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平成２５年１月３１日判決言渡
平成２３年（行コ）第３５号住民訴訟控訴事件
主文
１１審原告らの本件控訴をいずれも棄却する。
２１審被告の控訴に基づき，原判決を次のとおり変更する。
(1)１審被告は補助参加人会派に対し，２９４万円を支払うよう請求せ
よ。
(2)１審原告らのその余の請求を棄却する。
３訴訟費用は，第１，２審を通じてこれを４０分し，その１を１審被告の
負担とし，その余を１審原告らの負担とし，補助参加によって生じた費用
は，これを４０分し，その１を補助参加人会派の負担とし，その余を１審
原告らの負担とする。
事実及び理由
第１当事者の求めた裁判
１１審原告ら
(1)控訴の趣旨
ア原判決中，１審原告ら敗訴部分を取り消す。
イ１審被告は，補助参加人会派に対し，１億３５００万円及びこれに対す
る平成１７年６月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払う
よう請求せよ。
ウ訴訟費用は，第１，２審とも１審被告の負担とする。
(2)１審被告の控訴の趣旨に対する答弁
ア１審被告の本件控訴を棄却する。
イ控訴費用は１審被告の負担とする。
２１審被告
(1)控訴の趣旨
ア原判決中，１審被告敗訴部分を取り消す。
イ１審原告らの請求を棄却する。
ウ訴訟費用は，補助参加によって生じた費用も含め，第１，２審とも１審
原告らの負担とする。
(2)１審原告らの控訴の趣旨に対する答弁
ア主文１項と同旨
イ控訴費用は１審原告らの負担とする。
第２事案の概要（以下，略称は原判決の表記に従い，適宜，原判決における記載
箇所を示す。）
１(1)本件は，名古屋市の住民である１審原告らが，名古屋市議会の会派で
あったＡ（原判決１頁２１行目）が名古屋市から交付された平成１６年度
の政務調査費１億３９５０万円のうち，本件政務調査費（同４頁２５行目
から２６行目）１億３５００万円を不当に利得していると主張して，地方
自治法２４２条の２第１項４号に基づき，１審被告に対し，同金額の返還
及びこれに対する遅延損害金の支払をＡの権利義務を承継した補助参加人
会派に請求するよう求める住民訴訟である。
(2)原審は，１審被告が補助参加人会派に対し，４６１４万円を支払うよう
請求せよとの判決をしたところ，１審原告ら及び同被告がこれを不服として
控訴した。なお，控訴審では，１審段階で１審被告に補助参加していたＢ
（以下「Ｂ議員」という。），Ｃ及びＤ（以下「Ｄ議員」という。）の３名
が補助参加の申出を取り下げ，また，１審原告Ｅは訴えを取り下げた。
２名古屋市における政務調査費交付手続等の概要，前提事実，争点及び当事者
の主張は，原判決２頁２５行目の「らなない」を「らない」と，同１２頁１１
行目，２０行目，２４行目，２５行目及び１３頁２行目の「原告」を「１審原
告ら」とそれぞれ改め，３，４項のとおり，当審における当事者等の主張（原
審での主張を敷衍するものを含む。）を付加するほかは，原判決「事実及び理
由」欄の「第２事案の概要」２ないし４に記載のとおりであるから，これを
引用する。
３当審における１審原告らの主張
(1)原判決は政務調査費の支出状況が明確でないことを看過していること
ア総論
原判決は，収支報告書（原判決２頁２４行目）の内容が不正確であるこ
とから，補助参加人会派に政務調査費の支出状況を明らかにする説明義務
があるとしておきながら，補助参加人会派が支出状況に関する抽象的で概
括的な説明（以下「一応の説明」という。）しか行わず，支出状況が「明
らか」にされたとはいえないのに，補助参加人会派の説明責任が果たされ
たものと判示した。しかし，これは，原判決が自ら示した判断枠組に反し
て不合理な認定をしたというべきであり，補助参加人会派は支出状況につ
いて立証したものとはいえない。
イ補助参加人会派が負うべき説明義務の内容
(ア)原判決が判示した説明義務の内容
原判決は，収支報告書の記載内容が正確でないことを主張立証した場
合，「返還を求められている会派側において，政務調査活動の秘匿性の
