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　　　　　　　主　　　文
１　原告らの請求をいずれも棄却する。
２　訴訟費用は原告らの負担とする。
　　　　　　　事実及び理由
第１　請求
　被告は，原告らに対し，別表の各原告の損害額欄記載の各金員及びこれらに対す
る平成１４年１２月１０日から支払済みまでそれぞれ年５分の割合による金員を支
払え。
第２　事案の概要
　原告らは，平成１４年度の人事院勧告（以下「本件人事院勧告」という。）に基
づき立法された，一般職の職員の給与に関する法律（昭和２５年法律第９５号。以
下「給与法」という。）改正法（平成１４年１１月２２日法律第１０６号。以下
「本件改正法」という。）附則５項（以下「本件特例措置規定」という。）によ
り，同年１２月に期末手当及び期末特別手当（以下「期末手当等」という。）を支
給された国家公務員である。本件は，原告らが，被告に対し，①人事院総裁が，国
会及び内閣に対し，原告らの所属する労働組合との団体交渉を行うことを留保せず
に，本件人事院勧告を行ったこと，②内閣総理大臣，総務大臣及び総務省人事・恩
給局長が，原告らの所属する労働組合との団体交渉を行うことなく，本件改正法案
を作成し，本件改正法を執行したこと，③内閣総理大臣が，原告らの所属する労働
組合との団体交渉が行われていない段階で，本件人事院勧告どおりの給与改定を行
うことが適当である旨の閣議決定を行わせ，本件改正法案を国会に提出したこと，
④国会議員が，原告らの所属する労働組合との団体交渉が行われていない段階で，
本件改正法案を可決成立させたことが，いずれも憲法２８条，結社の自由及び団結
権の保護に関する条約（昭和４０年条約第７号。以下「ＩＬＯ第８７号条約」とい
う。），団結権及び団体交渉権についての原則の適用に関する条約（昭和２９年条
約第２０号。以下「ＩＬＯ第９８号条約」という。）に違反し，また，本件改正法
のうち平成１４年４月分から同年１１月分までの既払の給与を減額させた本件特例
措置規定が「不利益不遡及の原則」に反するなどと主張して，国家賠償法（以下
「国賠法」という。）１条１項に基づき，本件特例措置規定に基づく調整額相当額
の損害賠償金（別表の各原告の損害額欄記載の各金員）及びこれらに対する民法所
定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求めた事案である。
１　争いのない事実等
（１）　当事者等
ア　原告らは，別表の各原告の「所属官庁」欄記載の官庁に勤務する非現業の国家
公務員であり，平成１４年４月から同年１１月までの間，同表の「級・号俸」欄記
載の級・号俸の給与の支給を受けていた。
イ　原告らは，国家公務員で組織する原告らの各職場の各労働組合に加入している
組合員であり，同各組合は，国家公務員の組合の連合体である国家公務員労働組合
連合会（以下「国公労連」という。）行政職部会に加盟している。
（２）　平成１４年度給与改定を巡る国公労連と人事院，総務省との会見経過等
（なお，本項での出来事はすべて平成１４年の出来事であるので，その表記を省略
する。）
ア　国公労連は，２月１５日，政府に対し，組合員を対象とした「要求アンケー
ト」に基づき，平均１万７０００円（４．５パーセント）の賃金改善を要求し，ま
た，人事院に対し，これに加えて，民間調査対象事業所抽出方法見直しの先送りを
要求した（甲１４，証人ａ【４頁】）。
イ　中央段階での会見は，従来からの慣行で，政府・人事院とも，数次の担当レベ
ルの会見を積み上げ，民間企業での妥結状況も踏まえて，３月中旬に最終的な回答
が行われている。なお，人事院は，平成１４年の勧告に際して，地方事務局との間
で合計１２７回の会見を行い，その内７６件は国公労連及び同加盟の単組等との間
で行っている。
ウ　平成１４年春闘段階でも例年と同様の会見経過をたどった。
　人事院は，３月１３日の会見で，国公労連らに対し，「日本の経済の状況は失業
率が高く，企業収益が落ち込んでおり，製造業・非製造業ともに設備投資が回復せ
ず，経営者の経営判断も悪い状況である。春闘の回答も出始めているが，一部大企
業でボーナスで報いているところもあるが，全体的にベアは厳しい状況である。人
事院としても要求については理解できるところもあるが，全体として見た場合を考
えなくてはならないし，職員団体とも議論をしていきたいと考えている。今の時点
で予見は言えないが，厳しい状況であることを前提にした上で対応していくことと
なろう」と回答した（甲６の４）。
エ　総務省は，３月１５日の会見で，国公労連に対し，「人事院勧告を受けての国
家公務員給与の取扱いについては，内閣がその責任において，労働基本権制約の代
償措置である人事院勧告制度尊重の基本姿勢に立ち，国政全般との関連を考慮し判
断することとなるものである。総務省としては，今年においても，人事院勧告が出
されたら，人事院勧告制度尊重の基本姿勢を堅持しつつ，適切に対処していくつも
り」であると答弁し，３月１９日の会見でも，ほぼ同様の答弁をした（甲７の３及
び４，証人ａ【７，８頁】）。
オ　人事院は，３月１９日，国公労連に対し，春闘期の最終回答を行ったが，賃金
については，以下のとおり回答した（甲６の７）。
（ア）　官民較差に基づき，適正な国家公務員の給与水準を確保するという人事院
の基本姿勢に変わりはない。
（イ）　国家公務員の給与改定については，民間給与の実態を正確に把握した上
で，適切に対処する。
　民間給与実態調査の見直しに当たっては，基本的枠組みを維持するとともに，調
査の信頼性・安定性が損なわれないよう十分配慮する。
（ウ）　給与勧告作業に当たっては，皆さんと十分な意見交換を行うとともに，要
求を反映するよう努める。
（エ）　一時金については，民間の支給水準等の正確な把握を行い，適正に対処す
る。
　また，総務省は，国公労連に対し，「給与改定について，人事院勧告制度は，労
働基本権制約の代償措置であり，同制度を維持尊重することが政府としての基本姿
勢である。平成１４年度の給与改定については，この基本姿勢の下，国政全般との
関連を考慮しつつ適切に対処する」と回答した（甲７の４）。
　人事院，総務省のこれらの回答に対し，国公労連は，「マイナス勧告とその『完
全実施』の危険性に言及したもの」と受けとめ，これらの回答を受け入れることは
できないとする声明を内外に発出した（甲１４，証人ａ【１頁】）。
カ　国公労連は，６月１９日，人事院に対し，人事院勧告に向けた要求書を提出し
た。その上で，国公労連は，人事院に対し，「３年連続で年収切下げによって生活
が悪化している。これ以上の生活悪化は受け入れられない。７５０万労働者に直接
影響する勧告の社会的影響力にかんがみてもマイナス勧告や４年連続の年収切下げ
は断じて認められない」と主張し，民間企業における春闘の決着状況なども踏ま
え，平均１０００円の給与改善を要求した。さらに，国公労連は，人事院に対し，
「こういう点を踏まえて人事院の対応と各レベルの交渉を求めたい」，「特に民調
結果いかんでは，相当踏み込んだ議論が必要になる。賃下げまで代償措置に委ねて
いないとするのが国公労連の基本的な立場ではあるが，それだけに勧告の内容にか
かわっても人事院の判断に委ねることにはならないと考えている。かつてない状況
下での勧告となる危険性を踏まえた国公労連との対応を求める」と述べた。
　これに対し，人事院は，「厳しい状況を認識しながら客観的数字による勧告とい
う基本に立って考えていく。賃下げでは代償機能にならないというのは非常に難し
い議論で，法律の仕組みはそうなっていない。仕組みに従って勧告するのが合理的
であるし，安定的システムとして機能するのではないか。気持ちは受け止めながら
数値に基づき判断する」と答弁した。（甲６の９，証人ａ【８，９頁】）
キ　人事院は，７月１６日の会見で，国公労連に対し，民間賃金実態調査の集計待
ちとしつつ，月例給・特別給ともに「厳しい状況」と述べ，「棒給だけではなく諸
手当についても幅広く厳しい状況を想定した検討が必要」，「３月の特別給につい
ては，６月と１２月に支給する方向で検討している」などと答弁した（甲６の１
０）。
ク　人事院は，７月１９日，民間賃金実態調査の一部をマスコミに発表した。
　そして，人事院は，７月２３日の会見で，国公労連に対し，民間賃金実態調査を
もとにした官民較差の算出はまだ完了していないとしながら，「（月例給は）客観
的に厳しい状況」，「（特別給も）極めて厳しい状況」と答弁し，「俸給のみでな
く諸手当についても幅広く検討する必要がある」と述べた（甲６の１）。
　また，人事院は，国公労連に対し，「厳しい状況の中で，マイナス勧告を受け入
れ難いという気持ちは理解できる。５パーセント条項は，引き上げる時は５パーセ
ント未満でも社会情勢に合わせ較差の金額の重みを説明して乗り切ってきたことも
あるので，基本的にはプラスの時でもマイナスの時でも，維持すべき考え方であ
る」，「仮にマイナス勧告となれば，不利益不遡及の原則の問題があるが，退職者
については引上げの時は退職者も差額を支給しており，有利不利は色んな形で出て
くるが，どこまで配慮できるのかは難しい問題がある」と答弁し，月例給引下げと
それを４月に遡及させる勧告を検討していることを示唆した（甲６の１１）。
ケ　人事院は，７月２５日の会見で，国公労連に対し，「月例給については，引下
げを前提とした対応をせざるを得ない」，「特別給については，支給月数自体も厳
しい」，「３月期の期末手当を前倒しして，６月と１２月に支給する方向で検討し
ている」などと答弁した上で，「不利益不遡及の原則については理解しているが，
