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　　　　　　　主　　　文
１　原審第１０号ないし第１４号事件原告らの訴えについて
（１）　本件控訴をいずれも棄却する。
（２）　控訴費用は，控訴人らの負担とする。
２　原審第１５号事件原告らの訴えについて
（１）　原判決を取り消す。
（２）　本件を横浜地方裁判所に差し戻す。
　　　　　　　事実及び理由
第１　控訴の趣旨
１　原判決を取り消す。
２　被控訴人らは，横浜市に対し，連帯して金１億９１２２万７７４０円及びこれ
に対する，被控訴人日新電機株式会社においては平成８年３月１０日から，被控訴
人株式会社安川電機においては同月１２日から，その余の被控訴人らにおいては同
月９日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
３　被控訴人らは，川崎市に対し，連帯して金８１４９万２１５８円及びこれに対
する，被控訴人日新電機株式会社においては平成８年３月１０日から，被控訴人株
式会社安川電機においては同月１２日から，その余の被控訴人らにおいては同月９
日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
４　被控訴人らは，鎌倉市に対し，連帯して金２億８６４７万４５１８円及びこれ
に対する，被控訴人日新電機株式会社においては平成８年３月１０日から，被控訴
人株式会社安川電機においては同月１２日から，その余の被控訴人らにおいては同
月９日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
５　被控訴人らは，茅ヶ崎市に対し，連帯して金２１３４万５７２０円及びこれに
対する，被控訴人日新電機株式会社においては平成８年３月１０から，被控訴人株
式会社安川電機においては同月１２日から，その余の被控訴人らにおいては同月９
日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
６　被控訴人らは，大和市に対し，連帯して金１億３５０３万０９４０円並びにこ
れに対する，被控訴人神鋼電機株式会社及び同富士電機株式会社においては平成８
年３月１０日から，その余の被控訴人らにおいては同月１２日から，それぞれ支払
済みまで年５分の割合による金員を支払え。
７　被控訴人らは，秦野市に対し，連帯して金４５３万２０００円並びにこれに対
する，被控訴人神鋼電機株式会社及び同富士電機株式会社においては平成８年３月
１０日から，その余の被控訴人らにおいては同月１２日から，それぞれ支払済みま
で年５分の割合による金員を支払え。
第２　当事者の主張
１
　当事者の主張
　当事者の主張は，次のとおり補正し，後記２のとおり控訴人らの主張を追加する
ほかは，原判決の「事実」中「第二　当事者の主張」の記載と同一であるから，こ
れを引用する。
（１）　原判決２８頁１０行目の「同年」を「平成４年」に改める。
（２）　原判決３６頁４行目の「棄却」を「却下」に，５行目の「１１月２７日」
を「１２月１１日」それぞれ改める。
（３）　原判決４２頁１行目及び４９頁５行目の各「地方地方」を「地方」にそれ
ぞれ改める
２　控訴人らの当審における主張
　原判決は，本件各自治体につきされた本件各監査請求が監査請求期間を徒過して
されたものであり，かつ，徒過したことにつき正当な理由がなかったとして，本件
訴えを不適法であると判断したものであるが，①本件がいわゆる「真正怠る事実」
に関する事案であるか，「不真正怠る事実」に関する事案であるか，②仮に「不真
正怠る事実」に関する事案であり，監査請求期間の制限を受けるとしても，その期
間の起算点をどの時点に求めるか，③仮に監査請求期間の制限を前提とするとして
も，これを徒過したことについての「正当の理由」の要件は何かの３点につき、誤
った判断をしている。
（１）　本件は「真正怠る事実」に関する事案である。
ア　法２４２条１項が定める住民監査請求及び法２４２条の２第１項が定める住民
訴訟は，普通地方公共団体（以下，単に「地方公共団体」という。）の長又は職員
の非違行為を中心とした地方公共団体に対する職務違反行為を是正するために住民
に付与されている権能である。そして，法２４２条１項がいう「違法若しくは不
当」とは，地方公共団体の長又は職員の「公金の支出，財産の取得，管理若しくは
処分，契約の締結若しくは履行若しくは債務その他の義務の負担」（以下「財務会
計上の行為」という。）と「公金の賦課若しくは徴収若しくは財産の管理を怠る事
実」（以下「怠る事実」という。）が地方公共団体に対する関係で職務義務に違反
する場合をいうのであり，それ以外の分野について違法・不当があったとしても，
それ自体は違法な財務会計上の行為を構成しない。
　したがって，違法な財務会計上の行為とは，地方公共団体の財務会計上の行為
に，その長又は職員の地方公共団体に対する職務規律違反などがある場合をいうも
のであり，このことは，一方で，地方公共団体が，当該行為たる契約（財務会計上
の行為）が詐欺などによ
るもので，その財務会計上の行為から地方公共団体が相手方に対して実体法上の請
求権を持つに至ったとしても，その長又は職員に職務違反がなければ，損害の回復
措置が自律的に執られることが期待されるので，このことから直ちに住民の是正請
求権を与える必要もないことになる。このような場合は，地方公共団体が持つに至
った請求権を適切に行使せず，その不作為が違法な状態に至ったとき，「財産の管
理を怠る事実」として監査請求の対象となるのである。換言すれば，地方公共団体
と相手方との間の契約の瑕疵・違法（外部関係における違法）と，その長又は職員
の地方公共団体に対する職務規律違反としての違法（内部関係における違法）とは
別のものであり，法２４２条１項において違法な財務会計上の行為として規律する
のは，後者の違法のあったときなのである。
