戻る

平成２１年１２月１４日判決言渡同日原本交付裁判所書記官
平成１７年（行ウ）第８号，同第１４号，平成１９年（行ウ）第１６号生活保護
変更決定取消等請求事件
平成１９年（行ウ）第４４号，同第４５号生活保護変更決定取消請求事件
主文
１原告らの請求をいずれも棄却する。
２訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１請求
１原告Ａの請求
(1)平成１７年（行ウ）第８号事件
ア京都市山科福祉事務所長が原告Ａに対してした平成１６年４月１日付け
生活保護変更決定を取り消す。
イ京都市山科福祉事務所長は，原告Ａに対する生活保護の種類及び程度を，
平成１６年４月１日以降，生活扶助９万５６６０円，住宅扶助３万１００
０円の合計１２万６６６０円及び医療扶助現物給付と決定せよ。（以下
「原告Ａ義務付けの訴え」という。）
(2)平成１９年（行ウ）第４５号事件
京都市山科福祉事務所長が原告Ａに対してした平成１７年３月２４日付け
生活保護変更決定及び平成１８年３月２４日付け生活保護変更決定をいずれ
も取り消す。（以下，前記(1)アと合わせて「原告Ａ各取消請求」という。）
２原告Ｂの請求
(1)平成１７年（行ウ）第１４号事件
ア京都市北福祉事務所長が原告Ｂに対してした平成１６年４月１日付け生
活保護変更決定を取り消す。
イ京都市北福祉事務所長は，原告Ｂに対する生活保護の種類及び程度を，
平成１６年４月１日以降，生活扶助９万５６６０円，住宅扶助４万２００
０円の合計１３万７６６０円及び医療扶助現物給付と決定せよ。（以下
「原告Ｂ義務付けの訴え」という。）
(2)平成１９年（行ウ）第４４号事件
京都市北福祉事務所長が原告Ｂに対してした平成１７年３月２４日付け生
活保護変更決定及び平成１８年３月２３日付け生活保護変更決定をいずれも
取り消す。（以下，上記(1)アと合わせて「原告Ｂ各取消請求」という。）
３原告Ｃの請求
（以下の(1)(2)いずれも平成１９年（行ウ）第１６号事件）
(1)城陽市福祉事務所長が原告Ｃに対してした平成１８年３月２８日付け生活
保護変更決定を取り消す。（以下「原告Ｃ取消請求」といい，原告Ａ各取消
請求及び原告Ｂ各取消請求と合わせて「本件各取消請求」という。）
(2)城陽市福祉事務所長は，原告Ｃに対する生活保護の種類及び程度を，平成
１７年５月１日以降，生活扶助８万５６３０円，住宅扶助２万円の合計１０
万５６３０円及び医療扶助現物給付と決定せよ。（以下「原告Ｃ義務付けの
訴え」といい，原告Ａ義務付けの訴え及び原告Ｂ義務付けの訴えと合わせて
「本件各義務付けの訴え」という。）
第２事案の概要
本件は，生活保護を受けている原告らが，厚生労働大臣が生活保護基準を改定
したことにより，原則として７０歳以上の者を対象として支給される老齢加算が
削減・廃止され，各処分行政庁である福祉事務所長らがこの老齢加算の削減・廃
止を内容とする保護変更決定を原告らに対しそれぞれ行ったところ，これらの決
定は憲法２５条や生活保護法の規定に照らし違憲・違法であるとして，その取消
しを求める（本件各取消請求）とともに，福祉事務所長らが老齢加算の削減・廃
止のないことを前提とする保護決定をすることの義務付けを求めた（本件各義務
付けの訴え），という事案である。
１前提事実（争いがないか，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によって容易に認め
られる事実）
(1)当事者等
ア原告Ａ
原告Ａは，大正１４年８月２５日に出生した。平成７年６月ころに体調
を崩して入院し，退院後に復職するのも困難であったことなどから，平成
７年６月２８日付けで生活保護申請を行い，同月２１日を開始日として，
現在まで京都市山科福祉事務所から継続して保護を受けている。（甲Ａ５
等）
イ原告Ｂ
原告Ｂは，昭和４年５月２８日に出生した。平成７年２月２８日付けで
右下肢体幹機能障害等により２種４級の障害認定を受け，その際に支給さ
れた給付金でしばらく生活した後，平成８年８月２日付けで生活保護申請
を行い，同日を開始日として京都市山科福祉事務所から保護を受け，その
後京都市北区内に転居したため，同年１２月１日以降は京都市北福祉事務
所から，現在まで継続して保護を受けている。（甲Ｂ４，Ｂ１５等）
ウ原告Ｃ
原告Ｃは，昭和１０年４月２７日に出生した。平成９年７月ころ以降，
前記住所に居住しながら仕事をしてきたが，平成１６年６月７日付けで生
活保護申請を行い，同日を開始日として城陽市福祉事務所から保護を受け
るようになった。以降は，平成１８年７月１日から同年１２月３１日まで
及び平成１９年７月１日以後の数か月間など，就労収入の増加により保護
が停止されていた期間もあったが，これらを除けば，継続して保護を受け
ている。（甲Ｃ７等）
エ処分行政庁
京都市山科福祉事務所長，京都市北福祉事務所長及び城陽市福祉事務所
長は，いずれも，保護を必要とするその所管区域内の者に対し，地方自治
法２条９項１号の法定受託事務である生活保護に係る決定，支給等の事務
を行う者である。
(2)取消請求の対象たる処分
ア原告Ａ
京都市山科福祉事務所長は，原告Ａに対し，平成１６年４月１日付けで，
老齢加算の削減（第１段階の削減）等を内容とする生活保護変更決定（以
下「本件処分１」という。）を行い，平成１７年には，同年３月２４日付
けで，老齢加算の削減（第２段階の削減）等を内容とし，同年４月１日を
実施年月日とする生活保護変更決定（以下「本件処分２」という。）を行
い，平成１８年には，同年３月２４日付けで，老齢加算の廃止等を内容と
し，同年４月１日を実施年月日とする生活保護変更決定（以下「本件処分
３」という。）を行った。（甲Ａ１，Ａ４，Ａ５，Ａ７，Ａ１１）
本件処分１直前の原告Ａの受給していた保護費の月額（一時扶助を除
く）は，生活扶助９万８８７０円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算
を含む），住宅扶助３万１０００円の合計１２万９８７０円であったが，
本件処分１により，生活扶助８万７４００円（老齢加算が減額され，冬季
加算が削除された等），住宅扶助３万１０００円の合計１１万８４００円
となった（保険料の委任払分１９６０円を除くと，口座に振り込まれるの
は１１万６４４０円である）。（甲Ａ５の２９１，２９３頁）
本件処分２直前の保護費の月額（一時扶助を除く）は，生活扶助９万０
４６０円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算を含む），住宅扶助３万
１０００円の合計１２万１４６０円であったが，本件処分２により，生活
扶助８万１４９０円（老齢加算が減額され，冬季加算が削除された等），
住宅扶助３万１０００円の合計１１万２４９０円となった（保険料の委任
払分１９６０円を除くと，口座に振り込まれるのは１１万０５３０円であ
る）。（甲Ａ５の３０１，３０３頁）
本件処分３直前の保護費の月額（一時扶助を除く）は，生活扶助８万４
５５０円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算を含む），住宅扶助３万
１０００円の合計１１万５５５０円であったが，本件処分３により，生活
扶助７万８１５０円（老齢加算及び冬季加算が削除された等），住宅扶助
３万１０００円の合計１０万９１５０円となった（保険料の委任払分２３
８０円を除くと，口座に振り込まれるのは１０万６７７０円である）。
（甲Ａ５の３１１，３１３頁）
イ原告Ｂ
京都市北福祉事務所長は，原告Ｂに対し，平成１６年４月１日付けで，
老齢加算の削減（第１段階の削減）等を内容とする生活保護変更決定（以
下「本件処分４」という。）を行い，平成１７年には，同年３月２４日付
けで，老齢加算の削減（第２段階の削減）等を内容とし，同年４月１日を
実施年月日とする生活保護変更決定（以下「本件処分５」という。）を行
い，平成１８年には，同年３月２３日付けで，老齢加算の廃止等を内容と
し，同年４月１日を実施年月日とする生活保護変更決定（以下「本件処分
６」という。）を行った。（甲Ｂ１，Ｂ４，Ｂ６，Ｂ１０）
本件処分４直前の原告Ｂの受給していた保護費の月額（一時扶助を除
く）は，生活扶助９万８８７０円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算
を含む），住宅扶助４万２０００円の合計１４万０８７０円であったが，
本件処分４により，生活扶助８万７４００円（老齢加算が減額され，冬季
加算が削除された等），住宅扶助４万２０００円の合計１２万９４００円
となった（保険料の委任払分１９６０円を除くと，口座に振り込まれるの
は１２万７４４０円である）。（甲Ｂ４の３３，３５頁）
本件処分５直前の保護費の月額（一時扶助を除く）は，生活扶助９万０
４６０円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算を含む），住宅扶助４万
２５００円の合計１３万２９６０円であったが，本件処分５により，生活
扶助８万１４９０円（老齢加算が減額され，冬季加算が削除された等），
住宅扶助４万２５００円の合計１２万３９９０円となった（保険料の委任
払分１９６０円を除くと，口座に振り込まれるのは１２万２０３０円であ
る）。（甲Ｂ４の４３，４５頁）
本件処分６直前の保護費の月額（一時扶助を除く）は，生活扶助８万４
５５０円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算を含む），住宅扶助４万
２５００円の合計１２万７０５０円であったが，本件処分６により，生活
扶助７万８１５０円（老齢加算が削除され，冬季加算が削除された等），
住宅扶助４万２５００円の合計１２万０６５０円となった（保険料の委任
払分２３８０円を除くと，口座に振り込まれるのは１１万８２７０円であ
る）。（甲Ｂ４の５１，５３頁）
ウ原告Ｃ
原告Ｃは，満７０歳の誕生日を迎えた平成１７年４月２７日の次に到来
する月である同年５月以降，第２段階の削減後の老齢加算の受給を開始し
た。
そして，城陽市福祉事務所長は，原告Ｃに対し，平成１８年３月２８日
付けで，老齢加算の廃止を内容とし，同年４月１日を実施年月日とする生
活保護変更決定（以下「本件処分７」といい，本件処分１∼６と合わせて
「本件各処分」という。）を行った。（甲Ｃ４，Ｃ７）
本件処分７直前の保護費の月額（一時扶助を除く）は，生活扶助８万０
３００円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算を含む），住宅扶助２万
円の合計１０万０３００円であったが，本件処分７により，生活扶助６万
８９５０円（老齢加算，冬季加算及び介護保険加算が削除された），住宅
扶助２万円の合計８万８９５０円となった。なお，平成１９年７月には生
活扶助７万１８４０円（介護保険加算を含む）と住宅扶助２万円の合計９
万１８４０円を受給している。（甲Ｃ７の２０，２１，２７頁）
(3)不服申立て等
ア原告Ａ
(ア)本件処分１について
本件処分１は，原告Ａに対し平成１６年６月２３日付けで通知された
ところ，原告Ａは，同処分を不服として，同月２２日付けで，京都府知
事に対し審査請求（生活保護法６４条。以下の審査請求につき同じ。）
を行った。京都府知事が同年９月６日これを棄却したため，原告Ａは，
同年１０月５日付けで，厚生労働大臣に対し再審査請求（同法６６条。
以下の再審査請求につき同じ。）を行い，同請求は平成１７年１月５日
付けで棄却された。その後同年４月２７日付けで，原告Ａは，本件処分
１の取消しを求める訴訟（平成１７年（行ウ）第８号事件）を提起した。
（甲Ａ１∼３，乙５２）
(イ)本件処分２について
原告Ａは，本件処分２を不服として，平成１７年５月３０日付けで，
京都府知事に対し審査請求を行い，同年１０月５日これが棄却されたた
め，同年１１月４日付けで，厚生労働大臣に対し再審査請求を行った。
同請求に対する裁決がないまま，同請求の約２年後である平成１９年１
１月７日，原告Ａは，本件処分２の取消しを求める訴訟（平成１９年
（行ウ）第４５号事件）を提起した。なお，上記再審査請求については，
同請求の約２年８か月後である平成２０年７月８日付けで棄却された。
（甲Ａ８∼１０，乙５３）
(ウ)本件処分３について
原告Ａは，本件処分３を不服として，平成１８年５月１９日付けで，
京都府知事に対し審査請求を行い，同年１０月４日これが棄却されたた
め，同年１１月２日付けで，厚生労働大臣に対し再審査請求を行った。
同請求に対する裁決がないまま，同請求の約１年後である平成１９年１
１月７日，原告Ａは，本件処分３の取消しを求める訴訟（平成１９年
（行ウ）第４５号事件）を提起した。なお，上記再審査請求については，
同請求の約１年８か月後である平成２０年７月８日付けで棄却された。
（甲Ａ１２∼１４，乙５３）
イ原告Ｂ
(ア)本件処分４について
本件処分４は，原告Ｂに対し平成１６年６月２日付けで通知されたと
ころ，原告Ｂは，同処分を不服として，同年５月２８日付けで，京都府
知事に対し審査請求を行った。京都府知事が同年９月６日これを棄却し
たため，原告Ｂは，同年１０月５日付けで，厚生労働大臣に対し再審査
請求を行い，同請求は平成１７年１月５日付けで棄却された。その後同
年７月１日付けで，原告Ｂは，本件処分４の取消しを求める訴訟（平成
１７年（行ウ）第１４号事件）を提起した。（甲Ｂ１∼３）
(イ)本件処分５について
原告Ｂは，本件処分５を不服として，平成１７年５月３０日付けで，
京都府知事に対し審査請求を行い，同年１０月５日これが棄却されたた
め，同年１１月４日付けで，厚生労働大臣に対し再審査請求を行った。
同請求に対する裁決がないまま，同請求の約２年後である平成１９年１
１月７日，原告Ｂは，本件処分５の取消しを求める訴訟（平成１９年
（行ウ）第４４号事件）を提起した。なお，上記再審査請求については，
同請求の約２年８か月後である平成２０年７月８日付けで棄却された。
（甲Ｂ７∼９，乙５４）
(ウ)本件処分６について
原告Ｂは，本件処分６を不服として，平成１８年５月１９日付けで，
京都府知事に対し審査請求を行い，同年１０月４日これが棄却されたた
め，同年１１月２日付けで，厚生労働大臣に対し再審査請求を行った。
同請求に対する裁決がないまま，同請求の約１年後である平成１９年１
１月７日，原告Ｂは，本件処分６の取消しを求める訴訟（平成１９年
（行ウ）第４４号事件）を提起した。なお，上記再審査請求については，
同請求の約１年８か月後である平成２０年７月８日付けで棄却された。
（甲Ｂ１１∼１３，乙５４）
ウ原告Ｃ
(ア)原告Ｃは，本件処分７を不服として，平成１８年５月１９日付けで，
京都府知事に対し審査請求を行った。同請求に対し，京都府知事は，同
年１０月４日，原告が日本国籍を有しないことを理由に，「現在，行わ
れている外国人に対する保護は，・・・生活保護法第１条の規定により
日本国民に限定されている保護の対象を，同法を準用し，予算措置とし
て永住者，定住者等に拡大して行われているものであって，法律上の権
利として保障されたものではない」として，却下裁決を行った。なお，
同裁決には，再審査請求期間及び取消訴訟の出訴期間の教示はなかった。
原告Ｃは，上記裁決に対し，同年１１月２日付けで，厚生労働大臣に対
する再審査請求を行った。同請求に対する裁決がないまま，同請求の約
５か月後の平成１９年４月１８日，原告Ｃは，本件処分７の取消しを求
める訴訟（平成１９年（行ウ）第１６号事件）を提起した。（甲Ｃ１∼
３）
(イ)なお，原告Ｃについては，国籍を理由に本件処分７の処分性が否定
されることはなく，審査請求の前置に欠けるところもない。また，国が
永住者に生活保護を実施してきたこと，原告Ｃが永住者として生活保護
を受けてきたこと等の経緯などに照らせば，原告Ｃの国籍を理由に，本
件の原告Ｃの各請求につき，原告適格が否定されることもない。
(4)関係する法の定め及び生活保護制度の概要
ア基本原理
(ア)憲法２５条
１項すべて国民は，健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有す
る。
２項国は，すべての生活部面について，社会福祉，社会保障及び公衆
衛生の向上及び増進に努めなければならない。
(イ)生活保護法（以下「法」ともいう。）
１条この法律は，日本国憲法第２５条に規定する理念に基き，国が生
活に困窮するすべての国民に対し，その困窮の程度に応じ，必要な
保護を行い，その最低限度の生活を保障するとともに，その自立を
助長することを目的とする。
２条すべて国民は，この法律の定める要件を満たす限り，この法律に
よる保護を，無差別平等に受けることができる。
３条この法律により保障される最低限度の生活は，健康で文化的な生
活水準を維持することができるものでなければならない。
４条１項保護は，生活に困窮する者が，その利用し得る資産，能力そ
の他あらゆるものを，その最低限度の生活の維持のために活用する
ことを要件として行われる。
５条前４条に規定するところは，この法律の基本原理であつて，この
法律の解釈及び運用は，すべてこの原理に基いてされなければなら
ない。
イ生活保護実施上の原則
(ア)申請保護の原則
保護は，要保護者，その扶養義務者又はその他の同居の親族の申請に
基づいて開始するものとされている（法７条）。
(イ)基準及び程度の原則
保護は，厚生労働大臣の定める基準により測定した要保護者の需要を
基とし，そのうち，その者の金銭又は物品で満たすことのできない不足
分を補う程度において行うこととされている（法８条１項）。
そして，その基準は，要保護者の年齢別，性別，世帯構成別，所在地
域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の
需要を満たすに十分なものであって，かつ，これを超えないものでなけ
ればならないとされている（法８条２項）。
(ウ)必要即応の原則
保護は，要保護者の年齢別，性別，健康状態等その個人又は世帯の実
際の必要の相違を考慮して，有効かつ適切に行うものとされている（法
９条）。
ウ生活保護制度の概要
(ア)扶助の種類及び内容
ａ生活扶助
生活扶助は，困窮のため最低限度の生活を維持することのできない
者に対して，衣食その他日常生活の需要を満たすために必要なもの及
び移送の範囲内において行うものである（法１２条）。
生活扶助は，金銭給付によって行うものとされているが，これによ
ることができないとき，これによることが適当でないとき，その他保
護の目的を達するために必要があるときは，現物給付によって行うこ
とができる（法３１条１項）。
ｂ住宅扶助
住宅扶助は，困窮のため最低限度の生活を維持することができない
者に対して，住居及び補修その他住宅の維持のために必要なものの範
囲内において行うものである（法１４条）。
住宅扶助は，金銭給付によって行うものとされているが，これによ
ることができないとき，これによることが適当でないとき，その他保
護の目的を達するために必要があるときは，現物給付によって行うこ
とができる（法３３条１項）。
ｃ医療扶助
医療扶助は，困窮のため最低限度の生活を維持することのできない
者に対して，①診察，②薬剤又は治療材料，③医学的処置，手術及び
その他の治療並びに施術，④居宅における療養上の管理及びその療養
に伴う世話その他の看護，⑤病院又は診療所への入院及びその療養に
伴う世話その他の看護，⑥移送の範囲内において行うものである（法
１５条）。
医療扶助は，現物給付によって行うものとされているが，これによ
ることができないとき，これによることが適当でないとき，その他保
護の目的を達するために必要があるときは，金銭給付によって行うこ
とができる（法３４条１項）。
ｄその他
その他の扶助として，教育扶助，介護扶助，出産扶助，生業扶助及
び葬祭扶助がある（法１１条）。
(イ)厚生労働大臣の保護基準
厚生労働大臣が定める保護基準は，要保護者の年齢，世帯構成，所在
地域等による一般的な需要が考慮されているほか，健康状態等による当
該個人又は世帯の特別の需要の相違等をも考慮し得るものとなっており，
この基準に従って，要保護者の属する世帯における最低生活費や保護費
が算出される。概要は以下のとおりである。（乙４，５）
ａ全国の市町村を１級地−１，１級地−２，２級地−１，２級地−２，
３級地−１，３級地−２の６区分の級地に分類し，それぞれに応じて
基準が定められ，各世帯に適用される（おおむね，大都市及びその周
辺市町は１級地に，県庁所在地をはじめとする中都市は２級地に，そ
の他の市町村は３級地に分類されており，京都市は１級地−１，城陽
市は２級地−１に分類されている。）。
ｂ生活扶助基準
基準生活費は，個人単位に消費される経費（飲食費，被服費等）に
対応する基準として年齢別に定められた第１類の表に定める個人別の
額を合算した額（第１類費）と，世帯全体としてまとめて支出される
経費（光熱水費，家具什器費等）に対応する基準として世帯人員数別
に定められた第２類の表に定める世帯別の額（第２類費）の合計額と
される。なお，第２類の表に定める額には，冬季（例年１１月から翌
年３月まで）の暖房費等の経費に対応する基準として冬季加算基準額
が含まれるが，この額は，都道府県を単位とした区分を基に定められ
ている。
また，基準生活費において配慮されていない個別的な特別需要を補
てんすることを目的として，加算の制度が設けられている。すなわち，
障害があるため最低生活を営むためには健常者に比してより多くの費
用を必要とする障害者や，通常以上の栄養補給を必要とする在宅患者，
胎児のための栄養補給を必要とする妊婦等のように，特別需要を有す
る者について，これらの特別需要に対応できるよう，基準生活費に加
え，加算制度が設けられている。老齢加算も，このうちの一つであっ
た。
２争点
(1)本案前の争点
本件各義務付けの訴えの適法性
(2)本案の争点
本案の争点は，本件各処分の違憲性・違法性である。より具体的には，以
下の各項目について争いがある。後記４において，以下の項目ごとに，当事
者の主張を示す。
ア違憲性・違法性の判断方法等（争点①）
イ生活保護制度の在り方に関する専門委員会（以下「専門委員会」とい
う。）における検証から厚生労働大臣による保護基準変更に至るまでの過
程の合理性等の有無（争点②）
ウ老齢加算の削減・廃止による被保護者の最低生活の侵害の有無（争点
③）
エ本件各処分の手続上の違法性の有無（争点④）
３本案前の争点に関する当事者の主張
(1)原告Ａ義務付けの訴え及び原告Ｂ義務付けの訴えについて
（原告Ａ及び原告Ｂの主張）
ア７０歳以上の単身高齢者は，老齢加算と一般基準生活費を合算した額の
支給により，平成１６年３月までは最低生活がかろうじて保障されていた
が，本件処分１及び本件処分４の実施された平成１６年４月以降，原告Ａ
及び原告Ｂは憲法２５条で保障された健康で文化的な最低限度の生活を下
回る暮らしを余儀なくされている。平成１６年３月以前における老齢加算
相当金額が直ちに支給されない限り，憲法２５条に反する状態は是正され
ず，他に適当な方法もないことは明らかであるから，生活保護法２５条２
項，行政事件訴訟法３条６項１号，３７条の２第１項に基づき，保護変更
決定の義務付けを求める。
イ被告京都市の主張に対する反論
(ア)保護変更決定が取り消されたとしても，行政処分にはいわゆる公定
力が認められ（行政事件訴訟法２５条１項参照），たとえ違法な行政行
為であっても行政庁又は裁判所がこれを取り消さない限り，一応有効な