要請に抵触しない限度において，政務調査費の支出状況を明らかにすべ
き」であると判示している。この判断枠組みは，原判決も述べるように，
本件条例（原判決２頁７行目）においては，収支報告書を閲覧しても支
出の明細は明らかでなく，補助参加人会派が所持している領収書等の資
料がなければ支出状況が明らかにならないことから，補助参加人会派に
対して説明責任を認めるものであり，「秘匿性の要請に抵触しない」と
する点を除いて正当である。
(イ)補助参加人会派は客観証拠により支出状況を明らかにすべきこと
上記判断枠組において「明らかにすべき」とされている説明義務の内
容・程度については，①説明義務が生じる前提として支出報告書の記載
内容が不正確であるとの事情が存在すること，②政務調査費が税金を原
資としており，その収支状況について透明性の確保が強く求められるこ
と，③適正な会計処理を行っている会派であれば支出状況を説明するこ
とは難しくないことなどの事情に照らせば，使途について一応の説明を
するだけでは足りず，領収書等の証拠を示すことで，報告された内容に
対応する支出が実際に存在したことまで説明される必要があるものと解
すべきである。
(ウ)秘匿性の要請による限定は不要であること
ａ政務調査活動の内容は秘匿不要であること
原判決は，補助参加人会派の説明義務を「政務調査活動の秘匿性の
要請に抵触しない限度」に限定している。
しかし，本件規程（原判決２頁１１行目。乙１）の使途基準を見れ
ば明らかなとおり，そもそも名古屋市会政務調査活動の内容に秘匿の
必要性が認められるものは見当たらない。これは，原審において各議
員が提出した陳述書に記載された具体的な活動内容に即しても同様で
あって，政務調査活動として行われたという個々の活動内容には秘匿
の必要性は認められないし（陳述書により説明されていることがその
証である。），その支出状況を明らかにすることで議員の活動が阻害
される事情もうかがえない。以上を要するに，議員の政務調査活動は
公的なものであって，その性質上秘匿すべきものではない（甲１５）。
ｂ原判決が判示する秘匿性の要請は説明責任の要請に劣後すること
原判決は，執行機関等の不正の調査を秘密裏に行う必要性や，会派
独自の政策を秘匿させて当該会派の優位性を保護すべき要請などを挙
げて，政務調査活動の秘匿性の要請が存在すると判示する。
しかし，もともと，地方議会の機能は，予算，決算の承認等，自治
体行政のチェックを主たる内容とするものであって，活動は基本的に
会計年度で区切られるものであること，仮に複数年度にわたる調査が
行われたとしても，本件は平成１６年度の政務調査費の使途を問題と
しているのであって，口頭弁論が終結した平成２２年１１月１日の段
階で秘匿すべき情報があるとは到底思われないこと，秘匿すべき調査
の内容について補助参加人会派からも特段の主張がないことにかんが
みれば，本件の政務調査活動を秘匿する必要性はない。
仮に，原判決のいう秘匿性の要請を考慮するとしても，これらは政
務調査費の全てにおいて補助参加人会派の説明義務を免除する理由に
ならない。例えば，会議費，資料作成費，事務費，人件費といった類
型の支出については，その支出状況（以下において「支出内容」とも
いう。）を明らかにしたところで，秘匿すべき活動内容が明らかにな
るものではない。また，陳述書で活動内容について説明された内容に
ついては，既に秘匿性が失われたものといえるから，支出内容を明ら
かにしても不都合は生じない。
ウ補助参加人会派は支出状況の説明責任を果たしていないこと
(ア)説明責任についての原判決の判示
原判決は，政務調査費の支出の概要を記載した陳述書が提出されたこ
とをもって，支出状況について「一応の説明」により補助参加人会派の
説明責任が果たされたものと判示している。
(イ)陳述書のみでの説明で説明責任が果たされたとはいえないこと
そもそも，補助参加人会派の弁明というべき陳述書だけをもって，支
出内容について説明されたものと認定すること自体が，経験則に反する
不当なものであるといわざるを得ない。収支報告書について不正確な点