イ　本件についていえば，本件各自治体に対して違法行為（不法行為）を行ったの
は，談合に参加した被控訴人会社ら重電メーカー各社であり，本件各自治体と被控
訴人事業団との間で締結された委託協定に関しては，各自治体の長又は職員には当
該自治体に対する職務違反は存在しない。したがって，「内部関係における違法」
は存在しないのであるから，委託協定ないしその履行たる支払自体が監査の対象と
なることはないのである。後日，被控訴人らの不法行為の事実が明らかになるに至
って，なお，本件各自治体の長が被控訴人らに対して損害回復の措置を執らないま
まに放置したとき，初めてその長による不当な行為としての「財産の管理を怠る事
実」が生まれ，この事実が住民による監査請求の対象となるのである。
ウ　本件においては，本件各自治体の財務会計上の行為である年度実施協定ないし
同協定の一部を変更する協定の直接の相手方ではない被控訴人会社らが談合して被
控訴人事業団との契約を締結したものであり，本件各自治体の長や職員の行為に
は，職務違反に当たる行為はない。しかも，これらの協定は被控訴人事業団の発注
行為に先行するから，その後の談合行為によって協定条項が左右される余地はない
上，協定上の費用額は国土交通省（当時建設省）の通達に係る設計積算基準に基づ
いて決定されるので，内容的にも被控訴人事業団と被控訴人会社らとの間の現実の
代金額によって影響されるものではない。適法に契約が締結されたのに，その後第
三者の一方的な行為によって，適法だった契約がさか
のぼって違法となることはあり得ないから，本件各自治体の長や職員に財務会計上
の違法はない。そして，談合によって不当に競争を排除して請負代金額をつり上
げ，その結果本件各自治体の負担を増大させることは，本件各自治体に対する不法
行為であり，財務会計上の行為の違法から損害が発生しているわけではない。
　したがって，財務会計上の行為の違法と実体法上の請求権が「表裏の関係にあ
る」ということにはならないから，本件各監査請求に法２４２条２項が適用される
余地はない。
エ　また，原判決は，談合により本件各自治体が結果的に過大な支払を約束させら
れたのであるから，地方公共団体の事務処理は最少の経費で最大の効果を挙げるよ
うにしなければならないと定めた法２条１３項（平成１１年法律第８７号による改
正前のもの）に，また，地方公共団体の経費はその目的を達成するための必要かつ
最少の限度を超えてこれを支出してはならないと定めた地方財政法４条１項にそれ
ぞれ結果的に違反するものとなり，財務会計上の行為の違法を結果的に招来すると
いうべきであるとする。
　しかし，上記各条項については，一般に，最少費用・最大効果の判断は第一次的
には予算執行権限を有する財務会計職員の裁量に委ねられており，当該具体的な支
出が事務の目的・効果との均衡を著しく欠き，その裁量を逸脱するものと認められ
るとき，初めて違法となると解されている。
　公共工事の契約に関しては，あらかじめ入札予定価格が設定され，その価格は，
工事請負の場合その契約金額の上限を画するものであって，業者間の談合により競
争が排除されても，契約金額が入札予定価格を上回ることはあり得ない。すなわ
ち，談合とは，契約金額を入札予定価格の水準まで押し上げるための謀議であっ
て，それ以上の水準を追求し得るものではない。そして，入札予定価格は，国土交
通省等の定める積算基準に基づき算定されるものであるから，談合の結果，契約金
額が入札予定価格の基準に届いてしまったからといって，この基準自体が目的・効
果との均衡を著しく欠く違法・不当な高額であるということはできない。
（２）　監査請求期間の起算点について
　仮に本件がいわゆる「不真正怠る事実」の事案であるとしても，監査請求期間
は，最も早くとも被控訴人会社らが私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法
律（以下「独占禁止法」という。）違反被告事件の第１回公判におい
て犯罪事実を認めた時点（平成７年１１月１０日）から起算すべきである。すなわ
ち，本件の談合行為は，いずれも秘密裡に行われていたものであるが，この事実が
公になったのは，平成７年６月１５日に被控訴人会社ら及びその担当者が独占禁止
法３条違反の罪で，被控訴人事業団の元工務部次長が同違反幇助の罪で，それぞれ
起訴されたことが翌１６日に新聞報道され，さらに，同年７月１３日には，公正取
引委員会が被控訴人会社らに対し，独占禁止法３条違反の行為をしたとして，課徴
金納付命令を発し，そのことが報道されてからである。少なくとも同報道以前にお
いて，本件各自治体が，被控訴人らに対し，現実に損害賠償請求権を行うことは不
可能であり，およそ期待できないことは明らかである。したがって，平成７年６月
１５日以前には本件各自治体が現実に損害賠償請求権を行使することは不可能であ
り，同年１１月１０日の罪状認否以前に損害賠償請求をしないことが財産の管理を
不当に怠るものと評価することにも無理がある。したがって，本件各監査請求は，
監査請求期間の起算点を上記いずれにとっても１年以内に行われていることは明ら
かであるから，適法である。
（３）　「正当な理由」の要件について
ア　監査請求が期間徒過後にされたとされる場合に，これを例外的に許容すべき
「正当な理由」の要件については，最高裁判所昭和６３年４月２２日判決（裁判集
民事１５４号５７頁，以下「昭和６３年最判」という。）により，①当該行為が秘
密裡にされたかどうか，②住民が相当の注意力をもって調査したときに客観的にみ
て当該行為を知ることができたかどうか，③当該行為を知ることができたと解され
る時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかという３つの基準が示されたとさ
れている。
　原判決は，以上の３つの基準を前提に，「原告らは，平成７年１１月２７日以降
本件各監査請求をしているが，これは，原告らが，当該行為の違法性，不当性を知
