年金積立金を財源とした
支出はされていない。
第４当裁判所の判断
１争点（１）（法律上の争訟性）について
（１）裁判所法３条１項にいう「法律上の争訟」として裁判所の審判の対象とな
るのは，当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争で
あって，かつ法令の適用により終局的に解決することができるものに限られ
る（最高裁大法廷昭和２７年１０月８日判決民集６巻９号７８３頁，最高裁
第二小法廷平成３年４月１９日判決民集４５巻４号５１８頁参照）。
（２）証拠（甲２０∼２６）によれば，控訴人Ａは国民年金に加入し，現に年金
受給権を有する立場にあること，控訴人Ｂ及び控訴人Ｃは国民年金と厚生年
金保険に加入し，控訴人Ｄは国民年金に加入し，控訴人Ｅは厚生年金保険に
加入し，いずれも将来年金受給権を取得する立場にあることが認められる。
（３）控訴人らは，保険料を納付し，現在又は将来において年金を受給する資格
を有する者であるが，社会保険庁及び厚生労働省がした不正支出によって年
金積立金が減少し，必然的に将来受けるべき年金額が減少するという不利益
を被るところ，本件義務付けの訴え①②，本件義務確認の訴え①②及び本件
不作為の違法確認の訴え①②は将来の年金受給権を確保するための具体的紛
争に関する訴訟であると主張する。しかしながら，老齢基礎年金の支給及び
老齢厚生年金の支給は，国民年金法及び厚生年金保険法が支給要件及び支給
額を定めるから，年金財源に損失が生じても直ちに控訴人らが将来受けるべ
き年金額が減額されるという関係にはないというべきである（国民年金法２
６条∼２７条の５，厚生年金保険法４２条∼４４条の２等参照）。上記の理
は，平成１６年法律第１０４号による改正後の国民年金法１６条の２及び厚
生年金保険法３４条１項の規定の創設によっても左右されるものではない。
なぜならば，同改正後の国民年金法１６条の２の第１項は，「政府は，・・
・国民年金事業の財政が，・・・財政均衡期間にわたってその均衡を保つこ
とができないと見込まれる場合には，・・・年金たる給付・・・の額・・・
を調整するものとし，」と，また厚生年金保険法３４条１項は，「政府は，
・・・厚生年金保険事業の財政が，・・・財政均衡期間にわたってその均衡
を保つことができないと見込まれる場合には，保険給付の額を調整するもの
とし，」と規定している。しかし，他方，上記改正法附則２条２項は，「政
府は，・・・国民年金法第４条の３第１項の規定による国民年金事業に関す
る財政の現況及び見通し又は・・・厚生年金保険法第２条の４第１項の規定
による厚生年金保険事業に関する財政の現況及び見通しの作成に当たり，次
の財政の現況及び見通しが作成されるまでの間に前項に規定する比率が１０
０分の５０を下回ることが見込まれる場合には，同項の規定の趣旨にのっと
り，・・・国民年金法第１６条の２第１項又は・・・厚生年金保険法第３４
条第１項に規定する調整期間の終了について検討を行い，その結果に基づい
て調整期間の終了その他の措置を講ずるものとする。」と，また，同条３項
は，「政府は，前項の措置を講ずる場合には，給付及び費用負担の在り方に
ついて検討を行い，所要の措置を講ずるものとする。」と規定していて，財
政検証の結果，年金財政の逼迫が明らかとなった場合でも給付額の調整と直
結する規定になっていない。したがって，年金財源の損失が生じても直ちに
控訴人らが将来受けるべき年金額が減額されるという関係にはないからであ
る。
そして，控訴人らが保険料を納付し，現在又は将来において年金を受給す
る資格を有するという地位は国民一般が広く有する地位であり，控訴人ら主
張の損失は国民一般に等しく及ぶものであるから，結局，本件義務付けの訴
え①②，本件義務確認の訴え①②及び本件不作為の違法確認の訴え①②は，
いずれも国民又は納税者の地位にあることに基づいて提起された民衆訴訟と
いうことに帰着する。しかるに，民衆訴訟は，法律に定める場合において，
法律に定める者に限り提起することができる（行政事件訴訟法４２条）が，
上記のような本件各訴えは，それを提起する途が現行法上認められていない