が存在するにもかかわらず，かかる報告書を作成した補助参加人会派に
とって有利な認定をするためには，客観証拠に裏付けられた十分な立証
がされる必要がある。補助参加人会派に属する議員が提出した各陳述書
は，いずれも議員が自身の政務調査活動の内容について概説した上で，
それに要した費用の額を述べるにとどまるものであり，収支報告書の記
載と大差ないので不十分である。
(ウ)陳述書以外の証拠による立証も十分可能であること
補助参加人会派に属する議員は，本件規則（原判決２頁９行目）６条
に基づく手続を履践しているはずであるから，会計帳簿や領収書等の証
拠を提出することによって，支出状況を正確に説明することが可能であ
る。これは，原判決も正当に指摘しているところである。
(2)原判決は政務調査費が不正支出されている疑いを看過していること
ア総論
原判決は，１審原告らが違法支出の内容を具体的に主張しておらず，
個々の具体的支出をとらえた主張がなされていないことを理由として，不
適切な支出を推認させる外形的事実が立証されるべきであるとして１審原
告らの主張を排斥しているが，これは１審原告らに対して過度に立証責任
を負担させ，補助参加人会派の反証責任を不当に免除したものであり，原
判決には判例違反及び審理不尽の違法がある。
イ返還請求者に個々の具体的支出まで特定した違法性の主張を求めること
は妥当ではないこと
(ア)法律上，議員は支出内容を具体的に説明する責任を負うこと
原判決は，補助参加人会派が政務調査費の支出状況を明らかにした場
合に，返還を請求する側は，「具体的な政務調査費の支出が，政務調査
費の本来の使途及び目的に違反した不適切な支出であることを推認させ
る外形的事実」を主張立証すべきと判示する。問題は，「外形的事実」
を立証するために，１審原告らが支出内容まで具体的に立証しなければ
ならないかという点である。
そもそも，税金を原資とする政務調査費の使途については，地方自治
法１００条１５項が政務調査費の交付を受けた議員に収支報告書の提出
を義務付け，これを受けた本件条例５条，同６条，同８条１項及び本件
規則６条が収支報告書による収支状況の適正化を図ろうとしていること
などによって，法律上，議員に重い説明責任が課されている。政務調査
費の支出内訳については実際に活動を行った議員が最も容易に説明でき
る立場にあることも踏まえれば，議員は，政務調査費の支出状況に加え，
個々の支出の適切さを裏付ける客観証拠等を踏まえて一定程度具体的な
使途の説明を行うべきであって，そのような説明がされない場合，当該
支出の正当性は否定されるものと解すべきである。
したがって，政務調査費の支出が適切であることを具体的に説明すべ
き義務は議員側にあり，返還請求を求める側としては，議員側が具体的
説明を怠っていることを指摘し，あるいは抽象的な違法支出の疑いを主
張立証すれば，返還請求を基礎付けることができるとする一方で，議員
ないし会派は，領収書等の証拠を提出することにより，個々の支出と政
務調査の関連性を明らかにする必要があり，これを怠った場合には政務
調査費の返還義務を免れないと解すべきである。
(イ)本件の事情に即しても１審原告らが具体的な主張立証責任を負担す
ることは不当であること
少なくとも本件においては，補助参加人会派は陳述書を提出するのみ
で，具体的な支出状況について明らかにしていないのであるから，１審
原告らから違法支出を疑わせる外形的事情を具体的に主張立証すること
は不可能であり，違法支出についての主張が十分具体化されないことに
はやむを得ない理由がある。
ウ補助参加人会派の反証責任を不当に免除した原判決は最高裁判決に違反
していること
(ア)総論
本件において政務調査費の支出が適切であったというためには，補助
参加人会派が積極的に支出内容に関する具体的説明を行う必要があるが，
原判決は，議員の陳述書をもって一応の説明がされたとして，１審原告
らの主張を排斥した。
しかしながら，このような判断方法は，下記の最高裁判例に違反する。
(イ)最高裁判所第三小法廷平成２２年３月２３日判決・集民２３３号２