ることができた平成７年７月１３日ごろから約４か月を経過してしたものであるか
ら，このような期間を経過してされた本件各監査請求は，いずれも前記の『相当な
期間』を徒過しているものといわざるを得ない。」としている。
イ　しかしながら，昭和６３年最判は，当該行為から１年経過後にされたあらゆる
監査請求について，「正当な理由」の判断基準の枠組みを設定したものではない
上，本件とは事案を異にす
るものである。
　また，昭和６３年最判は，法２４２条２項ただし書の趣旨について，当該行為が
地方公共団体の住民に隠れて秘密裡にされ，１年を経過してから初めて明らかにな
った場合等にも１年の期間制限の趣旨を貫くことが相当でないことはいうまでもな
いとして，当該行為が秘密裡にされた場合の「正当な理由」について，その判断基
準を判示したものにすぎない。
　さらに，昭和６３年最判は，「正当な理由」の有無につき，住民が相当な期間内
に監査請求をしたかどうかによって判断すべきであるとし，その相当な期間内かど
うかは，４か月余を経過したかどうかとう単純な一定の期間のみで判断されるべき
ではなく，各事案ごとに相当な期間内か否かが判断されるべきものであって，３か
月なら「正当な理由」が認められ，４か月では認められないといった単純な期間の
線引きをしたものではない。
　したがって，原判決が課徴金納付命令に関する報道がされたときから４か月を経
過しているからという理由のみで，実質的には何らの理由を示さず，昭和６３年最
判の判断に従ったかのように「正当な理由」がないと判示したことは，同最判の趣
旨を誤解したものであって，「正当な理由」の有無の解釈を誤ったものである。
ウ　本件は，入札が自由競争によって行われた場合に比して，談合による入札によ
って工事代金額が不当に高額となったために，本件各自治体が被った損害につい
て，不法行為に基づき被控訴人らに対して賠償請求をすべき事案であるから，ま
ず，本件各自治体が入札は談合に基づき行われたものであるとの認識に至らなけれ
ば，そもそも損害賠償請求を行うことは不可能であり，したがって，この請求を怠
ることが不当であるとの客観的な評価は成立しない。
　また，談合によって本件各自治体が被った損害の立証は容易ではなく，談合の事
実認定も慎重でなければならないから，談合がされていたとの疑惑報道等がされた
ら，とにかく早急に監査請求を行いさえすれば，談合に対する何らかの是正措置が
採られることが強く期待できるというような状況にはなかったのである。
エ　かかる観点からすれば，刑事訴追の報道がされた時点からは５か月余，課徴金
納付命令からは４か月余，課徴金納付命令による納付期限である平成７年９月１３
日からはわずか２か月余，刑事公判の罪状認否からはわずか１７日経過したにすぎ
ない時期にされた本件各監査請求には，「正当な理由
」は当然認められるべきである。
第３　当裁判所の判断
１（１）　請求原因１（当事者）の各事実は，当事者間に争いがないか，又は弁論
の全趣旨によりこれを認めることができる。
（２）　前記のとおり補正後の請求原因４（監査請求の経由）の各事実は，当事者
間に争いがないか，又は証拠（甲１，１３１５ないし１３１９）によってこれを認
めることができる。川崎市監査委員が法２４２条２項所定の請求期間の徒過を理由
に措置請求（以下，用語を「監査請求」に統一する。）を却下したほかは，他の５
市の各監査委員は，いずれも請求には理由がないとして監査請求を棄却した。
（３）　控訴人らが主張する本件不法行為に基づく損害賠償請求権の発生原因事実
とは，要するに，後記２（１）の本件各監査請求の内容と同旨の主張事実（なお，
本訴においては，不干渉ルールなるものがあったことも主張している。）を前提
に，談合行為（本件不法行為）によって請負代金額が引き上げられることは、「精
算額」の引上げになり，その限度で「納入済額と精算額との差額」について，本件
各自治体が年度実施協定に基づき被控訴人事業団に対して有する還付請求権が減縮
又は消滅するから，この還付請求権の減縮・消滅が本件不法行為によって本件各自
治体が被った損害であるというものである（控訴人らの平成１２年８月３０日付け
準備書面）。
２　本件各監査請求と法２４２条２項の適用の有無
（１）　本件各監査請求の内容（措置請求書の記載内容）は，次のようなものであ
る（甲１，１３１５ないし１３１９，乙Ａ７，弁論の全趣旨）。
　被控訴人９社は，被控訴人事業団（以下，単に「事業団」ということがある。）
の発注する電気設備工事又は自家発電設備工事（本件各監査請求に関係する工事）
に関して，平成４年及び同５年の両年度については，各年度当初に事業団から工事
の件名及び発注予定金額の提示を受けた上で，ドラフト会議と称する会合を開き，
受注予定者を決定し，かつ，各工事の入札に先立って，受注予定者が必ず落札でき
るよう相指名者間で入札価格を調整するという談合を行った。もしも受注業者間に
公正な競争が確保されていたとすれば，落札価格，従って契約金額は実際の価格よ
りも２０％以上は低額になったはずである。すなわち，被控訴人９社及び同事業団
は，談合という不法行為を通じて契約金額を不当につり上げることにより，工事委
託者として最終的にこの契
約代金を負担した本件各自治体に対し，上記差額に相当する損害を与えた。本件各
自治体の長は，同自治体が上記不法行為者に対して有する損害賠償請求権を行使す
べきであるのに，これを怠っているので，この損害補てんの措置を講ずるよう勧告
することを求める。
（２）　そこで，まず，本件各監査請求が問題としている電気設備工事及び自家発
電設備工事（本件各工事）に関する本件各自治体と被控訴人事業団との間の法的関
係を考える基礎的事実を概観する。
証拠（甲２０ないし９８，乙Ｆ１７ないし２７，乙Ｊ１ないし３，６，７，２０，
２１，２３，２６ないし２９。ただし，枝番のあるものはそのすべてを含む。以
