戻る

平成２８年６月３０日判決言渡
平成２７年（行ウ）第５４２号渋谷区議会本会議質問制限差止等請求事件
主文
１本件訴えのうち，請求の趣旨第１項及び第２項に係る訴えをいずれも却
下する。
２原告のその余の訴えに係る請求を棄却する。
３訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求の趣旨
１渋谷区議会議長は，原告に対し，渋谷区議会の会議（以下「本会議」とい
う。）における原告の質問時間が年間（第２回定例会から翌年の第１回定例会
まで）２０分を超えたことを理由として，同議会の本会議における原告の質問
を制限する不許可処分その他一切の処分をしてはならない。
２原告が被告に対し，渋谷区議会の本会議における質問時間が年間（第２回定
例会から翌年の第１回定例会まで）２０分を超えたことを理由として，同議会
の本会議における質問を制限されない地位にあることを確認する。
３被告は，原告に対し，２２０万円及びこれに対する平成２７年１０月８日か
ら支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２事案の概要
本件は，渋谷区議会の会派に属さない議員（以下「無所属議員」という。）
である原告が，同議会の本会議における無所属議員の一般質問の時間を年間
（第２回定例会から翌年の第１回定例会まで）２０分とすること等を内容とす
る時間制（以下「本件時間制」という。）によって原告の質問が制限されるこ
とは著しく合理性を欠き，原告の質問権を侵害するなどと主張して，①行政事
件訴訟法（以下「行訴法」という。）３条７項の差止めの訴えとして，同議会
議長が本会議における原告の質問を制限する一切の処分の差止めを求め（以下
「本件差止請求」という。），②同法４条の当事者訴訟又はいわゆる無名抗告
訴訟として，原告が本件時間制に基づいて質問を制限されない地位にあること
の確認を求め（以下「本件地位確認請求」という。），③国家賠償法１条１項
に基づき，被告に対し，慰謝料及び弁護士費用相当損害金並びにこれらに対す
る訴状送達の日の翌日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損
害金の支払を求める（以下「本件国賠請求」という。）事案である。
１関係法令等の定め
(1)渋谷区議会の定例会に関する定め
普通地方公共団体の議会（以下単に「議会」という。）は，定例会及び臨
時会とし，定例会は，毎年，条例で定める回数これを招集しなければならな
い（地方自治法１０２条１項，２項）。渋谷区議会の定例会の回数は，毎年
４回とする（渋谷区議会定例会の回数条例（昭和３１年渋谷区条例第１６号。
乙１３））。
(2)会議規則に関する定め
議会は，会議規則を設けなければならない（地方自治法１２０条）。渋谷
区議会は，渋谷区議会会議規則（平成元年渋谷区議会規則第１号。乙５。以
下「本件会議規則」という。）を設けている。
(3)本会議に関する定め
ア渋谷区議会の本会議の時間は，原則として午後１時から午後５時までと
する（本件会議規則８条）。
イ議員は，審議の日程に先立って，区の事務や区政一般について，議長の
許可を得て質問することができる（本件会議規則６１条１項。以下，この
質問を「一般質問」という。）。
ウ会議に付する事件は，会議において提出者の説明を聞き，議員の質疑が
あるときは質疑の後，議長が所管の常任委員会又は議会運営委員会に付託
する（本件会議規則３６条１項）。委員会が審査又は調査をした事件が議
題となったときは，委員長がその経過及び結果を報告し，次いで，小数意
見者が小数意見の報告をする（同３８条１項）。議員は，委員長及び小数
意見を報告した者に対し，質疑をすることができる（同４０条１項前段）。
議長は，質疑が終わったときは討論に付し，その終結の後，表決に付する
（同４１条）。
(4)議長の権限に関する定め
議会の議長は，議場の秩序を保持し，議事を整理し，議会の事務を統理し，
議会を代表する（地方自治法１０４条）。渋谷区議会において，一般質問を
含め，発言は全て議長の許可を得ることを要し（本件会議規則４９条本文，
６１条１項），議長は，必要があると認めるときは，あらかじめ発言時間を
制限することができる（同５６条１項）。
(5)委員会に関する定め
ア議会は，条例で，常任委員会，議会運営委員会及び特別委員会（以下併
せて「委員会」という。）を置くことができる（地方自治法１０９条１
項）。常任委員会は，その部門に属する当該普通地方公共団体の事務に関
する調査を行い，議案，請願等を審査する（同条２項）。議会運営委員会
は，議会の運営に関する事項，議会の会議規則等に関する事項及び議長の
諮問に関する事項に関する調査を行い，議案，請願等を審査する（同条３
項）。
イ渋谷区議会には，常任委員会及び議会運営委員会を置き，特別委員会は
必要がある場合に議会の議決で置き，委員会の委員は議長が本会議に諮っ
て指名する（渋谷区議会委員会条例（平成３年渋谷区条例第２４号。乙２
５）１条，４条，６条，７条）。渋谷区議会の委員会において，委員は，
委員長の許可を得れば，原則として，議題について自由に質疑し及び意見
を述べることができ，委員会は，必要があると認めるときは，委員でない
議員に対し，その出席を求めて説明又は意見を聞くことができる（本件会
議規則１０５条ないし１０８条）。
２前提事実（争いのない事実，顕著な事実並びに掲記の証拠及び弁論の全趣旨
により容易に認められる事実）
(1)当事者
原告は，渋谷区議会の無所属議員である。
(2)議会運営委員会について
渋谷区議会の議会運営委員会は，平成３年６月７日，本会議及び委員会に