ものとして取り扱われるから，本件で取消しを求めている処分以降の処
分を争うためには，別途訴訟を提起するなどするほかなく，原告Ａ及び
原告Ｂの各義務付けの訴えには独自の意義がある。
(イ)また，仮に取消請求が認容されたとしても，当然には保護費は支給
されず，通常，実施機関による別途の変更決定がされるはずである。保
護廃止処分の取消裁決がされた後に実施機関が過去にさかのぼって同一
趣旨の廃止処分を改めて行った事例も実際にあったから，取消請求が仮
に認容されたとしても，直ちに被保護者が現実の救済を受けられるわけ
ではない。
(ウ)取消判決がされただけでは，被保護者は変更日以降の利息について
債務名義を得ることができない。この点からも，取消請求以外の請求方
法を認める必要がある。
（被告京都市の主張）
ア原告Ａ及び原告Ｂの各義務付けの訴えはいずれも不適法であるから，却
下されるべきである。
本件処分１及び本件処分４を取り消す旨の判決がされれば，当然に，こ
れら処分前の内容，すなわち老齢加算削減前の内容の生活保護費が支給さ
れることになる。保護変更決定は，従前の保護決定が存在することを前提
としてされるものであるから，保護変更決定が取り消されれば，新たな処
分がされることなくそれ以前の処分が効力を有することになるのである。
つまり，原告Ａ及び原告Ｂが義務付けを求めている処分の内容は，同人ら
の取消請求の認容により実現することになるから，それ以外に新たな保護
変更決定を求める必要もないし，そのような新たな処分が二重にされるこ
とはあり得ない。その意味で，原告Ａ及び原告Ｂの各義務付けの訴えは，
求める対象となるべき処分がされる可能性のない訴えであり，不適法であ
る。
イ原告Ａ及び原告Ｂの反論に対する再反論
(ア)反論(ア)に対して
処分を取り消す判決は，その事件について，処分をした行政庁その他
の関係行政庁を拘束するとされているが（行政事件訴訟法３３条１項），
これは拘束力，すなわち，「行政庁に，処分又は裁決を違法とした判決
の判断内容を尊重し，その事件について判決の趣旨に従って行動し，こ
れと矛盾する処分等がある場合には，適当な措置を執るべきことを義務
付ける効力」として，判決理由中に示された裁判所の判断に生じるもの
である。仮に，老齢加算の廃止自体が違法であるとして本件各処分を取
り消す旨の判決が確定した場合，行政庁は，取消判決の拘束力により，
本件各処分後にされた老齢加算の段階的廃止を前提とする変更決定を同
判決と整合しない処分として取り消すことになり，その結果，原告Ａ及
び原告Ｂは，削減される前の老齢加算部分を前提とした保護費の支給を
受けることになる。したがって，処分の取消しを求めることによって原
告Ａ及び原告Ｂの訴えの目的は達せられるのであり，義務付けの訴えは
救済の必要性に関する要件を欠くものというべきである。
(イ)反論(イ)に対して
原告Ａ及び原告Ｂが指摘する事例というのは，「保護廃止決定通知書
中の廃止理由が抽象的に過ぎ不備があるとして取消裁決が出された」と
いうものであり，手続違反を理由に原処分を取り消す旨の裁決がされ，
過去にさかのぼって原処分と同一趣旨の廃止処分が改めてされたという
ものであって，被告京都市の主張の結論を左右するものではない。
(ウ)反論(ウ)に対して
義務付けの訴えにおいても，利息について債務名義が得られないこと
は取消訴訟と同じであるから，原告Ａ及び原告Ｂの各義務付けの訴えが
救済の必要性に関する要件を充たしているとする根拠とはなり得ない。
(2)原告Ｃ義務付けの訴えについて
（原告Ｃの主張）
ア老齢加算が削減・廃止されたことを前提とした保護費しか支給されない
ことにより，原告Ｃは憲法２５条で保障された健康で文化的な最低限度の
生活を下回る暮らしを余儀なくされているところ，平成１６年３月以前に
おける老齢加算相当金額が直ちに支給されない限り，憲法２５条に反する
状態は是正されず，他に適当な方法もないことは明らかであるから，生活
保護法２５条２項，行政事件訴訟法３条６項１号，３７条の２第１項に基
づき，保護変更決定の義務付けを求める。
イ被告城陽市の主張に対する反論
被告城陽市は，健康で文化的な生活水準を維持することができるもの
（法３条）としての最低生活保障（法１条）を行う責任を負い（法１９条
１項１号），かつ，法３条，１条の規定は生活保護法の基本原理として，
同法の「解釈及び運用は，すべてこの原理に基づいてされなければならな
い」（法５条）から，たとえ法８条１項に「厚生労働大臣の定める基準」
と記載されているからといって，同大臣の定める基準が法３条等に反する
場合には，当然義務付けは許容される。
また，平成１６年３月以降老齢加算の段階的廃止がされた結果，原告Ｃ
の健康で文化的な最低限度の生活が脅かされているのであって，「重大な
損害」が生ずるおそれがある。
（被告城陽市の主張）
原告Ｃ義務付けの訴えは不適法であり，却下されるべきである。
同訴えにおいて求められている処分の内容は，老齢加算の段階的削減等を
内容とする，法８条の厚生労働大臣の定める基準の改定が行われる以前の基
準に基づいた保護費の支給を求めるものである。厚生労働大臣が既に基準の
改定をしている以上，処分をすべき城陽市福祉事務所長には，同改定以前の
基準に基づいた保護費の支給処分をすべき権限はない。要するに，法的に不
可能な処分の義務付けを求めるものであって，不適法というほかない。
また，非申請型の処分の義務付けの訴えについては，「一定の処分がされ
ないことにより重大な損害を生ずるおそれがあ」る場合であることが訴訟要
件とされている（行政事件訴訟法３７条の２第１項）。この「重大な損害」
が生ずるか否かを判断するに当たっては，裁判所は，「損害の回復の困難の
程度を考慮するものとし，損害の性質及び程度並びに処分の内容及び性質を
も勘案するもの」とされているところ（同条２項），原告Ｃ義務付けの訴え
の内容は，金銭の給付にすぎず，しかも，被告城陽市は，老齢加算部分の段
階的な削減をしているとはいえ，原告Ｃの保護申請に対して生活保護費を支
給しているのであるから，「重大な損害」が生ずることはない。
４本案の争点に関する当事者の主張
(1)違憲性・違法性の判断方法等（争点①）
（原告らの主張）
ア保護受給権の性質と厚生労働大臣の裁量の範囲
憲法２５条１項の規定の趣旨を具体的に実現するために生活保護法によ
って与えられた保護受給権は，法３条の規定等に照らせば，「健康で文化
的な生活水準」＝「生存権」を保障する適正な保護基準による保護を受け
得る権利であると解されなければならず，厚生労働大臣が最低限度の生活
を維持するに足りると認めて設定した保護基準による保護を受ける権利し
かないと解することはできない。したがって，厚生労働大臣の保護基準設
定行為は，客観的に存在する最低限度の生活水準の内容を合理的に探求し
て，これを金額に具現する法の執行行為でなければならず，その判断を誤
れば違憲・違法となって裁判所の審査に服すべきこととなる。
そして，法８条１項は，生活保護基準を厚生労働大臣が定め，それは要
保護者の需要を基としなければならないこととしており，同条２項は，厚
生労働大臣の定める保護基準は，最低限度の需要を満たすに十分なもので
あって，かつ，これを超えないものでなければならないと規定しているが，
生活保護法における全ての規定の解釈及び運用は，法１条（目的），３条
（最低生活保障）等の基本原理に基づいてされなければならない（法５
条）のであるから，法８条１項及び２項についても，上記の保護受給権の
性質に関する理解に基づいて解釈することとなる。そうすると，厚生労働
大臣は，最低限度の水準が客観的に特定し得る一定の生活水準としてある
ことを前提に，要保護者の需要を基として，そのような水準を維持できる
ような保護基準を定めなければならないことになり，その裁量の範囲は極
めて限定されている。また，法８条２項は，基準設定に際して考慮すべき
要素を列挙しているが，これらはいずれも生活に密接に関連する生活内的
要素であり，仮に財政事情等の生活外的要素を考慮するとしても，それは
生活実態に基づく需要の補足的な考慮要素と位置付けられなければならな
い。
イ基準切り下げの場合の判断基準について
保護基準によって保護受給権が具体化され，ひと度あるレベルの生活が
最低生活の内容として一般に受け入れられる状況が形成されれば，その生
活を切り下げることについては，憲法２５条２項の規定との関係からも，
原則として許されず，国側において，切り下げ後の基準が，憲法規範とし
て吸い上げられている社会通念としての健康で文化的な最低限度の生活に
妥当しているか否か具体的に論証しない限り違憲となる。しかも，切り下
げの際の違憲審査基準としては，例えば厳格な合理性基準を用いるなど，
切り上げの際の基準よりも厳格な審査基準が用いられなければならない。
被告らは，最高裁昭和４２年５月２４日判決に基づき，健康で文化的な
最低限度の生活であるか否かの認定判断は，厚生労働大臣の合目的的裁量
にゆだねられており，裁量権の逸脱・濫用がない限り違法とならない旨を
主張するが，健康で文化的な最低限度の生活の判断について，同判決が厚
生労働大臣に極めて広範な裁量を認めたものであると解釈するのは誤りで
ある。
ウ以上ア，イによれば，老齢加算の削減・廃止によって厚生労働大臣が保
護基準を適法に変更するためには，憲法２５条，法１条，３条，８条，そ
して必要即応の原則を規定する法９条との関係から，以下の要件が必要で
ある。
①国民の生活水準とりわけ高齢者の生活実態が何らかの理由によって大
きく変化し，保護基準の切り下げを妥当ならしめる事情が生じたこと
②生活保護利用者とりわけ７０歳以上の生活保護利用者の生活実態を調
査し，老齢加算を削減・廃止しても７０歳以上の生活保護利用者の健康
で文化的な最低限度の生活が維持されることが実証されること
③保護基準の減額処分が①，②で示した要件を充足するものであること
を検証するために，審議会等において十分な論議が尽くされ，国民ない
し関係者の共通認識が得られたこと
エ法５６条について
(ア)厚生労働大臣の保護基準設定行為への適用
保護実施機関である被告らがした本件各処分が厚生労働大臣の定める
保護基準に一致している以上，厚生労働大臣の保護基準設定行為の違憲
・違法が問題になり，法５６条が適用される。
(イ)正当な理由の立証責任
法５６条は，保護を受けることを国民の権利であるとした以上，一度
決定された保護を，単に保護の実施機関の義務とするだけでなく，被保
護者の権利として法律上確立するとともに，保護の実施機関の保護の決
定及び実施を慎重，適正なものにならしめるために規定されたものであ
る。法律上いったん確立されたはずの生存権という重要な権利の一部を
奪う以上，不利益な処分を行う被告らにおいて，当該処分によって被保
護者の生存権を侵害することにはならない正当な理由を主張立証しなけ
ればならない。
この正当な理由の観点からも，被告らは，前記ウで原告らの主張した
①∼③の要件を立証しなければならないのであり，また，被告らは，本
件各処分後の原告らの生活が依然として健康で文化的なものであること
も積極的に立証する必要がある。
オ老齢加算の削減・廃止の違憲性・違法性
後記(2)，(3)のとおり，専門委員会での議論を通じても，７０歳以上の
生活保護利用者の生活が極めて劣悪なもので，現在の保護基準では高齢者
の生存権を保障するに不足こそすれ減額を基礎付ける十分な根拠がないこ
とは明らかであり，前記①∼③の要件を満たしていないのに，厚生労働省
が老齢加算を削減・廃止する保護変更を行った結果，本件各処分が行われ
たのであり，これらは憲法２５条，法１条，３条，８条，９条，５６条等
に反し違憲・違法である。
（被告らの主張）
ア厚生労働大臣の裁量の範囲
憲法２５条は，国家が生活水準の確保向上に努めるべきことを，国民一
般に対し，概括的に国政上の任務として定めたのであって，国民に具体的
権利を付与したものではなく（最高裁判所昭和２３年９月２９日大法廷判
決・刑集２巻１０号１２３５頁），具体的権利としては，同条の趣旨を実
現するために制定された生活保護法によって初めて与えられるところ，こ
の権利は保護基準による保護を受け得ることにあると解すべきである。
保護基準も法８条２項所定の事項を遵守したものであることを要し，憲
法の定める健康で文化的な最低限度の生活を維持するに足りるものでなけ
ればならないが，健康で文化的な生活なるものは，抽象的で相対的な概念
であり，その具体的な内容は，文化の発達，国民経済の進展に伴って向上
するのはもとより，国民一般の所得水準・生活水準や社会経済情勢等の多
数の不確定要素を総合的に考慮して初めて決し得るものである。したがっ
て，何が健康で文化的な最低限度の生活であるかの認定判断（保護基準の
設定）は，厚生労働大臣の合目的的裁量にゆだねられており，当該裁量権
を行使した結果として具体的に定まった保護基準は，裁量権の逸脱・濫用
がない限り，生活保護法が規定する正に最低限度の保護基準そのものであ
ると解され，違法とされることはない（最高裁判所昭和４２年５月２４日
大法廷判決・民集２１巻５号１０４３頁参照）。
イ法５６条について
(ア)正当な理由の性質，立証責任
被保護者に対する保護の変更決定は，保護基準に基づいてされなけれ
ばならず（法８条１項），保護の実施機関は，厚生労働大臣の裁量判断
で定められた保護基準に拘束される。そうすると，保護基準の改定に伴
ってされた保護の変更決定については，保護の実施機関である被告らが
自ら行った不利益変更決定の適法性を基礎付ける事実（正当な理由の評
価根拠事実）として，上記保護基準が改定された事実を主張立証するこ
とをもって足り，他方において，原告らは正当な理由を争う当事者とし
て，保護基準の改定が違法であることを基礎付ける具体的事実（正当な
理由の評価障害事実）を主張立証すべきである。
保護基準の改定が違法であることを基礎付ける具体的事実とは，保護
基準の改定が厚生労働大臣の合目的的裁量にゆだねられ，裁量権の逸脱
・濫用がない限り違法とされることはないことからして，厚生労働大臣
の裁量権の逸脱・濫用を基礎付ける具体的事実である。
(イ)厚生労働大臣の保護基準設定行為への適用
以上のような法５６条の趣旨からすれば，厚生労働大臣の保護基準定
立行為自体には，その適用は及ばないことは明らかである。
ウ老齢加算の削減・廃止の合憲性・適法性
老齢加算の段階的廃止は，専門委員会の平成１５年１２月１６日付けの
意見集約文書である「生活保護制度の在り方についての中間取りまとめ」
（以下「中間取りまとめ」という。）の提言及び一般低所得高齢者世帯の
消費実態を検証した結果，７０歳以上の高齢者に老齢加算に相当するだけ
の特別な消費需要がないことが認められたことなどから，国民の所得・生
活水準の変化に伴う厚生労働大臣による保護基準の変更が行われたという
ものであり，これに基づいて本件各処分がされたのであるが，後記(2)，
(3)のとおり，この保護基準変更については厚生労働大臣の合目的的な裁量
権の範囲内であり，何らの裁量の逸脱・濫用はなかったから，憲法２５条
１項，法８条２項，５６条等の規定に違反せず，本件各処分にも違憲・違
法はない。
(2)専門委員会における検証から保護基準変更に至るまでの過程の合理性等の
有無（争点②）
（原告らの主張）
ア専門委員会における検証手法の不合理性
(ア)専門委員会における検証手法
専門委員会では，①全世帯平均，第１−５分位，第１−１０分位の，
６０∼６９歳の者と７０歳以上の者の生活扶助相当消費支出額をそれぞ
れ比較し，また，②７０歳以上の者の老齢加算を除いた生活扶助基準額
と第１−５分位の７０歳以上の単身無職世帯の生活扶助相当消費支出額
を比較するという手法が採られた。（なお，第ｍ−ｎ分位とは，調査対
象者を年間収入額順に並べ，対象者数をｎ等分した場合における年間収
入額が低い側から数えてｍ番目のグループのことをいう。以下同じ。）
(イ)消費支出を比較していること
法８条１項の規定によれば，憲法及び生活保護法で保障する最低限度
の生活とは，もともと「要保護者の需要」に基づいて定めなければなら
ないとされている。しかし，中間取りまとめは，消費支出額の比較を根
拠としており，最低限度の生活を維持するために必要な高齢者の需要の
中身を十分に検討した上で，老齢加算を削減又は廃止してもその保障が
されているかどうかを検討したものではない。
(ウ)低所得高齢者と比較していること
専門委員会で行われたような，低所得高齢者の消費水準と生活扶助基
準を比較するという手法は，以下のとおり，高齢者の特別需要を測るこ
とができない不十分，不合理なものである。
ａ変曲点を用いた分析結果
専門委員会では，第２回の委員会において，いわゆる「変曲点」
（所得の減少に伴って消費支出はゆるやかに減少するが，ある所得階
層以下になると，それまでのゆるやかな低下傾向と離れて，急激に下
方へ変曲する所得分位があり，これを「変曲点」という。ある水準の
所得を超えて低くなると，消費水準を維持できなくなり，急激に消費
水準が低下するために生じるとされている。）を想定し，生活保護基
準一般の妥当性について検証している。これによると，昭和５４年の
検討では，変曲点は２．９９−５０分位にあるものとされたが，近年
の検討では，３．３２∼３．７０−５０分位，すなわち，より上位の
収入階級に相当するポイントに変曲点は移行しつつあるとされた。
このように，急激に低下した，いわば異常な消費傾向を示す階層が
広がりつつあり，この階層の中には，生活保護基準以下でありながら
保護を受給せずに暮らしている人々も多数含まれるし，収入が少ない
ため貯蓄を取り崩す等しながら切りつめた生活をせざるを得ない高齢
者も多数含まれている。
ｂ漏給層の問題（捕捉率の問題）
我が国では，生活保護の捕捉率が極めて低く漏給が頻発している。
各種調査では，捕捉率はせいぜい２０％台であることが示されており，
被保護者の５倍から２０倍の膨大ないわゆる漏給層が存在していて，
第１−５分位や第１−１０分位層の生活はこの意味で圧縮されている。
ｃ高齢者世帯の特徴
貯蓄ゼロ世帯が増加し，年金の切り下げ，医療費・介護保険料の負
担増などに対する生活不安が続く中で，今後の就労を望みにくい７０
歳以上の高齢単身無職世帯（特に貯蓄がゼロであるか乏しい高齢者世
帯）においては，需要があっても消費が強く抑制されていることは明
らかである。また，高齢者単身世帯の貧困率も高い。
ｄ以上ａ∼ｃでみたように，低所得の高齢者世帯の消費には大きな抑
圧がかかっており，本来の需要は消費支出には現れてこない。
したがって，低所得高齢者の消費水準と比較しても，高齢者の特別
需要を測ることはできない。むしろ，この手法は，貧困にあえぐ低所
得層が消費を抑制していることを逆手にとって，高齢者に更なる貧困
を強いるものである。
ｅ被告らの主張に対する反論
被告らは，相対的水準論ないし水準均衡方式を，低所得者との比較
をした根拠として主張しているが，水準均衡方式においては，「低所
得者の消費水準」なる概念は出てこないから，これは比較手法の根拠
にはならない。仮に水準均衡方式を堅持しその中で老齢加算廃止を検
討しようとする場合には，第１−１０分位のような生活が圧縮されて
いる世帯ではなく，国民の平均像で捉えた一般国民の生活水準の動向
を把握しなければならない。
また，被告らは，過去から一貫して一般低所得世帯の消費実態に着
目し基準の策定ないし検証が行われてきたとも主張するが，マーケッ
トバスケット方式，エンゲル方式のいずれも需要を金銭に換算するた
めの手法であって，「一般低所得世帯の消費実態」に着目したもので
はない。
(エ)高齢者同士を比較していること
また，加齢に伴う特別需要をもった高齢者同士の消費支出を比較して
も特別需要は正確に把握できないから，６０∼６９歳の高齢者と７０歳
以上の高齢者の生活扶助相当消費支出額を比較したことは不合理である。
(オ)採用すべきであった検証手法
高齢者の特別需要を把握するためには，昭和５５年から５８年にかけ
ての検証が行っていたような，幅広い他の年齢層との消費構造や生活実
態の比較に基づく詳細な分析を行う必要がある。ここでは，高齢者の消
費性向や消費行動の特徴を分析し，具体的な費目毎の積算を行った上で，
当時の老齢加算の必要性，金額の妥当性が確認されていた。高齢者に貧
困が集中していた実態も考慮したものであったということができる。
これと比較しても，中間取りまとめは，平成１１年の調査のみに依拠
しており，過去のデータにさかのぼり需要の経年変化を分析したり将来
を予測したりなどといったことを欠いており，７０歳以上の者と６０∼
６９歳の者との間での消費支出額を比較検討しただけであって，特別需
要が喪失したとする合理的根拠に極めて乏しく，法１条によって生活保
護の目的とされている自立の助長を高齢者に対して実現しようとする視
点も欠落しているといわざるを得ず，明らかに判断を誤っている。
イ高齢者の特別需要の存在
(ア)特別需要が認められてきた経過
高齢者については，第１類費，第２類費の各範疇には収まりきらない
特別需要が存在するとして，昭和３５年４月に老齢加算が創設され，そ
のような需要を充足してきた。昭和５５年１２月，昭和５８年１２月に
は，当時の老齢加算の金額が高齢者の特別需要に見合う金額であること
が確認され，平成１６年３月に至るまで，老齢加算は，それが存在し，
その支給水準が維持されることによって，高齢者の最低限度の生活が保
障されるものであることが検証され，維持されてきたものである。
(イ)第１類費との関係での老齢加算の需要の存在根拠
ａ老齢加算は，昭和５９年以降，基準生活費第１類相当の消費者物価
指数の伸び率による改訂に改められたところ，７０歳以上の高齢者に
ついては，昭和５９年以降，他の年齢層，とりわけ青壮年層との対比
で，第１類費の伸びが著しく低く抑えられてきた。例えば，１級地で
は，１９８４年から２００５年まで及び１９８９年から２００５年ま
で，それぞれ４歳子は１．２３倍及び１．１３倍，２９歳女は１．２
９倍及び１．１６倍，３３歳男は１．２４倍及び１．１６倍なのに対
し，７０歳男は１．０６倍及び１．０５倍，７０歳女は１．１１倍及
び１．０５倍となっている。
この理由は，老齢加算の存在であり，７０歳以上の高齢者について
は，老齢加算が充足してきた特別需要の中に，第１類費によって充足
されるべき需要と連続性を有するものが含まれ，老齢加算が高齢者の
特別需要を含めた生活費に充てられてきたため，第１類費を抑制する
ことが可能だったのである。つまり，高齢者の「健康で文化的な最低
限度の生活」は，第１類費と老齢加算が合算された金額で初めて守ら
れてきたのである。しかし，老齢加算の削減・廃止は，代替的な第１
類費の増額もないまま進められたのであり，不当である。
ｂ被告らは，第１類費の関係につき，低所得層との間で消費支出を比
較し，７０歳以上の第１類費が相対的に高いと主張しているが，その
手法自体，最低生活需要を算定するには不適切であるし，そもそも高
齢になればなるほど，所得の低下が消費行動を妨げ「もっと積極的な
生活を送る」状態からも遠ざかることになる傾向が強まるのであるか
ら，被告らの主張は失当である。
(ウ)今日における特別需要
これまでに認められてきた需要のうち，社会的費用を今日的に捉え直
せば，例えば，昭和３５年当時に認められていた「観劇」は，今日的に
は映画，コンサートなどに当たる。「雑誌，通信費等」は，俳句や短歌
等の同人誌の購入や通信教育等の生涯学習費用などに当たる。そして，
近隣，知人，親戚等への訪問や墓参などの社会的費用については，バリ
アフリー法，ハートビル法等の法律によって鉄道の駅のみならず空港の