下，証拠番号の掲記につき同じ。）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認め
ることができる。
ア　事業団は，地方公共団体（以下「委託者」ということがある。）の委託に基づ
き，終末処理場及びこれに直接接続する幹線管渠，ポンプ施設等の根幹的施設（以
下「下水道施設」という。）の建設工事を行う（事業団法２６条１項１号）が，そ
の委託関係の基本となる委託協定（甲２０「日本下水道事業団業務方法書（昭和５
０年８月規程第４３号）」５条。なお，この規程を以下「業務方法書」という。）
は，基本協定と年度実施協定とによって構成される。基本協定は，数年次にわたる
建設工事の全体について，委託者が事業団に委託する委託の対象及び範囲を取り決
め，建設工事の着手及び完成予定，予定概算事業費，その他建設工事の実施及び費
用の支払等に関する基本的事項を協定するものである。年度実施協定は，基本協定
基づいて，各年度の予算の範囲内において，当該年度に発注する施設の内容，費用
の額及びその支払方法等の実施の細目について協定するものである。
イ　事業団は，下水道施設の建設を行うときは，これに要する費用を委託者に負担
させるものとされており（業務方法書６条１項），この費用の範囲は，①工事の施
行に直接必要な工事請負費，原材料費その他の工事費，②工事の監督，検査その他
工事の施行のため必要とする人件費，旅費及び庁費，③建設業務の処理上必要とす
る一般管理費，④その他建設業務の処理に伴い必要を生じた費用とされている（同
条２項）。
ウ　この業務方法書の定めを受け，「受託業務費用負担細則（昭和５１年２月達第
６号）」（乙Ｊ２。以下「細則」という。）においては，「受託業務に要する費用
（以下「受託費
」という。）は，直接費及び間接費に大別するものとし，直接費は，受託業務に直
接必要な工事費，設計費その他の費目をもって構成し，間接費は，受託業務のため
又はその処理上必要とする人件費，旅費，庁費及び一般管理費（以下これらを「管
理諸費」と総称する。）をもって構成する。」（２条１項）と定め，さらに，「受
託費の算定は，原則として次によるものとする。」（同条３項）として，「直接費
の費目に係る経費については，積上計算により得た額とする。」（同項１号）と定
めている。その上で，「下水道施設の建設に係る受託費は，次に掲げるところによ
り算定した額の合算額とする。」（３条１項）として，①業務方法書６条２項１号
に掲げる経費の合計額（同項１号），②受託費を次に掲げる額（ａ５億円以下，ｂ
５億円を超え１０億円以下，ｃ１０億円超）に区分して，それぞれの率（ａ５．３
％，ｂ４．３％，ｃ３．３％）を乗じて得た額の合計額（同項２号）と定め，上記
①と②の合算額を受託費とするものと定めるとともに，上記①の経費の算定につい
ては，「建設省所管補助金等交付規則（昭和３３年建設省令第１６号）に基づく補
助事業の設計積算基準によるほか，これに準拠して理事長が定める基準により行う
ものとする。」と定めている。
エ　以上のような業務方法書及び細則の定めの下に，例えば，「横浜市公共下水道
根幹的施設の建設工事委託に関する基本協定」（甲２２）においては，２条で建設
工事の委託の対象及びその範囲を，３条で建設工事の着手及び完成予定を，４条で
予定概算事業費の額をそれぞれ定め，５条１項で，事業団は，横浜市が毎年度予算
に計上する範囲内において，年度実施協定で定めるところにより，建設工事を行う
ものと，８条１項で，建設工事に要する費用は横浜市が負担すると，同条２項で，
横浜市は，前項の費用を年度実施協定で定めるところにより事業団に支払うとそれ
ぞれ定めている。さらに，同基本協定の９条１項には，事業団は，建設工事に関
し，建設業者と工事請負契約を締結したときは，速やかに横浜市にその概要を通知
するものと定めるとともに，同条２項で，横浜市は，建設工事の施行に関し必要が
あると認めるときは，事業団に報告を求めることができると定めている。
オ　そして，この基本協定に基づき締結された「平成４年度における横浜市公共下
水道根幹的施設の建設工事委託に関する年度実施協定」（甲２３
）においては，１条で，平成４年度において事業団が施行する建設工事の内容及び
その範囲を定め，２条で，その建設工事の完成期限を定め，３条１項で，同建設工
事の施行に要する費用を５１億５３００万円（内訳・国庫補助対象額２１億２００
０万円，市単独事業費５３００万円，債務負担行為額２９億８０００万円）とし，
同条２項で，賃金又は物価の変動等により前項の金額では建設工事を完成すること
が困難であると認めるときは，横浜市と事業団とが協議して，同項の金額を変更
し，又は１条の建設工事の内容若しくはその範囲を変更するため，この協定を変更
するものと定めている。また，同実施協定の４条で，横浜市は，次の各号に定める
ところにより，建設工事の施行に要する費用を事業団に支払うとして，①３条１項
の費用のうち国庫補助対象額及び市単独事業費に係る資金計画については，事業団
が横浜市と協議してこれを定め，所要金額を決定する（１号），②横浜市は，前号
の資金計画に基づき，事業団の請求により，所要金額を事業団に前金払する（２
号），③３条１項の費用のうち債務負担行為額に係る資金計画及び支払方法等につ
いては，別に横浜市と事業団とが協議して定める（３号）とし，さらに，７条１項
で，事業団は，建設工事が完成したときは，費用の精算を行うものとすると定め，
同条３項で，精算の結果生じた納入済額と精算額との差額は，横浜市に還付するも
のと定めている。
　以上のような基本協定及び年度実施協定の協定内容は，他の本件各自治体の下水
道施設の建設工事に係る委託協定についても同様である。
カ　そして，「日本下水道事業団受託業務精算事務処理要領（昭和５０年３月総企
発第９号）」（乙Ｊ１。以下「精算事務処理要領」という。）には，委託者に対す
る精算報告について，次のように定めている。①年度実施協定による建設事業等が