関する事項等について，渋谷区議会申合せ事項（以下「本件申合せ事項」と
いう。）を定めた。本件申合せ事項において，議会運営委員会の委員は，各
会派幹事長，各常任委員長及び各特別委員長の職にある者を指名するものと
されている。（乙３）
(3)渋谷区議会における議員の一般質問について
渋谷区議会は，１回の定例会において，原則として３回の本会議を開催し
ており，初めの２回の本会議においては，議員による一般質問が行われる。
本件申合せ事項において，渋谷区議会では，３名以上の議員から成る会派に
所属する１名の議員が行う一般質問を「代表質問」，２名の議員から成る会
派に所属する議員及び無所属議員が行う一般質問を「一般質問」と呼び，
「代表質問」は「一般質問」の前に行うものとされている。（甲３，乙３，
４，２２）
(4)本件時間制の採用の経緯及び協議の状況等について
渋谷区議会の議会運営委員会は，本件申合せ事項により，本会議における
一般質問について本件時間制を定めている（乙３）。本件時間制が定められ
た経緯及びその内容は，以下のとおりである。
ア平成１１年１２月１７日の議会運営委員会において，出席委員から，あ
らかじめ決められた一定の時間内で，議員が住民の声を集約して発言すべ
きであること，何時に本会議が終わるのか分からない状況では様々な面で
不都合が生じること，国会や他の普通地方公共団体の議会においても質問
時間の時間制が採られていることなどから，渋谷区議会でも本会議の質問
時間について時間制を設けることが提案された（乙１６）。
イその後１回の議会運営委員会での協議を経て，平成１２年２月２５日の
同委員会において，本会議の一般質問について質問時間の時間制を設ける
ことが議決により決定され，同年５月２日の同委員会において，本会議の
一般質問につき，次のとおりの質問時間を定める内容で本件申合せ事項が
改正された。なお，当時，渋谷区議会においては，所属議員１名でも会派
として届け出ることが認められていた。（乙１７ないし１９）
(ア)３名以上の会派基礎時間３０分に会派の構成人数（議長，副議長
及び監査委員（以下「議長等」という。）の人数を除く。以下同じ。）
に５分を乗じた時間を加えた時間（１定例会当たり）
(イ)２名以下の会派基礎時間２０分に会派の構成人数に５分を乗じた
時間を加えた時間（１定例会当たり）
(ウ)上記の質問持ち時間には，区側説明員の答弁時間を算入しない。
ウ幹事長会（渋谷区議会の議長，副議長及び各会派の幹事長を構成員とす
るもの）は，平成１４年１月３０日，以後，会派の結成及び変更は２名以
上の所属議員を有する団体が議長に届け出るべきものとする旨の運用の変
更及びこれを踏まえた渋谷区議会幹事会規約の改正を議決により決定し，
議会運営委員会において，これを報告した。なお，渋谷区議会は，会派に
ついて，上記幹事長会の決定を先例とする取扱いをしている。（甲４２，
乙２１，２２）
エ平成１４年２月１８日の議会運営委員会において，会派の役割等につい
ての議論がされた上，無所属議員の質問時間について，基礎時間２０分を
付与せず，議員１人の持ち時間を年間２０分とし，質問回数を年間２回を
限度とする内容で本件申合せ事項が改正された（乙２３，２４）。
オ平成１６年３月２４日の議会運営委員会において，無所属議員の質問回
数の制限を撤廃する内容で本件申合せ事項が改正され，本件時間制は次の
とおりの内容となった。その後，本件申合せ事項のうちの質問時間に係る
部分については改正がされていない（甲１，乙３，２４）。
(ア)３名以上の会派基礎時間３０分に会派の構成人数に５分を乗じた
時間を加えた時間（１定例会当たり）
(イ)２名の会派基礎時間２０分に会派の構成人数に５分を乗じた時間
を加えた時間（１定例会当たり）
(ウ)無所属議員年間（第２回定例会から翌年第１回定例会まで）２０
分
(エ)上記の質問持ち時間には，区側説明員の答弁時間を算入しない。
(オ)会派の質問で質問時間を残した場合には，次の定例会に余剰時間を
繰り越さない。
カ議会運営委員会では，平成２７年７月１５日及び同月２４日，本件時間
制につき，無所属議員の質問時間を拡大することが提案され，同年８月２
５日，上記提案を協議対象とすることが決定され，同年９月２日，上記提
案を含めた議会運営の諸問題について，予算に関わるものから順次協議し
ていくことが決定された。原告は，上記各議会運営委員会について，あら
かじめ委員外議員として出席を求められていたが，いずれも欠席した。
（乙７ないし１０）
(5)本件時間制に基づく会派及び無所属議員の質問時間等
渋谷区議会における会派及び無所属議員の人数と定例会１回当たりの質問
時間は，別紙２のとおりである（甲１，２）。
(6)東京都の特別区の議会における時間制に関する採用状況
東京都の各特別区の議会は，いずれも，会議における議員の質問時間につ
いて，時間制を採用するなど，これを制限する取扱いを行っているが，その
定め方や内容は様々であり，会派又は会派に所属する議員が無所属議員より
多くの質問時間を得ることとなる取扱いを採る区議会も相当数ある一方で，
両者の間で質問時間に差異が生じない取扱いを採る区議会も相当数ある（乙
１）。
(7)本件訴えの提起
原告は，平成２７年９月８日，本件訴えを提起した（顕著な事実）。
３争点
（本案前の争点）
(1)本件訴えが司法審査の対象になるか否か
(2)本件差止請求の訴訟要件充足性
（本案の争点）
(3)本件差止請求の本案要件充足性
(4)本件地位確認請求に係る原告の地位の有無
(5)本件国賠請求に係る損害賠償請求権の存否
４争点に関する当事者の主張の要旨
(1)争点(1)（本件訴えが司法審査の対象になるか否か）について
（被告の主張の要旨）