整備も含めたインフラの整備が進められ，高齢者も新幹線や飛行機を利
用して長距離の移動をするのが当たり前になったことを踏まえれば，遠
い故郷に飛行機で墓参りに行ったり，親戚縁者の葬式や結婚式に参加し
たりすることも，老齢加算が満たすべき需要というべきである。その他
の需要も，加齢に伴う身体機能の低下や社会からの孤立を防止する重要
性などに着目したもので，今日もなお存在していることは明らかである。
むしろ，交際費や教養娯楽費については，高齢者のうつ病や自殺が増加
し，その対策が喫緊の課題となっている今日，その需要が一層増大して
いる。また，最近の調査（甲８８）では，保健衛生費については，６０
代よりも７０代の方が多額の支出が必要となっていることも明らかにな
っている。
(エ)昭和５８年当時の検証手法による特別需要の確認
また，「高齢単身世帯における消費実態と生活扶助基準との比較につ
いて」（乙１３の資料１０∼１３頁）を基に，昭和５８年当時と同じ手
法で検討すると，全体平均で９８０４円，第１−５分位で８１８０円，
第１−１０分位で１万３４５３円の特別需要額が認められ，この意味で
も高齢者の特別需要はなお存在する。
この点からも，昭和５８年当時の検証手法とは異なる今回の検証手法
の不合理性は明らかである。
(オ)被告らの主張への反論
ａ被告らは，老齢加算以外の生活保護費によって高齢の被保護者の生
活需要が全て充足されると主張するようであるが，これまでの基準生
活費の改定において，特に老齢加算以外の保護費によって高齢者の特
別需要を満たすような改定がされた経緯はない。
ｂ被告らは，社会情勢の変化が，加算の特別需要消失の要因になり得
るとし，保護基準も所得水準や社会情勢等の変化に応じて変動し得る
から，加算についても，この変化に応じて，厚生労働大臣の裁量の範
囲内で変更し得ると主張する。
被告らは，その社会情勢等の変化として，一般国民の消費水準の低
下や消費者物価の動向等を挙げているが，結局のところ，これらは一
般国民の生活水準に関する統計データの変化にすぎず，これらが生活
扶助基準本体の参考資料となり，基準生活費に影響を及ぼすものであ
るとしても，高齢者の特別需要の消失につながるものではないし，特
別需要の検証手法を変えることの根拠となるものでもない。
仮に一般国民の消費水準の低下を理由に老齢加算の廃止を行うとす
れば，高齢者は同一の理由で，基準生活費の引き下げと加算の廃止と
いう二重の負担・犠牲を強いられ，不合理な結果を導くことは明らか
である。
また，７０歳以上の者の方が６０歳以上６９歳以下の者より消費支
出が少ないことは，少なくとも，昭和５４年当時から同様であったし，
７０歳以上の単身無職者のうち第１−５分位の者の消費支出額がかな
り低額である点についても以前から同様である（甲７１，８５，８９
の調査報告等による）から，老齢加算を支える社会通念に変化は生じ
ていない。
また，実際のところ，昭和５８年当時に検証された社会実態との比
較や生活実態の変化の検討は行われていない。この点，生活扶助基準
改定率，消費者物価指数，賃金及び基礎年金改定率の推移を比較した
資料は，第６回専門委員会において事務局から提出されたが，この資
料に基づき老齢加算の削減・廃止が検討された事実はないし，この資
料の内容も，何ら老齢加算の削減・廃止に関する社会情勢等の変化を
示すものではない。
ｃ被告らは，資料（乙１７の資料３∼４頁）によると，老齢加算は貯
蓄等に回っているから，老齢加算に相当する特別な需要はない旨主張
しているが，実際の被保護世帯において被告らが主張するような貯蓄
がされているのかについては甚だ疑わしい。被告らの計算上の数値自
体が恣意的に算出された疑いが強いのみならず，貧困に陥った高齢者
の生活実態を無視した主張である。生活保護を受けている多くの世帯
が，最低限度の生活を削って繰越金を残している実態があり，福祉事
務所も，耐久消費財などの買い換え等のために，繰越金を残すように
指導しているのである。現に，原告Ａは，居住する賃借物件の更新料
（２年に１回，２か月分）について，住宅扶助により支給されるのは
１か月分のみであるため，２年間かけて１か月分を積み立てなければ
ならない。
また，被告らの根拠とする資料を前提としても，翌月への繰越金が
あるとの点については，前月からの繰入金を無視した計算を行ってお
り，不合理である。
ウ専門委員会における検証の基礎資料たる平成１１年全国消費実態調査特
別集計（以下「特別集計」という。）に信頼性がないこと
(ア)特別集計では，６０歳代無職世帯の消費支出額（生活扶助相当）に
ついて，第１−１０分位の方が第１−５分位よりも金額が多く，教養娯
楽費，交際費は，全体平均では６０歳代よりも７０歳以上の方が金額が
大きいものの，教養娯楽費について，第１−５分位，第１−１０分位で
は６０歳代の方が７０歳以上よりも金額が多い（乙１３の資料１１∼１
３頁）。このような現象について，本来であれば高齢者の特別な消費行
動の有無及びその内容が分析されなければならないが，何らそのような
分析はされていない。
(イ)また，そもそも特別集計は，消費支出額の全体から，生活保護制度
中の生活扶助以外の扶助に該当するもの（家賃，地代＝住宅扶助，教育
費＝教育扶助，医療診療代＝医療扶助，被保護世帯は免除されているも
の（ＮＨＫ受信料），最低生活費の範疇のなじまないもの（家事使用人
給料，仕送り金）を除いたもの）とされている（被告京都市第１準備書
面１８頁）が，教育費，医療診療代として控除されたものが，生活保護
が予定する扶助の対象となるものかは不明であり，如何なる支出が「最
低生活費の範疇のなじまないもの」とされたのかも全く不明である。む
しろ，高齢者の生活を支える基礎的費用である仕送り金など，加齢に伴
う特別需要を測るに際し重要なものが控除されており，老齢加算廃止の
結論を導くために，恣意的にこれらの控除を行ったものと考えられる。
(ウ)また，総務省統計局が行った平成１１年全国消費実態調査における
単身世帯のサンプル数では，男女でのサンプル数の違いが顕著であるが，
特別集計においてこの点がどのように取り扱われたかについても不明で
ある。
(エ)そして，特別集計は，基のデータの内容が正しく反映されているか
どうか検証されておらず，どのような資格を持った者が集計を担当し，
どのような手法をもって集計したのかも全く明らかではなく，集計完了
後に速やかにデータを消去し，そのデータ自体が後に残存していないも
のであって，正確性も検証されていなければ，客観性も妥当性も全くな
い。
(オ)平成１１年全国消費実態調査・高齢者世帯結果表の第２６表（甲７
２）によると，６５∼６９歳の平均が１５万６９８１円，７０∼７４歳
の平均が１６万１６００円であり，７０∼７４歳の世帯は，６５∼６９
歳の世帯よりも月額世帯消費支出が多い結果となっている。この点に関
連し，原告らは，上記表の数字をもとに特別集計になるべく近い方法で，
被告らの主張する消費支出の比較を試みたところ，６５∼６９歳と７０
∼７４歳を比較すると，消費支出から「家賃・地代」，「保健医療」，
「自動車等関係費」，「教育」，「仕送り金」の合計を除いたものの金
額は，前者が１３万３１５１円，後者が１４万５６６０円であり，後者
が前者を上回っており，老齢加算廃止の合理的理由を検証することがで
きなかった。この点からも，特別集計には信用性がない。
エ専門委員会における検証の手続及び厚生労働大臣の保護基準変更に関す
る問題点
(ア)老齢加算廃止の結論が当初から決まっていたこと
財務大臣の諮問機関である財政制度審議会は，既に平成１５年６月１
９日に，平成１６年度の予算編成の方針として，老齢加算や母子加算の
廃止を求めていた事実が先行しており，専門委員会には，その実現を図
らなければならないという圧力が掛けられていた。また，小泉内閣が打
ち出したいわゆる骨太の方針（平成１５年６月２７日閣議決定）の中で
も，財政対策を目的とした生活保護費抑制のための制度改革が必要であ
るとの課題が当初から設定されており，ここでも，老齢加算等の扶助基
準など制度，運営の両面にわたる見直しが必要である旨指摘されていた。
このように，老齢加算の廃止は，いわゆる三位一体改革の一環として，
生活保護費削減という至上命題のもと，財政問題主導，結論先にありき
のものとして進められたものである。専門委員会もそうした経緯を経て
設置されたことが，生活保護関係全国係長会議の資料において明らかに
されている上，新聞でも，老齢加算廃止があたかも既定路線であるかの
如き報道がされている。
また，昭和５５年から５８年にかけての検証手法と，今回の検証手法
を比較すると，予算削減を目的とした老齢加算の廃止の結論が先にあり，
専門委員会の議論が後付けの理由として利用されたことがよくわかる。
老齢加算の廃止は，このように，予算という生活外的要素が過大に考
慮されたものといわざるを得ない。
(イ)中間取りまとめ作成に当たり委員の意見が無視されたこと
専門委員会の委員のうち，Ｄ委員，Ｅ委員，Ｆ委員，Ｇ委員長などか
ら，老齢加算の廃止についての慎重意見や，懸念意見が出されるなどし
ていたのに，第６回委員会開催後の平成１５年１２月１６日には，これ
らの意見を無視して，中間取りまとめが作成された。
(ウ)中間取りまとめでも，需要の消失が確認されていないこと
中間取りまとめは，特別需要の存在，特に高齢者世帯の社会生活に必
要な費用が存在することを前提として「老齢加算に相当するだけの特別
な需要があるとは認められない」と，当時の老齢加算に相当するだけの
需要の数字的検証ができなかったとしているにすぎず，老齢加算の特別
需要自体が消失したとは述べていない。
(エ)代替策が存在しないこと
中間取りまとめでは，「ただし，高齢者世帯の社会生活に必要な費用
に配慮して，生活保護基準の体系の中で高齢者世帯の最低生活水準が維
持されるよう引き続き検討する必要がある。」と記載されているが（以
下この部分を「ただし書部分」という。），この点については今日に至
るまで何らの検討もされていない。
専門委員会における議論の経過，事務局の案に対して修正が加えられ
た経過等に照らせば，ただし書部分により，老齢加算の削減・廃止と同
時にこれに代わる何らかの措置が採られることが条件とされていたこと
は明らかである。
また，中間取りまとめでは，「被保護世帯の生活水準が急に低下する
ことのないよう，激変緩和の措置を講じるべき」と記載されており，第
６回専門委員会におけるＨ委員と事務局の発言からすれば，これは，一
時扶助など何らかの形で特別需要に応えるという意味であり，これも老
齢加算廃止の条件の一つである。被告らの主張するように，段階的廃止
をもって激変緩和措置であるとすることは許されない。
(オ)以上のような手続経過により作成された中間取りまとめは，何ら廃
止の適法性を支えるものではない。そして，厚生労働大臣による保護基
準の変更は，(ウ)(エ)のような中間取りまとめの結論にも反しているも
のである。
（被告らの主張）
ア専門委員会における検証手法の合理性
(ア)消費支出を比較したことについて
保護基準の内容ないし性格について規定しているのは，法３条及び法
８条２項である。法３条にいう生活水準というのは，消費生活の具体的
内容を示す言葉で，消費生活がどのような仕方で営まれているかをその
内容としており，生活保護法で保障すべき最低限度の生活水準は消費生
活における水準であるとされる。そして，「消費」とは，生活の必要を
満たすために財やサービスを購入し，消耗することをいい，生活水準は
「消費」に依存する程度が高いと考えられることからすれば，消費支出
額によって需要を測定することには合理性がある。
原告らは，「要保護者の需要」と「消費支出」が全く異なるものであ
るかのような主張を展開し，生活実態に関する検証が別途必要である旨
強調するが，消費によって実現される生活の内容が最低限度の生活とし
てふさわしいか否かが争点であり，その水準が著しく合理性を欠き，明
らかに裁量の逸脱・濫用とみざるを得ないような場合でなければ，それ
は厚生労働大臣の裁量の範囲内というべきである。
(イ)低所得高齢者と比較したことについて
ａ低所得高齢者と比較することの合理性
現在，生活保護基準は，マーケットバスケット方式のように生存に
必要な物資を積み上げるなどして算出する，生存に必要な栄養所要量
を満たすぎりぎりの絶対的貧困水準の時代を脱して，一般国民の生活
水準との比較において定める相対的最低生活水準の考え方に立って算
定されているが，それは一般国民の生活水準と均衡のとれた最低限度
のものでなければならない。したがって，一般低所得世帯との比較に
おいて公平，妥当な基準を設定することが求められている。
また，高齢者世帯は，無職世帯であったとしても，長年の勤労期間
を通じて形成した保有資産に格差があるため，資産効果が働き，若年
層に比べて同一年齢階級内の消費支出格差が大きいと考えられる。こ
のため，最低生活費の検証に高額所得者及び高額資産保有者を含めた
平均値を用いるのは適当でない。法８条２項では，最低生活需要を満
たしつつこれを超えてはならないとされているのであり，最低生活水
準を検証するため，一般低所得高齢者世帯と比較するのにも合理性が
ある。
ｂ変曲点，漏給層（捕捉率）について
原告らは，変曲点やそれ以下の低所得者層の存在について主張して
いるが，何ら具体的事実は主張立証されていない。そもそも専門委員
会の検証は，変曲点の概念によって保護基準の水準の妥当性を判断し
たものではなく，原告らの主張は失当である。
漏給層に関する原告らの主張に関し，確かに生活保護の捕捉率が２
０％程度と結論付ける研究はあるが，低所得世帯の定義や前提条件が
異なるため，研究者によって結果は様々であり，また，これら研究に
おける捕捉率の推計値が低いのは，保有資産について考慮していなか
ったり，低所得世帯を定義する際の保護基準が高いことなどが理由に
なっているからとも考えられる。したがって，原告らが主張する，被
保護者の５倍から２０倍の膨大な漏給層が存在すること，第１−５分
位や第１−１０分位層の生活が圧縮されていることには理由がない。
なお，今日の保護基準は，一般国民の消費水準との格差縮小を達成
し，かつての低劣な水準ではない。したがって，保護基準以下の消費
支出を示す低所得者層の存在は想定されるが，それが原告らの主張す
るような漏給層であるとは限らないし，変曲点以下の低所得者層を意
味するものでもない。
ｃ高齢者の消費支出の抑制について
高齢者世帯の多くは無職世帯であり，稼働年齢期の労働で得た所得
を引退後の消費を保障するために貯蓄し，それを引退後に取り崩して
生活することは高齢者世帯にとって一般的である。社会生活に関する
調査結果・社会保障生計調査結果概要報告書（乙９の資料２）をみる
と，補正消費支出グループ別の世帯類型別の構成比のうち高齢者世帯
は，どの補正消費支出区分にも２０％以上の占有率があり，原告らが
主張するような消費支出の抑制がないことは明らかである。原告らの
挙げる世論調査は，一般世帯の貯蓄動向を示すものにすぎず，貯蓄が
ない世帯や将来を不安に感じている世帯が，健康で文化的な最低限度
の生活を維持できない程度に消費が抑制されていることを何ら立証す
るものではない。
ｄ原告らの反論について
原告らは，仮に水準均衡方式の下で老齢加算廃止を検討しようとす
る場合には，第１−１０分位のような生活が圧縮されている世帯では
なく，国民の平均像で捉えた一般国民の生活水準の動向を把握しなけ
ればならない旨主張する。しかし，生活扶助基準の改定方式として水
準均衡方式を採用する一方，生活扶助基準の妥当性の検証については，
保護基準が最低限度の生活需要を満たしつつこれを超えてはならない
とされていることから（法８条２項），過去から一貫して，一般低所
得世帯の消費実態に着目し，基準の策定（マーケットバスケット方式，
エンゲル方式）ないし検証が行われてきた。このように，基準改定方
式と生活扶助基準の妥当性の検証手法とは自ずと異なるものであって，
原告らの主張は，生活扶助基準の改定方式と生活扶助基準の妥当性の
検証手法を混同したものであり，失当である。
(ウ)高齢者同士を比較したことについて
６０∼６９歳の高齢者と７０歳以上の高齢者を比較しても消費特性が
近く，同じ特別需要を持っているのであれば，なおのこと不合理な差が
あってはならず，老齢加算は廃止する必要があるというべきである。
(エ)採用すべき検証手法について
以上のような専門委員会の検証手法の合理性によれば，専門委員会が
２０年前と同一の手法による検証を採用しなかったからといって，その
検証結果に合理性がないことにはならない。
イ高齢者の特別需要の不存在
(ア)特別需要の考え方について
ａ相対的生活水準の考え方に照らせば，基準生活費と加算の合計であ
る生活扶助基準は，一般国民の生活水準との関連において相対的に定
められるべきものである。そして，生活保護制度において加算制度が
想定する特別需要とは，基準生活費ではカバーされない需要であって，
加算対象者の最低生活に必要なものをいう。つまり，生活保護の加算
制度の必要を裏付ける特別需要とは，基準生活費では賄えない需要で
あって，かつ，健康で文化的な最低限度の生活に必要なものとして認
められるものでなければならない。よって，老齢加算における特別需
要の有無は，基準生活費との関係において捉える必要があり，高齢に
なって生じる需要と高齢になって減少する需要とを総合し，なお基準
生活費で賄えない需要という意味で理解されるべきである。
ｂそもそも最低生活需要は，基準生活費でカバーすべき部分と老齢加
算でカバーすべき部分とが厳密に区分されているわけではない。第１
類費，第２類費及び加算の区分は制度上の分類であって，実際の日常
生活需要，すなわち食費，被服費，光熱水費などの需要と制度上の分
類とを対応させて，基準生活費に係る需要と老齢加算に係る需要が別
々に存在すると理解するのは正しくないし，基準生活費と切り離して
後者のみで需要の有無を判断することはできない。
(イ)社会情勢の変化が特別需要の存否の要因となること
ａ上記(ア)のように，生活扶助基準は，一般国民の生活水準との関連
において相対的に定められるべきものであるところ，一般国民の消費
水準が低下すれば，あるべき生活扶助基準の水準もそれに伴って低下
する関係にあり，また，加算は基準生活費でカバーされない特別需要
に対応するものであるから，基準生活費が引き上げられれば特別需要
は相対的に減少していく関係にある。
したがって，社会情勢の変化は，加算の特別需要消失の要因になり
得る。
ｂ保護基準は，各種の不確定要素を総合的に考慮して決定されるもの
であるから，厚生労働大臣が自らに与えられた合目的的な裁量の範囲
内でいったん定まった保護基準は，合理性を有するものとして，その
後相当期間にわたり客観的基準として利用されることは当然であるが，
それは絶対的・永続的なものではなく，所得水準や社会情勢等の変化
に応じて変動し得る。
厚生労働大臣は，その裁量の範囲内で毎年水準均衡方式により保護
基準を改定しており，各種加算制度についても，所得水準や社会情勢
等の変化に応じて，厚生労働大臣の裁量の範囲内で変更し得る。
なお，保護基準の合理性を基礎付けていた消費水準や社会情勢等の
各種要素の変化に応じて，保護基準を改定することがあっても，当該
改定により従前の保護基準の設定及び運用の合理性が失われるもので
はない。基準の改定時に，改定前の基準の内容や運用が一見不合理と
思われることや，多少のギャップや違和感を覚えることもあり得るか
もしれないが，これらは，そもそもある程度の持続性を前提として設
計される，制度や基準というものの性質に内在するやむを得ない事柄
である。そのようなギャップや違和感を緩和することも含め，経過措
置や，緩和措置といった手法は，改定作業の合理性を担保するもので
あり，本件でも，平成１８年度までに老齢加算を段階的に廃止すると
いう緩和措置を講じているものである。
(ウ)特別需要が存在しない根拠
ａ社会経済情勢の変化等
老齢加算が創設されたのは，老齢福祉年金の創設が直接の契機であ
るが，当時の基準生活費が，肉体的生存に不可欠の栄養所要量ぎりぎ
りで算定されており低劣であったことから，特に社会的弱者である高
齢者にはこの基準のみでは被保護世帯の生活需要を賄うのに十分でな
く，保護費の上乗せを図る必要があるとの判断に立って，高齢者の生
活実態に特有の消費が特別需要として認められたものである。
その後，高度経済成長を背景に一般国民の生活水準との格差縮小が
政策課題となり，エンゲル方式又は格差縮小方式による基準改定が行
われてきた。そして，昭和５８年１２月２３日付けの「生活扶助基準
及び加算のあり方について（意見具申）」（以下「昭和５８年意見具
申」という。）のころには，基準生活費自体がおおむね妥当な水準に
達した。一方，その後，我が国の経済は，平成２年１０月のバブル崩
壊により生じた長引く不況の影響から，一般国民の消費水準は低下す
るとともに，デフレ状況になった。
保護基準は一般国民の生活水準との関係で相対的に定められるべき
ところ，このような社会経済情勢の変遷と保護基準の改定とを背景に，
専門委員会において２０年ぶりに基準の本格見直しを行い，老齢加算
は廃止すべきとの結論に至ったものである。
ｂ社会情勢の変化についての専門委員会での検討
専門委員会においては，昭和５８年当時の情勢との比較は行ってい
ないが，第６回の委員会において，生活扶助基準改定率，消費者物価
指数，賃金及び基礎年金改定率の推移を比較した資料が提出され，検
討が行われている（乙１７の資料１頁）。これによれば，生活扶助基
準は，昭和５９年度を１００として，平成１４年度においては累積で
１３５．５に上昇しているのに対し，消費者物価指数（暦年）は１１
６．５，賃金は１３１．２となっており，生活保護の改定率がこれら
を上回っていること，特に平成７年度を１００とした場合には，生活
扶助基準が１０４．３に上昇しているのに対し，消費者物価指数９９．
９，賃金は９８．７となっており，物価，賃金ともにマイナスである
ことが分かる。
また，専門委員会は，昭和５５年と平成１２年の消費支出の構成を
１０大費目別に検討している。それによると，一般世帯，一般低所得
世帯，被保護世帯ともにエンゲル係数が低下していることなどが分か
る(乙１１の資料９∼１４頁)。
以上のように，専門委員会は，昭和５８年当時との比較を老齢加算
廃止の直接の根拠とするものではないが，この間の社会情勢の変化に
着目し，各種指標の推移について検討を行っている。
ｃ特別需要がないことについての専門委員会での検証の内容
第４回専門委員会では，特別集計に基づき，高齢単身世帯の消費支
出を所得階層別に集計し，「６０歳∼６９歳」と，「７０歳以上」の
生活扶助相当消費支出額を比較した資料（乙１３の資料１０∼１３
頁）により検討が行われた。
同資料によると，一般世帯の生活扶助相当消費支出額は，「全体平
均」，「第１−５分位」，「第１−１０分位」のいずれにおいても，
７０歳以上が６０歳∼６９歳よりも１万円以上低く，特に，第１−１
０分位においては，１万７５４０円の差がある。他方，７０歳以上の
生活扶助基準額（老齢加算を含む）は８万８１１２円であり，６０歳
∼６９歳の生活扶助基準額よりも１万３６０３円高く，一般世帯の生
活扶助相当消費支出額と比較すると，第１−５分位(６万５８４３円）
及び第１−１０分位(６万２２７７円)を大きく上回っている。さらに，
老齢加算を除いた場合（７万１１９０円）でも，第１−５分位及び第
１−１０分位の生活扶助相当消費支出額よりも高い。
以上のとおり，７０歳以上の高齢者について，老齢加算に相当する