完成したときは，速やかに「年度完了精算報告書」により，委託者に対し費用の精
算を行うものとする。この場合において，やむを得ない理由がある場合には，施設
等の引渡しの日の属する会計年度の翌年度の４月１５日までに行うものとする。②
年度実施協定による工期が２年度にわたる建設事業等の中間年度が終了したとき
は，当該終了の日の属する会計年度の翌年度の４月１５日までに「年度終了報告
書」により，委託者に対し，年度内遂行実績を報告するものとする。
キ　本件各監査請求に関係する
次の各工事の工事請負契約は，以下のとおり，いずれも本件各自治体と被控訴人事
業団との間で当該年度の年度実施協定又は同協定の一部を変更する協定（以下「変
更協定」という。）が締結された後に，被控訴人事業団と各被控訴人会社との間で
締結された。以下においては，本件各自治体ごとに，関係する基本協定と年度実施
協定又は変更協定及び工事請負契約（ただし，当初契約）の各年月日を記載する。
（ア）　横浜市（平成４年度）
①平沼ポンプ場電気設備工事その２（継続工事）
②同発電設備工事（新規工事）
基本協定　昭和５８年８月１２日
年度実施協定　平成４年５月２０日
変更協定　同年９月１４日，平成５年１月２９日，同年３月２３日，同年７月２３
日，同年９月２４日，平成６年１月１０日，同年３月１８日
請負契約　①，②平成４年６月３０日，請負者・被控訴人富士電機
（イ）　川崎市（平成４年度）
加瀬処理場拡張電気設備工事その７（継続工事）
基本協定　平成元年７月３１日（一部変更協定平成４年７月２３日）
年度実施協定　平成４年７月２３日
変更協定　平成４年８月６日，平成５年３月８日
請負契約　平成４年９月２１日，請負者・被控訴人東芝
（ウ）　鎌倉市（平成４年度）
①山崎下水道終末処理場電気設備工事その４（継続工事）
②同電気設備工事その５（継続工事）
③同自家発電設備工事（新規工事）
基本協定　平成元年６月２２日（一部変更協定平成３年３月２５日，平成４年３月
３０日）
年度実施協定①，②平成４年５月２２日，③平成４年１０月３０日
変更協定
変更協定　平成５年２月１日，同年３月１２日，同年７月１９日，同年１２月２７
日，平成６年３月４日
請負契約　①平成４年９月２２日，②同年１１月２日，③同年１２月２２日，請負
者・被控訴人三菱電機
（エ）　茅ヶ崎市（平成５年度）
今宿ポンプ場自家発電設備工事（新規工事）
基本協定　平成３年６月３日
年度実施協定　平成５年６月１日
変更協定　平成５年７月１２日，平成６年３月１日，同月１６日
請負契約　平成５年７月５日，請負者・被控訴人安川電機
（オ）　大和市（①，②平成４年度，③，④平成５年度）
①北部下水処理場電気設備工事その６（継続工事）
②同電気設備工事その７（継続工事）
③同電気設備工事その８（継続工事）
④同電気設備工事その９（継続工事）
基本協定　平成２年６月２５日（一部変更協定平成４年５月８日）
（平成４年度関係）
年度実施協定　平成４年
５月８日
変更協定　平成４年１１月２０日，平成５年３月１日，同年１０月１４日
請負契約　①平成４年６月２３日，②平成５年１月１９日，請負者・被控訴人日新
電機
（平成５年度関係）
年度実施協定　平成５年８月４日
変更協定　平成５年１０月１４日，平成６年１月１４日，同年３月２４日
請負契約　③平成５年１１月１９日，④平成６年１月２７日，請負者・被控訴人日
新電機
（カ）　秦野市（平成５年度）
浄水管理センター電気設備工事その５（新規工事と同様の入札方式）
基本協定　平成５年６月２８日
年度実施協定　平成５年７月７日
変更協定　平成５年１０月１日，平成６年３月１５日，平成７年３月３１日
請負契約　平成６年３月２５日，請負者・被控訴人日立製作所
ク　事業団は，本件各工事の請負契約を締結する場合，新規工事については指名競
争入札に付する方式により発注していたが，継続工事については随意契約の方式に
よって発注していた（甲１６「日本下水道事業団会計規程（昭和４８年３月規程第
８号）」５５条ないし５８条，甲９８）。
ケ　なお，上記キのとおり，実施協定の中には，当該年度の終了日後に当該年度関
係の年度実施協定の変更協定が締結されているものがあるが，年度実施協定の対象
工事は一つではないので，それらが本件各工事に係る受託費の増減とどのように関
わるかを確定することは難しい。また，一例として，茅ヶ崎市に係る「平成５年度
委託協定に基づく費用（建築工事）」の請求書等の資料（乙Ｆ１９ないし２７）に
よれば，委託者が年度実施協定に基づいて被控訴人事業団に費用を支払うのは，必
ずしも当該年度の終了日までに完了することが予定されているわけではない。
（３）　以上のような事実関係に基づき考察する。
　控訴人らは，本件不法行為によって，被控訴人事業団と本件各請負契約を締結し
た被控訴人富士電機，同東芝，同三菱電機，同安川電機，同日新電機及び同日立製
作所との間の各契約金額が不当につり上げられ，これによって本件各自治体が損害
を被ったと主張して，その損害の補てん措置を求める本件各監査請求をした。しか
し，前記（２）で認定した事実関係の下では，仮に本件各請負契約の契約金額がつ
り上げられたという事実があったとしても，その契約金額と，想定される公正な競
争によって成立する契約金額との差額が直ちに本件各自治体の損害になるという関
係は成立しない。この点は，年度実施協定によっ
て本件各自治体が被控訴人事業団に支払わなければならないものとされる費用（細
則に定める受託費）の算定方法に照らしても，容易に理解できることである。ただ
し，これは本案の判断に関わることであるから，その点はしばらく措くとして，本
件各監査請求に係る談合行為と本件各自治体の損害の発生という問題を考えるに，
本件各自治体が本件各工事の施行に係る費用を支払うのは，年度実施協定又は変更
協定（以下，両者を含む意味で単に「実施協定」という。）によって，同協定の対
象工事の施行に要する費用を支払うことを被控訴人事業団に約束した支出の原因行