ア議会は，憲法上定められた直接選挙による議員で構成される地方公共団
体の議事機関であり（憲法９３条），その役割と機能を適正かつ円滑に果
たすため，その内部組織や運営に関する事項については，他の機関等から
関与を受けることなく，自律権に基づいて，自主的，自律的に決定するこ
とができるとされている（地方自治法１０３条，１２０条等）。
したがって，議会の運営に関する事項は，内部規律の問題として，議会
内において自主的に処理すべきであり，裁判による解決は相当ではなく，
司法審査の対象にならないと解すべきである。
イ本会議は，住民の意見を反映させるという議会の根幹となる会議であ
り，このような本会議における質問時間についての時間制を導入するかど
うか，これを導入するとして，どのように質問時間を設定するか，会派又
は各議員に質問時間を設定するか，これら両者を組み合わせて設定するか
等は，議会の運営に関する事項である。また，各議会の定例会の回数，本
会議の会議時間，各会派の議員の構成等の事情は様々であり，どのような
質問時間の時間制を導入するかは，正に当該議会でなければ適切に判断し
得ないものである。
渋谷区議会においても，本会議における質問時間の時間制については，
自らが自律権に基づいて自主的，自律的に決定すべき事項であることは明
らかであり，実際，これまでも，質問時間の時間制の内容について問題提
起がされると，渋谷区議会内において，その都度協議を重ねて検討し，そ
の内容を変更するかどうかを自ら決定しており，現在も，無所属議員の質
問時間の拡大を含めた本件時間制の内容について，議会運営委員会におい
て継続協議となっている。
ウしたがって，本件訴えは，いずれも，司法審査の対象にはならないもの
と解すべきである。
（原告の主張の要旨）
アいわゆる部分社会の法理（一般市民社会の中にあってこれとは別個に自
律的な法規範を有する特殊な部分社会においては，その内部紛争は全て司
法審査の対象にならないという見解）については，それぞれの団体の目
的，性質及び機能はもとより，その自律性と自主性を支える憲法上の根拠
の相違に即し，かつ，紛争や争われている権利の性質等を考慮に入れて個
別具体的に検討すべきであり，「議会の運営に関する事項」という類型を
設け，それに該当するものは一律に司法審査の対象にならないとすること
に根拠はない。
イ議員は，憲法で定められた地方公共団体の議事機関である議会の構成員
として，当該地方公共団体の住民による直接選挙で選出され，本会議等に
おける自由な討論等を通じて，住民の間に存する多元的な意見や諸々の利
益を当該地方公共団体の意思形成や事務執行等に反映させる役割を担って
いるのであるから，議会の議員には，表現の自由（憲法２１条）及び参政
権の一態様として，議会等において発言する自由が保障されており，議会
等で質問することは議員としての最も基本的かつ中核的な権利というべき
である。
ウ本会議は住民の意見を反映させるという議会の役割の根幹となる会議で
あり，議員の質問は住民の意見を反映させるための重要な手段となるもの
であるから，議員の質問時間については，議会の恣意的な運用に任される
べきではない。
また，本件時間制は，議会運営委員会が本件申合せ事項において定めた
ものであり，一部の議員が確認したものにすぎず，原告は同委員会の構成
員でもないのであるから，原告が本件時間制に拘束されるべき合理的理由
はなく，本件時間制にのっとった議長の権限行使も正当化されるべきでは
ない。
エ本件申合せ事項によれば，３名以上の議員から成る会派に所属する議員
は，「代表質問」が認められ，会派内で質問時間を譲り合うことにより数
十分という十分な質問時間を確保できるのに対し，２名の議員から成る会
派に所属する議員には「代表質問」が認められておらず，原告のような無
所属議員は一定例会当たり平均５分しか質問時間を付与されていないので
あり，甚だしい差別がされている。そして，渋谷区議会においては，一定
例会に数十の議案が出されることも多いところ，年間２０分という質問時
間は，極めて限られた時間であり，原告が本会議において質問をすること
はほとんど不可能であるし，質問時間を年間２０分に制限することは，原
告を含む無所属議員に，将来どのような議案が出てくるかが不明のまま，
どの議案にどれだけの時間を配分するかを決めることを強いるものであっ
て，著しく合理性を欠く。
また，会派は政治的な意見を共通にする者が組むものであり，各議員
は，会派を組むか否かについて政治活動の自由が保障されているのである
から，質問時間を確保するために会派を組むことが義務付けられているも
のではない。
さらに，委員会においては質問時間の制限がないといっても，委員会は
本会議から付託された事項のみを審議の対象とし，議員は全ての委員会に
委員として所属できるものではなく，各委員会が同じ時間帯に開かれるこ
とも頻繁にあるため，区議会全体の問題について十分な質問をすることは
できない。
オ以上に鑑みると，本件時間制は，内部規律という一事で説明できるもの
ではなく，原告を含む無所属議員の質問権を侵害し，その侵害は法の下の
平等（憲法１４条）にも反するものであって，議会の自律権の範囲を超え
るものというべきである。そして，仮に，渋谷区議会において，本件時間
制について今後協議が予定されており，また，これまでも協議がされてき
たという事情があるとしても，この点に変わりはなく，原告が本件訴えを
提起することは，裁判を受ける権利（憲法３２条）として憲法上保障され
ているものである。
カしたがって，本件訴えは，いずれも，司法審査の対象になるものという
べきである。
なお，名古屋高等裁判所平成２４年５月１１日判決・判例時報２１６３