７９頁。以下「平成２２年最高裁判決」という。）の内容
平成２２年最高裁判決は，「政務調査費の支出は市政と何らかの関連
性を有することが必要であるが，その関連性の要件の判断においては議
員の裁量権が尊重されなければならず，一見して明らかに市政とは無関
係であるとか，極めて不相当なもの以外は関連性を認めるべきであ
る。」として実質的判断を行わずに支出の適法性を認めた原審判決に対
し，支出に係る物品の購入時期や議員の残任期など具体的な事情から支
出の違法性を認定した上，次のように判示した。
「住民監査請求における本件議員らの監査委員の調査に対する本件回
答の内容は，前記のとおり，そのほとんどが抽象的なものにとどまると
ころ，本件において，このような抽象的な回答をせざるを得ないような
合理的な理由があるか否かは定かではなく，本件回答があるだけで上記
の特段の事情があるということは困難である。
そうすると，上告人の上記主張に係る事実の存否や上記の特段の事情
の有無について十分に審理することなく，単に本件物品の品名を認定し，
上記のような本件回答を参酌するだけで，直ちに本件各支出は本件使途
基準に反するものとはいえないとした原審の判断には，判決に影響を及
ぼすことが明らかな法令の違反があるというべきである。」
このように，平成２２年最高裁判決は，議員が正当な理由なく抽象的
な説明に終始している場合に，支出対象の項目や議員の回答を参酌する
だけで支出の適法性を認定するという安易な判断方法を明確に否定して
いる。
(ウ)原判決は平成２２年最高裁判決が求める最低限の説明責任を無視し
ていること
平成２２年最高裁判決は，個々の経費の支出が調査研究活動に必要か
について「議員の合理的判断」を尊重する前提として，支出項目だけで
なく，個々の支出状況に関する説明を議員，会派側に要求している。
これに対し，原判決は，「一応の説明」がされたことにより，議員や
補助参加人会派の説明責任が果たされ，返還請求者である１審原告らに
具体的な主張立証責任が生じると判示している。
しかし，原判決のいう「一応の説明」の実態は，補助参加人会派が提
出した陳述書にあるような，大まかな項目についての支出総額を記載し
ただけの抽象的かつ裏付けを欠く代物であって，平成２２年最高裁判決
が前提とする支出項目や金額等に関する個別具体的説明を含むものでは
ない。
(エ)原判決は平成２２年最高裁判決が求める審査方法を省略しているこ
と
原判決は，１審原告らは具体的な政務調査費の支出について，その不
適切さを疑わせる外形的事実を主張立証していないと判示する。
しかし，平成２２年最高裁判決によれば，１審原告らは主張立証責任
を十分果たしており，補助参加人会派こそこれに対し反証すべきである。
すなわち，平成２２年最高裁判決は，個別の支出対象の品目や金額，支
出時期等の情報と，議員の活動状況を照らし合わせた上で，支出の必要
性が欠けることの疑いを認定しているが，そこでは，返還請求者側に主
張の具体性を明示的に要求していない。
平成２２年最高裁判決の上記判断方法に従えば，本件における支出の
違法性に関する立証責任の分配は，支出項目の概要を示す収支報告書し
か客観証拠はなく，これに対して１審原告らがこの収支報告書の不正確
さを示したという事情を踏まえて決定されるべきである。本件で１審原
告らが主張し，原審も認定している，地方自治法が要求する収支報告書
の記載が正確でないという事実は，当該収支報告書に係る支出内容が違
法であることを当然に疑わせるものであり，これ以外に収支を裏付ける
客観証拠がないことに照らせば，平成２２年最高裁判決が支出の違法性
を認めた支出状況の具体的事情に匹敵するものというべきである。加え
て，１審原告らは，後記エのとおり，類型的に特性上政務調査費として
妥当性を欠く疑いが強い支出が存在することについて，可能な限り具体
的に主張している。これらの主張により，政務調査費の支出に関する違
法の疑いは十分示されているから，本件における支出内容の反証責任は
補助参加人会派にある。
以上の次第で，本件においては１審原告らが示した疑問点や違法の疑