だけの需要がないことは明らかである。
また，第６回専門委員会で配布された資料（乙１７の資料３∼４
頁）により，被保護高齢単身世帯の家計消費の実態を，加算有世帯
（主に７０歳以上）と加算無世帯（主に６０歳∼６９歳）で比較した
場合，加算有世帯の方が貯蓄純増，繰越金，繰入金の額が多く，合理
的理由のない差が生じており，老齢加算は，必ずしも老齢加算が想定
する需要を満たすためには費消されず，貯蓄等に回っていることも明
らかになった。ここからも，老齢加算に相当する特別な需要があると
は認められない。
(エ)原告らの主張に対する反論
ａ原告らは，高齢者のうつや自殺の増加から，交際費や教養娯楽費の
需要が増大し，更に最低生活需要が増大すると主張しているが，論拠
が不明である。この主張は，課題の存在と，そこに最低生活需要があ
ることを混同したものであり，論証されていない。
ｂ原告らは，老齢加算の存在により，７０歳以上の高齢者の第１類費
の伸びが抑えられてきたとして，老齢加算と第１類費との関係性につ
いて主張しているが，単身世帯における年齢階級別の第１類費相当消
費支出と第１類費を比較した専門委員会の資料（乙１５の資料７∼８
頁）によると，以下のとおりとなっており，老齢加算がなくても７０
歳以上の第１類費は相対的に高い。
20∼40歳41∼59歳60∼69歳70歳以上
第１−５分位10097.392.278.9
第１−１０分位10097.595.279.3
第１類費基準額10095.590.380.9
ｃ原告らは，社会情勢の変化に関して，専門委員会においては，昭和
５８年当時との社会情勢の比較は行われていない旨を強調している。
確かに，このような比較自体は行われていないが，この間の社会情
勢の変化については，委員会も着目しており，第６回の委員会におい
て，当該期間中の生活扶助基準改定率，消費者物価指数，賃金及び基
礎年金改定率の推移を比較した資料（乙１７の資料１頁）が提出され，
検討が行われた。
ウ専門委員会における検証の基礎資料（特別集計）の信頼性について
特別集計は，厚生労働省において，適法な手続によって入手した資料と
しての価値の高い調査票を基礎として集計したものであるから，その内容
が正確なものであり，かつ客観性，妥当性を有するものであることはいう
までもない。
エ専門委員会における検証の手続及び厚生労働大臣の保護基準変更に関す
る問題点について
(ア)結論が当初から決まっていたとの点について
専門委員会では，老齢加算の削減の意見も，老齢加算の存在意義につ
いて疑問を呈する意見も委員からそれぞれ複数述べられている。老齢加
算廃止の結果だけが事前に決められていたとの原告らの主張には根拠が
ない。
(イ)中間取りまとめが委員の意見を無視したとの点について
専門委員会には，老齢加算廃止に対して賛成の意見，反対の意見もあ
った。しかし，老齢加算に相当するだけの特別需要が認められず，廃止
の方向で見直すべきとした中間取りまとめは，検証の結果，最大公約数
の集約された意見としてまとめられたものである。
(ウ)代替策が存在しないとの点について
原告らは，ただし書部分が老齢加算削減・廃止の条件であった旨主張
している。しかし，中間取りまとめにおける様々な提言については，順
次，行政庁内部において検討を行うものであり，いつどのように実施す
るかは，厚生労働大臣の合目的的裁量権の範囲内というべきであるとこ
ろ，中間取りまとめは，「現行の老齢加算に相当するだけの特別な需要
があるとは認められない。」との理由で，「廃止の方向で見直すべきで
ある。」と結論付けており，ただし書部分以降を廃止の前提条件とする
ような構成にはなっていない。ただし書部分以降は，廃止を前提としつ
つ，その後に必要と思われる検討事項について付言したものと解するの
が相当である。また，専門委員会は，平成１６年１２月１５日付けの報
告書において，単身世帯基準設定の検討等について提言していることか
らも，ただし書部分は老齢加算廃止の条件ではないと解するのが相当で
ある。
また，激変緩和措置については，３年間かけて段階的に廃止したこと
で実現されている。原告らは，これは一時扶助等の代替措置を廃止の条
件とするとの意味であった旨主張しているが，専門委員会での発言の経
過によれば，そのようには解されない。
(エ)厚生労働大臣の保護基準変更が中間取りまとめの結論に反している
との主張について
中間取りまとめは，老齢加算という定額に見合う特別需要は認められ
ず，そのため老齢加算という形態は廃止の方向で見直すべきであるとい
うものであり，厚生労働省が行った老齢加算の廃止は専門委員会の中間
取りまとめに沿ったものである。
(3)老齢加算の削減・廃止による被保護者の最低生活の侵害の有無（争点③）
（原告らの主張）
老齢加算の削減・廃止により，被保護者の健康で文化的な最低限度の生活
は侵害された。
ア健康で文化的な最低限度の生活の実質的意味について
ａ法１条は，最低限度の生活を保障するだけではなく，被保護者の自立
についても目的として規定している。健康で文化的な最低限度の生活は，
衣食住が事足りることだけでなく，被保護者が様々な面で自己実現及び
社会参加を行い，自立に向けた足がかりとなり得るだけの内容を持つも
のでなければならない。
ｂ家族や地域社会との関わりを維持し，社会参加を積極的に行い，文化
的な活動に関わっているという高齢者の生活の現状，国も高齢者の積極
的な社会参加を支援していることなどからすると，現代の日本において
高齢者は，家族や知人との付き合い，余暇活動，生涯学習等による自己
実現や社会参加なしに「健康で文化的な生活」を実現し得ないことから
も，一定の社会参加活動を実現して初めて「健康で文化的な最低限度の
生活」が保障されたことになる。
また，高齢者施策に関する法律は，高齢社会対策基本法の目的を実現
するものでなければならず，それは生活保護法においても同様であるか
ら，生活保護法も，高齢者に適用される場面においては当然，高齢者福
祉の一環となる。とすれば，国及び地方公共団体は，生活保護法の運用
においても高齢者の自立ないし社会参加の実現に努めなければならない。
ｃまた，貧困という概念の定義，理解や，健康で文化的な最低限度の生
活の構成要素と考えられる「機能」やそのような生活を達成するための
「能力・手段」といった視点を以て，健康で文化的な最低限度の生活の
内容は把握されるべきである。この視点を全く欠いた被告らの主張には
正当性がない。
イ佛教大学社会学部Ｉ教授の報告
佛教大学社会学部のＩ教授を中心とするグループによる検討結果（甲１
２。以下「Ｉ報告」という。）によると，単身高齢者の税込月額最低生計
費は，１か月当たり１８万５０６１円であり，生活保護を受けている単身
高齢者についての最低生計費は，予備費を含めて１１万４２９１円＋住居
費相当額，予備費を含めない場合であっても９万９２９１円＋住居費相当
額となる。
以上によれば，７０歳以上の高齢被保護世帯は，老齢加算が満額受給さ
れていた状態においてようやく，最低生活がかろうじて保障されるか否か
の瀬戸際だったのであって，老齢加算が削減・廃止された今となっては，
最低生活を大きく下回る生活を余儀なくされているということがいえる。
ウ全日本民主医療機関連合会ソーシャルワーカー委員会の調査報告
全日本民主医療機関連合会ソーシャルワーカー委員会は，同連合会加盟
の事業所を利用している７０歳以上の被保護者（老齢加算が廃止となった
人）のうち，入院・入所中の者を除いた在宅生活者で単身又は夫婦のみ世
帯の者を対象として，平成１９年６月５日から同年８月６日の間，対象者
にソーシャルワーカーが訪問・面談して聞き取りを行う方法で生活実態調
査を行い，「生活保護受給者老齢加算廃止後の生活実態調査報告」（甲５
８。以下「民医連調査報告」という。）として公表した。民医連調査報告
では，調査結果を基にして，老齢加算廃止の影響と，老齢加算廃止後の生
活保護の水準が「健康で文化的な最低限度の生活」を保障しているかにつ
いて考察を行い，高齢の被保護者が一般の高齢者世帯と比べて非常に低い
水準での生活を強いられ，健康で文化的な最低限度以下の生活を強いられ
ていることが明確であり，老齢加算廃止によって生活の基本的な部分にま
で支出の抑制が及び，最低限度の生活からは大きく乖離している，そして，
現在の生活保護制度は憲法２５条に定められた健康で文化的な最低限度の
生活を保障しておらず，また老齢加算廃止により更に生活が悪化し，絶対
的貧困の救済の流れに逆行しているなどとしている。
このように，民医連調査報告から，老齢加算が廃止された現在の多くの
高齢被保護世帯の生活状況が，原告らと同じく，あるいはそれ以上に，厳
しいものであることが明らかになった。
エ最低生活の侵害
このように，７０歳以上の高齢被保護世帯は，老齢加算が満額受給され
ていた状態においてようやく，最低生活がかろうじて保障されるか否かの
瀬戸際だったのであって，老齢加算が削減・廃止された今となっては，最
低生活を大きく下回る生活を余儀なくされている。老齢加算は，高齢者の
生活需要をみたし，高齢者の「健康で文化的な最低限度の生活」を実現す
るために支給され続けてきたが，このような需要は，老齢加算の削減が開
始された前後においても変わらずに存続している。原告らは，老齢加算の
削減・廃止後の生活保護費によって，従前と同様の需要を充足することが
できなくなり，今なお需要が充足されない状態が続いている。
オ原告らの生活の状況
原告らは，その生活状況が把握されることもなく，事前の説明も一切さ
れないまま，老齢加算の削減・廃止が行われたことにより，その生活に大
きな影響を受けた。
原告Ａは，老齢加算の廃止により，食生活においても質の低下がもたら
され，外出の機会が減らされ，友人との交流がなくなり，旅行という楽し
みまでをも奪われたのであり，老齢加算の廃止によって余儀なくされた生
活は，それまでかろうじて保障されていた人間としての尊厳を奪うものと
なっていることは明白であって，憲法２５条が国民に保障した健康で文化
的な最低限度の生活とは到底いえない。
また，原告Ｂは，老齢加算が廃止され，腰痛を抱えているのに冬場の寒
さに震えることまで強いられ，食生活においても質の低下がもたらされ，
銭湯に行く回数も減り，葬式等の参加における旧友たちとの交流も奪われ
ている。原告Ｂの生活は，憲法２５条が国民に保障した健康で文化的な最
低限度の生活とは到底いえない。
原告Ｃは，老齢加算が廃止されたことによって，生きがいである友人と
の食事の回数を減らさざるを得ず，もう一つの生きがいであるカラオケも
回数を減らさざるを得なくなり，友人知人の冠婚葬祭にも行けなくなり社
会参加の機会を奪われたのであり，憲法２５条の健康で文化的な最低限度
の生活とは到底いえない。
（被告らの主張）
老齢加算の削減・廃止によっても，被保護者の健康で文化的な最低限度の
生活は侵害されていない。
ア原告らの主張する各種老人福祉施策の展開と，老齢加算の削減・廃止と
の関連性は不明であり，むしろ，老齢加算が創設された当時は，老人福祉
法が創設される以前であり，基準生活費も低劣であったため，老齢加算に
は高齢者の特別需要を充足する大きな意義があったものの，その後の原告
らが指摘する各種老人福祉施策の充実は，法４条の定める補足性の原理か
らは，老齢加算の役割，意義を相対的に低下させるものである。また，高
齢者施策に関する法律は，高齢社会対策基本法の目的を実現するものでな
ければならないとするが，原告ら独自の解釈であって失当である。
イＩ報告について
(ア)Ｉ教授の調査は，一定の組織目的に沿って活動する団体の構成員を
対象として実施しており，無作為抽出の調査と比べて抽出した客体に著
しい偏りがあるといわざるを得ず，その調査結果をもって，京都市又は
全国の高齢者の最低生計費を論ずること自体，著しく不相当である。
(イ)Ｉ教授の算定した最低生計費は，マーケットバスケット方式による
ものであり，その計算過程に恣意的な要素が入っている。まず，価格設
定について，同種商品のうち，最低でも中間くらいの価格帯を採用した
とされており（他の裁判所での同種訴訟における証人尋問調書・甲４９
の２４頁），最低生計費を算定する上で，なぜ，中間以上の価格帯を選
択するのかについて，何ら合理的な説明がない。また，耐用年数につい
ても，賃金引上げ要求や社会保障の要求のために算定された旧総評のも
のを用いている。さらに，交際費の算定に当たり，男単身７０歳以上平
均から月額２万２０４１円を計上しているが，高額所得者や高額資産を
有する世帯を含めた平均を用いているため高くなっている。なお，厚生
労働省及び専門委員会が検証に用いたのは，全国消費実態調査を特別集
計して年間所得階級別にしたものであるが，それによれば，第１−５分
位で７０４５円，第１−１０分位で６５９９円であり（乙１３の資料１
２∼１３頁），その差は第１−５分位で１万４９９６円，第１−１０分
位で１万５４４２円になる。また，「こづかい」として５０００円が計
上されているが，単身世帯の場合，使途が明確な消費支出は何らかの支
出科目に計上されるため，Ｉ教授も指摘しているとおり，額としてはほ
とんどゼロであり，重ねて計上することは二重計上になると考えられる
（甲１２の６２∼６４頁）。この差を合計すると，第１−５分位で１万
９９９６円，第１−１０分位で２万０４４２円となり，「交際費」及び
「こづかい」を見直しただけでも老齢加算の額を上回る。
(ウ)Ｉ報告で算定された最低生計費は，全国でそれ以下の消費生活をし
ている世帯の割合が，６５歳以上の高齢単身世帯で８７．１％，６５歳
以上の夫婦のみ世帯で５２．１％存在するという高い水準のものであり
（甲１２の６６頁），一般国民の生活実態から遊離している試算であり，
到底最低生活保障水準の基礎とはなり得ないものである。Ｉ教授は，老
齢加算廃止前の生活保護水準も不十分であるとの認識のもとに（甲４９
の１９頁），Ｉ教授及び京都総評最低生計費試算プロジェクトにとって
望ましい，あるいは将来の達成目標としての最低生計費を算定したにす
ぎず，同算定結果は一般国民の生活水準との比較において定める相対的
最低生活水準の考え方に立って設定されるべき最低生活費の基準とは到
底なり得ないものである。
ウ民医連調査報告について
民医連調査報告は，調査の対象が，老齢加算を削減された世帯であり，
激変緩和措置として段階的に廃止されたとはいえ，老齢加算の削減によっ
て保護基準が引き下げられた以上，老齢加算廃止前の基準による消費水準
をそのまま維持することはできないのであるから，そこでの被調査者が従
前の生活水準と比べて不足が生じたと答えるのはむしろ当然と考えられる
のであって，そのことをもって加算廃止が正当化できないことの証左であ
るなどとする主張は，そもそも理由がない。
また，そもそもこの調査は，民医連加盟の事業所利用者を対象に，生存
権裁判の支援などに活用するために実施され，「生活保護制度を後退させ
ない運動推進・強化に活用する」とあるように（乙４５の６頁），当初か
ら老齢加算の必要性を根拠付けることを意図し，これを目的とした調査で
あり，被調査者にもそのような目的のものである旨を告知して調査への協
力を求めた結果（甲５８の１１８頁），これに賛同し応じて回答した者の
回答結果のみが集計されているものであって，その調査対象の選定や調査
項目の設定等について客観性，公正性が担保されているかは甚だ疑問とい
わざるを得ない。
(4)本件各処分の手続上の違法性の有無（争点④）
ア適正手続の保障
（原告らの主張）
法５６条は，保護受給権を権利として保障するための規定であるが，同
条の趣旨が貫徹されるためには，老齢加算の削減・廃止や最低生活費の切
り下げが厚生労働大臣の告示の名の下に実施される場合でも，何らかの手
続保障が必要と解すべきである。なぜなら，切り下げがされた場合，具体
的不利益については個々の対象者一人一人にかかってくるからである。と
すれば，本件のように厚生労働大臣の裁量権によって生活保護基準が切り
下げられるような場合（不利益処分）には，法５６条が要請する手続的要
件に代替する何らかの手続的な保障をもって対応しなければならない。本
件のように生活扶助費の老齢加算の削減が問題となっている場合に，対象
者全員について生活実態の聴取手続を設けることは技術的困難を伴い現実
的でないにせよ，生存権が個人の人格的生存に必要不可欠な権利であるこ
とに鑑み，また，法５６条が個々の被保護者との関係で規定されているこ
ととの対比からしても，少なくとも，例えばパブリックコメントを行うと
か，あるいは専門委員会に被保護者とりわけ高齢者の被保護者の利益を代
表する委員を選任する等して，対象者の意見を聴取する必要があったとい
うべきであるし，また，少なくとも被保護者を直接の対象とする十分な実
態調査も不可欠であった。本件各処分は，このような，不利益を受ける者
にとっての手続保障が全く履行されないままされたものであるから，憲法
２５条及び法５６条の趣旨に反し，違憲・違法というべきである。
また，手続の法定ないし適正を規定する憲法３１条は行政手続にも準用
される（最高裁判所平成４年７月１日大法廷判決・民集４６巻５号４３７
頁）ことからしても，老齢加算の対象となっている被保護者ないしその代
表者が何ら手続に関与せず，専門委員会の委員にも被保護者自身又は被保
護者の立場を代表した者が一切入っていない点において，行政手続におけ
る適正な手続の具体的内容たる重要な告知聴聞の機会が実質的に全く保障
されていないということができ，本件各処分に至る手続は適正を欠くから，
この点からも本件各処分は取り消されなければならない。
（被告らの主張）
保護基準は，被保護者の最低生活を保障しているだけでなく，我が国の
最低生活保障水準を定めるものであることから，客観的な指標に基づいて
合理的に定められるべきであり，現に保護を受けている利益代表者との利
害調整の過程で定められるべき性質のものではない。
また，厚生労働大臣の諮問機関である社会保障審議会の専門委員会に，
被保護者自身又は被保護者の立場を代表した者を参加させるべきであると
の原告らの主張は，独自の見解に基づくものであり，具体的な法律上の根
拠がないことは明らかである。基準の見直しに際し，どのような専門家か
ら意見を求めるかは，専門委員会の委員の人選も含め，厚生労働大臣の合
理的・合目的的裁量にゆだねられているものである。
イ保護基準改正告示日との関係
（原告Ａ及び原告Ｂの主張）
本件処分２及び５は，平成１７年４月１日を実施年月日として同年３月
２４日に，本件処分３及び６は，平成１８年４月１日を実施年月日として
同年３月２３日及び同月２４日に行われたが，平成１７年度の厚生労働大
臣告示は平成１７年３月３１日付け，平成１８年度の厚生労働大臣告示は
平成１８年３月３１日付けでそれぞれ行われている。よって，本件処分２，
３，５，６は，いずれも，厚生労働大臣の告示（法８条１項）に基づかな
い処分であり，法８条１項に違反しているから，手続的違法の観点から取
消しを免れない。
（被告京都市の主張）
生活保護は，要保護者に対して保護を行い，その最低限度の生活を保障
することを目的としていることから，生活扶助のための保護金品は，原則
として金銭給付により，１か月分以内を限度として前渡しすることとされ
ている（法３１条１項，２項）。このため，保護の実施機関は，おおむね
毎月１日ないし５日を保護費の定例支給日と定めており，４月分の保護費
の支給を適切に行うためには，前月に支給決定のための準備を行う必要が
ある。そして，保護の実施機関は，保護の変更決定を行い，これを被保護
者に対し書面をもって通知しなければならないとされており（法２５条２
項，２４条２項），告示を待って保護の変更手続を行っていては支給事務
に支障を来すおそれがある。このため，厚生労働省においては，例年，３
月初旬に全国生活保護担当係長会議を開催し，全国の自治体に対して次年
度の基準改定告示案を示すとともに，改定の趣旨及び留意点等について周
知している。被告京都市のした本件処分２，３，５，６は，この厚生労働
省が示した告示案に基づくものである。
処分の決定日が告示日前となっている事情は上記のとおりであるし，こ
れら処分の実施年月日は，平成１７年４月１日又は平成１８年４月１日で
あり，その時点では，上記告示による保護基準の改正が既にされている上，
いずれの年においても，処分行政庁が保護変更決定の前提とした告示案ど
おりに保護基準の改正が告示され，４月１日から適用となっている。告示
案どおりに基準改定が行われ，その適用日において法的要件を満たしてい
るのであるから，決定日が告示日前であることのみをもって，瑕疵ある処
分ということにはならないというべきである。
したがって，本件処分２，３，５，６はいずれも違法ではない。
第３当裁判所の判断
１本案前の争点に対する判断
(1)本件各義務付けの訴えは，いずれも行政事件訴訟法３条６項１号の規定に
よるいわゆる非申請型義務付け訴訟であり，一定の処分がされないことによ
り重大な損害を生ずるおそれがあり，かつ，その損害を避けるため他に適当
な方法がないときに限り提起することができる（同法３７条の２第１項）。
以下，これらの要件について検討する。
(2)「重大な損害を生ずるおそれ」
原告らの本件各義務付けの訴えは，老齢加算の削減・廃止がない状態を前
提とする保護決定を求めるものである。そして，仮に原告らの主張するとお
り，老齢加算の削減・廃止によって健康で文化的な最低限度の生活が侵害さ
れており，削減・廃止が違法であると判断されるのであれば，原告らは，上
記のような内容の保護決定がされていないことによって，加算相当の保護費
を受給できずに健康で文化的な最低限度の生活を下回る状況に置かれている
ということになるから，重大な不利益を受けているといえる。
被告城陽市は，原告Ｃが保護費の支給を受けていることを理由に「重大な
損害」の存在を否定する旨の主張をしているが，上記の検討に照らし失当で
ある。
以上によれば，本件各義務付けの訴えは，「重大な損害を生ずるおそれ」
の要件を満たす。
(3)「損害を避けるため他に適当な方法がないとき」
ア取消判決の拘束力
行政事件訴訟法３３条１項によれば，処分を取り消す判決は，その事件
について，処分をした行政庁その他の関係行政庁を拘束するとされており，
この拘束力は，主文を導き出すのに必要な判決理由中の認定判断について
も生じるものと解されるから，仮に，本件各取消請求が認容され，その理
由として，老齢加算の削減・廃止が違法であるとの判断がされれば，各処
分行政庁は，その判断に従って，当該取り消された処分に代わる保護決定
を新たにし直すほか，当該判断と抵触する他の保護決定を変更することに
なるものと考えられる。
したがって，まずこの点において，原告Ａ及び原告Ｂが，本件で取取消
しを求めている処分以降の保護決定の存在と行政処分の公定力を根拠に，
同人らの義務付けの訴えの正当性を主張しているのには，理由がない。
イ本件各取消請求の判断内容との関係
そして，以上のような判決の拘束力によれば，原告らは，本件各取消請
求をすることにより，前記の重大な損害を避けることができるようにも思
われる。
しかし，本件各取消請求の認容に際し，老齢加算の削減・廃止が違法で
あると判断されるとしても，それには種々の理由があり得る。例えば，①
削減・廃止によって健康で文化的な最低限度の生活を下回ることとなった
ことを理由に削減・廃止が違法であると判断された場合には，各処分行政
庁は，取消判決の拘束力によって，当該取り消された処分に代わる保護決
定を新たにし直すのみならず，老齢加算の削減・廃止を前提とした全ての
保護決定を変更することになると考えられるが，②削減・廃止の判断過程