号１０頁（以下「名古屋高裁判決」という。）も，市議会において議員が
発言を不当に制限されたという点で本件と共通する事案について，司法審
査の対象としている。
(2)争点(2)（本件差止請求の訴訟要件充足性）について
（原告の主張の要旨）
本件申合せ事項において本件時間制が定められているため，原告の本会議
での質問時間が年間２０分を超えた場合，渋谷区議会議長は，原告の質問を
制限する蓋然性がある。そして，このような質問制限がされた場合，原告
は，本会議において質問をすることができなくなり，区政の諸問題について
渋谷区長やその他の渋谷区職員の回答を得ることもできなくなるため，原告
や区民はその回答に基づいて区政の諸問題について検討することもできなく
なる。このような事態は，憲法や地方自治法において前提とされている住民
自治の過程を著しく害するものであり，本来あるべきでない事態に基づいた
政治的な意思決定がされることを招来するのであって，原告，区民及び渋谷
区議会全体にとって重大な損害を及ぼすものにほかならない。
したがって，本件差止請求は，行訴法３７条の４第1項の定める訴訟要件
を満たしている。
（被告の主張の要旨）
否認ないし争う。原告は，本会議において，実際に質問や再質問を行い，
渋谷区長やその他の渋谷区職員から回答を得ており，その回答に基づいて区
政における諸問題について検討を行ってきているのであるから，本件時間制
に基づいて原告の質問が制限されたとしても，原告に重大な損害が生ずるお
それはない。
(3)争点(3)（本件差止請求の本案要件充足性）について
（原告の主張の要旨）
前記(1)（原告の主張の要旨）のとおり，渋谷区議会議長が原告の本会議
における質問時間が年間２０分を超えたことを理由として質問を制限するこ
とは，原告の質問権を侵害し，議員の質問が問題なく行われることを前提と
した憲法及び地方自治法の規定及び趣旨にも反するものである。
また，円滑かつ効率的な議事の運営を図る必要があるといっても，無所属
議員の質問の機会を実質的に奪うことが正当化されるものではなく，議論に
とって重要であれば本会議の時間を延長すべき場合もあるのであり，日を改
めれば議員の執務時間や関係職員の勤務時間に悪影響を及ぼすことはない。
そのため，本件時間制に基づく質問制限を行うべきでないことは法令の規
定から明らかであって，このような質問制限を行うことは渋谷区議会議長の
裁量権の範囲を超え又はその濫用となるものといえる。
したがって，本件差止請求は，行訴法３７条の４第５項の定める本案要件
を満たしている。
（被告の主張の要旨）
渋谷区議会において，「代表質問」と「一般質問」は，本会議の初日と２
日目の２日間に限って行われ，本会議の会議時間は原則として午後１時から
午後５時までとされているところ，限られた時間内にできる限り多くの議員
に発言する機会を設けることが求められていることや，議員や関係職員の勤
務時間を考慮すると，円滑かつ効率的な議事の運営を図るためには，質問時
間について時間制を導入することが必要といえる。実際に，国会や多くの議
会において，質問時間の時間制が採られている。
今日の議会運営の在り方は，政党政治の議会制民主主義を積極的に肯定す
る現代立憲主義において，各議員が同じ考えの下に会派を組み，その代表意
見により議論を深めていくことを理想とするものであることから，本件時間
制の基礎時間は，１回の定例会につき，議員１人当たりの質問時間を５分と
しながらも，会派を組むことにより，より多くの質問時間を得られる利点が
あるとしたものである。また，渋谷区議会においては，各所管の委員会での
審査を重視しており，委員会で審議が尽くされた後に，その結果が本会議に
おいて報告され，裁決が行われているところ，委員会での質問時間について
は制限がない。
以上に鑑みると，本件時間制は合理的なものということができ，本件時間
制に基づいて質問制限を行うことが，渋谷区議会議長の裁量権の範囲の逸脱
又はその濫用となるものではない。
したがって，本件差止請求は，行訴法３７条の４第５項の定める本案要件
を満たしていない。
(4)争点(4)（本件地位確認請求に係る原告の地位の有無）について
（原告の主張の要旨）
前記(1)（原告の主張の要旨）のとおり，原告は，本会議において年間２
０分を超えて質問をする権利を有するものであるから，本件時間制に基づい
て質問を制限されない地位にある。
（被告の主張の要旨）
否認ないし争う。
(5)争点(5)（本件国賠請求に係る損害賠償請求権の存否）について
（原告の主張の要旨）
前記(1)（原告の主張の要旨）のとおり，原告は，本会議において年間２
０分を超えて一般質問をする権利を有するところ，本件時間制に基づいて一
般質問を制限されることにより，質問権が侵害されている。これにより原告
が被った精神的苦痛に対する慰謝料は２００万円を下らず，これを請求する
ための弁護士費用相当損害金は２０万円を下らない。
よって，原告は，被告に対し，国家賠償法１条１項に基づき，合計２２０
万円及びこれに対する平成２７年１０月８日（訴状送達の日の翌日）から支
払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求めることができる。
（被告の主張の要旨）
否認ないし争う。
第３当裁判所の判断
１争点(1)（本件訴えが司法審査の対象となるか否か）について
(1)ア裁判所は，憲法に特別の定めがある場合を除いて，一切の法律上の争
訟を裁判する権限を有するのであるが（裁判所法３条１項），ここに一切
の法律上の争訟とはあらゆる法律上の係争を意味するものではない。すな