上がるときには４月遡及を行っているのであれば，下がるときに４月遡及は行わな
いにしても，どこかで調整することは必要である。具体的な調整方法は検討中であ
る」などと答弁し，調整措置に言及した（甲６の１２）。
　国公労連は，給与を引き下げ，その実施時期を４月に遡らせることは，労働基本
権制約の代償措置とはいえず，不利益不遡及の原則にも反することを理由に反対し
た。国公労連は，特に実施時期について，遡及適用をしないよう人事院の代償機能
の発揮を求めるとともに，本来的には労使交渉で決定すべきものであると主張し
た。これに対し，人事院は，「実施時期については，上がる時も下がる時も民間で
は労使の妥結時点から賃金改定を行っていることを考えたら，４月で比較している
限り４月で合わせることが筋である。４月で比較していることを認識していただき
たい」と答弁した。（甲６の１２）
コ　７月３０日の会見でも，マイナス勧告，一時金切下げとともに，実施時期が争
点となった。その際，人事院は，国公労連に対し，給与改定の実施時期については
不利益不遡及の原則を考慮し，施行日からの適用とする必要があるが，情勢適応の
原則から「必要な調整」をせざるを得ないとの考えを明らかにした。
　これに対し，国公労連は，「年間給与の調整方式」は，いかなる方法を取ろうと
既に支払った賃金を取り戻すことになり，不利益不遡及の原則に反すること，民間
の労使交渉では不利益を遡及していないこと，月例給のマイナスの差額を年収ベー
スで調整することは情勢適応の原則を変更することになるなどと主張し，調整措置
に強く反対した。しかし，人事院は，「官民比較を行う際に４月分で比較を行って
いるのであるから，４月分で合わせる」，「年間給的発想で合わせることは可能で
ある」などと答弁した。
　また，国公労連は，人事院に対し，「労働基本権制約の代償機能としての役割
は，職員の利益保護のための処遇改善である。それが改悪となるのであれば遡及は
行わないでいただきたい」，「過去の労働の価値を一定分引くというのはおかしい
ではないか。人勧が公務労働者の生活改善のための唯一の方法であるのに，民間で
は考えられない過去を剥奪するような調整方法は取らないでいただきたい」と主張
した。これに対し，人事院は，「代償機能としての役割は，高からず低からず適正
な給与を決定することが使命である」と答弁した。（甲６の１３）
サ　さらに，８月５日の会見でも，月例給引下げの実施時期問題に議論が集中し
た。人事院は，前回の会見での主張を繰り返し，国公労連に対し，「４月時点で給
与を合わせることは法的に遡及することとなり困難であるが，実質的には調整を図
らざるを得ない」，「４月分から調整を図り，１２月期の一時金で調整することと
する」との考えを明らかにした。
　これに対し，国公労連は，「プラスの場合は勧告を行っても政府として財源を確
保するために補正予算を組むことの必要性を判断することはあっても，マイナスの
場合ではその必要性もない」，「利益と不利益を考えると，マイナスは労働者にと
って大きな問題である。４月に合わせる官民比較方法論から労働者の生活・権利の
保障の観点からどう考えるかが本来の労使協議の中心であるべきである」，「代償
措置としての役割の果たし方は，職員の利益擁護の役割がどう果たされたか，労使
の立場で組合の意向がどう反映したのかが問題となる。労働者の生活実態に対して
代償機能がどう働いたのか示していただきたい」と，予算，労働条件の不利益変更
の場合の労使協議，人事院の代償機能の３つの点について主張した。
　これに対して，人事院は，「人事院としても常に要求を頭に置きながら検討を行
っている。ただ，公務は民間とシステムが大きく違うことは理解していただきた
い」と答弁した。（甲６の１４）
シ　人事院は，８月６日，国公労連に対し，勧告前の最終的回答を行い，「２パー
セントを若干越える」マイナス勧告を８月８日に行う予定であること，改正給与法
は施行日から適用するが，官民給与を実質的に均衡させるため，１２月の期末手当
の額において所要の調整措置を講ずることなどを明らかにした（甲６の１５）。
ス　こうして，人事院総裁は，８月８日，衆議院議長，参議院議長及び内閣総理大
臣に対し，下記（３）アのとおり，報告及び勧告をした。
　これに対し，国公労連中央闘争委員会は，８月８日，「史上初の『賃下げ勧告』
に抗議する」との声明を発表し，特に不利益遡及については「４月分の官民給与比
較による情勢適応の原則を口実に，４月以降の賃下げ分を『１２月の期末手当で調
整（清算）』とするとしたことは，民間にも例がない『不利益遡及』の脱法行為そ
のものであり，断じて認めることはできない」と抗議声明を出した（甲５の１）。
（３）　本件改正法成立の経緯
ア　本件人事院勧告
　人事院は，平成１４年８月８日，衆参両議院及び内閣総理大臣に対し，概ね，以
下のとおり報告し，本件人事院勧告をした。
（ア）　職員の給与に関する報告
ａ　人事院は，国家公務員給与等実態調査及び職種別民間給与実態調査（以下「本
件民調」という。）の結果に基づき，公務においては行政職，民間においては公務
の行政職と類似すると認められる職種の者について，給与決定要素を同じくすると
認められる者同士の平成１４年４月分の給与額を対比させ，精密に比較（ラスパイ
レス方式）を行った。その結果，国家公務員の給与が民間給与を７７７０円（２．
０３パーセント）上回った。
ｂ　本件民調の結果，平成１３年５月から同１４年４月までの１年間において，民
間事業所で支払われた賞与等の特別給は，所定内給与月額の４．６５月分に相当し
ており，職員の期末手当・勤勉手当の年間の平均支給月数（４．７０月）が民間事
業所の特別給を０．０５月分上回っている。
ｃ　月例給の引下げ改定については，平成１４年における官民較差の大きさ等を考
慮し，基本的な給与である俸給表を引下げ改定するとともに，民間における手当の
支給実態等にかんがみ，扶養手当の改定などを行うこととした。
ｄ　特別給については，本件民調の結果に基づき，昨年（平成１３年）１年間の民
間の特別給の支給月数に見合うよう，０．０５月分引き下げる必要があると判断し
た。
ｅ　平成１４年の給与改定は，国家公務員の給与水準を引き下げる内容の改定であ
るため，この改定は，官民給与を均衡させるための所要の調整措置を講じた上，遡
及することなく実施することとする。
　官民給与は４月時点で比較し均衡を図ることとしており，遡及改定を行わない場
合であっても４月からの年間給与で実質的な均衡を図るための調整を行うことが情
勢適応の原則にもかなうものである。
　具体的な調整方法としては，この改定の実施後速やかに調整が行われる必要があ
ること，弾力的な調整を行う場合は月例給より特別給としての期末手当が適当と考
えられることなどから１２月期の期末手当の額において，平成１４年４月からこの
改定の実施の日の前日までの間の給与について所要の調整措置を講ずることとす
る。
（イ）　勧告
　給与法を，次のとおり改正することを勧告する。
ａ　各俸給表のすべての級のすべての俸給月額について平均で２．０パーセント，
年間給与を平均で２．３パーセント引き下げる改定を行う。
ｂ　平成１４年度の期末手当等の支給割合
　平成１４年１２月及び平成１５年３月に支給される期末手当の支給割合をそれぞ
れ１．８５月分及び０．２月分とし，平成１４年１２月及び平成１５年３月に支給
される期末特別手当の支給割合をそれぞれ１．８月分及び０．２月分とする。
ｃ　改定は，この勧告を実施するための法律の公布の日の属する月の翌月の初日
（公布の日が月の初日であるときは，その日）から実施する。
ｄ　平成１４年１２月に支給される期末手当等の特例
　平成１４年１２月に支給される期末手当等の額は，（ａ）に定める額から（ｂ）
に定める額と（ｃ）に定める額との差額に相当する額を減じた額（（ｃ）に定める
額が（ｂ）に定める額を超える場合には，その超える額に相当する額を（ａ）に定
める額に加えた額）とする。この場合において，（ａ）に定める額が当該差額に相
当する額を超えないこととなる職員には，支給しないこととする。
（ａ）　期末手当基礎額又は期末特別手当基礎額に，平成１４年１２月に支給され
る期末手当又は期末特別手当の支給割合を乗じて得た額に，在職期間別の割合を乗
じて得た額
（ｂ）　平成１４年４月１日から改定の実施の日の前日までの間（以下「調整期
間」という。）において在職した期間について受けた俸給，初任給調整手当及び扶
養手当並びにそれらの改定に伴い額が変動する給与の合計額
（ｃ）　改定後の俸給，初任給調整手当及び扶養手当を基礎として調整期間におい
て在職した期間について算定した俸給，初任給調整手当及び扶養手当並びにそれら
の改定に伴い額が変動する給与の合計額
イ　本件人事院勧告後の国公労連と総務省との会見の経過等
（ア）　国公労連は，８月８日の人事院勧告を踏まえて，翌９日，政府・総務省に
対し，次の内容の要求書を提出し，労使の交渉を求めた（甲１４，証人ａ【１
頁】）。
ａ　マイナス２．０３パーセントの賃下げは，他の政府統計や春闘結果と比較して
過大であり，その旨の勧告に沿う給与法「改正」の反対
ｂ　勧告実施時期を法施行後とし，４月遡及実施となる調整措置の反対
ｃ　年度内退職者の俸給切下げにかかわる特例措置の検討
（イ）　国公労連は，９月１０日の会見で，総務省に対し，「マイナスのときに反
対するのは労働者としては当然であり，労働基本権の性格とはそのようなものであ
る。遡及の問題については，民間では就業規則は不利益に一方的に変更できないこ
とになっている。国家公務員は甘んじて受けなければならないのか」と述べた。
　これに対し，総務省は，「今の仕組みとして人事院が情勢適応の原則に沿って第