や判断資料が不十分であり，削減・廃止に十分な根拠がないことが違法の
理由であるとされた場合には，拘束力はその範囲でしか生じないと解され
るから，各処分行政庁及び厚生労働大臣は，再度の検討により別の判断根
拠，判断資料によって老齢加算の削減・廃止を再度決定し，当該取り消さ
れた処分に関しても，老齢加算の削減・廃止を内容とする保護決定を再度
行うこともできると解される。
そうすると，本件において，原告らは，本件各取消請求の認容とその判
決の拘束力を前提としても，前記の重大な損害を必ずしも避けられるとは
いえないことになる。
ウ被告京都市の主張について
(ア)被告京都市は，取消判決の拘束力を理由に，取消請求が損害を避け
る他の方法になる旨を主張しているが，前記イに照らし，失当である。
(イ)また，被告京都市は，保護変更決定が取り消されれば，新たな処分
がされることなくそれ以前の処分が効力を有することになるから，取消
請求の認容により，義務付けの訴えの内容が実現される旨も主張してい
る。
しかし，前記イのように，再度老齢加算の削減・廃止を内容とする処
分がされる可能性もあること，また，原告らについては，毎年４月１日
を実施年月日として，冬季加算の削除による保護変更決定が行われてい
るから，本件各取消請求が認容された場合も，各処分行政庁は，少なく
とも冬季加算の削除を内容とする，取り消された処分と同一の実施年月
日の新たな処分を行う可能性が極めて高いことなどに照らすと，被告京
都市の主張するように，以前の処分が効力を有する状況になるとは考え
難い。
よって，被告京都市の上記主張は採用できない。
エ以上によれば，原告らの本件各義務付けの訴えは，「損害を避けるため
に他に適当な方法がないとき」に該当する。
(4)被告城陽市の主張について
被告城陽市は，厚生労働大臣が既に基準の改定をしている以上，処分行政
庁は，法８条１項により，その改定後の基準に従うことになり，改定以前の
基準に基づいた処分をすべき権限はない旨主張している。
しかし，そもそも法８条１項の厚生労働大臣の定める基準は，最低限度の
生活の需要を満たすに十分かつこれを超えないものであることが求められて
おり（法８条２項），上記の改定が違法なものであると判断された場合に，
処分行政庁が，その改定された基準をいわばなかったものとして，それには
従わずに，改定前の基準に従った処分を行うことは，むしろ生活保護法の基
本原理に合致し，法８条１項の解釈としても問題がないと解することができ
る。
したがって，被告城陽市の上記主張には理由がない。
(5)まとめ
以上のとおり，本件各義務付けの訴えは，いずれも行政事件訴訟法３７条
の２第１項の「重大な損害を生ずるおそれ」及び「損害を避けるために他に
適当な方法がないとき」の要件を満たし，適法である。
２本案の争点に対する判断
(1)老齢加算制度の創設から削減・廃止までの経緯
本案の争点の検討の前提として，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，
標記の点に関し，以下の事実が認められる。
ア生活扶助基準算定方法の推移（乙７の資料２６∼２７頁，乙２５）
生活保護制度創設の当初は，当時の経済安定本部が定めた世帯人員別の
標準生計費を基に算出する標準生計費方式が採用されていた。
昭和２３年８月からは，最低生活を営むために必要な飲食物費や衣類，
家具什器，入浴料といった個々の品目を一つ一つ積み上げて算出するマー
ケットバスケット方式により算定されていた。この方式では，一般国民の
消費構造の変化や，一般労働者の賃金の上昇に対応して保護基準を大幅に
引き上げることは容易ではなかった。
そこで，昭和３６年度からは，マーケットバスケット方式に代わってエ
ンゲル方式が採用された。飲食物費のみをマーケットバスケット式に積み
上げによって求め，低所得世帯の実態調査から，この飲食物費と同額を支
出している世帯のエンゲル係数の理論値を求め，更にその飲食物費をエン
ゲル係数で除して最低生活費とする方式である。これによって，昭和３６
年度において１８％の高い改定率が実現された。
昭和３７年８月には，社会保障制度審議会が，「社会保障制度の総合調
整に関する基本方策についての答申および社会保障制度の推進に関する勧
告」の中で，生活保護基準の改善については，「最低生活水準は一般国民
の生活の向上に比例して向上するようにしなければならない。」とした上
で，「国民一般の生活水準が高くなった今日，従来の保護基準はそれにお
くれている。」，「生活保護水準の引き上げは，当面，昭和４５年に少な
くとも昭和３６年度当初の水準の実質３倍になるように年次計画をたて
る。」と勧告した（乙２７）。その後，昭和３９年１２月に社会福祉審議
会生活保護専門分科会から提出された，生活保護水準の改善についての審
議内容の中間報告が，「第Ⅰ・１０分位階級における消費水準の最近の上
昇率に加えて，第Ⅰ・１０分位階級と生活保護階層との格差縮少を見込ん
だ改善を行なうべきである。」などとした（乙２６）。
これらを受けて，格差縮小方式が昭和４０年度から導入された。格差縮
小方式とは，政府経済見通しにおける個人消費の対前年度伸び率に格差縮
小分をプラスアルファして翌年度の保護基準改定率を決定する方式である。
生活扶助基準の評価については，中央社会福祉審議会生活保護専門分科
会の昭和５５年１２月付けの「生活保護専門分科会審議状況の中間的とり
まとめ」（乙２９。以下「昭和５５年中間的とりまとめ」という。）が，
昭和４０年度以降格差縮小方式により相当の改善が図られたとし，さらに，
同分科会の昭和５８年意見具申（乙２３）は，「生活保護において保障す
べき最低生活の水準は，一般国民の生活水準との関連においてとらえられ
るべき相対的なものであることは，既に認められているところである。」，
「国民の生活水準が著しく向上した今日における最低生活の保障の水準は，
単に肉体的生存に必要な最低限の衣食住を充足すれば十分というものでは
なく，一般国民の生活水準と均衡のとれた最低限度のもの，即ち家族全員
が必要な栄養量を確保するのはもちろんのこと，被服及びその他の社会的
費用についても，必要最低限の水準が確保されるものでなければならな
い。」とし，「このような考え方に基づき・・・分析検討した結果，現在
の生活扶助基準は,一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達して
いる。」とした。
この意見具申を受けて，昭和５９年度から，水準均衡方式が導入された。
政府経済見通しにおける当該年度の民間最終消費支出の伸び率を基礎とし
て，前年度までの一般国民の消費水準との調整を行い，改定率を決定する
方式である。
以後，現在までこの水準均衡方式が採用されている。
イ老齢加算制度の創設
老齢加算は，昭和３５年４月より，前年度に開始された老齢福祉年金を
収入認定する代わりに，福祉年金の月額と同額（月額１０００円）を加算
するものとして設けられた。老齢加算は，老人の特殊な需要に対応するも
のとされ，観劇，雑誌，通信費などの教養費，下衣，毛布，老眼鏡等の被
服・身回り品費，炭，ゆたんぽ，入浴料等の保健衛生費，茶，菓子，果物
等のし好品として積算された。（甲１）
ウ方式の変更
その後，老齢福祉年金の額が大幅に改善されて基礎的生活需要に対応す
るという性格が強められ，生活扶助基準額との調整が必要となったため，
検討の結果，加算の額は本来通常の基準額で賄うことができない老人の特
別の需要に見合うべきであり，第１類基準額との間にある程度の均衡が保
たれていることが望ましいとされ，昭和５１年１月からは，老齢福祉年金
と同額を加算する方式が廃止されて，１級地６５歳以上男女の第１類基準
平均額の５０％とされた（甲１，２，乙２８）。その後の老齢加算額は，
生活扶助基準改定率により改定されていた（乙１３の資料８頁）。
上記の老齢に伴う特別需要の内容について，厚生省は，「１食料費−
生鮮魚介，野菜等の中でも消化吸収がよく，ビタミン等の豊富な食品を他
の年齢層より余分に摂取する必要がある。２光熱費−老人は小人数世帯
の場合が多く，肉体的条件から暖房等のための費用を余分に必要とする。
３被服費−寒気，湿気等に対応できるよう寝具，衣料品などの費用を余
分に必要とする。４保健衛生費−保健医療，理容衛生費としての家庭薬，
栄養剤等また入浴関係などの費用を余分に必要とする。５雑費−墓参，
親戚知人への訪問関係の費用，交際費また老人クラブ関係費などの教養娯
楽費等を余分に必要とする。」と説明していた（昭和５１年１月２０日付
け厚生省社会局保護課長通知・甲４１）。
エ昭和５５年時の老齢加算についての検討
(ア)検討の経過
ａ昭和５５年５月１７日に行われた生活保護専門分科会では，参考資
料として，「加算の考え方について」との資料（甲２２の２の１３枚
目）が提出され，検討された。
同資料では，老齢加算における老齢者に特有の需要として，「(1)食
料費…老齢者は咀しゃく力が弱いため，他の年齢階層に比較し，消化
吸収がよくビタミン等の豊富な良質の食品を摂取する必要があり，そ
のための費用が余分に必要となる。また高齢者は動脈硬化症，高血圧
症など特に栄養摂取上特別の配慮が必要な者が多い。しかし，生活保
護基準では低所得世帯の各食品群へのカロリー配分・平均カロリー単
価を基礎として算定しており，特に栄養摂取上特別な配慮が必要な高
齢者は余分な費用が必要となる。」，「(2)光熱費…老人は少人数世帯
が多く，また肉体的条件から暖房等のための費用を余分に必要とす
る。」，「(3)被服費…寒気，湿気等に対応できるよう寝具，衣料品，
湯たんぽ等の費用を余分に必要とする。」，「(4)保健衛生費…老齢者
は気温の変化等に対する適応性に欠けるため，風邪などをひきやすく，
普段から家庭薬，栄養剤等健康の保持のための費用を余分に必要とし
ている。」，「(5)雑費…高齢者は孤独感におちいりやすく，親戚知人
への訪問，老人クラブへの加入，近隣との交際，観映劇，墓参，供養
料などの費用が余分に必要となる。」とされていた。
ｂ昭和５５年６月２８日に行われた生活保護専門分科会では，昭和４
９年全国消費実態調査の統計結果を基にして，老夫婦世帯と一般夫婦
世帯の構成比の比較を行った「老夫婦世帯の収入・支出の内訳」との
資料（甲２３の２の１の２∼３枚目）が提出され，検討された。
この資料は，世帯主が「６０∼６４歳」，「６５∼６９歳」，「７
０歳以上」の各年齢層の世帯を「老夫婦世帯」とし，それぞれについ
て，各消費費目の構成比を算出し，これと一般夫婦世帯（世帯主平均
４２．８歳）の各消費費目の構成比を比較するというものであった。
その結果によれば，主に食料費，光熱費，交通通信費，教養娯楽費，
交際費の構成比は，各年齢層の老夫婦世帯のいずれもが，一般夫婦世
帯を上回っていた。また，食料費及び光熱費の構成比は，年齢ととも
に高くなっており，食料費の細目のうち副食とし好品についても，年
齢とともに構成比は高くなっていた。また，消費支出の額は，一般世
帯が１２万１２８２円であったのに対し，６０∼６４歳の世帯は１０
万１８５７円，６５歳∼６９歳の世帯は９万９７６０円，７０歳以上
の世帯は８万９９５４円であった。
(イ)昭和５５年中間的とりまとめ
以上のような資料の検討等を経た上で，昭和５５年中間的とりまとめ
が作成された。
そこでは，前記昭和５１年１月の改定は，老齢の「特別需要を算定す
るに当って，福祉年金の趣旨・給付額・家計調査等から得られる消費実
態，外国の加算制度の実態等を総合的に勘案して定めたものであり，そ
の妥当性の根拠は現在も変っていない。又，現在利用可能な資料を用い
て特別需要額を推計してみると，現行の加算額は，金額的にもそれぞれ
の特別需要にほぼ見合うものと考えられる。」との見解が示され，また，
老齢者の特別需要として「老齢者は咀しゃく力が弱いため，他の年齢層
に比し消化吸収がよく良質な食品を必要とするとともに，肉体的条件か
ら暖房費，被服費，保健衛生費等に特別な配慮を必要とし，また近隣，
知人，親せき等への訪問や墓参などの社会的費用が他の年齢層に比し余
分に必要となる。」とされ，この特別需要が存在することに対応して老
齢加算が設定されており，その必要性は客観的に認められるとされた。
（乙２９）
オ昭和５８年時の老齢加算についての検討等
(ア)検討の内容
ａ昭和５７年９月２１日に行われた生活保護専門分科会では，「高齢
単身世帯の生活扶助相当経費のうちの特別需要調べ」との資料（甲３
０の２の１）が提出され，検討された。
この資料は，昭和５４年全国消費生活実態調査の統計結果を基にし
て，７０∼７４歳及び７５歳以上の各単身世帯の消費支出と，５１∼
５９歳，６０∼６４歳及び６５∼６９歳の各単身世帯のそれとの比較
をしたものであり，その際，７０∼７４歳及び７５歳以上の各単身世
帯の消費支出全体に占める各消費費目の割合を構成比として算出し，
その他のそれぞれの世帯の消費支出額にこの構成比をそれぞれ乗じて
得た額を，７０∼７４歳及び７５歳以上の各単身世帯の消費支出額の
修正値とした上，この修正値と，他の各単身世帯の各消費費目の支出
額とをそれぞれ比較した。その結果によれば，７０∼７４歳の世帯は，
５１∼５９歳の世帯と比較すると８３６５円の，６０∼６４歳の世帯
と比較すると５１４６円の，６５∼６９歳の世帯と比較すると５７６
３円の特別需要額があるとされ，また，７５歳以上の世帯は，５１∼
５９歳の世帯と比較すると１万３５９１円の，６０∼６４歳の世帯と
比較すると１万４０５２円の，６５∼６９歳の世帯と比較すると１万
３４８１円の特別需要額があるとされた。
また，この資料によると，消費支出の額は，５１∼５９歳の世帯は
７万５０３２円，６０∼６４歳の世帯は７万９０２３円，６５∼６９
歳の世帯は８万０８０５円であったのに対し，７０∼７４歳の世帯は
７万２２５０円，７５歳以上の世帯は５万３７００円であった。
ｂ昭和５８年５月２４日に行われた生活保護専門分科会には，「加算
対象世帯の特別需要の測定及び加算額との比較」との資料（甲３５の
２の１）が提出され，検討された。
この資料は，昭和５４年全国消費実態調査の統計結果を基にして，
７０∼７４歳及び７５歳以上の各単身女性世帯の消費支出と，５１∼
５９歳の単身女性世帯のそれとの比較，老夫婦（７０歳，１８０万円
未満）世帯の消費支出と，夫婦（１４０万円未満）世帯のそれとの比
較，老夫婦（７１∼７５歳，１８０万円未満）世帯の消費支出と，夫
婦（１８０万円未満）世帯のそれとの比較をしたものである。その際，
各比較における前者の世帯の消費支出全体に占める各消費費目の割合
を構成比として算出し，この構成比を，各比較における後者の世帯の
各消費費目の消費支出額にそれぞれ乗じて得た額を，各比較の前者の
世帯の消費支出額の修正値とした上，この修正値と，各比較の後者の
世帯の各消費費目の消費支出額とを比較した。その結果，５１∼５９
歳の単身女性世帯と比較すると，７０∼７４歳の単身女性世帯は９９
７７円の，７５歳以上の単身女性世帯は１万１１７８円の特別需要額
があるとされた。また，夫婦（１４０万円未満）の世帯と比較すると，
老夫婦（７０歳，１８０万円未満）の世帯は１万１４７２円の特別需
要額があるとされ，夫婦（１８０万円未満）の世帯と比較すると，老
夫婦（７１∼７５歳，１８０万円未満）の世帯は１万６００５円の特
別需要額があるとされた。
また，この資料によると，消費支出の額は，５１∼５９歳の単身女
性世帯は７万５０１２円，７０∼７４歳の単身女性世帯は７万００５
０円，７５歳以上の単身女性世帯は５万１４０５円，夫婦（１４０万
円未満）の世帯の消費支出額は９万９９４１円，夫婦（１８０万円未
満）の世帯の消費支出額は１２万５３４０円，老夫婦（７０歳，１８
０万円未満）の世帯は９万３２７１円，老夫婦（７１∼７５歳，１８
０万円未満）の世帯は１４万２６８５円であった。
(イ)昭和５８年意見具申
昭和５８年意見具申は，以上のような資料の検討等を経た上でまとめ
られ，そこでは，「低所得世帯の家計に関する各種の資料を基にして，
加算対象世帯と一般世帯との消費構造を比較検討した」結果，老齢の
「特別需要としては，加齢に伴う精神的又は身体的機能の低下・・・に
対応する食費，光熱費，保健衛生費，社会的費用，介護関連費などの加
算対象経費が認められているが，その額は，おおむね現行の加算額で充
たされているとの所見を得た。」とされ，老齢などの加算の「実質的水
準が今後とも維持できるようにすることが必要であるが・・・特定の需
要に対応するものであることから，その改定に当たっては，生活扶助基
準本体の場合とは異った取り扱いをするよう検討すべきである。」とさ
れた。（乙２３）
(ウ)老齢加算の改定方式の変更
この意見具申を受けて，昭和５９年度以降，老齢加算の改定は，生活
扶助第１類費相当の消費者物価伸び率をもって改定する方式に改められ
た。（乙１３の資料８頁，乙２５）
カ老齢加算の削減・廃止
(ア)各種の提言（乙１）
ａ平成１２年５月の社会福祉事業法等一部改正法案に対する附帯決議
（衆議院，参議院）では，介護保険制度の全般見直しの際に，生活保
護の在り方についても十分検討を行う旨が明記された。
ｂ平成１５年６月１６日の社会保障審議会意見では，「生活保護につ
いては・・・今後，その在り方についてより専門的に検討していく必
要がある。」などとされた。
ｃ同月１９日の財政制度等審議会建議では，「近年，高齢化の進展や
経済活動の低迷等を受けて生活保護受給者が急増してきている・・・
保障水準やその執行状況によっては，モラルハザードが生じかねず，
かえって被保護者の自立を阻害しかねないという面も指摘される。こ
のため，制度・運営面について・・・しっかりとした点検と見直しが
必要である。」，「生活扶助基準・加算の引下げ・廃止・・・など制
度・運営の両面にわたり多角的かつ抜本的な検討が必要である。」，
「特に，原則７０歳以上の高齢者に上乗せされる老齢加算（１７，９
３０円１級地−１）は福祉年金創設との関係から昭和３５年に創設さ
れたが，年金制度改革の議論と一体的に考えると，７０歳未満受給者
との公平性，高齢者の消費は加齢に伴い減少する傾向にあること等か
らみて，廃止に向けた検討が必要である」などとされた。
ｄ同月２７日の，骨太の方針と呼ばれる経済財政運営と構造改革に関
する基本方針２００３（閣議決定）では，「生活保護においても，物
価，賃金動向，社会経済情勢の変化，年金制度改革などとの関係を踏
まえ，老齢加算等の扶助基準など制度，運営の両面にわたる見直しが
必要である。」などとされた。
(イ)専門委員会の設置
厚生労働省は，以上のように生活保護制度見直しの必要が指摘された
ことなどから，生活保護制度全般について議論するため，社会保障審議
会福祉部会内に専門委員会を設置し，平成１５年８月６日，第１回委員
会が開かれ，以後議論が重ねられた。
(ウ)第４回専門委員会
平成１５年１１月１８日に開かれた第４回専門委員会において，特別
集計に基づいて作成された「高齢単身世帯における消費実態と生活扶助
基準との比較について」という資料（乙１３の資料１０頁以下）が各委
員に配付された。この資料における検討の内容は，以下のとおりであっ
た。
ａ生活扶助相当消費支出額（消費支出額の全体から，生活保護制度中
の生活扶助以外の扶助に該当するもの，生活保護制度で基本的に認め
られない支出に該当するもの，被保護世帯は免除されているもの及び
最低生活費の範疇になじまないものを除いたもの。）について，高齢
単身無職世帯における消費実態と生活扶助基準との比較を行うと，①
全世帯平均では，６０∼６９歳は１１万８２０９円であるのに対し，
７０歳以上は１０万７６６４円であり，②第１−５分位では，６０∼
６９歳は７万６７６１円であるのに対し７０歳以上は６万５８４３円，
③第１−１０分位では，６０∼６９歳では７万９８１７円であるのに
対し，７０歳以上は６万２２７７円であり，いずれも６０∼６９歳の
者より７０歳以上の者の生活扶助相当消費支出額が低い状況となって
いた。
ｂ第１−５分位の７０歳以上の単身無職世帯の生活扶助相当消費支出
額が６万５８４３円であるのに対し，７０歳以上の者の老齢加算を除
いた生活扶助基準額は７万１１９０円であり，生活扶助基準額の方が
高い状況となっていた。
(エ)第６回専門委員会
平成１５年１２月２日に開かれた第６回専門委員会において，平成１
１年被保護者生活実態調査に基づいて作成された，被保護高齢単身世帯
の家計の状況についての資料（乙１７の資料２∼４頁）が各委員に配付
された。この資料によると，老齢加算有世帯（主に７０歳以上）と，老
齢加算無世帯（主に６０歳∼６９歳）で比較した場合，①老齢加算無世
帯の貯蓄純増額（「預貯金」と「保険掛金」の合計から「預貯金引出」
と「保険取金」を差し引いたもの）は９４０７円，可処分所得（「実収
入」から税金，社会保険料などの「非消費支出」を差し引いた額）に占
める割合（平均貯蓄率）は８．４％であるのに対し，老齢加算有世帯の
貯蓄純増額は１万４９２６円，平均貯蓄率は１２．１％であり，②老齢
加算無世帯の翌月への繰越金（月末における世帯の手持ち現金残高）は
３万６０９４円であるのに対し，老齢加算有世帯の翌月への繰越金は，
４万７０７１円であった。
(オ)中間取りまとめ
以上のような資料による検討も経て，第６回専門委員会では，「生活
保護制度の在り方についての中間取りまとめ（案）」（以下「中間取り
まとめ（案）」という。乙１７の１１枚目以下）が各委員に配付され，
その内容のうち，老齢加算に関するものは，以下のとおりであった。
①一般に，加算は被保護者の特別の需要に対応するものであり，必
要即応の観点，実質的最低生活の確保の上から検討する必要がある。
しかし，歴史的な経緯で設けられてきた加算には現在の状況に合わ
ないものもある。
②単身無職の一般低所得高齢者世帯の消費支出額について，７０歳
以上の者と６０歳∼６９歳の者との間で比較すると，前者の消費支
出額の方が少ないことが認められる。
③したがって，消費支出額全体でみた場合には，７０歳以上の高齢
者について，現行の老齢加算に相当するだけの特別な需要があると
は認められないため，廃止の方向で見直すべきである。
④また，見直しに当たっては，以下の点について考慮すべきとの意
見があった。
・高齢者世帯の社会的費用については一定の需要があると認めら
れるので，生活保護基準の体系の中でその点に配慮すること
・年金受給者と非受給者とを区別して取り扱うことについて検討
すること
・被保護世帯の生活水準が急に低下することのないよう，激変緩
和の措置を講じるべきこと
専門委員会は，この案について議論を経た上で，平成１５年１２月１
６日，意見集約をした文書として，中間取りまとめ（乙３）を作成した。
その内容のうち，老齢加算に関するものは以下のとおりである。
①加算は被保護者の特別の需要に対応する方策の一つであり，必要
即応の観点，実質的最低生活の確保の上から検討する必要がある。
しかし，歴史的な経緯で設けられてきた加算には現在の状況に合わ
ないものもある。
②単身無職の一般低所得高齢者世帯の消費支出額について，７０歳
以上の者と６０歳∼６９歳の者との間で比較すると，前者の消費支
出額の方が少ないことが認められる。
③したがって，消費支出額全体でみた場合には，７０歳以上の高齢
者について，現行の老齢加算に相当するだけの特別な需要があると
は認められないため，加算そのものについては廃止の方向で見直す
べきである。ただし，高齢者世帯の社会生活に必要な費用に配慮し
て，生活保護基準の体系の中で高齢者世帯の最低生活水準が維持さ
れるよう引き続き検討する必要がある。