わち，法律上の係争といっても，その範囲は広汎であり，その中には事柄
の特質上裁判所の司法審査の対象外におくのを適当とするものもあるので
あって，自律的な法規範を有する社会ないし団体における法律上の係争の
ごときは，それが一般市民法秩序と直接の関係を有しない内部的な問題に
とどまる限り，その自主的，自律的な解決に委ねるのを適当とし，裁判所
の司法審査の対象にはならないものと解するのが相当である（最高裁昭和
３４年(オ)第１０号同３５年１０月１９日大法廷判決・民集１４巻１２号
２６３３頁，最高裁昭和４６年(行ツ)第５２号同５２年３月１５日第三小
法廷判決・民集３１巻２号２３４頁，最高裁昭和６０年(オ)第４号同６３
年１２月２０日第三小法廷判決・裁判集民事１５５号４０５頁参照）。
イ地方公共団体の議会に関する関係法令等の定めについてみるに，憲法は，
第８章に「地方自治」の章を設けて地方自治を制度として保障し，地方公
共団体の組織及び運営に関する事項は，地方自治の本旨に基づいて，法律
でこれを定め（９２条），地方公共団体の議事機関として議会を設置し
（９３条１項），議会の議員等は住民が直接これを選挙し（同条２項），
地方公共団体は法律の範囲内で条例を制定することができる旨定めている
（９４条）。地方自治法も，憲法の規定を受けて，議会は，地方公共団体
の重要事項について議決権を有するとともに（地方自治法９６条等），執
行機関の事務に対する検査権，調査権等を有するものとし（同法９８条，
１００条等），議会が，地方公共団体の重要事項について自律的な意思形
成をするとともに，執行機関の事務の監視，調査等をすべき役割を担わせ
ているところ，このような議会の役割及び機能を適正かつ円滑に果たすた
め，同法が，議会について，議長及び副議長の選任権（同法１０３条１
項），会議規則の制定権（１２０条）及び議員懲罰権（１３５条，１３７
条）等を定めているのも，議会の組織や運営に関する事項については，他
の機関等から関与を受けることなく，自主的，自律的に決定し処理する権
限を有するものとして，議会の自律権を認める趣旨に出たものであり，こ
のような議会の運営に関する事項は，基本的には，議会の内部規律の問題
として，議会の裁量に委ねられているものと解される。
また，本会議における議員の発言については，限られた会議時間内にで
きる限り多くの議員に発言をする機会を与えるなどの要請もあるところで
あり，申合せ等の方法によりあらかじめ発言時間の配分等を定める時間制
を設けることは，議会が自律的に定め得る措置であるというべきである。
そして，地方自治法上，議会の議長は，議事の整理や議場の秩序維持等
（１０４条，１２９条，１３０条）の権限を有するところ，本会議におけ
る議事等の円滑かつ効率的な運営と秩序の確保を図るため，議会運営委員
会の申合せ等にのっとって本会議における議員の発言の時間を制限するこ
とは，基本的には議長の権限の範囲に属する事柄というべきであり，この
ような議長の議事整理に係る権限の行使の在り方も，上記の議会の運営に
関する事項として，議会の自律権の内容を成すものということができる。
したがって，議会運営委員会において本会議における議員の発言時間の
配分等を定める申合せ等の決定がされ，議長が当該申合せ等にのっとって
本会議における議員の発言時間を制限し又はこれを制限することが予定さ
れている場合において，当該議員がその時間配分等の当否につき異議を述
べたとしても，このような議会の運営に関する事項は，基本的には議会内
における協議や討論等を通じた自治的措置に委ねられるべきものであり
（現に渋谷区議会においても無所属議員の質問時間の拡大に係る提案につ
いて継続協議とされている。），それが一般市民法秩序と直接の関係を有
しない議会の内部規律の問題にとどまる限り，裁判所が法規の解釈適用を
通じて判断すべき「法律上の争訟」（裁判所法３条１項）には当たらない
ものと解するのが相当である。
ウ他方，議会の議員は，憲法で定められた地方公共団体の議事機関である
議会（憲法９３条１項）の構成員として，当該地方公共団体の住民による
直接選挙で選出され（同条２項），本会議や委員会等における質問，質疑
や討論等を通じて，当該地方公共団体の住民の間に存する多元的な意見や
諸々の利益を，当該地方公共団体の意思形成や事務執行等に反映させる役
割を担っているのであるから，議員が議会において発言することは，憲法
１５条１項及び９３条２項の趣旨に照らして憲法２１条１項による保障が
及ぶと解される議員の議員活動の自由の中核となる重要な行為であるとい
うことができる。
したがって，議会運営委員会の申合せ等及びこれにのっとった議長の権
限の行使が，議員の発言を一般的に阻害し，その機会を与えないに等しい
状態を惹起するなど，議員の発言の機会をはく奪するものと認められる場
合には，これによる議員の議員活動の自由に対する侵害の排除を求める訴
えは，一般市民法秩序に関わるものとして，「法律上の争訟」に当たるも
のというべきである。
エそこで，以上の観点から，関係法令等の定め（前記第２の１）及び前提
事実（同第２の２）を踏まえ，本件訴えが司法審査の対象になるといえる
か否かについて以下検討する。
(2)まず，本件訴えのうち，本件時間制による質問時間の制限の排除自体を
直接の目的とする本件差止請求及び本件地位確認請求に係る訴えにつき，司
法審査の対象になるといえるか否かについて検討する。
ア本件時間制が設けられた経緯及びその趣旨についてみるに，渋谷区議会
では，年４回の定例会中各３回程度，各４時間にわたり本会議が開催され，
一般質問はそのうち２回の本会議における審議の日程に先立って行われる
ものであって，同区議会における議員数が３４名に上ることを考慮すると，