三者機関として勧告しており，我々はできる限り尊重していく。調整の問題につい
ては，４月時点の従前と改定後の差額を調整するのは国家公務員の広い意味での情
勢適応の原則と考える」，「年収ベースの問題など，いろいろ新しい面が出てくる
が，国政全般や国民の理解ということも踏まえ，よく検討していきたい」と答弁し
た。（甲７の６）
（ウ）　総務省は，９月１７日の会見で，国公労連に対し，「調査時点である４月
に遡及して実施する方式が昭和４７年以来長期間にわたり定着してきており，この
ことにより，４月からの年間給与において官民の均衡が図られてきている」，「既
に適法に支給された給与を遡って不利益に変更することは，法的安定性や既得権尊
重の観点から慎重であるべきもの」であり，「この考え方を踏まえつつ，従来どお
り４月からの官民の年間給与の均衡を図るとの観点から，今回の措置は，法施行日
以降の給与（期末手当等）の額の調整を行うこととしており，このことは情勢適応
の原則に照らし十分合理性がある」と回答した。
　これに対し，国公労連は，期末手当の調整措置は結果的には４月に遡って減額し
ていることと等しく，脱法行為であると批判した。（甲７の７，証人ａ【１３ない
し１５頁】）。
（エ）　国公労連は，９月１７日の会見で，総務省に対し，同省の回答は不十分で
あり，４年連続の年収減額，月例給の初めての減額，不利益遡及について再検討を
要求した（甲７の７）。
　これに対し，総務省は，９月２６日の会見で，国公労連に対し，前回の会見での
説明が同省の考え方であるとし，「明日，第２回目の給与関係閣僚会議を開いてい
ただくことになり，明日の会議では勧告どおり改定する旨の決定がなされるものと
期待している」と述べた（甲７の８）。
ウ　本件人事院勧告に基づく法案の閣議決定と国会での審議
（ア）　政府は，本件人事院勧告を受け，平成１４年８月８日，第１回給与関係閣
僚会議を開き，同勧告を踏まえた平成１４年度の国家公務員の給与の取扱いを検討
した。政府は，平成１４年９月２７日，第２回給与関係閣僚会議を経て，同日の閣
議において，本件人事院勧告どおりの給与改定を行うとの閣議決定をした。これに
対し，国公労連は，同日，書記長名で，「労働基本権を制約したままで，賃金や退
職手当の引下げを一方的に決定する政府の対応は，労働条件決定は『労使対等の立
場で決定』とする近代的労使関係の原則を維持しようとする立場にないことを明確
にした」，「賃金引下げを４月に遡って実施するという『脱法』の勧告をまともな
交渉を行わないままに一方的に決定した」と抗議し，本件人事院勧告の完全実施に
反対する旨の談話を発表した（甲５の２）。
　政府は，平成１４年１０月１８日，本件人事院勧告どおりの給与改定を内容とす
る本件改正法案を閣議決定し，同日，衆参両議院に提出した。これに対し，国公労
連は，同日，書記長名で，「４月に遡っての遡及問題については，官民の比較が４
月だからという理由で，新たな措置を講じてまで実質的に不利益を遡及する『脱法
行為』であり，『不利益遡及』について一方的な決定を行わないことを政府・総務
省に強く要求してきた。しかし，政府・総務省は，人事院が主張した『情勢適応の
原則』を繰り返すばかりで，不利益遡及を正当化する態度に固執し，納得できる説
明はなく，使用者としての説明責任を全く果たそうとしなかった」と指摘し，本件
改正法案の閣議決定に抗議する旨の談話を発表した（甲５の３）。
（イ）　衆議院は，本件改正法案を総務委員会に付託して審議した。この審議の中
で，本件改正法案について，国家公務員の労働基本権が厳しく制約された現行体制
の下，国家公務員の組織する労働組合との団体交渉を行ってその要求や意見を聞く
ことなく，国家公務員が全く関与できない状態で，給与を不利益に変更することを
法定化することに疑義があるとの指摘がされた。また，本件改正法案は，勤務条件
変更の不利益遡及を行うものであるとの疑義があるとの指摘もされた。そして，民
主党・無所属クラブ及び社会民主党・市民連合は，新たに職員の意見を踏まえた給
与減額措置制度を設けるとともに，平成１４年１２月支給の期末手当に関する減額
の特例措置規定を削除する内容の修正案を提出したが，修正案は否決された。結
局，本件改正法案は，平成１４年１１月７日，衆議院総務委員会において可決さ
れ，翌８日，衆議院本会議においても可決された。
（ウ）　参議院は，本件改正法案を総務委員会に付託して審議し，ここでも上記
（イ）と同様の指摘がされ，民主党・新緑風会及び社会民主党・護憲連合は，上記
（イ）と同様の修正案を提出したが，修正案は否決された。結局，本件改正法案
は，平成１４年１１月１４日，参議院総務委員会において可決され，翌１５日，参
議院本会議においても可決された。
（エ）　この結果，本件特例措置規定を含む本件改正法が成立し，同改正法は，平
成１４年１２月１日から施行された。
（４）　本件改正法の施行
　原告らは，平成１４年１２月１０日，それぞれ，上記（３）ア（イ）ｂによれば
別表「本来支給すべき金額」欄記載の金額の期末手当が支給されるところ，上記
（３）ア（イ）ｄのとおり特例として別表「損害額」欄記載の金額が減じられたた
め，別表「実際に支給された額」欄記載の期末手当の支給を受けた。
２　当事者の主張の要旨及び争点
（１）　当事者の主張の要旨
【原告らの主張の要旨】
　人事院総裁，内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長，国会議員は，本
件改正法に関し，本件人事院勧告，本件改正法案の閣議決定，本件特例措置規定を
含む本件改正法の立法行為，執行等を行ったが，これらの行為には，以下述べると
おり，国賠法１条１項の違法がある。
ア　国家公務員の使用者である国が憲法２８条により負う義務について
　原告ら国家公務員も憲法２８条の定める「勤労者」であり，同条により団体交渉
権を保障されている。そして，団体交渉権が，団結権及び争議権とは区別された別
個の憲法上の基本的人権として保障されている所以は，労使当事者間の合意ないし
取決めを目標とした話合いのプロセスそのものを憲法の保障する基本的人権として
保障するためである。そうだとすると，国家公務員に保障されている団体交渉権の
内容は，民間企業の労働者と同一であり，使用者としての国は，民間企業の使用者
と同様，国家公務員の労働組合から団体交渉を申し入れられれば，これに誠実に応
ずべき義務を負っている。
　ところが，国家公務員法（以下「国公法」という。）は，国家公務員の争議行為
を全面的一律に禁止する（国公法９８条２項）と同時に，団体交渉権についても，
団体協約締結権を否定する（国公法１０８条の５第２項）という重大な制約を課し
ている。そして，団体交渉権及び争議権の制約の代償措置として人事院を設け，人
事院による勧告制度によって国家公務員の勤務条件の維持・改善を確保しようとし
ている。
　この点，現在の人事院勧告制度は，国家公務員があらゆる段階で参加し，一旦下
された裁定が全面的，速やかに実施される適切，公平かつ迅速な調停・仲裁制度と
はなっておらず，国の財政事情によって勧告の完全実施が困難になる事態が生ずる
など，国家公務員の争議権及び団体交渉権を制約する代償措置としては不完全なも
のである。このように，人事院が，代償機関として，本来の機能を発揮することな
く，国家公務員の勤務条件の不利益変更等の勧告により勤務条件を切り下げる場合
には，国家公務員の使用者である国は，憲法２８条の保障する団体交渉権保障の趣
旨に照らし，国家公務員の勤務条件決定過程への関与を排除したまま勤務条件を一
方的に切り下げることは許されず，国家公務員と誠実に妥結に向けた団体交渉を行
う義務を負うことになる。
イ　国家公務員の使用者である国がＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約により負
う義務について
（ア）　我が国は，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約を批准しているところ，
同条約は，軍隊，警察及び国家の名において権限を行使する公務員を除くすべての
労働者に対し，団結権，団体交渉権及びストライキ権を保障しており，同条約によ
り，国家公務員にも団体交渉権が保障されている。
（イ）　すなわち，ＩＬＯ第８７号条約第３条１項については，団体交渉権及び争
議権を団結権保障のコロラリー（内在的なもの）と把握し，同条項の「計画を策定
する権利」には，団体交渉権はもとよりストライキ権の行使をも含むと解するの
が，ＩＬＯ諸機関（条約勧告適用専門家委員会，結社の自由委員会）の今日におけ
る一致した条約解釈である。したがって，ＩＬＯ第８７号条約第３条１項は，単に
組合が公の機関のいかなる干渉も受けずに，管理運営等について自主的に決定する
ことができるという組合の自由についてだけ規定するものではなく，原告ら国家公
務員を含むすべての労働者の団体交渉権を保障しているのである。
　また，ＩＬＯ条約勧告適用専門家委員会の平成６年度報告によれば，ＩＬＯ第９
８号条約第６条で同条約適用の対象外とする「公務員」は，「国家の名において権
限を行使する公務員」であって，一般の公務員は含まれないから，原告ら国家の名
において権限を行使しない一般国家公務員は，ＩＬＯ第８７号条約のみならず，同
第９８号条約により団体交渉権が保障されている。
　そして，ＩＬＯ理事会は，平成１４年１１月，同１５年６月の２度にわたり，政
府に対し，我が国の国家公務員制度改革に関し，「国家の名において権限を行使し
ていない公務員に対し，結社の自由原則に従い団体交渉権とストライキ権を付与す