い，あるいは補助参加人会派が支出内容について具体的に説明できない
特段の事情の有無について十分に審理しなければならないが，原判決は，
抽象的な説明に終始する陳述書のみによって支出の適法性を認めており，
平成２２年最高裁判決の要求に反している。
エ補助参加人会派に属する議員らの支出内容に政務調査費として不適切な
ものが含まれている疑いがあること
(ア)総論
原判決も認定したとおり，Ａの会計処理及びそれを反映させた収支報
告書には問題があり，支出内容について正確な報告がされているとはい
えない。このこと自体が，補助参加人会派に所属する議員の支出状況の
適切さを疑わせるものである。
また，１審原告らが原審で主張したように，補助参加人会派及び議員
は，支出内容について実際の支出がされたという説明を行っていないと
いうにとどまらず，その使途についても具体的な説明を欠き，あるいは
政務調査費として認められない支出を計上している。これらの点につい
て十分な説明がされない限り，補助参加人会派は政務調査費の返還義務
を免れない。
(イ)会派外の政務調査活動への支出について
ａ会派外の政務調査活動についての取扱い
①政務調査費の使途は会派としての政務調査活動に限定されること
原判決は，政務調査活動の外延を明確に定義することは困難であ
ること，本件条例１条が支出対象を会派としての政務調査活動に限
定していないこと，いわゆる１人会派に対しても政務調査費が交付
されることなどを理由として，政務調査費の支出対象は会派の行う
ものに限定されないと判示する。
しかしながら，地方自治法１００条１３項（現在の１４項）を受
けて制定された本件条例１条が「議員の調査研究活動に資する」と
表現しているのは，会派の調査研究を行う者が議員であることを受
けたものである。すなわち，同条は，「議会における会派」に支給
すると規定し，同２条が「会派に対して交付する」としていること
からみて，「議員の調査研究に資する」との文言は，「会派の調査
研究を行う議員の調査研究に資する」と読むべきであって，会派の
調査研究とは関係しない議員の調査研究に政務調査費を支出するこ
とを許容するものではない。そして，同条２項括弧書きはこれを受
け，会派の所属議員が１人であった場合であっても，交付対象は議
員個人ではなく，これを「会派」とみなし，会派に政務調査費を交
付するという解釈をとることを注意的に述べた規定である。
原判決のいうような政務調査活動と政治活動ないし委員会活動と
重複する部分については，議員報酬や費用弁償によって賄われるべ
きであり，会派を交付対象とした政務調査費を用いることは許され
ない。すなわち，政務調査費として認められる支出は，会派の政務
調査活動と具体的に関連するものでなければならない。そして，か
かる関連性の具体的な主張立証責任は，補助参加人会派にある。原
判決は，政務調査費が会派活動に限定された特殊な費用であること
を考慮せず，その支出対象を不当に広くとらえている点で，本件条
例の趣旨を誤って理解している。
政務調査費が地方自治法１００条に制定されたのは，平成１２年
５月の地方自治法改正によるものである。この改正後，地方議会の
全国的な団体である全国都道府県議会議長会が議会の参考に「政務
調査費の交付に関する条例（例），及び同規程（例）関係資料集」
（甲２０）を取りまとめ，各議会に送付している。
この条例（例）は本件条例と異なり，「会派および議員に対し」
政務調査費を交付するとしている（１条，２条）。そして，使途基
準については「別に定める」（同条例（例）９条）とし，規程
（例）第５条に使途基準についての規定を置き（１１頁），会派の
使途としては「調査研究費，研修費，会議費，資料作成費，資料購
入費，広報費，事務費，人件費」の８項目を，議員への交付分につ
いては「調査研究費，研修費，会議費，資料作成費，資料購入費，
広報費，事務所費，事務費，人件費」の９項目を定めている。要す
るに，全国議長会も交付対象ごとに，使途基準についての定めを設
けること，すなわち，「会派」へ支給した政務調査費は，「会派」