から，同条の要件を具備しない不適法な訴えとして却下を免れない。
（４）また，控訴人らは，憲法７２条あるいは内閣法６条に基づく内閣総理大臣
の指揮監督権が行使された場合，厚生労働大臣及び社会保険庁長官がそれに
従わないことはあり得ないから，年金財源が回復し，受給資格者である控訴
人らの権利が回復されることが高度の蓋然性をもって予測される関係にあ
り，上記のような本件各訴えは，法律上の争訟性を有すると主張するので検
討する。
内閣総理大臣は，憲法上，行政権を行使する内閣の首長として（６６
条），国務大臣の任免権（６８条），内閣を代表して行政各部を指揮監督す
る職務権限（７２条）を有するなど，内閣を統率し，行政各部を統轄調整す
る地位にあるものである。そして，内閣法は，閣議は内閣総理大臣が主宰す
るものと定め（４条），内閣総理大臣は，閣議にかけて決定した方針に基づ
いて行政各部を指揮監督し（６条），行政各部の処分又は命令を中止させる
ことができるものとしている（８条）。そこで，内閣総理大臣が行政各部に
指揮監督権を行使するためには，閣議にかけて決定した方針が存在すること
を要し，内閣総理大臣は，閣議にかけて決定した方針が存在しない限り，内
閣法６条に基づく指揮監督権を行使することはできない。そして，内閣総理
大臣が同条に基づく指揮監督権を行使するというのは，各省庁の長に対し，
その法律上の所掌事務及び権限を閣議にかけて決定した方針に従って行使す
るよう指揮監督することにほかならないが，ある省庁の長が内閣総理大臣の
指揮監督に服さない場合，内閣総理大臣は，当該省庁の長を媒介することな
く，直接に当該省庁に対し特定ないし個別的な行政事務の実施を命ずること
はできないのであり，上記場合に各省庁の長の法律上の所掌事務及び権限を
閣議にかけて決定した方針に従って行使させるには，最終的には罷免権（憲
法６８条）を行使して当該省庁の長を交替させるほかない。そうすると，内
閣法６条に基づく内閣総理大臣の指揮監督権は，閣議にかけて決定した方針
が存在する場合においても，当該方針を実現するための強制力を伴うもので
はないというべきである。このような同条の内閣総理大臣の指揮監督権は，
憲法７２条の内閣を代表しての行政各部を指揮監督する職務権限が具体化さ
れたものであるが，同条の内閣を代表しての行政各部を指揮監督する職務権
限には，閣議にかけて決定した方針が存在しない場合においても，前示の内
閣総理大臣の地位及び権限に照らすと，流動的で多様な行政需要に遅滞なく
対応するため，内閣総理大臣が少なくとも内閣の明示の意思に反しない限
り，行政各部に対し随時その所掌事務について一定の方向で処理するよう指
導，助言等の指示を与える権限が含まれると解するのが相当である。もっと
も，この場合の内閣総理大臣の指揮監督権も強制力を伴うものではないとい
うべきである（最高裁大法廷平成７年２月２２日判決刑集４９巻２号４５７
頁参照）。
本件において，控訴人ら主張のような不正な支出について閣議にかけて決
定した方針が存在しなければ，内閣総理大臣は，上記不正支出について社会
保険庁及び厚生労働省の各長に対して被害弁償等の適切な措置を執るよう内
閣法６条に基づく指揮監督権を行使することはできない。仮に，上記方針が
存在するのであれば，内閣総理大臣は，上記不正支出について社会保険庁及
び厚生労働省の各長に対して被害弁償等の適切な措置を執るよう同条に基づ
く指揮監督権を行使することができるが，その場合において，内閣総理大臣
は，社会保険庁及び厚生労働省の各長に対してその法律上の所掌事務及び権
限を当該方針に従って行使するよう強制することはできない。また，上記方
針が存在していないとしても，内閣総理大臣は，社会保険庁及び厚生労働省
の各長に対して上記不正支出について被害弁償等の適切な措置を執るよう指
導，助言等の指示をすることはできるが，その場合においても，上記措置を
執るよう強制することはできない。
そうすると，仮に，上記不正支出について，内閣法６条あるいは憲法７２
条に基づく内閣総理大臣の指揮監督権が行使されたとしても，それによって
控訴人らの具体的な権利義務に直接影響が及ぶということはできない。