ること」及び「結社の自由原則の下で，団体交渉権及びストライキ権のいずれか，
若しくは双方を正当に制限又は禁止できる労働者に対しては，自らの利益を守る不
可欠な手段をはく奪されたことを十分に代償するため，国及び地方段階における適
切な手続及び機関を確立すること」を勧告している。
　なお，ＩＬＯ結社の自由委員会は，結社の自由の諸原則が侵害されたとする労使
団体・国際団体からの提訴に基づいて調査・勧告をなす機関（現在ではＩＬＯ条約
勧告適用専門家委員会とともにＩＬＯにおける監督制度の三大支柱の一つとされて
いる。）であり，その監督権能を全うするためにＩＬＯ第８７号，同第９８号条約
の解釈を示す権限を有している。さらに，ＩＬＯ条約勧告適用専門家委員会は，加
盟国による憲章上の義務の履行や国際労働基準の遵守を包括的かつ定期的に審査す
る手続を担う機関として，条約・勧告の適用状況を審査し条約適用上の原則を確立
するために必要な判断を下す裁量的権限を有しており，同委員会による報告（「年
次報告」と「一般調査」）は，他の機関の承認を必要とせず，そこで示された解釈
は国際労働基準実施のための「判例法」としての機能と権威を有するものとして国
際労働基準の一部を形成するものとみなされている。
（ウ）　ところで，上記アのとおり，国公法は国家公務員の争議行為，団体交渉権
について重大な制約を課しており，その代償措置として人事院を設けている。しか
し，現在の人事院勧告制度は，国家公務員があらゆる段階で参加し，一旦下された
裁定が全面的，速やかに実施される適切，公平かつ迅速な調停・仲裁制度とはなっ
ておらず，代償措置としては不完全なものである。このように，人事院が，代償機
関としての本来の機能を発揮することなく，国家公務員の勤務条件の不利益変更等
の勧告により勤務条件を切り下げる場合には，国家公務員の使用者である国は，Ｉ
ＬＯ第８７号条約，同第９８号条約の保障する団体交渉権保障の趣旨に照らし，国
家公務員の勤務条件決定過程への関与を排除したまま勤務条件を一方的に切り下げ
ることは許されず，国家公務員と誠実に妥結に向けた団体交渉を行う義務を負うこ
とになる。
ウ　国家公務員の勤務条件決定に関与する国の諸機関の注意義務とその義務懈怠
　人事院は，本件人事院勧告において，平成１４年４月から給与法改正法施行まで
の月例給にも，実質的に給与法改正後の減額された国家公務員の月例給を適用する
ため，平成１４年４月以降の月例給を減額した場合に算定される額と支払済みの額
との差額を同年１２月の期末手当等から差し引くことを国会及び政府に勧告した。
これは，期末手当等請求権が本件改正法施行後に確定するものであったとしても，
実質的な減額対象となっているのは，平成１４年４月から同年１１月までの既払の
月例給であり，国家公務員の既得の権利を奪うにとどまらず，「不利益不遡及の原
則」の法理に反する脱法行為であり，国家公務員の勤務条件に関する正当な利益を
擁護し保障すべき任務を課されている人事院が，労働基本権制約の代償機関として
の役割を放棄したものといえる。
　なお，被告は，人事院が，国公労連から従来にもましてきめ細かく意見聴取及び
意見交換を行ったと主張しているが，意見交換とは名ばかりで，意見を言い合うだ
けであり，すり合わせることはせず，現に本件人事院勧告で国公労連の要求を受け
入れたものはほとんどない。
　したがって，国家公務員の勤務条件決定に関与する国の諸機関は，上記のとお
り，人事院が代償機関として本来の機能を発揮しない場合には，国賠法１条１項の
適用上，以下の注意義務を負っていたところ，これを怠ったというべきである。
（ア）　人事院総裁，内閣の代表者である内閣総理大臣，国会議員は，上記ア，イ
の義務に照らし，使用者たる国が原告らの所属する労働組合である国公労連と誠実
に妥結に向けた団体交渉を行っていない（更には団体交渉により同意を得ていな
い）段階で，それぞれ本件人事院勧告，本件改正法案の閣議決定，本件特例措置規
定を含む本件改正法の制定を行ってはならないとの注意義務を有していた。しかる
に，人事院総裁は，国会及び内閣に対し，原告らの所属する労働組合である国公労
連との団体交渉を行うことを留保せずに，本件人事院勧告を行うという注意義務違
反を犯した。また，内閣の代表者である内閣総理大臣は，原告らの所属する労働組
合である国公労連との団体交渉が行われていない段階で，本件人事院勧告どおりの
給与改定を行うことが適当である旨の本件改正法案の閣議決定を行わせ，本件改正
法案を国会に提出するという注意義務違反を犯した。さらに，国会議員は，原告ら
の所属する労働組合である国公労連との団体交渉が行われていない段階で，本件改
正法案を可決成立させるという注意義務違反を犯した。
（イ）　中央行政機関としての内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長
も，上記ア，イの義務に照らし，原告らの所属する労働組合である国公労連と同意
を得るための団体交渉を行うことなく，本件改正法案の作成，本件改正法の執行等
の行為を行ってはならないとの注意義務を有していた。しかるに，内閣総理大臣，
総務大臣，総務省人事・恩給局長は，原告らの所属する労働組合である国公労連と
の団体交渉を行うことなく，本件改正法案を作成し，本件改正法を執行するという
注意義務違反を犯した。
エ　「不利益不遡及の原則」の法理について
　国家公務員の給与等の基本的勤務条件を定める法律である給与法等は，国公法の
もとでは，民間企業における就業規則としての性格を有するものであり，そこに定
められるべき基礎事項は勤務条件そのものである。ところで，具体的に発生した賃
金請求権を事後に締結された労働協約や事後に変更された就業規則の遡及適用によ
り処分又は変更することは許されない（最一小判平成元年９月７日，最三小判平成
８年３月２６日参照。以下「不利益不遡及の原則」という。）ところ，給与法改正
による国家公務員の月例給の減額措置についても，就業規則による賃金の減額と同
様に「不利益不遡及の原則」の法理の規制を受ける。
　したがって，国家公務員の勤務条件に関与する国の諸機関は，国家公務員の平成
１４年度の給与改定に当たり，「不利益不遡及の原則」に反しないように行動する
義務を負っていた。しかるに，人事院総裁，内閣総理大臣，総務大臣，総務省人
事・恩給局長，国会議員は，次に述べるとおり，「不利益不遡及の原則」に反する
ないしは脱法している本件特例措置規定を含む本件改正法の作成，執行に関与し
た。すなわち，本件特例措置規定は，形式的には本件改正法の施行日以降の期末手
当と調整するとしているが，減額された月例給が本件改正法施行以前にも適用され
たと仮定して，既払の月例給との差額を計算するもので，実質的には，本件改正法
を遡及適用して，平成１４年４月から同年１１月までの間に原告らに支払った月例
給の減額分を平成１４年期末手当の支払時に返還させるものである。したがって，
本件特例措置規定は，過去に遡って既払の月例給の減額という勤務条件の変更をす
るものであり，「不利益不遡及の原則」の法理に違反している。
　なお，情勢適応の原則（国公法２８条）は，国家公務員の労働基本権制約の代償
措置として，その原則にのっとり国家公務員の勤務条件の向上を図るべきものであ
り，実質的に不利益不遡及の原則に違反し，既に適法に支払われた給与の一部を期
末手当と調整して返還させることまで容認しているものではない。
【被告の主張の要旨】
ア（ア）　国賠法１条１項は，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個
々の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背して当該国民に損害を加えたと
きは，国又は公共団体がこれを賠償する責に任ずることを規定するものである。し
たがって，国会議員の立法行為が国賠法１条１項の違法に該当するかどうかは，国
会議員の立法過程における行動が個々の国民に対して負う職務上の法的義務に違背
したかどうかの問題であって，当該立法内容の違憲性の問題とは区別すべきであ
る。すなわち，仮に当該立法内容が憲法に違反する廉があるとしても，それ故に国
会議員の当該立法行為が直ちに違法の評価を受けるものではない。国会議員は，立
法に関して，原則として，国民全体に対する関係で政治的責任を負うにとどまり，
個々の国民の権利に対応した関係で法的義務を負うものではない。したがって，国
会議員の立法行為は，立法の内容又は手続が憲法の一義的な文言に違反しているに
もかかわらず，あえて当該立法を行うといった容易に想定し難いような例外的な場
合でない限り，国賠法１条１項の適用上，違法の評価を受けないと解するのが相当
である。
　この点，国会議員が，原告らの所属する労働組合である国公労連との間で団体交
渉が行われていない段階で，本件特例措置規定を含む本件改正法案を可決して成立
させたことが，上位規範たる憲法２８条に違反するものでないことは明らかであ
る。また，憲法には，給与法の改正に当たって，労働組合と団体交渉を行うべきこ
とや，給与法の改正が「不利益不遡及の原則」の法理に適合すべきことを一義的に
義務付けた規定は存在せず，本件特例措置規定を含む本件改正法の立法行為が，憲
法の一義的な文言に違反しているにもかかわらず，あえて行われたということもで
きない。
　したがって，国会議員の本件特例措置規定を含む本件改正法の立法行為が，国賠
法１条１項の適用上違法であるとの評価を受ける余地はない。
（イ）　立法について固有の権限を有する国会議員の本件改正法の立法行為が，国