全ての議員に時間の制限なく一般質問をする機会を認めた場合には，本会
議で行われる審議の日程，すなわち，議案等に関する説明，質疑，討論そ
の他の議事の進行に停滞や混乱を来すなど，本会議における議事等の円滑
かつ効率的な運営と秩序の確保に支障が生ずるおそれがあるものといえる。
そして，渋谷区議会においては，平成１１年以降，このような問題意識を
踏まえた質問の時間制の導入に係る議員の提案を受けて，会派の役割等に
ついての議論と並行して，議会運営委員会における協議が重ねられた結果，
本件申合せ事項の一部として一般質問の時間制が導入され，以後数次の本
件申合せ事項の改正を経て現在の内容の本件時間制が成立するに至ったも
のであり，本件訴えの提起後も，同委員会において本件時間制に係る本件
申合せ事項の改正が引き続き協議の対象とされているところである。
議会運営委員会は，地方自治法において，議会の運営に関する事項，議
会の会議規則等に関する事項及び議長の諮問に関する事項に関する調査を
行い，議案，請願等を審査する権限を付与されているものであるから，議
会の運営に関する事項について同委員会において申合せの決定がされてい
る場合には，議長においては，当該申合せ事項を先例又は慣行として尊重
し，基本的にはこれにのっとった議会の運営や本件会議規則の運用を行う
ことが予定されているものと解される。したがって，本件時間制は，議長
が，議員の質問を許可し又は制限するなど議会の運営に係る法令上の権限
（前記第２の１⑷参照）を行使するに当たって通常参酌すべき基準となり，
議長において，特段の事情がない限り本件時間制にのっとった上記権限の
行使がされることが予定されているものと解される。
イそして，本件時間制による質問時間に係る制約の程度についてみるに，
本会議における一般質問について，原告を含む無所属議員の質問時間は議
員１人当たり１年間で２０分であり，仮にこれを年４回の各定例会におい
て均等に使用した場合の質問時間は１定例会当たり５分であるところ，会
派については質問の基礎時間が与えられているため，現在の渋谷区議会の
会派構成の下で本件時間制を適用した場合に得られる各会派の議員１名が
１定例会当たりに与えられる質問時間は，別紙２のとおり，８．３分ない
し１２．５分となっており，無所属議員については会派所属議員と比べて
質問時間の配分が相応に少なくなることとなる。
もっとも，本件時間制による質問時間に係る制約は，本会議における一
般質問の局面，すなわち，議員が区の事務や区政一般に関する質問をする
機会においてのみ適用されるものであり，本会議における議案等の審議
（質疑，討論等を含む。）の局面については適用されず，また，委員会に
おける議案等の審議（質疑，討論等を含む。）の局面についても適用され
るものではない。また，本会議における一般質問の局面でも，本件時間制
の下では，会派に所属する議員は，各定例会ごとに与えられた質問時間の
うち当該定例会において使用しなかった分をその後の定例会に繰り越して
使用することができないのに対して，無所属議員は，年間２０分の枠内で
各定例会の質問時間を適宜配分する調整が認められるなど，むしろ制約が
緩やかな面もある。そして，無所属議員がその選択により議会内において
他の１名以上の議員とともに会派を形成すれば，より長い質問時間を獲得
することが可能となる途も開けているところである（例えば，２名の議員
で会派を形成した場合，本件時間制の下では，当該会派の議員１名が１定
例会当たり１５分の質問時間を与えられることとなる。）。
ウ上記ア及びイにおいて検討したところによれば，本件時間制は，議会運
営委員会における協議の結果，渋谷区議会の本会議における一般質問の円
滑かつ効率的な運用を図る趣旨で導入されたものということができ，また，
本件時間制による質問時間に係る制約は，議案の審議等に入る前の本会議
における一般質問の局面に限定され，委員会及び本会議における議案の審
議等における質疑，討論等の発言には一切及ばないものである上，本会議
における一般質問についても，会派所属議員には，定例会間の質問時間の
繰り越しが認められておらず，１定例会当たり約８分程度に質問時間が制
限される議員もいる一方で，無所属議員には，年間２０分の枠内で各定例
会の質問時間を適宜配分する調整が認められ，少なくとも１定例会当たり
平均５分の質問時間が付与されていること等に鑑みれば，その制約の程度
は，上記の趣旨に沿った自律的な時間配分の範ちゅうにとどまり，住民の
直接選挙によって選出された議員による議会における発言の機会を一般的
に阻害し，その機会を与えないに等しい状態を惹起するなど，議員の発言
の機会をはく奪するものとは認められないというべきである。
以上の諸点に照らすと，本件訴えのうち，本件時間制による質問時間の
制限の排除自体を直接の目的とする本件差止請求及び本件地位確認請求の
訴訟物は，一般市民法秩序と直接の関係を有しない渋谷区議会の内部規律
の問題にとどまるものというべきであり，仮に本件時間制における時間配
分の当否について議論の余地があり得るとしても，それは渋谷区議会内に
おける協議や討論等によって自律的にその取扱いの変更や調整が図られる
べきものであって，裁判所が法規の解釈適用を通じて判断すべき事柄には
当たらないものというべきである。したがって，本件訴えのうち本件差止
請求及び本件地位確認請求に係る訴えは，裁判所法３条１項にいう「法律
上の争訟」に当たるものとはいえず，司法審査の対象にならないものと解
するのが相当である。
エこの点につき，原告は，要旨，①「議会の運営に関する事項」という類
型を設け，それに該当するものは一律に司法審査の対象にならないとする