の使途基準で支出すべきであって，「議員」に支出した政務調査費
の使途基準で支出することは許されないとの立場をとっている。
②政治活動と政務調査活動
また，原判決のように政務調査費の支出対象を広範にとらえると
しても，支出対象の活動が明白な政治活動であり，あるいは別途費
用が支弁されるものである場合には，そのような活動を政務調査費
で賄うことは許されない。
このように，政務調査費で賄うことができない支出内容が含まれ
ていると考えられる場合には，支出を按分し，政務調査費に賄われ
るべきでない部分の支出を違法とするのが確定した判例の見解であ
る（最高裁判所第一小法廷平成２２年９月３０日決定）。この見解
に従えば，政務調査費で賄えない内容の活動に費用が支出された場
合，これと不可分な支出額は全体として違法となるものと解するの
が自然である。原判決は，これに反して，１審原告らが主張する政
治活動等に対する支出の疑いについて，活動内容が全体として政治
活動等に該当するかどうかを判断するにとどまり，政治活動等に該
当する活動に使用されていた金額の算定や，それが他の支出と可分
であるか否かという点について何ら判断していない。よって，原判
決には，判例違反及び審理不尽の違法がある。
③交際その他の目的を有する支出
政治活動以外の目的でなされた支出についても，上記政治活動に
関する判断基準が該当する。すなわち，その支出がいくら議員とし
ての資質向上に役立つものであったとしても，支出の性格が客観的
に政務調査活動に関係しない場合には政務調査費からの支出が許さ
れないという基準が判例の確定した基準である。
この基準によれば，歯科医でもあるＦ議員が歯科医師会の研修等
に政務調査費を４７万４１００円支出したことなどは典型的な目的
外支出である。
ｂ会派外の政務調査活動に用いられた支出の存在
補助参加人会派に属する議員の支出内容に政務調査費で賄えない性
質の支出が含まれている。とりわけ，事務費や人件費として支出され
た内容については，その性質上，会派内の政務調査活動以外にも支出
されていると考えられるから，このような費用は原則として議員報酬
等で賄われるべきものであって，あえて政務調査費に計上する以上，
その根拠が積極的に示されなければならない。しかるに，補助参加人
会派に属する議員は，陳述書においてこれら費用にいくら支出したか
を何らの根拠なく述べるだけである。
(ウ)飲食費について
ａ飲食費に関する原判決判示の問題点
原判決は，１審原告らが違法と主張する飲食費の支出を具体的に主
張していないことをもって，飲食費に関する違法の検討を行うことな
く１審原告らの主張を排斥している。
しかし，本件においては，補助参加人会派は具体的な支出状況及び
使途について何ら説明していないのであるから，そもそも１審原告ら
が具体的に飲食費の支出につき主張立証することは不可能である。こ
のような場合，補助参加人会派側に不適切な飲食費の支出がないこと
の説明を求めるべきである。
ｂ飲食費の不正支出を推認させる事実の存在
１審原告らが提出したＡの共通経費を記録した過去の会計帳簿（甲
７ないし１２）によれば，「昼食代」「飲食代」の名目だけでも，平
成９年度が１５８万８９６６円，平成１０年度が１９８万７６３９円，
平成１１年度が１９１万８６２０円，平成１２年度が２６５万７４６
０円，平成１３年度が２６１万３７４５円，平成１４年度が２５１万
８１９５円の飲食費の支出があったことが認められる。
会計帳簿においては，以上の支出のほかにも，食堂での会合やホテ
ルでの懇親会など政務調査活動との関係性が大いに疑われる支出が散
見され，Ａにおける政務調査費不正使用の実態をうかがわせる記載が
されている。また，飲食費だけを見ても，その内容は本会議の昼食代
などとして１５００円以上の弁当等を注文しており，健全な市民感覚
からして浪費というほかない。
上記の飲食費支出はＡの過去の共通経費に関するものであって，１
審原告らが請求している平成１６年度の個人支給分の政務調査費に関
するものではないが，会派における上記のような支出実態は，所属議