④また，被保護世帯の生活水準が急に低下することのないよう，激
変緩和の措置を講じるべきである。
(カ)老齢加算の削減・廃止
ａ厚生労働大臣は，中間取りまとめの結果等を受け，平成１６年３月
２５日付け厚生労働省告示第１３０号により保護基準を改正（同年４
月１日から適用）して老齢加算額を減額した（以下「本件保護基準変
更１」という。）。これにより，１級地の在宅者の老齢加算の額は，
それまでの月額１万７９３０円から９６７０円になった。
ｂ厚生労働大臣は，平成１７年３月３１日付け厚生労働省告示第１９
３号により保護基準を改正（同年４月１日から適用）して更に老齢加
算額を減額した（以下「本件保護基準変更２」という。）。これによ
り，１級地の在宅者の老齢加算の額は月額３７６０円に，２級地の在
宅者の老齢加算の額は，それまでの月額８８００円から３４２０円に
なった。（乙３６の１）
ｃ厚生労働大臣は，平成１８年３月３１日付け厚生労働省告示第３１
５号により保護基準を改正（同年４月１日から適用）して，老齢加算
を廃止した（以下「本件保護基準変更３」といい，本件保護基準変更
１及び２と合わせて「本件各保護基準変更」という。）。（乙３６の
２）
ｄ本件各処分は，これらの本件各保護基準変更に基づいて行われた。
(2)違憲性・違法性の判断方法等について（争点①）
ア厚生労働大臣の裁量の範囲等
(ア)本件各処分は，厚生労働大臣が告示によって変更した保護基準に基
づいて行われたものであるが，厚生労働大臣が保護基準を定める際の裁
量は，法８条２項により制約されており，厚生労働大臣は，最低限度の
生活の需要を満たすに十分なものであってかつこれを超えない程度の範
囲で，保護基準を定めなければならない。
(イ)そこで，この「最低限度の生活」の意義が問題となるところ，憲法
２５条１項は，「健康で文化的な最低限度の生活」と規定しているが，
法においても，保障されるべき生活水準に関し，「最低限度の生活は，
健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならな
い。」という表現（法３条）をしているにとどまり，その文言は，憲法
２５条１項の「健康で文化的な最低限度の生活」をより具体化したもの
とはなっていない。
そもそも，健康で文化的な最低限度の生活は，抽象的・相対的概念で
あって，それを言葉でより具体化することができず，法８条では，せい
ぜい要保護者の需要を基とすることとし，その需要を測定するための基
準を厚生労働大臣が定めるとしか規定できなかったものである。その基
準を定めるための考慮要素は法８条２項に列挙されているが，いずれに
せよ，需要の具体的内容は，その時々における文化の発達の程度，経済
的・社会的条件，一般的な国民生活の状況等との相関関係において，多
数の不確定要素を総合考量して初めて決定できるものであって，厚生労
働大臣がその定める基準を通じて行使する合目的的な見地からの裁量に
ゆだねられていると解すべきである。また，そもそも健康で文化的な最
低限度の生活を具体化するに当たっては，国の財政事情を無視すること
ができず，多方面にわたる複雑多様な，高度の専門技術的考察とそれに
基づいた政策的判断を必要とする面があることも否定できない。そうす
ると，上記の厚生労働大臣の判断は直ちに違法の問題を生ずることはな
いが，現実の生活条件を無視して著しく低い基準を設定するなど，憲法
及び生活保護法の趣旨・目的に反し，裁量権の限界を超えたり，裁量権
を濫用した場合には，違法となるものと解される（以上につき，最高裁
判所昭和４２年５月２４日大法廷判決・民集２１巻５号１０４３頁，最
高裁判所昭和５７年７月７日大法廷判決・民集３６巻７号１２３５頁参
照）。
(ウ)原告らは，保護基準を切り下げる場合には，上記最高裁判決の理は
妥当せず，憲法や生活保護法の趣旨からは，原則として切り下げは許さ
れず，国の側で切り下げ後の基準が健康で文化的な生活に妥当している
か論証しなければならないとか，切り下げの際にはより厳しい審査基準
によって厚生労働大臣の裁量の範囲が画されるべき旨を主張している。
しかし，法１条，３条，８条２項及び憲法２５条等の規定からは，保護
基準の設定は，健康で文化的な最低限度の生活の需要を満たすに十分な
ものであって，かつ，これを超えないものでなければならないというこ
としか導き得ず，特に基準切り下げの場合について何らかの特別の要件
が設定されているものではない。したがって，原告らの主張を直ちに採
用することはできない。
イ法５６条について
(ア)法５６条は，「被保護者は，正当な理由がなければ，既に決定され
た保護を，不利益に変更されることがない。」と規定している。
まず，「正当な理由」の意義について検討すると，法５６条の趣旨は，
被保護者は，法の定めるところの事情の変更の場合に被保護者が該当し，
かつその変更についての手続を正規に採らない限り，保護を不利益に変
更されない，というところにあるものと解されるから，「正当な理由」
とは，法の定めるところの保護の変更，停止等が行われるべき場合に被
保護者が該当し，かつその変更等の手続が正規の要件を充足することを
いうものと解される（甲１０）。
同条が，厚生労働大臣による保護基準設定行為，すなわち保護基準の
定立及び変更にも適用されるのかについては当事者間に争いがあるとこ
ろ，保護基準が不利益に変更されれば，個々の被保護者に対して行われ
る保護も，これと軌を一にして不利益に変更されることとなるといえる
から，厚生労働大臣の保護基準設定行為にも同条が適用され，「正当な
理由」が必要となるといえる。
(イ)本件各保護基準変更は，前記アのような厚生労働大臣の裁量にゆだ
ねられたものであるところ，その裁量の範囲内である限りは，保護基準
の変更は適法かつ正当であるから，原則として，上記のような保護の変
更，停止等が行われるべき場合に該当するものといえる。逆に，本件各
保護基準変更が厚生労働大臣の裁量の範囲を逸脱するものであった場合
には，保護基準の変更自体が違法であり，上記のような保護の変更，停
止等を行うべき場合に該当しないことになるといえる。
要するに，法５６条の正当な理由は，保護基準設定行為時の厚生労働
大臣に与えられた裁量に対する制約と同様の制約を意味するにすぎず，
これらの判断も重なり合うものである。
(ウ)そして，本件各保護基準変更が裁量の範囲内で行われ，法５６条の
正当な理由も認められる場合には，処分行政庁は，法８条１項により，
その変更後の保護基準に従って，保護を変更する処分をすることになる
から，原則として，本件各処分にも法５６条の正当な理由が認められ，
逆に，本件各保護基準変更が裁量の範囲を逸脱し，正当な理由が認めら
れない場合には，本件各処分についても，法８条１項により保護を変更
すべき場合に該当せず，正当な理由も認められないことになる。
ただ，保護基準変更自体は，裁量の範囲を逸脱していないとしても，
その基準に基づいてその被保護者に処分をすることが，従来有していた
その被保護者特有の需要を満たさなくなるという場合には，例外的に，
法５６条を根拠に，変更処分が違法となる余地がある。その特有の需要
が具体的なものであって金額で測れる場合は，原則としてその部分がそ
の被保護者特有の需要となるが，需要の総額が基準によって得られる金
額を超えるがどの部分が特有といえるのか不明な場合には，結局のとこ
ろは，総額としてみたときに健康で文化的な最低限度の生活を下回る結
果をもたらしている部分をもって，被保護者特有の需要というほかない
であろう。
(エ)原告らの主張について
以上のような理解によれば，原告らの主張するように，法５６条が，
「正当な理由」を，前記アのような厚生労働大臣の裁量の範囲を更に限
定する加重要件として定めたものとは解されないし，法５６条の解釈か
ら，厚生労働大臣が保護基準を切り下げる際の特別の要件が導かれると
も解されない。
ウまとめ
(ア)以上のとおり，厚生労働大臣が保護基準を不利益に変更する場合に，
その裁量について，原告が主張するほどの特別な制約を課されるとは考
えられないが，変更前の保護基準は，厚生労働大臣が法８条２項の要件
を充足する基準としていたものであり，変更が被保護者に不利益を与え
るものであることを考慮すると，全く新たに保護基準を定立する場合に
比べて，厚生労働大臣の裁量の幅は小さくなるというべきである。
そこで，次に，本件各保護基準変更がこのような厚生労働大臣の裁量
の範囲内であったか否かを判断することになるが，その際には，本件各
保護基準変更の内容，そこに至る判断過程，判断資料の合理性等を検討
した上で判断すべきである。これらの点に関しては，後記(3)以下で検討
する。
(イ)立証責任について
法５６条の正当な理由についての立証は，保護基準設定行為が厚生労
働大臣の裁量の範囲内であったか否かの立証と重なることになる。そし
て，本件においては，理論上は，本件各処分の適法性を主張する被告ら
に，本件各処分の適法性を根拠付けるところの，本件各保護基準変更の
適法性，すなわち，これらが厚生労働大臣の裁量の範囲内であったこと
（法５６条の正当な理由があったこと）を立証する責任があるが，これ
については，その裁量の範囲内であることを基礎付ける事実についての
主張立証が行われれば足りる。他方，原告らは，この裁量の範囲外であ
ることを基礎付ける事実について主張立証を行うべきことになる。
当事者双方が主張立証した事情を前提に，現実の生活条件を無視して
著しく低い基準を設定するなど，憲法及び生活保護法の趣旨・目的に反
し，裁量権の限界を超えたり，裁量権を濫用したといえるかどうかは法
的判断であるから，立証責任の問題は生じないが，その際，上記(ア)記
載の保護基準を不利益に変更する場合の裁量の幅の限定を加えることに
なる。
なお，仮に厚生労働大臣の保護基準変更がその裁量の範囲内にあった
としても，上記イ(ウ)記載の原告らそれぞれに特有の需要があるかどう
かは，その判断の必要が生じた場合に，最後に検討することとする。
(3)専門委員会における検証から本件各保護基準変更に至るまでの過程の合理
性等についての検討（争点②）
ア厚生労働大臣の判断
前記(1)カで認定した老齢加算の削減・廃止の経緯に係る事実及び弁論の
全趣旨によれば，厚生労働大臣は，第４回専門委員会で各委員に配付され
た資料（乙１３の資料１０∼１４頁）における検討の結果，①高齢単身無
職世帯における消費実態と生活扶助基準との比較を行うと，全世帯平均，
第１−５分位，第１−１０分位のいずれにおいても，６０∼６９歳の者よ
り７０歳以上の者の生活扶助相当消費支出額が１万円以上低い状況となっ
ていたこと（前記(1)カ(ウ)ａ。以下「比較①」という。），②７０歳以上
の者の老齢加算を除いた生活扶助基準額は第１−５分位の７０歳以上の単
身無職世帯の生活扶助相当消費支出額より高い状況となっていたこと（前
記(1)カ(ウ)ｂ。以下「比較②」という。）から，これら比較①及び②も踏
まえて７０歳以上の高齢者に老齢加算に相当するだけの特別な需要がない
とした中間取りまとめの判断を採用し，本件各保護基準変更を行ったもの
と認められる。
そこで，以下，このような厚生労働大臣の判断の根拠となった上記比較
①及び②を含む専門委員会における検証及び中間取りまとめの合理性，ま
た，これを基にした厚生労働大臣の判断自体等の合理性について検討する。
イ最低限度の生活の判断方法等からの検討
(ア)前記(1)アのような生活扶助基準の算定方法の推移に関する事実によ
れば，生活扶助の基準は，絶対的な需要の積み上げによるものではなく，
一般国民の消費水準との関係で相対的に定められてきたものということ
ができる。また，前記(2)ア(イ)のとおり，そもそも健康で文化的な最低
限度の生活は，抽象的・相対的な概念であって，その具体的内容は，そ
の時々における文化の発達の程度，経済的・社会的条件，一般的な国民
生活の状況等との相関関係において判断されるべきものである。
(イ)そうすると，生活扶助についての加算である老齢加算制度について
も，老齢加算のみに対応する絶対的な需要というものを念頭において加
算額を検証するのではなく，老齢加算も含めた全体の生活扶助基準額が，
その時々の社会的諸事情や一般的な国民生活の状況との相関関係によっ
て相対的に検証され，それによって加算に対応する需要の有無が測られ，
加算の妥当性や加算額の妥当性が判断されると考えるのが，合理的であ
る。
この点，老齢加算などの加算については，絶対的な基準によって上乗
せするものであるという考えも成り立ち得なくはない（例えば，第４回
専門委員会におけるＧ委員長の発言（乙１２の６頁）参照）が，これは
一つの考え方にすぎないし，老齢加算が生活扶助についての制度である
こと，その生活扶助基準の改定については，昭和４０年度以降，相対性
を前提とした格差縮小方式，水準均衡方式が採用されていたこと，老齢
加算も昭和５１年以降，生活扶助基準改定率による方式によって改定さ
れていたこともあったことなどの事情からすると，老齢加算も生活扶助
の一部として，一般的な国民生活の状況との相関関係によって決められ
るものであるという考え方には，相応の根拠があるといえる。
(ウ)そうすると，生活扶助相当消費支出額によって，老齢加算のない世
帯との消費水準を比較検討し，老齢加算も含めた生活扶助基準額が妥当
かどうかを判断することにより，上記のような相対的な捉え方による老
齢加算に対応する需要を測ることができるし，このような比較検討の結
果を老齢加算削減・廃止の根拠とすることにも十分な合理性が認められ
る。
したがって，生活扶助相当消費支出額と生活扶助基準額の比較である
比較①及び②も，老齢加算に対応する需要を測るための検討手法として
合理的であるということができる。
そして，比較①及び②の内容からすると，一応，老齢加算がなくとも，
７０歳以上の単身無職者の消費支出を充足するに足りているということ
ができ，これはすなわち，７０歳以上の単身無職者には，上記のような
相対的な捉え方によったところの特別の需要というものが認められない
ことを意味するものである。
したがって，比較①及び②並びにこれを踏まえた中間取りまとめの判
断等を根拠に，厚生労働大臣が本件各保護基準変更を行い，老齢加算を
削減・廃止したことも，合理的であって，一応，厚生労働大臣の裁量の
範囲内であるものと考えられる。
ウ原告らの主張の検討
一方，原告らは，前記第２の４(2)（原告らの主張）のように，本件各保
護基準変更の根拠となった中間取りまとめや比較①及び②等には合理性が
なく，また，そもそも本件各保護基準変更はそのような中間取りまとめの
結論にも反しているなどという旨，種々の根拠を挙げて主張しているので，
次に，この原告らの主張を検討しつつ，比較①及び②を含む専門委員会に
おける検証及び中間取りまとめの合理性や，厚生労働大臣の判断自体等の
合理性について検討する。
(ア)消費支出を比較した点について
原告らは，消費支出を比較したことは，最低限度の生活を維持するた
めに必要な高齢者の需要の中身を検討するというものではない点におい
て不当であるとか，各支出費目の比較を行うことによって消費構造の比
較検討を行ったり，幅広い年齢層との比較から高齢者に特有の需要を拾
い出そうとしていた従来の手法を変更したのは誤りである旨主張してい
る。
しかし，法３条の「生活水準」とは，消費生活の具体的内容を示す言
葉で，消費生活がどのような仕方で営まれているかをその内容とするも
のと考えられ（乙２０），したがって，生活保護法の予定する最低限度
の生活水準とは，消費生活によって測られるべきものと解される。そし
て，消費とは，生活の必要を満たすために財やサービスを購入し，消耗
することをいうと解されるから（乙２１），消費支出の額は，生活上の
需要の有無，程度を反映したものということができる。
よって，生活扶助相当消費支出額の比較をすることにより，特別需要
の存否を判断し，最低限度の生活水準が満たされているかを判断するこ
とには合理性がある。
(イ)低所得高齢者と比較した点について
原告らは，低所得高齢者と比較したことについて，低所得高齢者世帯
の消費には大きな抑圧がかかっており，本来の需要は消費支出に現れて
こないから，低所得高齢者の消費水準と比較しても，高齢者の特別需要
を測ることはできない旨主張している。
ａ変曲点の関係
原告らが主張するとおり，第２回専門委員会で提出された資料によ
ると，家計調査特別集計結果を基に，勤労者３人世帯（夫婦子１人世
帯）の消費支出額の傾向から仮定の上で計算した結果，変曲点は，３．
３２∼３．７０−５０分位にあると算出されていることが認められる
（乙９の資料１の１２∼１６頁）。
しかし，変曲点を用いて生活保護基準の妥当性を検証することも十
分に可能なものであるとはいえ（昭和５８年意見具申時にはこの手法
が用いられていた。乙９の資料１の１０頁），①変曲点が仮定を経た
上での計算上の数値であり，基礎とする資料の範囲等によって変動す
る可能性があって，必ずしも最低限度の生活水準を示すともいえない
ことや（横軸を収入階層から収入にするなどすれば，変曲しなかった
り，変曲点が変わる可能性もあり，上記資料による変曲点が生活水準
の低さを示していない可能性があることについて，第２回専門委員会
でＪ委員から指摘されているところでもある。乙８の５∼６頁），②
変曲点，すなわち消費水準が急激に低下する点を下回る生活と，社会
の状況等との相関関係により決せられる相対的概念である健康で文化
的な最低限度の生活とは必ずしも同一であるとはいえない別個の概念
であることなどからすれば，変曲点という概念は，これを下回れば健
康で文化的な最低限度の生活を下回っていると直ちに判断できる基準
そのものであるとか，変曲点によらなければ最低限度の生活が測れな
いというような性質のものであるとは認められない。
以上のような変曲点の概念の性質によれば，仮に原告らの主張する
ように，比較①が比較の対象とした第１−５分位及び第１−１０分位
に変曲点以下の層が含まれていたとしても（上記の数値を前提とする
と，第１−５分位の３３．２∼３７％，第１−１０分位の６６．４∼
７４％は変曲点以下の層ということになる。），そのことから，比較
①が検討手法として不合理であるということにはならない。
ｂ漏給層の関係
生活保護受給者の捕捉率について，確かに生活保護を受けられるの
に受けていない者が存在することはあり得るが，仮にその割合が原告
らの主張するとおりの２０％程度であったとしても，これらの者の生
活が健康で文化的な最低限度の生活を下回っているとは限らない。す
なわち，格差縮小方式及び水準均衡方式が採られた結果，平成１４年
の時点で，一般世帯と被保護世帯の消費支出格差は，７３％にまで縮
まっていること（乙２２），水準均衡方式の採用された昭和５９年か
ら平成１４年までの消費支出額の実質伸び率は，平均が０．７％であ
るのに対し，第１−５分位は５．８％，第１−１０分位は７．２％で
あり，同時期の生活扶助相当消費支出額の実質伸び率は，平均が０．
５％であるのに対し，第１−５分位は６．７％，第１−１０分位は７．
９％であること（乙１３の資料５∼６頁）などによると，第１−５分
位及び第１−１０分位の者のうち，その生活が健康で文化的な最低限
度を下回っていない割合がそれなりに高い可能性も十分に認められる。
したがって，漏給層の存在から，比較①が比較の対象とした単身無
職高齢者の第１−５分位及び第１−１０分位の者の消費が抑圧されて
いるとは必ずしもいえない上，これらの者と比較することが不合理で
あるということにもならない。
ｃ高齢者の消費支出の抑制について
この点の原告らの主張についても，上記ｂのように，第１−５分位
及び第１−１０分位の者のうち，その生活が健康で文化的な最低限度
を下回っていない割合がそれなりに高い可能性も十分に認められ，こ
れは高齢者にも当てはまるといえるし，本件では，高齢者世帯一般に
消費が抑制されていることを具体的に根拠付けるに足る証拠はない。
ｄ低所得者と比較することの合理性
原告らは，低所得者とではなく，一般国民の平均水準と比較する方
が妥当である旨の主張もしているが，一般国民の平均的な消費支出額
をそのまま保護基準とすると，健康で文化的な最低限度の生活水準か
らは乖離してしまい，保護基準の性質にそぐわないこととなる。
そして，一般国民のうちのどの層の消費支出額と比較するかについ
ては，一般的・客観的基準が存在するとは認められないところ，「健
康で文化的な最低限度」を測るという意味からしても，低所得者の消
費支出額との比較を行う手法には一定の合理性がある。
また，生活扶助基準の改定方式の面から検討しても，第１−１０分
位階級と生活保護階層との格差縮小を見込むものとして格差縮小方式
が導入され（前記(1)ア），その結果，昭和４５年度当時には，５４．
６％であった一般世帯と被保護世帯の消費支出比率が，同方式が採ら
れた最終年である昭和５８年度には６６．４％に上昇して格差が縮小
し（乙２２），その後昭和５８年意見具申においては，これらの事情
を前提に，「現在の生活扶助基準は,一般国民の消費実態との均衡上ほ
ぼ妥当な水準に達している」とされて，昭和５９年度から水準均衡方
式が導入されたところ（前記(1)ア），以後，一般世帯と被保護世帯の
消費支出比率は，平成１４年で７３．０％にまで上昇し（乙２２），
また，そのほか，勤労者３人（夫婦子１人）世帯について，その生活
扶助基準額の平成８年∼１２年の平均値（１４万３４０９円）は，全
体平均の生活扶助相当消費支出額（２０万７０１３円）の約６９．３
％に達し，第１−１０分位平均の生活扶助相当消費支出額（１３万７
７０８円）を上回り，第１−５分位平均の生活扶助相当消費支出額
（１４万６１２６円）に近いものとなっている状況となったこと（乙
１３の資料１頁）などからすると，第１−１０分位という低所得者層
との比較の観点から改定されるなどしてきた生活扶助基準は合理的な
ものであったということができ，したがって，同様に，生活扶助の一
部である老齢加算の妥当性の検証においても，低所得者層との比較を
して，最低限度の生活水準に必要な需要に対応するものとして老齢加
算が必要かどうかを検討することにも，十分合理性が認められる。
なお，原告らは，水準均衡方式には低所得者の消費水準という概念
は出てこない旨も主張するが，水準均衡方式は，生活扶助が相対的に
定められてきたことの根拠になるにすぎず，老齢加算の特別需要を測
る際の根拠になっているものではなく（その限りで原告らの主張は正
当である），したがって，水準均衡方式があるからといって，国民の
平均像で捉えた一般国民の生活水準との比較をしなければならないと
いうことにもならないから，低所得者の消費水準と比較することには
矛盾はない。
ｅまとめ
以上のとおり，低所得高齢者と比較していることが不合理である旨
の原告らの主張にはいずれも理由がない。
(ウ)高齢者同士を比較した点について
原告らは，この点も不合理である旨主張しているが，老齢加算は原則
として７０歳以上の者に限って認められるものであるから，加算のない
６０∼６９歳の者と比較して，相対的に７０歳以上の者に加算に対応す
る需要が認められるか否かを検討することは合理的である。仮に原告ら
の主張するように，６９歳以下の者と比較しても加齢に伴う特別需要を
もった高齢者同士の比較であるから特別需要が正確に把握できないのだ
とすれば，むしろ，７０歳以上の者に限って支給される老齢加算の根拠
がなかったことになる。
(エ)採用すべき検証手法と，特別需要の存否について
原告らは，昭和５８年意見具申時の検証手法を挙げ，これが高齢者の
特別需要を把握するために本来採られるべき検証手法であり，これに従