ことに根拠はない，②議員が議会等で質問することは議員としての最も基
本的かつ中核的な権利であるから，議員の質問時間については議会の恣意
的な運用に任されるべきではなく，原告は本件時間制に拘束されず，本件
時間制にのっとった議長の権限の行使も正当化されるべきではない，③本
件申合せ事項は，３名以上の議員から成る会派に所属する議員にのみ「代
表質問」を認めており，１定例会当たり平均５分しか質問時間が付与され
ていない無所属議員との間に，甚だしい差別がある，④多数の議案がある
中，年間２０分の質問時間で質問をすることはほとんど不可能であり，無
所属議員の質問時間を年間２０分に制限することは，著しく合理性を欠く，
⑤各議員は質問時間を確保するために会派を組むことが義務付けられてい
るものではない，⑥委員会は本会議から付託された事項のみを審議の対象
とし，議員は全ての委員会に委員として所属しているものではないから，
区議会全体の問題について十分な質問をすることはできない旨主張する。
しかしながら，①前記１(1)において説示したとおり，議会の運営に関
する事項は，基本的にはその自治的措置に委ねられるべきものであり，そ
れが一般市民法秩序と直接の関係を有しない議会の内部規律の問題にとど
まる限り，裁判所が法規の解釈適用を通じて判断すべき「法律上の争訟」
には当たらないと解される一方で，上記事項に係る議会運営委員会の申合
せ等にのっとった議長の権限の行使が，議員の発言を一般的に阻害し，そ
の機会を与えないに等しい状態を惹起するなど，議員の発言の機会をはく
奪するものと認められる場合には，一般市民法秩序に関わるものとして
「法律上の争訟」に当たると解されるのであり，上記の判断枠組みは，議
会の運営に関する事項であることをもって一律に司法審査の対象にならな
いと解するものではない。また，②本会議における議員の一般質問につい
て時間制を設けるか否か，時間制を設けるとしてその内容をどのようなも
のとするかは，基本的には，議会の内部規律の問題として，議会の裁量に
委ねられているものと解され，地方自治法により議会の運営に関する事項
に係る調査等の権限を付与されている議会運営委員会の申合せ等に基づき，
同法により議事の整理等の権限を付与されている議長が所定の時間制に
のっとった質問時間の配分や制限を行う場合には，それが一部の議員の発
言の機会をはく奪して議員活動の自由を侵害するものに当たらない限り，
当該議会の議員らは，議長の正当な権限の行使としてこれに従うべきもの
と解するのが相当である。そして，③会派は，政党と同様，政治上の信条
や意見等を共通にする議員らが任意に結成する政治団体であり，住民がそ
の政治的意思を議会に反映させて実現するための有効な媒体であって，議
会制民主主義を支える上で重要な存在であるといえるから，３名以上の議
員から成る会派に代表質問を認め，一定の基礎時間を付与したとしても，
そのことをもって直ちに無所属議員との間に不合理な差別を設けていると
評価することはできない。さらに，④本件時間制が適用される一般質問は，
議員が区の事務や区政一般について行う質問であり，議案等の審議に先
立って別途行われるものであるところ，議案等の審議については，本会議
における質疑や討論等の機会があるほか，委員会における質疑や討論等の
機会もあるのであり，これらの質疑等については本件時間制のような制約
は定められていないから，多数の議案等についての質問が不当に制限され
るものとはいえず，また，一般質問自体についてみても，会派所属議員に
は，定例会間の質問時間の繰り越しが認められておらず，１定例会当たり
約８分程度に質問時間が制限される議員もいる一方で，無所属議員には，
年間２０分の枠内で各定例会の質問時間を適宜配分する調整が認められ，
少なくとも１定例会当たり平均５分の質問時間が付与されていること等に
鑑みれば，無所属議員への質問時間の配分が著しく合理性を欠くものとも
いえない。加えて，⑤本件時間制は，各議員に質問時間を確保するために
会派を組むことを義務付けているものではなく，議員の員数の多寡と時間
数の多寡が連動する配分方法自体は，上記③の会派の意義や重要性にも鑑
み，それが前示の時間制の趣旨に沿った自律的な時間配分の範ちゅうにと
どまる限り，一定の合理性を有するものということができる。また，⑥一
人の議員が全ての委員会に委員として所属することができず，全ての委員
会に出席して質問等をすることができないことは，無所属議員に限らず，
会派所属議員についても同様にいえることであり，会派が複数の所属議員
の配属を通じてより多数の委員会でこれらの機会を得られることは，議員
一人当たりの質問時間の多寡にかかわらず，会派がその結成自体により得
られる利点であるということができ，原告の上記各主張に係るいずれの点
も上記ウの判断を左右するに足りるものとはいえない。
本件時間制による質問時間に係る制約の程度については前記イのとおり
であり，原告の上記各主張は，結局，本件時間制における時間配分の当否
を論ずるものに帰着するというべきであって，本件時間制が，議員の発言
を一般的に阻害し，その機会を与えないに等しい状態を惹起するなど，議
員の発言の機会をはく奪するものとは認められないとの上記ウの判断を左
右するに足りるものではない。
なお，原告は，本件と共通する事案について司法審査の対象とした事例
として名古屋高裁判決を挙げるが，同高裁判決は，発音障害者である市議
会議員が代読による発言を認められず，議会の本会議のみならず委員会で
の発言もできない状態が２年半以上続いたという事実関係の下において，
議会が当該議員の発言の自由そのものを一般的に阻害し，発言の機会を奪