（５）以上によれば，本件義務付けの訴え①②，本件義務確認の訴え①②及び本
件不作為の違法確認の訴え①②は，いずれも当事者間の具体的な権利義務に
かかわらない訴えにほかならないから，裁判所法３条１項にいう「法律上の
争訟」には当たらないというべきである。
２争点（２）（行政処分該当性）について
（１）控訴人らは，本件義務付けの訴え①②は行政事件訴訟法３条６項１号に基
づく義務付けの訴えであり，本件不作為の違法確認の訴えは同条５項に基づ
く不作為の違法確認の訴え又は無名抗告訴訟であると主張しているところ，
これらが控訴人らの主張するような抗告訴訟として適法であるというために
は，その対象とする憲法７２条あるいは内閣法６条に基づく内閣総理大臣の
指揮監督権の行使が行政事件訴訟法３条２項所定の「行政庁の処分その他公
権力の行使に当たる行為」，すなわち行政処分に該当することを要する。と
ころで，この行政処分とは，公権力の主体たる国又は公共団体の行為のう
ち，その行為によって直接に国民の権利義務を形成し，又はその範囲を確定
することが法律上認められているものをいうものと解される（最高裁第一小
法廷昭和３９年１０月２９日判決民集１８巻８号１８０９頁，最高裁第二小
法廷昭和５３年１２月８日判決民集３２巻９号１６１７頁参照）ことから，
内閣総理大臣の上記指揮監督権の行使が行政処分に該当するか否かについて
検討する。
既に説示したとおり，憲法７２条あるいは内閣法６条に基づく内閣総理大
臣の指揮監督権は，内閣の首長たる内閣総理大臣の地位及び権限に照らし，
内閣を統率し，行政各部を統轄調整するために行使されるものであって，い
わば行政機関内部の行為ということができ，直接に国民の権利義務を形成
し，又はその範囲を確定することが法律上認められているものではないか
ら，これを行政処分ということはできないといわざるを得ない。
（２）また，控訴人らは，本件不作為の違法確認の訴え①②は行政事件訴訟法３
条５項に基づく不作為の違法確認の訴えであるとも主張するが，同項所定の
不作為の違法確認の訴えは，行政庁が法令に基づく申請に対し，相当の期間
内に何らかの処分又は裁決をすべきであるにもかかわらず，これをしないこ
とについて違法の確認を求める訴訟をいうところ，控訴人らが憲法７２条あ
るいは内閣法６条に基づく内閣総理大臣の指揮監督権の行使につき法令に基
づく申請権を有していないことは明らかである。
（３）以上によれば，本件義務付けの訴え①②及び本件不作為の違法確認の訴え
①②は，いずれも行政処分に該当しないこと，また，行政事件訴訟法３条５
項に基づく本件不作為の違法確認の訴え①②は，控訴人らに法令に基づく申
請権がないことから，不適法な訴えというべきである。
３争点（３）（確認の利益）について
（１）確認の訴えは，確認対象適格性がなければ，確認の利益がないといわなけ
ればならない。
本件義務確認の訴え①②は，内閣総理大臣が憲法７２条あるいは内閣法６
条に基づく指揮監督権を行使すべき義務があることの確認を求めるものであ
るが，控訴人らは，これを実質的当事者訴訟のうちの確認の訴えと主張する
から，要するに控訴人らが内閣総理大臣に対し憲法７２条あるいは内閣法６
条に基づく指揮監督権の行使を求めることの地位にあることの確認を求める
ものである。そこで，「公法上の当事者関係に関する」確認の訴え（行政事
件訴訟法４条）に当たるか否かを検討する。
既に説示したとおり，本件において，内閣法６条あるいは憲法７２条に基
づく内閣総理大臣の指揮監督権が行使されたとしても，それによって控訴人
らの具体的な権利義務に直接影響が及ぶということはできないから，そこに
およそ何らかの法律関係が生ずる余地がないので，本件義務確認の訴え①②
は，「公法上の当事者関係に関する」確認の訴えに当たらず，確認の利益が
ないというべきである。
（２）また，確認の訴えは，即時確定の利益がある場合，すなわち現に控訴人ら
の有する権利又は法律的利益に危険又は不安が存在し，これを除去するため
に被控訴人に対し確認判決を得ることが必要かつ適切な場合に限り，許され
るものである（最高裁第三小法廷昭和３０年１２月２６日判決民集９巻１４