うと，高齢者の特別需要がなお存在することが認められる旨を主張して
いる。
ａ原告らの強調する昭和５８年意見具申時の検証手法は，前記(1)オの
とおりであり，要するに，７０歳以上の高齢者の支出について，その
支出総額が比較対象となる年代の支出総額と同一になると仮定した上
で，この額を，高齢者の各支出項目ごとの構成比に基づいて案分し，
その案分した額を，高齢者の各項目ごとの支出額とした上で（従って
これは仮の数字である。），比較対象となる年代よりも高齢者の方が
高い支出項目のみを積算していったというものである。
これは，確かに，７０歳以上の高齢者と他の年代との間に消費傾向
の差異が存在することを示すものとはいえるが，７０歳以上の高齢者
の方が低い項目を考慮していないのは合理的とはいえず，高齢者の特
別需要の存在についての合理的根拠と考えるのは困難であるといわざ
るを得ない。なぜなら，そもそも，生活扶助は金銭によって支給され
るものであるところ（法３１条），他の年代より高い支出項目があっ
ても，その合計が，他の年代より低い項目の合計を上回っていない限
り，７０歳以上の高齢者は，加算によってではなく，基準生活費から
必要な需要に対する消費を実現することができるのであるから，７０
歳以上の高齢者に特別の加算をするための特別の需要が認められるか
否かは，特定の項目の積算ではなく，消費支出全体の総額に着目して
判断するべきだからである。実際に，昭和５８年意見具申時の検討当
時にも，生活保護専門分科会において，委員から，このような検証手
法の不合理性を指摘する発言があったり，事務局であった厚生省の担
当者から，「加算制度を擁護する立場で理屈のつく限り高い数字が出
るように作ったことは事実だ」との発言もあったことが認められ（甲
３７の１），これらの事情からも，当時の検証手法が，必ずしも合理
的に高齢者の特別需要を測った合理的なものであったとは評価できな
い。
ｂ以上によれば，昭和５８年意見具申時の検証手法を採らなかったこ
とが不合理であるとはいえないし，原告らがこの手法に沿って行った
検討結果も，７０歳以上の高齢者の特別需要を合理的に根拠付けるも
のとはいえない。
ｃその他の特別需要に関する主張について
以上の他にも，原告らは，老齢加算創設時から，高齢者の特別需要
に見合うものであることが確認され，維持されてきたのであり，本件
各保護基準変更時においてもこれは消失していない旨主張している。
確かに，老齢加算の創設時，昭和５１年の方式変更時，昭和５５年
中間的とりまとめ，昭和５８年意見具申等の際，老齢加算に対応する
特別の需要の存在が認められてきたことは，前記(1)で既に認定したと
おりであり，この点は原告らの主張するとおりである。
しかし，これらは，その検討がされた当時に特別の需要が認められ
たということを示すものにすぎず，直ちに，本件各保護基準変更時に
もその需要が継続していたことにはつながらない。なお，原告らは，
過去に認められていた需要の費目の点にも着目し，このような費目に
ついての需要が継続している旨などをも主張しているが，当該費目の
需要があると認められた上で，かつ基準生活費ではその需要を満たし
きれない場合に，生活扶助における高齢者特有の需要が初めて認めら
れるのであるから，この点の原告らの主張は，本件各保護基準変更時
における高齢者の特別需要の存在の根拠となるものではない。
ｄ被告らの主張について
なお，被告らは，社会情勢の変化によって特別需要の消失が根拠付
けられる旨を主張し，原告らは，これに反論しているのであるが（前
記第２の４(2)イ），いずれにせよ，この社会情勢の変化というものは，
本件各保護基準変更の中心的な根拠となっていたものとは認められず
（前記ア），専門委員会で社会情勢の変化について詳細に検討された
とも窺われないから，その意義としては，特別需要が消失したことを，
後から分析すれば合理的に説明できるという程度のものにすぎないと
考えられる。いずれにせよ，この点に関する当事者らの主張を検討し
ても，それが，比較①及び②やこれを踏まえた中間取りまとめの結果，
本件各保護基準変更の合理性に影響を及ぼすものとは認められない。
(オ)第１類費との関係に関する主張について
原告らは，７０歳以上の者の第１類費の伸びが抑えられてきたのは，
老齢加算が存在したからであり，代替的な第１類費の増額もなく老齢加
算の削減・廃止を行うのは不当である旨主張している。
確かに，原告らの主張によると，他の年齢層に比べて，７０歳以上の
者の第１類費の伸び率は低いが（前記第２の４(2)（原告ら主張）イ
(イ)），比較①及び②は，平成１１年度の全国消費実態調査を前提に，
第１類費及び第２類費を併せて検討し，７０歳以上の高齢者に老齢加算
に相当するだけの特別な需要がないとの中間取りまとめに至っているの
であり，過去の経緯，まして第１類費の他の年齢層との比較だけを根拠
に不当性を指摘しても失当といわざるを得ない。
(カ)専門委員会における検証の基礎資料（特別集計）の信頼性等
原告らは，特別集計について，種々の点を挙げて論難し，これは恣意
的なものであって，被告らの主張の前提に信頼性がない旨主張している。
特別集計に関しては，以下で掲げた証拠及び弁論の全趣旨によれば，
次の事実が認められる。すなわち，①総務省は，旧統計法２条の指定統
計を作成するための指定統計調査（同法３条）の一つとして全国消費実
態調査を行っていたが（乙３３の１），②厚生労働省は，平成１４年２
月８日付けで，総務省に対し，平成１１年の全国消費実態調査の調査票
の使用を申請したところ，③平成１４年３月１９日，総務大臣は，厚生
労働大臣に対し，旧統計法１５条２項に基づきその使用の承認をすると
ともに(乙３４の１），その旨を同年４月２３日付けで告示し，同項所定
の公示を行った（平成１４年総務省告示第２５６号。乙３４の３）こと，
④同調査票は，その使用目的が，「厚生労働省が，生活保護制度におけ
る生活扶助基準等の検証を行う基礎資料として属性別の収入・支出額を
把握するため・・・全国消費実態調査の・・・調査票（いずれも磁気テ
ープに転写分）から所要の事項を転写し，集計する。」とされ，さらに，
その使用者の範囲も限定されていた上（上記告示。乙３４の３），⑤上
記磁気テープについては，承認された目的以外の使用の禁止，知り得た
事項の漏洩の禁止，複製，貸与，再提供の禁止，集計完了後のデータ消
去とその総務省統計局長への報告，集計結果報告書への出所の明示，結
果報告書の総務省統計局長への提出などの遵守事項が課されていたこと
（乙３４の２），⑥以上の経過を経て適法に入手した平成１１年全国消
費実態調査の調査票データに基づき，厚生労働省が，特別集計を作成し
たことが認められる。
以上のような特別集計の作成経過，その基となった資料の信頼性，資
料の使用に関し厳格な制約があった事実等に照らせば，特別集計は，客
観性と妥当性を有するものであると認められる。
また，調査票の様式（乙３３の１）によれば，調査票のデータには，
家族構成，収入，財産等の私生活上の秘密に属する事項が多数記載され
ているものと認められ，上記のデータ使用の制約に関する事実も併せ考
慮すれば，集計完了後にデータが消去され，データ自体が残存していな
いとしても，それは特別集計の正確性や客観性に影響を及ぼす事情とは
いえない。
また，原告らは，特別集計では，第１−１０分位の方が第１−５分位
よりも金額が大きい箇所があったり，６０歳代よりも７０歳代の方が金
額が大きい項目があるなどの点を挙げており，確かに，これらは自然な
結果であるとはいえないが，必ずしも起こり得ない事柄であるともいえ
ないから，これらが特別集計の信頼性を損ねる事情となるとまではいえ
ない。
また，原告らは，特別集計において，消費支出額全体から生活扶助以
外の扶助に該当するもの及び最低生活費の範疇になじまないものが除か
れた点についても疑義がある旨主張しているが，その費目が除かれた趣
旨，当該費目の種別等に不合理な点は窺われず，その他にも，これらの
控除が，生活扶助に相当する支出額を算出するのに不合理であったこと
を示す事情を窺わせる証拠はない。したがって，この点は，特別集計の
信頼性を害するような事情であるとはいえない。
また，原告らは，平成１１年全国消費実態調査・高齢者世帯結果表の
第２６表（甲７２）によると，７０∼７４歳の世帯は６５∼６９歳の世
帯よりも月額世帯消費支出が多い結果となっており，同表の数字をもと
に特別集計になるべく近い方法で検討しても，６５∼６９歳を７０∼７
４歳が上回っているから，この点からも特別集計は信用性に欠ける旨を
主張している。しかし，専門委員会の資料は，６０∼６９歳と７０歳以
上を比較したものであり，上記の原告らによる比較とは対象年齢層が異
なるから，上記の比較結果が専門委員会の資料と矛盾するとは直ちにい
うことができない。したがって，この点が特別集計の信用性に影響する
とはいえない。
以上によれば，原告らの主張に照らして検討しても，特別集計の信頼
性に疑義を容れるような事情は認められない。
(キ)専門委員会における検証の手続及び厚生労働大臣の保護基準変更に
関する問題点について
ａただし書部分に関して
原告らは，専門委員会での議論の経緯等に照らし，中間取りまとめ
におけるただし書部分が，老齢加算の廃止と同時にこれに代わる何ら
かの措置が採られることを条件としていたのに，これが行われていな
い旨主張している。専門委員会の委員の１人であったＨも，他の裁判
所での同種訴訟における証人尋問（甲５２）や，意見書（甲５１）に
おいて，老齢加算の廃止とそれに対する何らかの対応はセットで具体
化されるというのが中間取りまとめの趣旨であり，大方の委員の意見
であった旨を述べている。
確かに，老齢加算の削減・廃止に当たってはそれに代わる何らかの
代替策を条件として求めるべきという趣旨の発言があった事実は認め
られる。例えば，第４回専門委員会におけるＧ委員長の，「私の考え
は，まず加算を廃止して，その後の対応を考えるという議論ではない
と思います。もし，議論の結果，加算を廃止するとすれば，当然，別
のこういうものが必要だという議論になります。・・・もともと加算
の意味とか，今言ったようないろいろな実態ということを考えれば，
例えばこういうニーズがある世帯は当然存在するということになりま
す。・・・仮に加算としてはなくしてもいいという結論に達したとし
ても，それは代わりにこういう仕組みを設けるということを，セット
で出さざるを得ないと思います。」との発言があったり，その他にも，
第４回から第６回にかけて，老齢加算を生活扶助基準等との全体の枠
組みで議論すべきとの意見や，老齢加算を廃止した場合にその代替措
置をどこかに置くような制度設計をすべきである旨の意見などが各委
員から述べられている（乙１２，１４，１６）。
しかし，中間取りまとめの文言をみると，老齢加算を「廃止の方向
で見直すべきである」と結論付けており，ただし書部分も，「生活保
護基準の体系の中で高齢者世帯の最低生活水準が維持されるよう引き
続き検討する必要がある」としているにすぎず，具体的にどのような
代替策を採るべきかを明示してはいないし，結語部分も，検討の必要
性を示しているにすぎないものである。
この点，原告らは，事務局が第６回専門委員会に提案した中間取り
まとめ（案）が，「見直しに当たっては，以下の点について考慮すべ
きとの意見があった」としていたものが，専門委員会での議論を経て，
中間取りまとめのようなただし書の形に変わり，この趣旨は，ただし
書部分が老齢加算の削減・廃止の条件とするものであったのであると
強調するのであるが，第６回専門委員会の議事録（乙１６）を検討し
ても，最終的にこれをただし書の形とすることになった前後の発言を
みると，Ｄ委員から，「例えば今までの老齢加算の考え方に沿った需
要は，確かに検証されなかったと。ただ一方で社会的費用には一定の
需要があるのではないかと，こういうことも議論されたんだと。・・
・ほかにもいろんな細かい問題が提起されまして，それを全部書く必
要はありませんが，そういった部分も含めて生活保護体系の中で見直
すべきであるというようなことであれば，議論の中身にそれなりの説
明は付くだろうと。それで結果として，例えば仮に加算がなくなった
場合にでも，十分説明の付くとりまとめになるのではないかと思いま
す。」との発言があり，これを受けて，Ｇ委員長が，「そうしますと
・・・『したがって』以降のところに，現行の老齢加算の内容に相当
するだけの特別な需要があるとは，必ずしも認められないというとこ
ろで切って，ただしということで，高齢者世帯の社会参加の促進等の
内容については一定の需要があると認められるので，生活保護基準体
系の中でその点を配慮することというふうに，上に持っていくという
のはどうでしょう。」と発言し，更にＤ委員が，「忘れないうちに申
しあげますと，文章の中に盛り込むか，あるいはその後の追加で入れ
るかというのはあるんですが，・・・例えば生活扶助基準の中で含み
込むべきかとか，・・・他の制度の充実ということで考えるべきなの
かというようなところを入れておいた方が，問題の構造が見えやすい
かなと思いますので，そういう工夫をしていただければと思いま
す。」と発言しており，その後には，Ｋ委員から，「『したがって』
というセンテンス・・・『ただし』という形で一体なものにして付け
て，・・・何かの高齢者の社会参加が，加算が取れたことによってで
きなくなるというようなことがないような配慮をするという意味で付
けて」と発言し，更に会議の終盤には，Ｇ委員長が，「先ほどの老齢
加算も含めて修正をしまして，一度委員の先生方にはごらんいただい
た上で，確認していただいて，それをもって中間取りまとめとさせて
いただくということでよろしゅうございますか」と発言し，その後会
議は終了している。以上によると，ただし書部分は，老齢加算の削減
・廃止と同時にこれに代わる何らかの措置が採られることが条件とさ
れるという趣旨で付け加えられたものではなく，老齢加算の削減・廃
止の場合に高齢者の社会参加の観点から何らかの措置を採ることにつ
いて議論がされたし，この点を事後検討し，何らかの配慮をする必要
があるということが記載されたもので，これを明らかにするために，
中間取りまとめ（案）にあるような，「意見があった」という形では
なく，取りまとめ結果の本文の一部として，ただし書として付加され
たものであると解するのが相当である。
なお，老齢加算に関する各委員の第６回専門委員会におけるその他
の発言を検討しても，ただし書部分を削減・廃止の条件とするニュア
ンスで発言したものと解される委員もいれば，ただし書部分のような
ことを議論し検討したことを示し，事後検討を続けるべきというのが
ただし書部分の趣旨であるという発言をしているように解される委員
もおり，要するに，この点からも，委員会の総意として，ただし書部
分は老齢加算の削減・廃止と同時にこれに代わる何らかの措置が採ら
れることを条件としたものであると考えられていた，と認めるのは困
難である。
また，上記のように，Ｈ委員は，その意見書や証人尋問において，
ただし書部分により，老齢加算の削減・廃止と同時にこれに代わる何
らかの措置が採られることが条件であった旨を述べているのであるが，
これも，同委員個人がそのように考えていたことを示すにすぎないと
も解されるから，上記の判断を左右しない。
そうすると，以上の文言の観点からの検討結果と，委員会の議論の
経過の検討結果を併せ考慮すれば，ただし書部分は，老齢加算の削減
・廃止と同時にこれに代わる何らかの措置が採られることを削減・廃
止の条件とするものではなかったと認められる。
ｂ激変緩和措置について
また，原告らは，第６回専門委員会におけるＨ委員と事務局の発言
を根拠に，激変緩和措置は，一時扶助等の代替措置を老齢加算廃止の
条件とするとの意味であった旨主張し，Ｈ委員も，その旨供述してい
る（他の裁判所での同種訴訟における証人尋問調書・甲５２，意見書
・甲５１）。
しかし，第６回専門委員会における発言の経過によると，確かに，
Ｈ委員から，激変緩和措置の趣旨について，代替措置に関係する趣旨
であるのかという旨の質問をする発言があったものの，その後Ｋ委員，
Ｇ委員長が，激変緩和措置とは関係なく代替措置についての発言をし，
そこでＧ委員長が事務局に対し，一時扶助等の対応があるか否かの質
問をしたため，事務局から，「御議論の結果を踏まえて適切な対応を
したい」という発言があったという経過が認められる（乙１６）。し
たがって，事務局のこの発言は，激変緩和措置が一時扶助等の代替措
置を意味するという趣旨で回答されたものとは認められない。
したがって，原告らのこの点の主張は失当である。
ｃ中間取りまとめでも，需要の消失が確認されていないとの主張につ
いて
原告らは，中間取りまとめは老齢加算の特別需要自体が消失したと
は述べていないと主張しているが，中間取りまとめは，「老齢加算に
相当するだけの特別な需要があるとは認められない」としており，こ
れは正に老齢加算の特別需要が存在しないことを示していると考える
ほかなく，原告らの主張は失当である。
ｄ厚生労働大臣による保護基準の変更が中間とりまとめの結論に反し
ているとの主張について
原告らは，上記ａ∼ｃの主張を根拠に，厚生労働大臣による保護基
準の変更が中間とりまとめの結論に反している旨主張しているのであ
るが，以上の検討結果に照らし，そのようにはいえないことが明らか
であるから，この点の原告らの主張も失当である。
ｅ結論が当初から決められていたとの主張について
原告らは，そもそも老齢加算の廃止は，当初から結論が決まってい
たとか，中間取りまとめも，各委員の意見を無視してされたものであ
るなどという旨主張している。
前記(1)カ(ア)，(イ)のとおり，専門委員会の設置自体が，経済活動
の低迷等を受けて生活保護受給者が急増してきた状況を背景に，生活
扶助基準・加算の引下げ・廃止など制度・運営の両面にわたり多角的
かつ抜本的な検討が必要であり，老齢加算についても廃止に向けた検
討が必要であるとの各種提言を契機にされたものであるから，専門委
員会においても，廃止を視野に入れた資料や手法で検討が進められた
ことは否定できない。
しかし，そもそも，保護基準は，最低限度の生活の需要を満たすに
十分なものであって，かつ，これを超えないものでなければならず
（法８条），その時々の社会的諸事情や一般的な国民生活の状況との
相関関係によって決定しなければならないものであることからすると，
昭和５８年の生活保護専門分科会の検討以来２０年間も基準が見直さ
れなかったこと自体が問題であるともいえるのであり，状況を踏まえ
た検討をすることに問題はない。そして，上記で検討したように，専
門委員会における資料や手法はそれ自体不合理なものとはいえず，恣
意性があるとはいえないものである。
また，上記ａで述べたような第６回専門委員会の議論の経過による
と，中間取りまとめ（案）について，各委員から意見が述べられ，こ
れについて，特に老齢加算についてはただし書部分の記載の仕方等も
含めて活発に意見が交わされた上で，委員長が議論をまとめ，事務局
にもそこでの議論の内容，ただし書の記載の仕方も含めた取りまとめ
の仕方について確認がされた上で，中間取りまとめが作成されたもの
である。以上のような経緯によれば，中間取りまとめが委員会全体の
意見として作成されたものであることは明らかであって，委員の意見
を無視してされたものであるとはいえない。
さらに，専門委員会の議事録（乙６，８，１０，１２，１４，１
６）によれば，各委員から，当時の老齢加算制度の廃止について，生
活保護全体の在り方，加算自体の在り方等も踏まえ，積極，消極等の
多様な意見が活発に交わされており（例えば，第４回専門委員会での
Ｊ委員の発言（乙１２の３頁）以降のＬ委員，Ｆ委員，Ｇ委員長，Ｋ
委員，Ｍ委員，Ｎ委員，Ｄ委員の各発言等，第５回専門委員会でのＨ
委員の発言（乙１４の１頁）以降のＤ委員，Ｇ委員長，Ｌ委員の各発
言等，第６回専門委員会での中間取りまとめ（案）についての各委員
の上記ａで挙げた発言等），各委員がすべて上記の提言等に従って老
齢加算廃止の意見を述べていたわけではないし，逆に，委員がすべて
廃止に反対していたわけでもない。このような議論の状況や，中間取
りまとめが作成されるまでの上記のような経過に照らせば，中間取り
まとめが，各委員の意見を無視したものであるとはいえないし，結論
が先に決まっていたものと評価することもできない。
なお，原告らは，第２回の委員会以降は厚生労働省の用意した資料
に基づいて議論がされていたことも指摘しているが，上記のような議
論の状況等の事情に照らせば，原告らの主張を根拠付けるものである
とはいえない。
(ク)まとめ
以上のとおり，比較①及び②を含む専門委員会における検証及び中間
取りまとめの合理性や，厚生労働大臣の判断自体等の合理性について論
難する原告らの主張には，いずれも理由がない。
エ以上によれば，本件各保護基準変更における厚生労働大臣の判断は，老
齢加算に対応する需要を測るための検討手法として合理的である比較①及
び②並びにこれを踏まえた中間取りまとめを根拠として，その内容に従っ
てされたものであると認められ，本件各保護基準変更が原告に不利益を与
えるものであるから，新たに保護基準を定立する場合に比べて，厚生労働
大臣の裁量の幅は小さくなるとの前記(2)ウ(ア)の視点を考慮しても，本件
各保護基準変更が，現実の生活条件を無視して著しく低い基準を設定する
など，憲法及び生活保護法の趣旨・目的に反し，裁量権の限界を超えたり，
裁量権を濫用したものであるとはいえず，基準の変更自体に違憲・違法は
ない。
(4)老齢加算の削減・廃止と最低限度の生活についての検討（争点③）
原告らは，本件各保護基準変更の結果，個々人に対して具体的に行われる
保護が，健康で文化的な最低限度の生活を下回る結果をもたらしていると主
張している。
本件各保護基準変更の違憲・違法性については前記(3)で判断したとおりで
あるが，老齢加算の廃止の結果もたらされた被保護者らの生活状況に関する
事実は，本件各保護基準変更が裁量の範囲内であったか否かの判断に関係す
るので，原告らの上記主張について検討する。
アＩ報告について（甲１２，甲４８（意見書），甲４９（他の裁判所にお
ける同種訴訟での証人尋問調書））
(ア)原告らは，Ｉ報告に基づき，生活保護を受けている単身高齢者の最
低生計費は，予備費を含めて１１万４２９１円＋住居費相当額，予備費
を含めない場合であっても９万９２９１円＋住居費相当額となるから，
老齢加算の廃止された後，７０歳以上の高齢被保護世帯は，健康で文化
的な最低限度を下回る生活をしている旨主張している。
(イ)しかし，被告らの主張するように，Ｉ教授の算定した最低生計費は，
まず，家具等の物品の価格設定について，同種商品のうち，最低でも中
間くらいの価格帯のものを採用したものであり（甲４９の２４頁），最
低生計費を算定する上でふさわしいものではないし，高齢者単身世帯の
交際費について，男単身７０歳以上平均から月額２万２０４１円を計上
しているが，高額所得者や高額資産を有する世帯をも含めた平均を用い
ている点や専門委員会の資料とは第１−５分位で１万４９９６円，第１
−１０分位で１万５４４２円という大きな差がある点（乙１３の資料１
２∼１３頁）において不合理である。また，こづかいとして５０００円
を計上している点も，家計調査ではこづかいは使途不明金として扱われ
るため単身世帯の場合は額としてはほとんどゼロであり，二重計上にな
ると考えられる（甲１２の資料６２∼６４頁）から，不合理である。な