為（法２３２条の３にいう支出負担行為）があるからである。実施協定に基づいて
約束した費用を支払うことは，委託者として当然の義務であり，どのような委託事
項に関しいかなる費用を被控訴人事業団に支払うかは各自治体の財務会計上の判断
に帰することであって，その行為に違法が存しなければ，当該自治体に損害が生じ
ているとはいえない。すなわち，控訴人ら主張の不法行為（後述のとおり，談合行
為は被控訴人事業団の発注する工事請負契約に関してされたものであって，地方公
共団体の財務会計行為外の事由である。）によって本件各自治体に損害が生じたと
いうからには，談合行為のために本来なら支払う義務のない（又は支払うべきでな
い）金員を支払う内容の委託協定が締結された，換言すれば，談合行為のゆえに客
観的に違法又は無効な支出負担行為がされたという法律関係が前提になるはずであ
る。なぜなら，地方公共団体においては，契約などの支出負担行為に基づいてされ
た履行行為としての支出は，当該支出負担行為が違法又は無効なものでない限り，
支出自体を違法ということはできないと解するのが相当であるからである（法２３
２条の４第２項参照）。
　ところで，控訴人らは，本件各工事の請負契約の締結に先立ち談合行為があった
から，これによって本件各自治体に損害が生じたというけれど，談合行為は，被控
訴人事業団が発注者として行う請負契約に関し，関係する自治体の長その他の財務
会計職員の関知しないところで行われたものであって，地方公共団体の財務会計上
の作為又は不作為に関するものでないことは，前記本件各監査請求の内容自体，ま
た，控訴人らの主張自体に照らして明らかである。
以上のように考えると，控訴人らが談合行為を理由に法２４２条１項に基づく監査
請求をし
たものである以上，本件各自治体が損害賠償請求権を有するという主張の中には，
被控訴人事業団と本件各自治体との間に締結された実施協定の違法の主張がその前
提として論理的に含まれており，それゆえに，違法な実施協定に基づいて支払われ
た費用の一部が当該自治体の損害であると主張されているものと見ざるを得ない。
なお，この点に関し，控訴人らは，実施協定又はその履行行為である費用の支払自
体に「内部関係における違法」はなく，これが監査請求の対象となることはない旨
の主張をしているが，独自の見解であり，失当というほかない。また，控訴人ら
は，年度実施協定又は変更協定が被控訴人事業団の発注行為に先行するから，その
後の談合行為によって適法だった実施協定がさかのぼって違法となることはあり得
ず，財務会計行為の違法は生じない旨主張するが，仮に公正な競争が妨げられた状
況の下に，予定価格ぎりぎりまでつり上げられた価格で被控訴人事業団と請負者と
の間の契約金額（請負代金額）が定まり，これが委託者たる地方公共団体に転嫁さ
れる関係にあるならば，そのような費用の負担を定める実施協定には，客観的に違
法の瑕疵が生じないものとはいえないから，控訴人らの上記主張は採用することが
できない。さらに，控訴人らは，談合によって不当に競争を排除して請負代金額を
つり上げ，本件各自治体の負担を増大させることは，本件各自治体に対する不法行
為であり，財務会計上の違法から損害が発生しているわけではない旨の主張をする
が，この見解が採用できないことは，前記説示に照らして明らかである。
　したがって，本件各監査請求の対象は，表面的には不法行為に基づく損害賠償請
求権の行使を怠る事実となっているが，その不法行為なるものは地方公共団体の財
務会計上の作為・不作為に関するものではなく，当該怠る事実に係る損害賠償請求
権の実態は，本件各工事の施行を委託した実施協定につき，談合行為に起因する違
法事由があることに基づいて生ずるものを考えていると解せざるを得ないものであ
る。現に，本件各監査請求を受けた本件各自治体の監査委員のうち，川崎市監査委
員は，明確に「本件請求は，委託契約の締結若しくは履行の違法・不当を主張する
もの」と理解しているし，他の５市の監査委員も，請求に係る損害賠償請求権の行
使を怠る事実があるか否かの前提として，実施協定に基づく費用の支払の事実関係
を調査してい
る。
　そうすると，本件各監査請求は，本件各自治体と被控訴人事業団との間に締結さ
れた実施協定の内容に談合行為に起因する違法があり，それゆえこれに基づいて費
用を支払った本件各自治体に損害が生じていることを監査請求の対象としているも
の，すなわち，本件各自治体における財務会計上の行為が違法であることに基づい
て発生する損害賠償請求権の不行使をもって「財産の管理を怠る事実」があるとし
ているものと解するのが相当である。したがって，このような監査請求について
は，法２４２条２項所定の監査請求期間の適用があるものと解すべきである。以上
と異なる控訴人らの主張は，いずれも採用することができない。
３　本件各監査請求の請求期間の起算日
（１）　そこで，次に監査請求期間の起算日について検討するに，前記２（２）に
認定の事実関係の下においては，本件各監査請求の請求期間の起算日は，本件各工
事の施行を委託した年度の年度実施協定の締結日（当該年度実施協定について変更
協定が結ばれたものについては，その最後の変更協定の締結日）であると解するの
が相当である。ただし，前述のとおり，地方公共団体においては，契約などの支出
負担行為に基づいてされた履行行為としての支出は，当該支出負担行為が違法なも
のでない限り，支出自体を違法なものと解することはできないところ，前記認定の
とおり，年度実施協定の締結の後に同実施協定の対象工事の請負契約が締結され，
また，その後も当該年度の年度実施協定について変更協定が締結され，支出負担行
為の内容に変更を生じているものがあると認めることができる事実関係の下では，
その最後の変更協定が締結された時を基準に，当該年度の年度実施協定の内容に控
訴人ら主張の談合行為に起因する違法事由がなかったかどうかを判断するのが相当
であり，かつ，それが監査請求の対象になっていると考えられるからである。