賠法１条１項の違法に該当しない以上，国会に対して法律案の提出権を有するにと
どまる内閣の本件改正法案の提出ないし内閣総理大臣，総務大臣及び総務省人事・
恩給局長の本件改正法案立案行為等並びにその前提となった人事院総裁による本件
人事院勧告が，同条項の適用上，違法性を帯びる余地はない。
　また，人事院総裁が国会及び内閣に対し行う勧告は，直接国民に向けられた行為
ではなく，そもそも当該行為が原告ら個人との関係で職務上の法的義務違背の問題
を生ずる余地はないというべきである。
イ　国家公務員も憲法２８条の勤労者には当たる。しかし，国家公務員の地位の特
殊性から，その労働基本権の保障は一定の制約を受ける。すなわち，国家公務員の
給与の財源は，国の財政とも関連し，主として税収により賄われ，私企業における
労働者の利潤の分配要求とは全く異なる。国家公務員の勤務条件は，すべて政治
的，財政的，社会的その他諸般の合理的な配慮により適正に決定されなければなら
ず，しかも，その決定は，民主国家のルールに従い，立法府において行われるべき
ものである。そして，憲法７３条４号は，「法律の定める基準に従い，官吏に関す
る事務を掌理すること」を内閣の事務であると定めており，国家公務員の給与は，
法律により定められる給与準則に基づいてされることを要し，これに基づかずには
いかなる金銭又は有価物も支給することはできないとされている（国公法６３条１
項参照）。このように，国家公務員の給与その他の勤務条件は，私企業の場合のよ
うに労使間の自由な交渉に基づく合意によって定められるものではなく，原則とし
て，国民の代表者により構成される国会の制定した法律，予算によって定められる
ものである。その場合，使用者としての政府にいかなる範囲の決定権を委任するか
は，まさに国会自らが立法をもって定めるべき労働政策の問題というべきである。
以上のとおり，国家公務員の勤務条件は，憲法上，国民全体の意思を代表する国会
において，法律，予算の形で決定すべきものとされており，労使間の自由な団体交
渉に基づく合意によって決定すべきものではないから，私企業の労働者のような労
使による勤務条件の共同決定を内容とする団体交渉権は，国家公務員には保障され
ていないのである。
　したがって，国家公務員の使用者である国は，人事院が国家公務員の勤務条件の
切下げ勧告をする場合であっても，国家公務員で組織する労働組合と団体交渉を行
い，その同意を得ることや，その同意を得るよう努力を尽くすべき法的義務はな
い。
ウ　ＩＬＯ第８７号条約は，結社の自由及び団結権の保護に関する条約であって，
組合活動の自由について規定するものにすぎない。また，ＩＬＯ第９８号条約も，
労働者の団結権及び団体交渉権について定めるものであるが，同条約は公務員の地
位を取り扱うものではない（同条約第６条。なお，同条約第６条の「公務員」と
は，法定による勤務条件を享有している者をいうと解され，原告らも含まれ
る。）。
　したがって，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約は，国家公務員の団体交渉権
を保障したものではないから，国家公務員の使用者である国は，人事院が国家公務
員の勤務条件の切下げ勧告をする場合であっても，国家公務員で組織する労働組合
と団体交渉を行い，その同意を得ることや，その同意を得るよう努力を尽くすべき
法的義務はない。
　なお，ＩＬＯ結社の自由委員会は，政労使三者構成の委員会であり，加盟国の条
約上の義務とは無関係に，各国における労働組合権侵害について，労働者団体等か
らの申立てに基づき審査を行う役割を担うものである。したがって，ＩＬＯ結社の
自由委員会の行った勧告は，条約の解釈を示したものではなく，法的拘束力を有し
ない。また，ＩＬＯ条約勧告適用専門家委員会は，条約の適用状況等に関し，ＩＬ
Ｏとしての最終的な見解を与える権限を有しておらず，加盟国もその見解に法的に
拘束されるものではない。
エ　人事院は，給与の引下げ勧告の場合であっても，国公法２８条１項の定める情
勢適応の原則に基づき，中立的な立場から，勧告を行うことが義務付けられてい
る。したがって，人事院が，国家公務員の勤務条件を切り下げる内容の勧告をした
ことをもって，直ちに代償機関としての役割を放棄したということはできない。
　なお，人事院は，本件人事院勧告に当たり，国家公務員の給与を取り巻く厳しい
諸情勢を踏まえ，俸給や諸手当の改定について，原告らの所属する国公労連との間
で，従来にも増してきめ細かく意見聴取及び意見交換を行った。
オ　国公法は，情勢適応の原則（国公法２８条）の下，人事院による引下げ勧告
（国公法２８条２項）や給与準則に定める給与額の引下げ（国公法６７条）を予定
している。
　本件特例措置規定は，国公法が定める情勢適応の原則にのっとり，官民の月例給
の年間での均衡を図ることを目的とし，本件改正法の施行日以後に請求権が確定す
る期末手当等の額を調整するものであって，既に具体的に発生した請求権の内容を
変更するために法律を遡及適用するものではなく，また既払の給与を減額するもの
でもないから，「不利益不遡及の原則」の法理に反しない。
　なお，本件特例措置規定が過去の月例給を減額するものでないことは，平成１４
年４月２日以降同年１０月末日までの間に退職し，同年１２月期の期末手当等が支
給されない者については，本件特例措置による調整の対象外としていることからも
明らかである。
（２）　争点
　上記事案の概要，争いのない事実等及び当事者の主張の要旨に照らすと，本件の
争点は，以下のとおりである。
ア　国家公務員の使用者である国は，人事院が代償機関として本来の機能を発揮し
ない場合（国家公務員の勤務条件の不利益変更等の勧告を行う場合）には，憲法２
８条に基づき，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉を行
う（更には団体交渉により同意を得る）義務を負うか，又その義務懈怠は存在する
か（争点１）。
イ　国家公務員の使用者である国は，上記アと同様，人事院が代償機関として本来
の機能を発揮しない場合には，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に基づき，上
記アと同様の義務を負うか，又その義務懈怠は存在するか（争点２）。
ウ　人事院総裁，内閣の代表者たる内閣総理大臣，国会議員は，上記ア，イの義務
に照らし，国賠法１条１項の適用上，国家公務員の使用者である国が国家公務員で
組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉を行っていない（更には団体交渉
により同意を得ていない）段階で，それぞれ本件人事院勧告，本件改正法案の閣議
決定，本件特例措置規定を含む本件改正法の制定を行ってはならないとの注意義務
を負うか，又その義務懈怠は存在するか（争点３）。
エ　中央行政機関としての内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長は，国
賠法１条１項の適用上，国家公務員で組織する労働組合と同意を得るための団体交
渉を行うことなく，本件特例措置規定を含む本件改正法案作成，同改正法の執行等
の行為を行ってはならないとの注意義務を負うか，又その義務懈怠は存在するか
（争点４）。
オ　人事院総裁，内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長，国会議員は，
国賠法１条１項の適用上，「不利益不遡及の原則」の法理を脱法する行為をしては
ならないとの注意義務を負うか，又その義務懈怠は存在するか（争点５）。
第３　当裁判所の判断
１　本件において，原告らは，本件人事院勧告，本件人事院勧告に沿った本件改正
法案の作成，本件特例措置規定を含む本件改正法案の閣議決定，同法の制定，執行
の一連の各行為にいずれも国賠法１条１項の違法があると主張している。そして，
本件特例措置規定を含む本件改正法は，上記争いのない事実等のとおり，本件人事
院勧告に基づき，内閣において同勧告が検討された後，本件改正法案の作成，同法
案の閣議決定が行われ，その提出を受けた衆参両議院で審議の末，可決され，施行
されたものである。これら本件改正法の成立の経過をみると，人事院総裁の本件人
事院勧告，内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長の本件改正法案作成行
為，内閣総理大臣の閣議決定，本件改正法案の国会への提出行為はいずれも，本件
改正法の立法行為に向けられた，前提行為ないしは立法過程と評価しうる面がある
ので，まず最初に，国会による立法行為である本件特例措置規定を含む本件改正法
の制定が，国賠法１条１項の適用上違法といえるか否かを検討することにする。
　ところで，国賠法１条１項は，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員
が，個々の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背して当該国民に損害を加
えたときに，国又は公共団体がこれを賠償する責に任ずることを規定したものであ
り，そうだとすると，国会議員の立法行為が国賠法１条１項の適用上違法となるか
否かは，国会議員の立法過程における行動が個々の国民に対して負う職務上の法的
義務に違背したかどうかによって判断するのが相当である。
　この点，議会制民主主義の下においては，国会は，国民の間に存在する多種多様
な意見及び諸々の利益を立法過程に公正に反映させ，国会議員の自由な討論を通し