うに等しい状態を惹起するなど，上記の自由を侵害していると認められ，
当該事案の係争は一般市民法秩序に関わるものとして「法律上の争訟」に
当たるとした上で，当該議員が市及び他の議員らに対し損害賠償を求めた
請求が司法審査の対象になるとしたものであり（なお，損害賠償請求につ
き，後記(3)参照），本件とは事案を異にするものというべきである。
オ以上によれば，本件訴えのうち，本件差止請求及び本件地位確認請求に
係る訴えは，司法審査の対象にならないものと解するのが相当であるから，
争点(2)及び(3)（本件差止請求の訴訟要件充足性及び本案要件充足性）並
びに争点(4)（本件地位確認請求に係る原告の地位の有無）について判断
するまでもなく，不適法であって却下を免れないものというべきである。
(3)次に，本件訴えのうち，本件国賠請求に係る訴えが司法審査の対象にな
るか否かについて検討する。
ア本件国賠請求は，渋谷区議会の無所属議員である原告が，本会議におい
て年間２０分を超えて質問をする権利を有するにもかかわらず，本件時間
制に基づいて一般質問を制限されることにより，質問権が侵害されており，
精神的苦痛を被ったと主張して，国家賠償法１条１項に基づく損害賠償請
求として，被告に対し，慰謝料及び弁護士費用相当損害金の合計２２０万
円及びその遅延損害金の支払を求めるものである。
イ本件国賠請求に係る審判の対象は，上記損害賠償請求権の存否という原
告と被告との間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争で
あるところ，地方公共団体が国家賠償法に基づき損害賠償責任を負う関係
は，実質上，民法上の不法行為により損害を賠償すべき関係と性質を同じ
くするものであって，国家賠償法に基づく普通地方公共団体に対する損害
賠償請求権も，民法上の不法行為に基づく損害賠償請求権と同様に，私法
上の金銭債権であるといえる（最高裁昭和４２年（オ）第６６８号同４６
年１１月３０日第三小法廷判決・民集２５巻８号１３８９頁参照）。
そして，本件国賠請求に係る損害賠償請求権の存否を決するためには，
本件時間制に基づく質問時間の制限が国家賠償法上違法と評価されるか否
かがその前提問題となるところ，後記２のとおり，裁判所としては，渋谷
区議会内において自律的にその取扱いが定められるべきものとして，渋谷
区議会の議会運営委員会及び議長の自律的判断を尊重し，それを前提とし
て請求の当否を判断すれば足りるのであるから，上記質問時間の制限が議
会の運営に関する事項に含まれるとしても，裁判所が上記損害賠償請求権
の存否を判断すること自体が妨げられるものとまではいえないと解するの
が相当である。
したがって，本件国賠請求に係る訴え自体が司法審査の対象にならない
とまでいうことはできない。
２争点(5)（本件国賠請求に係る損害賠償請求権の存否）について
(1)前記１(1)イにおいて説示したとおり，議会は，議会の運営に関する事項
について，他の機関等から関与を受けることなく，自主的，自律的に決定し
処理する権限，すなわち自律権を有しており，本会議における議員の一般質
問についてあらかじめ時間制を設けることは，議会が自律的に定め得る措置
というべきであり，議会運営委員会の申合せ等にのっとって，議長が，本会
議における議事等の円滑かつ効率的な運営と秩序の確保を図るため，本会議
における議員の質問時間を制限することもまた，議会の運営に関する事項と
して，議会の自律権の内容を成すものということができる。
そうすると，本会議における一般質問の時間制限をめぐる紛争については，
それが国家賠償法に基づく普通地方公共団体に対する損害賠償請求権の存否
という形で争われているとしても，このような時間制限が議会の内部規律の
問題として議会内において自律的にその取扱いが定められるべきものとされ
る限り，裁判所としては，議会内の議会運営委員会及び議長の自律的判断を
尊重し（当該時間制限が国家賠償法上違法と評価されるか否かについては裁
判所の判断が及ばない結果，議会内の自律的判断を尊重すべきこととな
る。），それを前提として請求の当否を判断すべきものと解するのが相当で
ある。
(2)これを本件についてみるに，前記１(3)において説示したとおり，本件時
間制による質問時間に係る制約は，渋谷区議会の内部規律の問題にとどまる
ものであり，渋谷区議会内の協議等によって自律的にその取扱いが定められ
るべきものであるから，当裁判所としては，渋谷区議会内の議会運営委員会
及び議長の自律的判断を尊重し（本件時間制に基づく一般質問の時間制限が
国家賠償法上違法と評価されるか否かについては裁判所の判断が及ばない結
果，同議会内の自律的判断を尊重すべきこととなる。），それを前提として
本件国賠請求の成否を判断すれば足りるものというべきである。
そうすると，本件国賠請求については，被告の公務員による違法な公権力
の行使を認めることができないから，その余の点について判断するまでもな
く，原告の被告に対する損害賠償請求権の存在を認めることはできず，本件
国賠請求は理由がないものというべきである。
第４結論
以上によれば，本件訴えのうち，請求の趣旨第１項及び第２項に係る訴えは
いずれも不適法であるからこれらを却下することとし，原告のその余の訴え
（請求の趣旨第３項に係る訴え）に係る請求は理由がないからこれを棄却する
こととし，主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第５１部
裁判長裁判官岩井伸晃
裁判官堀内元城
裁判官徳井真は，差し支えにつき，署名押印することができない。
裁判長裁判官岩井伸晃

戻る