　したがって，この点について，川崎市監査委員は「当該契約が終了した日は，年
度実施協定に基づく完了精算報告書を受理した日といえる」（甲１３１５）として
いるが，この見解は採用することができない。被控訴人事業団が委託者に報告する
年度終了報告や年度完了精算報告は，被控訴人事業団が精算事務処理要領に基づい
て行う独自の事後報告であって（乙Ｊ２３の１），地方公共団体の財務会計行為に
直接関係するものではないと解されるからである。また，委託者
が年度実施協定に基づいて被控訴人事業団に費用を支払うのは，必ずしも当該年度
の終了日までに完了するものではないが，委託者の費用の支払義務は，年度実施協
定に基づいて当然発生するものであるから，変更協定があるものについては，その
最後の変更協定が締結された日をもって委託者の支払義務の内容が確定すると見ら
れるからである。さらに，本件各監査請求は，実施協定に基づき被控訴人事業団が
完成して委託者に引き渡す成果物を問題にしているわけではないから，「本件の委
託契約については，契約の締結，施設の引渡し，費用の支払及び精算の各行為を一
連の財務会計上の行為としてみる」（甲１３１５）必要はないものというべきであ
る。なお，控訴人らは，監査請求期間は，地方公共団体及び住民において現実に損
害賠償請求権を行使することが可能となった時点をもって起算点とすべきである旨
の主張をするが，その中身は，要するに，被控訴人会社らの談合行為は，秘密裡に
行われていたので，本件各監査請求の直前近くまで，本件各自治体及びその住民に
おいてその事実を知り得なかったというものにすぎず，これは，後述の期間徒過の
「正当な理由」の有無の問題として考慮すべきことであって，監査請求期間の起算
点の主張としては失当である。
（２）　そして，以上の見地から本件各工事に係る年度実施協定の締結日又は最後
の変更協定の締結日を見ると，前記２（２）キ（ア）ないし（オ）に認定のとお
り，横浜市関係は平成６年３月１８日が最後の変更協定の締結日，川崎市関係は平
成５年３月８日が最後の変更協定の締結日，鎌倉市関係は平成６年３月４日が最後
の変更協定の締結日，茅ヶ崎市関係は平成６年３月１６日が最後の変更協定の締結
日，大和市関係は，平成４年度につき平成５年１０月１４日，平成５年度につき平
成６年３月２４日がそれぞれ最後の変更協定の締結日であるから，それぞれの監査
請求は，いずれも法２４２条２項本文所定の監査請求期間を経過した後にされたも
のであることが明らかである。
（３）　他方，秦野市関係については，前記２（２）キ（カ）に認定のとおり，平
成７年３月３１日に平成５年度の年度実施協定の変更協定が締結されているから，
原審第１５号事件原告らのした監査請求は，監査請求期間内にされた適法なものと
いうべきである。ところで，被控訴人らは，他に本案前の主張（なお，以下におい
て，「市」とは秦野市を
，「本件訴え」とは同事件原告らの訴えを，「本件監査請求」とは同事件原告らの
した監査請求を指す。）として，①市の被控訴人事業団に対する委託料の支払が違
法無効となる余地はないから，本件訴えは住民訴訟の対象事項がなく不適法であ
る，②本件訴えに係る損害賠償請求権の不行使について市に裁量の逸脱・濫用の違
法はないから，このような怠る事実は住民監査請求・住民訴訟の対象たり得ず，本
件訴えは不適法である，③委託協定の相手方でない被控訴人会社らには被告適格が
ない，④市の財務会計職員と共同不法行為の関係にない被控訴人らには被告適格が
ない，⑤不法行為者について本件監査請求と本件訴えとでは主張が異なるから，本
件訴えは適法な監査請求を経ておらず不適法である旨の主張をしている。しかし，
上記①及び②の主張は，住民において違法があると認めるときは住民監査請求及び
これを経て住民訴訟を提起できるとする法の趣旨を誤解しているものであって，採
用することができない。また，被控訴人らは法２４２条の２第１項４号所定の「怠
る事実に係る相手方」として訴えを提起されているものであって，被告適格を欠く
とはいえないから，上記③及び④の主張も採用することができない。さらに，本件
訴えにおいて被控訴人らの不法行為責任が民法７１５条に基づくものと明示された
ことにより本件監査請求との間に同一性を欠くことになるものとはいえないから，
上記⑤の主張も採用することができない。
　したがって、同事件原告らの訴えを適法な監査請求を経ていないとの理由で不適
法なものとし，これを却下した原判決は，その余の点について判断するまでもな
く，失当なものとして取消しを免れない。
４　法２４２条２項ただし書の「正当な理由」の有無
　そこで，以下においては，原審第１０号ないし第１４号事件原告らのした監査請
求について，監査請求期間徒過の「正当な理由」の有無について検討する（以下，
「本件各監査請求」「本件各自治体」「本件各工事」「本件各委託協定」などとい
うときは，いずれも秦野市関係（原審第１５号事件原告らの訴えに関するもの）を
除く意味であり，原判決を引用する場合もその趣旨である。）。
（１）　この点に関する当裁判所の判断は，次のとおり補正し，後記（２）のとお
り追加するほかは，原判決の「理由」中「二２」（ただし，原判決９８頁１行目か
ら１０４頁末行まで）に記載のとおりであるから，
これを引用する。
ア　原判決９８頁５行目の「前示のとおり，」を削る。
イ　原判決９９頁９行目の「そこで定められた」から１００頁２行目の「秘密裡に
行われ」までを「本件談合はその性質上秘密裡に行われたものであって，本件各自
治体において本件各工事の施行を被控訴人事業団に委託した本件各委託協定と本件
談合との関連性については」に改める。
ウ　原判決１００頁５行目の「，弁論の全趣旨）」を「）及び弁論の全趣旨」に，
１０１頁５行目の「元に」を「基に」にそれぞれ改める。
エ　原判決１０２頁２行目の冒頭から６行目の「いうべきである。」までを次のよ
うに改める。