お，この交際費とこづかいについて，専門委員会の資料と比較すると，
第１−５分位で１万９９９６円，第１−１０分位で２万０４４２円とな
り，老齢加算の額を上回る。また，Ｉ報告で算定された最低生計費は，
全国でそれ以下の消費生活をしている世帯の割合が，６５歳以上の高齢
単身世帯で８７．１％，６５歳以上の夫婦のみ世帯で５２．１％存在す
るというものであり（甲１２の６６頁），一般国民の生活実態から乖離
しているといわざるを得ず，健康で文化的な最低限度の生活の基準とな
るものとは到底いえない。この点，Ｉ教授自身，試算を行った際に，老
齢加算廃止前の生活保護費は，最低限度の生活を営むのに不十分である
との認識を持っていたことを認めている（甲４９の１９頁）。
(ウ)以上によれば，Ｉ報告は，健康で文化的な最低限度の生活を下回る
か否かを判断する基準としてはおよそ参考にならないものというほかな
い。したがって，原告らのＩ報告を基礎とする主張には全く理由がない。
イ民医連調査報告（甲５８）について
原告らは，民医連調査報告によれば，老齢加算が廃止された現在の多く
の高齢被保護世帯の生活状況が，原告らと同じく，あるいはそれ以上に厳
しいものであることが明らかであると主張する。
上記調査報告によれば，確かに，老齢加算の廃止により，食事，その他
の基本的生活場面に加えて，社会的活動の場面も含め，被保護者の生活が
苦しくなり，厳しい生活環境に置かれている者がいることは十分に窺える。
しかし，同調査報告によっても，老齢加算の廃止によって不足した費用
項目はないと回答している者も２０％程度の一定割合存在し（甲５８の３
０頁），老齢加算廃止前に比べて支出が減ったと回答した者の割合は半数
以下であり（同３５頁），生活保護費によって最低限の生活が保障されて
いるかについても，思うと答えている者が２０％前後の一定割合存在する
こと（同４６頁）に加え，調査対象者らの食事の内容や記述回答の具体的
内容（同資料１及び２）などによると，必ずしも健康で文化的な最低限度
の生活を下回っていない者も一定割合存在することが窺われる。
さらに，同調査がアンケートの方式であり，調査対象者の主観に左右さ
れる側面もないとはいえない上，調査の対象が，老齢加算を削減された世
帯であり，老齢加算の削減・廃止によって保護基準が引き下げられたため，
従前の生活水準と比べて不足が生じたと感じて，老齢加算廃止に否定的に
回答する者がいたとしてもごく自然のことであるといえ，調査対象者の属
性によって結果が左右された面もなくはないと考えられる。
また，そもそも同調査は，老齢加算の廃止に対する不服申立て及び裁判
が行われていることを前提に，その裁判の支援などに活用するという目的
で行われたものである（乙４９）。そして，実際には，民医連加盟の事業
所利用者を対象に，老齢加算の廃止等に関する裁判などに活用するためで
あることを説明した上で実施されている（甲５８の２及び１１８頁）。ま
た，同調査報告の「考察」の項の冒頭部分には，原告らの主張とほぼ同旨
のことが記載されている（同４７頁）。これらの事実からすると，同調査
は，その目的，調査対象の選定，調査結果の評価等について，客観性，公
平性，中立性が担保されたものとはいい難い。
以上によれば，民医連調査報告によっても，老齢加算の廃止によって，
被保護者らの生活が健康で文化的な最低限度の生活を下回るものになった
と認めることはできない。
ウその他の原告らの主張について
以上のほかにも，原告らは，健康で文化的な最低限度の生活の意義等に
ついても論じるなどして，老齢加算の削減・廃止によって健康で文化的な
最低限度以下の生活がもたらされた旨を主張しているが，その議論の当否
をひとまず置き，原告らの主張を前提としても，本件においては，健康で
文化的な最低限度の生活を下回ったことを窺わせる証拠はない。
エ以上のとおりであるから，老齢加算の廃止の結果としての被保護者らの
生活状況に関する原告らの主張を検討しても，本件各保護基準変更が裁量
の範囲内であり，違憲・違法ではないとの前記(3)の判断は左右されない。
(5)老齢加算の削減・廃止による原告らへの影響について
次に，前記(2)イ(ウ)記載の原告らに特有の需要があったかについて検討す
る。
ア原告らの生活状況
(ア)原告Ａ（甲Ａ６，Ａ１５，Ａ１６，原告Ａ本人尋問）
①住居
現在は，前記住所地の古いアパートの６畳一間で単身で暮らしている。
台所は小さな流しと小さなコンロがあるだけで狭く，まな板をしっかり
置く場所がなく，包丁を使うときに後ろのガラス戸に肘が当たることが
あるし，コンロに向かうときも半身にならなければならない。トイレ，
風呂も狭く，洗濯機を置いてあるベランダも狭い。部屋には隙間風が吹
く。換気扇の枠があるだけで，換気扇そのものがない部分がある。
②家具等
家具はほとんどなく，電化製品も，クーラーや電子レンジはない。洗
濯機，こたつなどはもらい物である。炊飯器やラジカセ，扇風機も古い。
③入浴等
風呂は，水をつぎ足しながら使い，水を入れ替えるのは４日に１回で
ある。月に２回くらいスーパー銭湯に行く。洗濯は１週間に１回である。
④食事
料理をすることは好きなため，自炊して食費を節約している。肉を買
うことはそれほどなく，買うときは単価を見てだいたい豚のバラ肉を買
っている。野菜は，もやしや小松菜など安いものを買うことが多い。ス
ーパーでの買い物で，タイムサービスまで待つことはよくあり，何軒も
店を回って鮮度や値段を見比べることもあるが，常に安売り商品ばかり
探すことに気疲れや情けなさを感じることがある。老齢加算削減後，１
日当たりの食費は７００∼１０００円程度に切りつめざるを得なくなり，
食事の質が下がった。牛肉は安いものでもなかなか買わなくなり，刺身
やしめさば，１人用の鍋セットも安いものを買うようになった。以前は
月に１回くらい１０００円ほどをかけてすき焼きをしていたが，やらな
くなった。果物も，１００円くらいのバナナを買っている。
⑤衣類
衣類はふだんほとんど買わず，３年前に８０００円程度で購入したス
ーツがいわゆる一張羅で，１５年前ほど前に買った傷物のジャンパーも
自宅内では着つづけている。外出用には７∼８年前に買ったジャンパー
を着ている。靴は３足あるが，うち２足の革靴は２万円の地域振興券が
支給されたときに買い，もう１足のスニーカーは２５００円くらいで買
った。
⑥日常生活，趣味等
家にいても特にすることがなく，外出することが多い。趣味は読書，
映画鑑賞やクラシック音楽鑑賞であるが，ＣＤやＤＶＤなどの媒体は買
えず，ラジオ放送をカセットテープに録音したり，ビデオつきのテレビ
をリサイクルショップで購入し，気に入った番組を録画して繰り返し鑑
賞したり，１本１００∼３００円程度の安価な中古ビデオテープを購入
して映画鑑賞を楽しんでいる。コンサートには，３０００円くらいのも
のに年２回ほど行ったりしているほか，入場料５００円程度のものにも
行っている。老齢加算削減前は映画にも行くなどしたが，現在はほとん
ど行っていない。本は，古本屋でまとめて購入し，読み終えたら売りに
いっている。新聞は２紙購読している。コーヒーが好きであり，回数券
を利用するなどして喫茶店のコーヒーとその場の雰囲気を楽しんでいる
が，老齢加算の削減・廃止により，回数は減った。また，５００円玉を
貯金して年２∼３回の国内旅行を楽しみにしていたが，老齢加算の削減
後，貯金箱から金を出さざるを得ないことが増え，ほとんど貯まらなく
なり，誘いがあっても断るようになり，現在は年に１回行く程度である。
⑦交友関係等
友人関係の付き合いにはどうしても金がかかるので，誘われても断っ
ていると，今ではほとんど友人関係がなくなった。母親の墓参りもして
いないし，姉との行き来も３０年くらいない。
⑧健康状態
平成７年から血圧の薬，心臓の薬，胃腸薬を服用している。また，現
在は，心臓の疾患のための貼り薬も使用している。
⑨その他
老齢加算の削減・廃止により，買いたいと思うものが買えなくなり，
自分のしたいことができなくなったと感じている。ストレスがたまり，
精神の拠り所がなくなってきているように感じている。
(イ)原告Ｂ（甲Ｂ５，Ｂ１４，Ｂ２１，原告Ｂ本人尋問）
①住居
古い５軒長屋で間取りは２ＤＫであり，同じ長屋に暮らす知人と助け
合いながら生活をしている。隙間風が寒く，虫も多い。
②家具等
たんすやクーラーなど，家具，電化製品等の大半はもらい物であり，
日用品も近所づきあいの中からもらうことが多い。ストーブやクーラー
はなるべく使わないようにしているが，老齢加算の削減後，石油価格の
高騰で灯油代が１缶当たり数百円上がったとき，買えないことがあった。
冬の寒さは腰痛にこたえる。
③入浴等
住居に風呂はあるが，腰が悪く掃除ができないため，ほとんど使用せ
ず，銭湯を利用している。回数券を買って節約し，以前は１日おきくら
いに行っていたが，老齢加算の削減後，３∼４日に１回程度となった。
④食事
食事は節約のため自炊しており，上記の知人らの分もまとめて作り一
緒に食べるのが常で，食材の有効活用も図っている。食材は専らスーパ
ーで買っていたが，削減された老齢加算の分を節約しようと工夫して，
食材宅配サービスを活用するようになった。敷地にはネギを種から植え
て育て，食材として使用している。酒は，現在はほとんど飲まず，ビー
ルのミニ缶を飲む程度である。以前は，ごくたまに，持ち帰り用のすし
や，中華料理店での６５０円程度の定食を食べるなどしていたが，老齢
加算削減後，買わなくなった。
⑤衣類
衣類は，２着１組で２００円のＴシャツや，１０００円くらいの靴な
ど安いものしか買わない。老齢加算削減後は，下着１枚買うにしても悩
んでしまう。
⑥日常生活，趣味等
ふだんはたいてい自宅におり，楽しみは草花いじりや犬猫の世話であ
り，そのためペットフードなどを買う必要がある。天体観測が趣味なの
で，望遠鏡をもらってきてときどき見ている。
⑦交際等
知人の葬式の連絡があっても，香典を出す余裕がないので行かないで
いると，そのうち連絡がこなくなった。金がなく，孫の葬式にも行けな
かった。現在は，彼岸の墓参りも行かなくなった。
⑧健康状態，通院状況
内科に１か月に１回（高血圧），整形外科に月２回ほど（腰）通って
いる。晴れている日はバイクで通院するが，雨の日はバス停まで歩くの
も腰に負担がかかるのでタクシーを使わざるを得ず，片道９００円くら
いかかる。毎日十数種類の薬を飲むよう処方されている。
⑨その他
老齢加算削減後，散髪の回数は１か月に１回から１か月半に１回に減
らした。貯金箱に買い物の釣り銭を入れているがなかなか貯まらなくな
った。また，植木にやる水は雨水にしたり，トイレのタンクにペットボ
トルを入れたりして水道料金を節約し，ガス料金も，練炭を代わりに使
って節約し，電気も電話もできるだけ使わないようにしている。
(ウ)原告Ｃ（甲Ｃ６，Ｃ８，原告Ｃ本人尋問）
①住居
前記住所に単身で暮らしている。古い２Ｋのアパートで，風呂はない。
台所にガス台や湯沸かし器などの設備はなく，板の間にカセット式のガ
スコンロを置いて使っている。
②家具等
部屋には必要最小限の家財道具類しかなく，炊飯器やビデオデッキは
ない。生活必需品の大半は，友人知人や，亡くなった知人などからのも
らい物である。クーラーはあるものの電気代節約のためほとんど動かす
ことはない。カセットテープのプレーヤーも持っているが，古く，巻き
戻しはできない。
③入浴
住居に風呂はないが，銭湯には行かず，城陽市立西部老人福祉センタ
ー陽幸苑で無料の風呂を利用して節約している。
④食事
調理が得意でなく，台所にガス台もないので，外食が多い。自宅での
食事の大半は，安売り時にまとめ買いしたインスタントラーメンやうど
んである。働いていないときは，朝がゆっくりしているので，朝昼兼用
にして１日２食にしている。
⑤衣類
衣類はもらい物が多く，下着くらいしか自分では買わない。
⑥交際，趣味等
葬儀や結婚式などは，包む金がなく，行きたくても行けない。
生きがいは，カラオケと，友人知人と会って話をすることで，近所に
行きつけの喫茶店兼居酒屋があり，そこで店主や顔なじみの常連客と話
しながら，食事をしたり，カラオケを歌ったりするのが楽しみであるが，
老齢加算の削減・廃止により，行く回数は減った。カラオケの発表会や
大会に出て人前で歌うことも楽しみで，何度も賞を取ったことがある。
現在は，毎年参加していて義理もある会には参加しており，これが年に
３回以内くらいであるが，その他民間のカラオケ業者が主催する大会は，
１回４０００∼５０００円の参加費がかかるため，３か月に１回程度し
か参加していない。また，１０数年来のカラオケ仲間たちと一緒に，毎
年１回，１泊２日の温泉旅行にいき，バスの中や宴会場で歌うのも楽し
みであったが，ここ１０年のうち５∼６回しか参加できず，最後に参加
したのは平成１６年である。
シルバー人材センターで年に数か月間働いているが，働きたいからで
はなく，カラオケや人付き合いをして人間らしく生活するための金が欲
しいからである。シルバー人材センターで働いていた平成１９年５月か
ら１１月には，知人の母の葬式に行くことができ，甥の結婚式にも参列
でき，夏にはカラオケ大会にも出場したり，同年９月にはカラオケ店主
催の歌謡祭にも参加することができた。
新聞は，朝刊のみを２紙，日曜日のみを１紙購読している。
イ衣食住に関する生活状況の検討
(ア)原告らの住居はいずれも古く，台所も狭く設備が十分ではなかった
り，隙間風が吹くなど，住環境は快適とはいい難い。
しかしながら，いずれの原告についても，住居の基本的な機能に大き
な支障があるとまでは認められず，健康で文化的な最低限度の生活を営
むことのできない住環境にあるとはいえない。
(イ)また，いずれの原告についても，家具，電化製品も十分にはそろっ
ておらず，もらい物で古い物も多く，買い換えもままならない状況にあ
って，生活に不便，不自由な面があることは否定できない。しかし，い
ずれの原告も洗濯機を保有していたり，台所にガス台のない原告Ｃは電
子レンジを保有しているなど，原告らの家具及び電化製品の保有状況が，
健康で文化的な最低限度の生活を下回っていることを示すほどのものと
まではいえない。
(ウ)入浴に関しては，水の入替えの頻度を減らしたり，銭湯に行く回数
を少なくするなど，節約せざるを得ない厳しい状況にあることが窺われ
る。
しかし，原告Ｃは，節約の結果とはいえ，無料で入浴することができ
ているし，１週間に２回程度という入浴の回数（原告Ｂ），あるいは４
日に１回水を入れ替える（水を入れ替えた日のみに入浴すると考えても，
１週間に約２回入浴することになる）という状況（原告Ａ）についても，
原告らが高齢者であることを考慮すると，健康で文化的な最低限度の生
活を下回ることを示す事情とはいえない。
(エ)衣類や食事についても，節約のため，購入したい衣類や食材の購入
や外食等が制約されている状況にあることが認められる。
原告らが，いずれも不自由な思いをしていることや，節約のために多
大な努力をしていることは理解できるが，しかし，原告Ａについては，
安価なものではあれ，刺身等を購入して食べることもできていること，
原告Ｃについては外食が多いことなどの状況に加え，原告らの実際の生
活の様子（甲Ａ１６，Ｂ２１，Ｃ８）などに照らせば，原告らは，生活
をしていくのに必要な食事を摂取することはできており，衣類について
も，生活していくのに必要なものは入手できていると認められ，これら
の点から，健康で文化的な最低限度の生活を下回っていると評価するこ
とはできない。
ウその他の生活状況に関する検討
憲法や生活保護法の定める健康で文化的な最低限度の生活の内容は，そ
の時々における文化の発達の程度，経済的・社会的条件，一般的な国民生
活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであるところ，
現在の社会状況に鑑みれば，健康で文化的な最低限度の生活とは，肉体的
生存を維持できることのみを意味するものではなく，親族や友人知人との
交際，生きがい，趣味等に余暇の時間を当てるなどの文化的，社会的活動
を一定程度行うことも，当然にその内容として含まれるものと解される。
そこで，以下，この観点から原告らの生活状況を検討する。
(ア)原告Ａは，安価な中古ビデオテープを購入したり，コーヒーを飲む
のに回数券を利用するなどの節約をしていたり，また，交友関係につい
ても金銭面での制約を受けていることが認められる。しかし，それでも，
自宅でビデオテープで映画を見ることはできているし，また，コンサー
トには３０００円程度のものに年２回，加えて５００円程度のものにも
行くことができている上，新聞も２紙購読し，原告Ａの大きな楽しみで
ある喫茶店のコーヒーも，回数が減ったとはいえ定期的に楽しむことが
できているし，回数が減ったとはいえ，年１回の国内旅行はすることが
できているのである。
以上によれば，原告Ａが，一定程度の文化的，社会的活動ができてい
ないということはできず，この面で，健康で文化的な最低限度の生活を
下回っているとは認められない。
(イ)原告Ｂも，親族や知人との交際について，金銭面からの制約を受け
ていることが認められる。しかし，草花の世話をしたり，犬を飼ってペ
ットフードを買って与えたり，望遠鏡で天体観測をするなど，一定程度
の趣味活動をすることはできている。その他原告Ｂの生活状況を全体と
して検討しても，健康で文化的な最低限度の生活を下回っていると評価
できるほどに社会的活動ができていないとは認めることができない。
(ウ)原告Ｃも，友人知人や親族との交際，そしてカラオケ等の趣味活動
について，金銭面からの制約を受けていることは認められる。しかし，
新聞については，複数紙を購読できている上，稼働収入がなく生活保護
を受けて暮らしている際にも，行きつけの店に行って友人知人と話をし
たりすることが全くできていないようには窺われない。その他原告Ｃの
生活状況を全体として検討しても，健康で文化的な最低限度の生活を下
回っていると評価できるほどに社会的活動ができていないとは認めるこ
とができない。
エ以上のとおり，原告らに特有の具体的な需要は見いだせないし，本件各
保護基準変更の結果，原告らに対して具体的に行われる保護が，健康で文
化的な最低限度の生活を下回る結果をもたらしているとはいえず，結局，
法５６条を根拠に，本件各処分を違法であるということはできない。
(6)本件各処分の手続上の違法性の有無について（争点④）
ア適正手続に関する主張について
原告らは，生活保護基準を切り下げる場合には，個々の被保護者らが具
体的な不利益を受けるから，パブリックコメントを行うとか，専門委員会
に被保護者の利益を代表する委員を選任する等して，被保護者の意見を聴
取する必要があったとか，少なくとも被保護者を直接の対象とする実態調
査が不可欠であったのであり，このような手続が欠けている点で，憲法２
５条及び法５６条の趣旨に反し違憲・違法であるとか，行政手続における
適正手続の内容たる重要な告知聴聞の機会が保障されていない点で適正を
欠くなどと主張している。
この点，確かに，一般的に，行政手続にも憲法３１条の適正手続の規定
は妥当するものであるが，行政処分の相手方に事前の告知，弁解，防御の
機会を与えるかどうかは，行政処分により制限を受ける権利利益の内容，
性質，制限の程度，行政処分により達成しようとする公益の内容，程度，
緊急性等を総合較量して決定されるべきものであって，常に必ずそのよう
な機会を与えることを必要とするものではない。そして，法は，そもそも
生活保護の受給に関する処分については，行政手続法の適用を排除してい
る上（法２９条の２），厚生労働大臣による保護基準の変更の際に，被保
護者の意見を聴取すべきことを定めた具体的な規定もない。そうすると，
法の趣旨は，厚生労働大臣による保護基準の変更の際に必要な手続につい
ては，一応厚生労働大臣の合理的・合目的的裁量にゆだねており，厚生労
働大臣が，憲法や生活保護法の制約の下での裁量の範囲を逸脱したと評価
されるような手続を採ったものでない限りは，適正手続違反を理由として
保護基準の変更が違法とされることはないものと解される。例えば，厚生
労働大臣が何らの手続も経ずに突如保護基準を切り下げるなどすれば，そ
れは，厚生労働大臣の当該措置に合理的根拠が欠け，裁量の範囲内とは評
価できないのが通常であるから，そのような場合には，（それを手続的違
法と呼ぶか，単に裁量の範囲を逸脱したと呼ぶかはひとまず置くとして）
違憲・違法となり得るが，これはあくまで，憲法や生活保護法の制約の下
での厚生労働大臣の裁量の範囲を逸脱したと評価されるからであるにすぎ
ず，原告らの主張するような，手続の履践を怠ったということ自体から導
かれる結論ではない。
そして，本件各保護基準変更は，既に述べたように，合理的な判断過程，
判断資料をもって行われたもので，厚生労働大臣の裁量の範囲内であると
認められるものである。
したがって，原告らのこの点の主張には理由がない。
イ厚生労働大臣の保護基準改正告示日に関する主張について
原告Ａ及び原告Ｂは，本件処分２，３，５，６は，厚生労働大臣の告示
前にされた処分であり，告示に基づかない処分であるから法８条１項に違
反し，違法である旨主張している。
この点，本来は，保護変更の処分は厚生労働大臣の告示に基づかなけれ
ばならない（法８条１項）から，告示後に処分がされるのが通常である。
しかし，生活扶助のための保護金品は，原則として金銭給付により，１
か月分以内を限度として前渡しするとされていること（法３１条１項，２
項），保護の実施機関は，保護の変更決定を行い，これを被保護者に対し
書面をもって通知しなければならないとされていること（法２５条２項，
２４条２項）からすると，４月分の保護費の支給を適切に行うためには，
前月に支給決定のための準備を行うのが望ましく，したがって，告示を待
って保護の変更手続を行うよりも，その告示の内容が既に明らかになって
いるのであれば，告示に従った保護変更決定を実際の告示よりも先に行っ
た上で被保護者に通知しておくのが合理的であり，これは被保護者の利益
にこそなれ，不利益となることはない。
厚生労働省においては，このような観点から，例年，３月初旬に全国生
活保護担当係長会議を開催し，全国の自治体に対して次年度の基準改定告
示案を示すとともに，改定の趣旨及び留意点等について周知しており，被
告京都市のした本件処分２，３，５，６は，このようにして厚生労働省が
示した告示案に基づいている（乙３７の１∼４）。
また，本件処分２，３，５，６の実施年月日は，平成１７年４月１日又
は平成１８年４月１日であり，その時点では，上記告示による保護基準の
改正が既にされている上，内容面でも，いずれの年においても，処分行政
庁が処分の前提とした告示案どおりに保護基準の改正が告示されている
（乙３６の１，２）。
以上によれば，原告Ａ及び原告Ｂの主張するように，処分の日が厚生労
働大臣の保護基準改正告示日の前であることのみをもって，本件処分２，
３，５，６に違法とされるべき手続的瑕疵があるということはできない。
ウ以上から，本件各処分に手続上の違法はない。
３結論
以上検討したとおり，本件各保護基準変更にも，本件各処分にも違憲・違法
はない。したがって，本件各取消請求にはいずれも理由がないし，本件各義務
付けの訴えについても，処分行政庁が当該義務付けるべきとされる処分をすべ
きことが法令の規定から明らかであるとも，当該処分をしないことに裁量の逸
脱又は濫用があるともいえないから，その請求にはいずれも理由がない。
したがって，原告らの請求をいずれも棄却する。
京都地方裁判所第３民事部
裁判長裁判官瀧華聡之
裁判官谷口園恵
裁判官梶山太郎

戻る