てこれらを調整し，究極的には多数決原理により統一的な国家意思形成をすべき役
割を担っている。そうすると，国会の構成員たる国会議員は，多種多様な国民の意
見を汲みつつ，国民全体の福祉の実現を目指して行動することが憲法上要請されて
いるのであって，議会制民主主義が適正かつ効果的に機能することを期するために
も，国会議員の立法過程における行動で，立法行為の内容にわたる事項について
は，これを議員各自の政治的判断に任せ，その当否は終局的に国民の自由な言論及
び選挙による政治的判断に委ねるのが相当といえる。
　したがって，国会議員は，立法に関しては，原則として，国民全体に対する関係
で政治的責任を負うにとどまり，個々の国民の権利に対応した関係で法的義務を負
うものではない。国会議員の立法行為は，立法の内容又は手続が憲法の一義的な文
言に違背しているにもかかわらず，あえて当該立法を行うといった容易に想定し難
いような例外的な場合でない限り，国賠法１条１項の適用上，違法の評価を受けな
いものと解するのが相当である（最一小判昭和６０年１１月２１日民集３９巻７号
１５１２頁以下参照）。
　以下，上記判断基準を前提に検討する。
２　国会による本件特例措置規定を含む本件改正法の制定が，国賠法１条１項の適
用上違法といえるかについて
（１）ア　原告らは，本件特例措置規定を含む本件改正法の立法行為が違憲，違法
な理由について，国会議員は，憲法２８条に照らし，人事院が代償機関として本来
の機能を発揮していない場合（国家公務員の勤務条件の不利益変更等の勧告を行う
場合）には，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉が行わ
れていない段階で，本件改正法案を可決成立させてはならない義務があるところ，
当該義務に違反していると主張する。そこで，原告らの主張が成り立つためには，
憲法２８条に照らし，国会議員が原告ら主張のような注意義務を負っているか否か
が問題となる（争点１，３，５）。
イ　憲法２８条に定める団体交渉とは，労働組合等が代表者を通じて使用者等と労
働者の勤務条件等について合意を達成することを主たる目的として交渉を行うこと
をいうものと解される。すなわち，団体交渉は労使双方が譲歩を重ねつつ勤務条件
等について合意を達成することを主たる目標とするものであり，団体交渉において
譲歩は労使双方の自由であるから合意が達成されないこともありうるが，その場合
には，労働者は，労働力の引上げを中心とした争議行為によって使用者に譲歩を求
めることになる。
　ところで，原告ら非現業の国家公務員も自己の労務を提供することにより生活の
資を得ている点において一般の労働者と異なるところはないから，憲法２８条の
「勤労者」に当たるものと解されるが，憲法自ら公務員の地位，勤務条件につい
て，一般の労働者とは異なる規定を置いていることから，国家公務員に保障される
労働基本権は一般労働者とは異なる制約に服するものと解するのが相当である。す
なわち，憲法は，国民主権，議会制民主主義の下，公務員の選定罷免権は国民固有
の権利であり，すべての公務員は全体の奉仕者である（憲法１５条１項，２項）と
し，内閣は法律の定める基準に従い公務員に関する事務を掌理する（憲法７３条４
号）と定めるとともに，財政民主主義（憲法８３条，８５条，８６条）の下，公務
員関係について財政面でも国会による民主的統制を及ぼしているのであって，国家
公務員の勤務条件については法律ないし予算により定めることを予定している（勤
務条件法定主義）。そうすると，国家公務員の勤務条件の決定については，国家公
務員で組織する労働組合とその使用者たる国との間で，国会による民主的統制を全
く排除して，団体交渉を通じて労働協約を締結し勤務条件を決定していくというよ
うなことは，民主的に行われるべき国家公務員の勤務条件の決定過程を歪曲するお
それがあり，憲法上許容されないものと解するのが相当である。換言すれば，憲法
は，国家公務員について，民間企業の労働者と同一の団体交渉権を保障することよ
りも，その勤務条件について国会による民主的統制を及ぼすことをより優先させて
いるのであって，労使が勤務条件に関して合意で決めることやその合意に向けた交
渉を行うという本来労働者が有する権利を制約することを憲法自身認めているとい
うことになる。
　もっとも，国家公務員の勤務条件決定方式に関する国会の民主的統制の方法は，
憲法上一義的な定めがされているわけではないから，法律で大綱的基準を定め，そ
の範囲内で労使が団体交渉を通じて労働協約を締結することを認めることや，団体
交渉を通じて締結した労働協約の内容を国会が事後的に審査することなども憲法上
許されないわけではないが，それは議会制民主主義，財政民主主義の枠内で国会が
国家公務員の使用者である国に対し一定の権限を付与するという立法裁量の問題に
すぎない。そして，現行法上は，国家公務員について，「給与は法律により定めら
れた給与準則に基づいてなされるべきであり，これに基づかずにはいかなる金銭又
は有価物も支給されてはならない」（国公法６３条１項）とされ，この給与準則は
給与法において俸給表，昇給の基準，諸手当等が詳細に規定されているのであるか
ら，国家公務員は，使用者たる国に対し，現行法上，上記のような方法で勤務条件
を決定すべきことを求めることはできない。
　したがって，国家公務員の使用者である国は，憲法２８条により，国家公務員で
組織する労働組合との間で勤務条件について誠実に妥結に向けた団体交渉を行う
（更には団体交渉により同意を得る）義務を負っていると解することは困難という
べきである（最大判昭和５２年５月４日刑集３１巻３号１８２頁以下参照）。
ウ　上記判示のとおり，憲法は，国家公務員の団体交渉権について，民間の労働者
とは異なる制約を認めているのであるが，国家公務員も憲法２８条の勤労者に当た
るものと解する以上，労働基本権である団体交渉権を制約するに当たり，これに代
わる相応の措置が講じられなければならないことは当然であり，このような代償措
置が本来の機能を果たすことが憲法上要請されているということができる。
　そこで，本件において，人事院が代償機関として本来の機能を発揮していないか
について，以下検討する。
　国公法上，人事院は，国家公務員の団体交渉権を制約したことに対する代償措置
としての職責を有するのであるから，本来労働者が使用者に対し，争議権を後ろ盾
にした団体交渉を行うことにより勤務条件の改善を図るということに見合うだけの
責務を果たすべきであり，勤務条件の切下げとなるような勧告は，一見すると上記
責務にそぐわないものと見えなくもない。しかしながら，人事院は，上記責務を負
う一方，国家公務員人事行政の公正・中立を維持，擁護する中央人事行政機関とし
て，また，人事行政の在り方について研究を行う専門的機関として，その機能を果
たすこともその責務とされており（国公法３条，２８条，６３条２項参照），人事
院がこの責務を果たすことは国家公務員制度自体への国民の信頼確保につながるも
のであり，そのことは長い目で見れば国家公務員の勤務条件の安定に資するものと
いうことができる。そうだとすると，人事院勧告が給与の減額など勤務条件を切り
下げる内容であったからといって，人事院が代償機関として本来の機能を果たして
いないと即断することはできず，人事院が代償機関として本来の機能を果たしてい
るか否かについては，当該人事院勧告の内容が適切な資料に基づき，広く社会情勢
を考慮した上で，国家公務員ないしその労働組合の意見も踏まえつつ，国家公務員
の勤務条件の改善，国家公務員人事行政の公正性中立性の維持・擁護に配慮した合
理的なものといえるか否かにより判断するのが相当といえる。
　これを本件人事院勧告についてみると，人事院は，国家公務員の給与水準を民間
企業従業員の給与水準と均衡させること（民間準拠）を基本に，単純な官民給与の
平均値によるのではなく，主な給与決定要素である職種，役職段階，年齢，勤務地
域などを同じくする者同士を対比させることが適切であるとの考えの下に，国家公
務員給与等実態調査及び本件民調を行い（本件民調については，企業規模１００人
以上，かつ，事業所規模５０人以上の全国の民間事業所約３万４０００か所のうち
から，統計手法に則って無作為抽出した約７９００か所の事業所を対象に，人事院
の職員等が直接民間事業所に出向き，実地に調査を行っている。），これにより官
民の平成１４年４月分の給与額を把握し，公務における行政職と民間におけるこれ
と類似すると認められる職種の者について，給与決定要素を同じくすると認められ
る者同士の給与額を対比させて比較（ラスパイレス方式）を行い（甲１の１，
２），国家公務員の給与が民間給与を７７７０円（２．０３パーセント）上回ると
の結論を得た。また，人事院は，上記官民較差に加えて，民間賃金指標の動向，物
価・生計費，雇用情勢，４現業職員の賃金改定の動向など分析し，全国３７都市に
おいて有識者，中小企業経営者等広く各界との意見交換を行い，「国家公務員に関
するモニター」（５００人）を通じて広く国民の意見聴取を行った（甲１の１）。
　他方，人事院は，上記第２の１（２）のとおり，原告らの所属する国公労連との
間でも，平成１４年２月１５日から同年８月６日までの間，平成１４年春闘統一要
求，人事院勧告に関する要求等について会見を行い，見解の一致を見なかったもの
の，少なくともこれまでと比べて遜色ない程度には情報を開示しつつ国家公務員の
意見聴取を行ったものといえる。
　そこで，人事院は，これらの資料を総合考慮した上で，官民較差の大きさ等を踏
まえ，給与水準を引き下げることが適切であるとの判断したものである。さらに，