「さらに，証拠（乙Ｂ２，Ｃ２ないし８，１０ないし１３，Ｄ６，Ｆ１ないし８，
１４，１５，Ｇ１ないし３）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実を認めることが
できる。①横浜市の委託工事については，平成４年６月２３日及び同年７月７日各
発行の「週間下水道情報」に，平沼ポンプ場電気設備工事その２及び同発電設備工
事の入札日，受注業者，契約金額及び工期等の記事がある。また，平成７年３月８
日発行の毎日新聞湘南版には，同月７日に同市が被控訴人各社を同年６月６日まで
の３か月間指名停止処分にした旨の報道記事がある。②川崎市の委託工事に関して
は，平成７年３月８日発行の毎日新聞湘南版及び「神奈川新聞」に、同月７日に同
市が未登録の被控訴人神鋼電機以外の被控訴人各社を同年６月６日までの３か月間
指名停止にした旨の報道記事がある。③鎌倉市の委託工事については，広報「かま
くら」平成元年６月１５日号及び「かまくら議会だより」同年８月１日第１２６号
に，同年６月の定例市議会において，同市が被控訴人事業団に対し山崎下水道終末
処理場等の建設工事を委託する基本協定を締結すること及びその期間は平成元年度
から平成４年度までとすること等が審議され，可決された旨の広報記事がある。ま
た，平成７年６月９日，同月１０日各発行の朝日新聞湘南版及び讀賣新聞神奈川版
や同月１０日発行の毎日新聞湘南版には，同市が談合事件を重くみて今年度着工予
定の下水道施設の被控訴人事業団への委託を見送る方針を決め，同事業団に委託の
取下げを通告した旨の報道記事がある。④茅ヶ崎市の委託工事については，平成３
年７月３１日発行の「ちがさき市議会だより」をはじめ，同年６月及び平成５年６
月の各市議会定例会会議録並びに各年度の決算に係る主要な施策
の成果に関する説明書などによって，同市の下水道施設の建設工事の委託に関する
市議会の審議内容や決算に係る施策の概要が市民に公表されている。また，平成５
年７月１３日発行の「週刊下水道情報」には，今宿ポンプ場自家発電設備工事の入
札日，受注業者，契約金額及び工期等の記事がある。さらに，平成６年１１月１８
日発行の「神奈川新聞」に今宿ポンプ場の建設工事が完成したことを報じる記事が
あり，また，同月，同市下水道部が制作・発行した「今宿ポンプ場」と題するパン
フレットには，同ポンプ場の概要として，事業年度や事業費等が掲載されている。
⑤大和市の委託工事については，平成４年４月１日発行の「広報やまと」に北部下
水処理場の増設工事を継続する旨の予算説明があり，同年５月６日開催の臨時市議
会の会議録により，平成２年６月に締結された基本協定の一部変更に関する審議状
況が公表されている。また，平成４年６月２３日，同月３０日，平成５年１月１２
日，同月２６日，同年１１月１６日，同月２３日，平成６年１月１８日及び同年２
月１日各発行の「週間下水道情報」には，北部下水処理場電気設備工事その６ない
しその９について，受注業者，契約金額及び工期等の記事がある。
　以上の事実によれば，本件各自治体の住民は，相当の注意力をもって調査をすれ
ば，遅くとも被控訴人各社及びその担当者並びに被控訴人事業団の元幹部が独占禁
止法違反の罪で起訴された旨の新聞報道があった同年６月１６日から公正取引委員
会が被控訴人各社に対し課徴金納付命令を発した旨の新聞報道がされた同年７月１
３日ごろまでには，前記新聞報道等を通じて，本件各工事に係る請負契約が本件談
合に関わった業者を請負者としていること，また，同工事の施行を被控訴人事業団
に委託した本件各委託協定によって，上記請負契約の契約金額を含む費用を本件各
自治体が負担する関係にあったことを知ることができたと認めるのが相当であ
る。」
オ　原判決１０２頁１１行目の冒頭から１０４頁２行目の末尾までを削る。
（２）　控訴人ら（原審第１０号ないし第１４号事件原告ら）は，本件の事案にお
いては，まず，本件各自治体が被控訴人事業団の発注する工事の入札に談合があっ
たとの認識に至らなければ損害賠償請求権を行使することが不可能であるし，ま
た，談合によって本件各自治体が被った損害の立証は容易でなく，談合の事実認定
も慎重でなければならな
いから，談合がされていたとの疑惑報道等により監査請求を行いさえすれば，何ら
かの是正措置が採られることを期待できるという状況にはなかったとして，本件各
監査請求をした時期については「正当な理由」があると認められるべきである旨主
張する。
　しかし，住民監査請求においては，本件の事案に即していえば，住民において，
いかなる違法行為によってどのような損害が地方公共団体に生じたものと住民が認
識しているかを主張し，その主張を裏付ける資料を添付すれば足りるのであって，
監査委員の監査の結果に不服があるときは住民訴訟の方途があるのであるから，前
記認定の事実関係の下においては，上記控訴人ら又はその代理人において監査請求
をする前提として事実関係の調査及び資料の収集にある程度の期間を必要としたで
あろうことを考慮しても，なお本件各監査請求が相当な期間内にされたものと認め
ることはできない。したがって，上記控訴人らの主張は採用することができない。
５　以上によれば，原審第１０号ないし第１４号事件原告らの訴えについては，い
ずれも適法な監査請求を経たものということはできないから，その余の点について
判断するまでもなく，不適法な訴えとして却下すべきものであり，これと同旨の原
判決は相当であって，本件控訴は理由がない。
　原審第１５号事件原告らの訴えについては，前示のとおり，これを不適法なもの
として却下した原判決は失当であるから，これを取り消し，本件を第１審裁判所で
ある横浜地方裁判所に差し戻すこととする。
　よって，主文のとおり判決する。
東京高等裁判所第２２民事部
裁判長裁判官　石川善則
裁判官　土居葉子
裁判官　酒井正史

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