号２０８２頁参照）。
そこで検討するに，控訴人らの主張する権利又は法律的利益は，原判決別
紙「社会保険庁不正支出一覧表」及び同「グリーンピア無駄一覧表」記載の
ような不正支出をはじめ様々な無駄遣いにより我が国の年金制度の財源に損
失が生じ，そのため将来受けるべき年金額が減額するというものであるが，
既に説示したとおり，年金財源の損失が控訴人らが将来受けるべき年金額の
減額に直結するということはいえないから，単に控訴人らにおいて将来受け
るべき年金額が減額されるおそれがあるという漠然とした不安が生じている
にすぎない。そうすると，そのような漠然とした不安を除去するために被控
訴人に対し本件義務確認の訴え①②についての確認判決を得ることが必要か
つ適切な場合ということができない。
（３）以上によれば，本件義務確認の訴え①②は，確認の利益を欠くものとして
不適法である。
４争点（４）（国家賠償法上の違法性）について
（１）控訴人らは，厚生労働省及び社会保険庁の公務員の違法な行為により，将
来受けるべき年金額が減額されるという財産的損害のほか，憲法１３条の幸
福追求権に基づく安心して年金を受給できるという期待及び信頼並びに適正
な公務の遂行の期待権を侵害されるという精神的損害を被った旨主張してい
る。
（２）国家賠償法１条１項は，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員
が，その職務を行うについて，故意又は過失によって違法に他人に損害を加
えたときは，国又は公共団体がこれを賠償する責任がある旨規定していると
ころ，同項にいう「違法」とは，公務員が個別の国民に対して負担する職務
上の法的義務違背をいうものである（最高裁第一小法廷昭和６０年１１月２
１日判決民集３９巻７号１５１２頁参照）。
（３）前提事実のとおり，厚生労働省は政府が管掌する厚生年金保険事業及び国
民年金事業を所管するものであり，社会保険庁は政府が管掌する厚生年金保
険事業及び国民年金事業を適正に運営すること等を任務とするものであり，
また，厚生年金保険法７９条の２及び国民年金法７５条は積立金の運用を専
ら被保険者の利益のために，長期的な観点から，安全かつ効率的に行うこと
により，将来にわたって，厚生年金保険事業及び国民年金事業の運営の安定
に資することを目的として行うものとする旨規定し，厚生年金保険法７９条
の６及び国民年金法７９条（いずれも平成１６年法律第１０５号による改正
前のもの）は積立金の運用に係る行政事務に従事する厚生労働省の職員が積
立金の運用の目的に沿って，慎重かつ細心の注意を払い，全力を挙げてその
職務を遂行しなければならない旨規定している。
このような法令の規定等からすると，厚生労働省及び社会保険庁の公務員
には，厚生年金保険事業及び国民年金事業を適正に運営する一定の責務を負
っているものということができるが，このことから直ちに厚生労働省及び社
会保険庁の公務員が個別の国民に対し職務上の法的義務を負担しているとい
うことは困難である。
（４）これに対し，控訴人らは，個々の年金受給者や将来年金を受給する個別の
加入者から成る総体としての国民一般に対する職務上の法的義務を負担して
いるのであるから，国家賠償法上の違法がある旨主張するが，既に説示した
とおり，国家賠償法上の違法があるというためには，個別の国民に対する職
務上の法的義務を負担していることを要すると解すべきであるから，控訴人
らの主張をにわかに採用することはできない。
（５）したがって，被控訴人の公務員の違法行為を理由とする国家賠償請求は理
由がない。
第５結論
よって，原判決は相当であるから本件控訴を棄却することとし，また，控訴
人らの当審における請求に係る訴え（本件義務付けの訴え②，本件義務確認の
訴え②及び本件不作為の違法確認の訴え②）は不適法であるからいずれも却下
することとして，主文のとおり判決する。
東京高等裁判所第２４民事部
裁判長裁判官都築弘
裁判官園部秀穗
裁判官小海隆則

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