人事院は，給与水準を引き下げる方法としては，毎年行われる昇給を延伸するとの
考えもあるが，国家公務員の一部に専ら負担を強いることになること，昇給の趣旨
から官民較差を埋めるための方法として適当でないことなどを考慮し，これに見合
うよう月例給の引下げ改定を行うことが適切であると判断し，行政職の職員の俸給
表について，すべての級のすべての俸給月額について引下げ改定を行う（平均２．
０パーセント減）との勧告をしたものである。そして，改定は「不利益不遡及の原
則」に抵触しないよう遡及することなく実施するが，官民給与は４月時点で比較し
均衡を図ることとしており，遡及改定を行わない場合であっても，賃金引上げの場
合と同様，原則として官民比較が行われる４月１日から１年間ベースで調整を行
い，実質的な均衡を図ることが情勢適応の原則（国公法２８条）に適うとの考えか
ら，本件特例措置規定に係わる勧告を行ったのである。
　以上によれば，本件人事院勧告は，民間準拠等に関する適切な資料に基づき，広
く社会情勢を考慮した上で，国家公務員ないしその労働組合である国公労連の意見
も踏まえつつ，国家公務員の勤務条件の改善，公務員人事行政の公正性中立性の維
持・擁護に配慮して賃金の引下げ，本件特例措置規定に係わる勧告をしたのであっ
て，合理的なものということができる。
　したがって，本件において，人事院が国家公務員の団体交渉権を制約する代償機
関として本来の機能を発揮していないということは困難である。
エ　小括
　以上によれば，国家公務員の使用者である国には，憲法２８条に基づき，国家公
務員と誠実に妥結に向けた団体交渉を行う（更には団体交渉により同意を得る）義
務を負っていると解することは困難であり，また，本件において人事院が代償機関
として本来の機能を発揮していないということもできない。そうだとすると，原告
らの主張は，憲法２８条に照らし，国は，人事院が代償機関として本来の機能を発
揮していない場合には，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体
交渉を行うことを前提とする主張であるところ，原告らの主張は，当該前提を欠い
ているということになる。したがって，国会議員は，憲法２８条に照らし，原告ら
主張のような注意義務を負っているということはできず，本件特例措置規定を含む
本件改正法の制定は，違憲，違法ということはできない。
（２）ア　原告らは，本件特例措置規定を含む本件改正法の立法行為が違法な理由
について，国会議員は，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に照らし，人事院が
代償機関として本来の機能を発揮していない場合（国家公務員の勤務条件の不利益
変更等の勧告を行う場合）には，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向
けた団体交渉が行われていない段階で，本件改正法案を可決成立させてはならない
義務があるところ，当該義務に違反していると主張する。そこで，原告らの主張が
成り立つためには，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に照らし，国会議員が原
告ら主張のような注意義務を負っているか否かが問題となる（争点２，３，５）。
イ　原告らは，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に基づき，国家公務員にも団
体交渉権が保障されている旨主張する。確かに，証拠（甲１９の１，２，甲２０の
１，２，甲２２の１，２）によれば，ＩＬＯ結社の自由委員会は，ＩＬＯ第８７号
条約に関し，軍隊及び警察並びに国家の施政に直接従事する公務員以外の公務員は
団体交渉権を享受すべきであるとの見解を明らかにしていること，ＩＬＯ条約勧告
適用専門家委員会は，ＩＬＯ第９８号条約に関し，我が国において国家の運営に従
事しない公務員の賃金決定に参加する資格が著しく制限されていることに留意し，
政府に対し，このような公務員について団体協約の方法による交渉制度の促進を要
請していることが認められる。
　しかしながら，ＩＬＯ第８７号条約は，「労働者及び使用者は，事前の認可を受
けることなしに，自ら選択する団体を設立し，及びその団体の規約に従うことのみ
を条件としてこれに加入する権利をいかなる差別もなしに有する」（ＩＬＯ第８７
号条約第２条），「労働者団体及び使用者団体は，その規約及び規則を作成し，自
由にその代表者を選び，その管理及び活動について定め，並びにその計画を策定す
る権利を有する。公の機関は，この権利を制限し又はこの権利の合法的な行使を妨
げるようないかなる干渉をも差し控えなければならない」（ＩＬＯ第８７号条約第
３条）などと規定して，結社の自由及び団結権の保護について定める条約であり，
その条項から直ちに国家公務員にも私企業の労働者と同一の団体交渉権の保障がさ
れているとまで解することは困難である。また，ＩＬＯ第９８号条約は，団結権及
び団体交渉権についての原則について定める条約であるが，「この条約は，公務員
の地位を取り扱うものではない」（ＩＬＯ第９８号条約第６条）と規定しているこ
となどからすれば，同条約が国家公務員についてまで私企業の労働者と同一の団体
交渉権を保障していると解することも困難であるというべきである。
　そして，これらの点に関するＩＬＯ結社の自由委員会の勧告や同条約勧告適用専
門家委員会の報告は，強制力を持たない国内措置の指針にすぎず，これがＩＬＯ条
約を解釈する際の法的拘束力ある基準として法源性を有すると解することはできな
い。
　したがって，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に基づき，人事院が代償機関
として本来の機能を発揮しない場合（国家公務員の勤務条件の不利益変更等の勧告
を行う場合）に，国家公務員の使用者である国に，国家公務員で組織する労働組合
と誠実に妥結に向けた団体交渉を行う（更には団体交渉により同意を得る）義務ま
で導き出すことは困難である。
ウ　また，上記（１）ウで判示したとおり，本件においては，人事院が代償機関と
して本来の機能を発揮していないということもできない。
エ　小括
　以上によれば，国家公務員の使用者である国には，ＩＬＯ第８７号条約，同第９
８号条約に基づき，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉
を行う（更には団体交渉により同意を得る）義務を負っていると解することは困難
であり，また，本件において人事院が代償機関として本来の機能を発揮していない
ということもできない。そうだとすると，原告らの主張は，ＩＬＯ第８７号条約，
同第９８号条約に照らし，国は，人事院が代償機関として本来の機能を発揮してい
ない場合には，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉を行
うことを前提とする主張であるところ，原告らの主張は，当該前提を欠いていると
いうことになる。したがって，国会議員は，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約
に照らし，原告ら主張のような注意義務を負っているということはできず，本件特
例措置規定を含む本件改正法の制定は，違法ということはできない。
（３）ア　原告らは，本件特例措置規定を含む本件改正法の立法行為が違法な理由
について，最一小判平成元年９月７日集民１５７号４３３頁以下，最三小判平成８
年３月２６日民集５０巻４号１００８頁以下を引用し，国会議員は，国賠法１条１
項の適用上，「不利益不遡及の原則」の法理を脱法する立法をしてはならないとの
注意義務を負っているところ，当該義務に反し，「不利益不遡及の原則」に違反な
いし脱法する本件特例措置規定を含む本件改正法を制定したと主張する。
イ　ところで，上記１で判示したとおり，国会議員の立法行為は，立法の内容又は
手続が憲法の一義的な文言に違背しているにもかかわらず，あえて当該立法を行う
といった容易に想定し難いような例外的な場合でない限り，国賠法１条１項の適用
上，違法の評価を受けないものと解するのが相当である。
　これを本件についてみるに，原告らは，本件特例措置規定は，形式的には本件改
正法の施行日以降の期末手当と調整するとしているが，実質的には，本件改正法を
遡及適用して，既に原告らに支払った月例給の減額分を期末手当の支払時に返還さ
せるものであり，給与法改正により過去に遡って既払の月例給の減額という勤務条
件の変更をするものであるから，「不利益不遡及の原則」の法理に違反すると主張
する。しかしながら，原告らが引用する最高裁の２判例は，私企業の労働者の勤務
条件について，事後に締結された労働協約又は事後に定められた就業規則を遡及的
に適用することにより，既に発生した具体的権利としての賃金等請求権を処分，変
更することは許されない旨判示し，私企業における労働協約や就業規則の効力につ
いて判断したものであり，上記（１）イで判示したとおり勤務条件法定主義が妥当
する国家公務員について，上記法理が直ちにあてはまるとはいえない。のみなら
ず，本件特例措置規定は，本件改正法施行後に具体的権利として発生する平成１４
年度の期末手当等について，一定の減額措置を講ずるというものであって，原告ら
に不利益な内容を含む法律を遡及的に適用して，既に発生した原告らの具体的権利
を一方的に処分，変更させるものであると一義的にいうことはできない。そして，
国家公務員の月例給は，現行制度上，人事院が毎年４月１日における官民給与の比
較を行い，これをもとに人事院勧告がなされ，これを受けて法案の作成，国会審議
等がされた後，給与法改正法が成立するのである。そうだとすると，官民給与の比
較の結果が実際の月例給の支給に反映されるまでに時間的ずれが生じること自体や
むを得ないところ，この間の月例給について生ずる差額を調整するか否か，調整す
るとしてどのような方法によるかは立法裁量に属する事柄と解するのが相当であ
る。これを本件特例措置規定についてみると，同規定は，当該年度における官民給
与の情勢を年間所得に反映させるため，官民比較が行われる４月１日から１年間ベ
ースで調整を行うことにして，その方法として平成１４年４月から同年１１月まで
の間に原告らに支給された俸給等と同俸給等に本件改正法を適用して算出された金
額との差額を算出し，これを平成１４年度の期末手当等から差し引くことにしたも
のであって，これをもって立法裁量の逸脱があるということはできないし，まして
や本件特例措置規定を含む本件改正法の内容又は手続が憲法の一義的な文言に違背
しているということはできない。
ウ　小括
　以上によれば，本件特例措置規定は，「不利益不遡及の原則」の法理を脱法して
いるとはいえない。よって，国会議員が，「不利益不遡及の原則」の法理に違反な
いし脱法していることを前提とする原告らの主張は，その余の点を判断するまでも
なく理由がない。
（４）　本件特例措置規定を含む本件改正法の違法の存否
　以上判示したところから明らかなとおり，国家公務員の使用者である国は，人事
院が代償機関として本来の機能を発揮しない場合（国家公務員の勤務条件の不利益
変更等の勧告を行う場合）に，憲法２８条，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約
に基づき，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉を行う
（更には団体交渉により同意を得る）義務を負うとはいえず，また，本件において
は，人事院が代償機関として本来の機能を発揮していないということもできない。
そうだとすると，国会議員は，国賠法１条１項の適用上，国家公務員の使用者であ
る国が国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉を行っていな
い（更には団体交渉により同意を得ていない）段階で，本件特例措置規定を含む本
件改正法の制定を行ってはならないとの注意義務を負っていたということもできな
い。また，国会議員は，本件特例措置規定を含む本件改正法の制定において，「不
利益不遡及の原則」の法理を脱法したということもできない。よって，本件特例措
置規定を含む本件改正法の制定が違憲，違法であることを前提とする，原告らの主
張はその余の点を判断するまでもなく理由がないということになる。
３　人事院総裁，内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長の注意義務違反
の存否
（１）　原告らは，人事院総裁，内閣の代表者たる内閣総理大臣は，国賠法１条１
項の適用上，憲法２８条，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に照らし，国家公
務員の使用者である国が国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体
交渉を行っていない（更には団体交渉により同意を得ていない）段階で，それぞれ
本件人事院勧告，本件改正法案の閣議決定を行ってはならないとの注意義務を負っ
ているのに，これを怠ったと主張する（争点１ないし３）。
　しかし，上記２で判示したとおり，国家公務員の使用者である国は，人事院が代
償機関として本来の機能を発揮しない場合（国家公務員の勤務条件の不利益変更等
の勧告を行う場合）に，憲法２８条，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に基づ
き，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉を行う（更には
団体交渉により同意を得る）義務を負っているとはいえず，また，本件において
は，人事院が代償機関として本来の機能を発揮していないということもできない。
よって，人事院総裁，内閣の代表者たる内閣総理大臣は，国賠法１条１項の適用
上，国家公務員の使用者である国が国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に
向けた団体交渉を行っていない（更には団体交渉により同意を得ていない）段階
で，それぞれ本件人事院勧告，本件改正法案の閣議決定を行ってはならないとの注
意義務を負っていたということはできない。
　なお，立法について固有の権限を有する国会ないし国会議員の本件特例措置規定
を含む本件改正法についての立法行為が，上記２で判示したとおり，国賠法１条１
項の適用上違法性を肯定することができないものである以上，その立法の前提ない
し過程にすぎない本件人事院勧告，本件改正法案の閣議決定についても，同条項の
適用上違法ということはできず（最二小判昭和６２年６月２６日判例時報１２６２
号１００頁以下参照），原告らの主張は，この観点からも理由がない。
（２）　原告らは，中央行政機関としての内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・
恩給局長は，国賠法１条１項の適用上，憲法２８条，ＩＬＯ第８７号条約，同第９
８号条約に照らし，国家公務員で組織する労働組合と同意を得るための団体交渉を
行うことなく，本件特例措置規定を含む本件改正法案作成，本件特例措置規定の執
行等の行為を行ってはならないとの注意義務を負っているのに，これを怠ったと主
張する（争点１，２，４）。
　しかし，上記２で判示したとおり，国家公務員の使用者である国は，人事院が代
償機関として本来の機能を発揮しない場合（国家公務員の勤務条件の不利益変更等
の勧告を行う場合）に，憲法２８条，ＩＬＯ第８７号条約，同第９８号条約に基づ
き，国家公務員で組織する労働組合と誠実に妥結に向けた団体交渉を行う（更には
団体交渉により同意を得る）義務を負っているとはいえず，また，本件において
は，人事院が代償機関として本来の機能を発揮していないということもできない。
よって，中央行政機関としての内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長
は，国賠法１条１項の適用上，国家公務員と同意を得るための団体交渉を行うこと
なく，本件特例措置規定を含む本件改正法案の作成を行ってはならないとの注意義
務を負っていたということはできない。
　なお，総務省は，上記第２の１（２），（３）イのとおり，原告らの所属する国
公労連との間で，平成１４年３月１５日から同年９月２６日までの間，平成１４年
春闘統一要求，本件人事院勧告に関して会見を行い，ここでの会見でも見解の一致
をみなかったものの，少なくともこれまでと比べて遜色ない程度に意見交換を行っ
たといえる。
　また，上記２で判示したとおり，国会ないし国会議員の本件特例措置規定を含む
本件改正法についての立法行為が，国賠法１条１項の適用上違法性を肯定すること
ができないものである以上，その立法過程にすぎない本件改正法案の作成について
も，同条項の適用上違法ということはできず，原告らの主張は，この観点からも理
由がない。
　さらに，本件特例措置規定を含む本件改正法の制定に違法がないことは上記２で
判示したとおりであるから，これを執行する内閣総理大臣，総務大臣，総務省人
事・恩給局長の行為についても，国賠法１条１項の違法性を認めることはできな
い。
（３）　原告らは，内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長は，国賠法１
条１項の適用上，「不利益不遡及の原則」の法理を脱法する行為をしてはならない
との注意義務を負っているのに，これを怠ったと主張する（争点５）。
　しかし，上記２（３）で判示したとおり，本件特例措置規定は，一義的に，「不
利益不遡及の原則」に違反ないし脱法しているということはできない。のみなら
ず，国家公務員の月例給ついて官民給与の比較の結果が実際の月例給の支給に反映
されるまでに時間的ずれが生じることによって発生する差額（上記２（３）参照）
について，調整するか否か，調整するとしてどのような方法によるかは，人事院，
内閣総理大臣，総務大臣，総務省人事・恩給局長が，人事院勧告，本件改正法案の
作成に際して，それぞれ専門的立場で諸事情を勘案の上判断すべきものであるとこ
ろ，これに基づいてなされた国会ないし国会議員の本件特例措置規定の立法行為
が，国賠法１条１項の適用上違法性を肯定することができないものである以上，そ
の立法の前提ないし過程にすぎない本件人事院勧告，本件改正法案の作成について
も，上記（１）と同様，同条項の適用上違法ということはできない。したがって，
原告らの主張を採用することはできない。
第４　結語
　以上の次第であって，原告らの請求はいずれも理由がないからこれを棄却するこ
ととし，主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第３６部
裁判長裁判官　難波孝一
裁判官　三浦隆志
裁判官　知野明

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