員の金銭感覚や活動内容も同様であることを推認させるものであり，
議員個人が主宰した会議等においても同様に飲食費を支出している疑
いを抱かせるに十分である。補助参加人会派が議員個人に関する帳簿
や領収書等を提出しないので，１審原告らが，違法な飲食費支出の内
容を具体的に主張できないことには相当の理由があるから，１審原告
らの前記主張をもって社会通念上逸脱した飲食費の支出がされたこと
を推認し，補助参加人会派に反証責任を負わすべきである。
ｃ会議費中の飲食代金への支出について
本件では補助参加人会派が会議費中に占める飲食費について明らか
にしていないものの，平成１４年度のＡの共通経費部分については，
会議費に当たる懇談会費６０万２６４８円のうち，４６万５４８０円
が目的外支出であるとして，監査委員の報告を受けていることが明ら
かになっている（平成２１年３月２６日名古屋地方裁判所判決，甲１
７）。これは懇談会費全体の７７．２％に当たる。そして，共通経費
だろうと個人経費だろうと政務調査費の支出基準は補助参加人会派に
おいて共通するはずであり，共通経費に関する住民訴訟において，Ａ
においては政務調査費を飲食代に支出することが恒常的に行われてい
たことが明らかであることにかんがみれば，「一般的，外形的にみ
て」会議費への支出に飲食費が含まれることは明らかであり，補助参
加人会派において飲食費の支出の有無並びに当該支出が社会通念上政
務調査費の支出として許容されることを立証する責任がある。そして，
補助参加人会派がかかる立証をしない場合には，会議費のうち，７７．
２％相当額は政務調査費の支出としては是認されないものとして，返
還すべきである。これを原審が相当と判断した１６人分の会議費に照
らすと，合計額は５９１万７７３６円となり，うち７７．２％に当た
る金額は４５６万８４９２円となる。
したがって，補助参加人会派が飲食費を明らかにしていない現状に
おいては，すくなくとも４５６万８４９２円は政務調査費として支出
が是認されない。
(エ)広報費について
ａ広報費に関する原判決の問題点
原判決は，議員の行う広報活動には選挙民に情報を提供してその反
応を見ることによる施策決定上の重要な役割があるから，広報費を政
務調査費から充てることは地方自治法に違反しないと判示する。
しかしながら，上記判示は，広報費の支出の一部が「調査研究に資
するため必要な経費」（地方自治法１００条１４項）となり得ること
をいうにとどまるものであって，広報費の名目で支出される政務調査
費全てが適法であることの根拠にはならない。地方自治法はあくまで
「調査研究に資するため」の政務調査費支給を認めるものであって，
調査研究と関係ない場合，外形的に使途基準の広報費に該当していた
としても，適法な支出とはならない。そして，広報活動全般が調査研
究に資する性質を帯びるものではない以上，広報費名目の支出という
だけで適法になるということはあり得ない。
ｂ広報費名目の支出に違法の疑いが強いこと
広報活動は性質上政治活動としての意味合いが強いものであるから，
具体的な使途が明らかにされない場合には，広報費の支出は政務調査
費として不適切なものであったと推認すべきである。原審が支出を認
定した１６人の広報費あるいはこれに関連した支出の合計７５９万８
６３８円は政務調査費から支出することは許されない。
ｃ「Ｇ」に政務調査活動と無関係の記事が含まれること
特に，補助参加人会派が発行している機関紙「Ｇ」については，紙
面の中に各議員の後援活動という明らかに政務調査活動と無関係の記
事が含まれていることが証拠上明らかであり，原判決もそのこと自体
は否定していない。少なくとも，かかる部分の印刷・配布に支出され
た部分は政務調査費として認められず，これに相当する支出部分は違
法たるを免れない。原判決はこの点を看過しており，到底是認できな
い。
広報費の支出がある程度許されるとの立場を採用しつつ，広報の内
容が明らかでない場合には，２分の１の按分割合を基本とすべきであ
り，かかる観点から，７５９万８６３８円の２分の１に当たる３７９
万９３１９円は少なくとも政務調査費の支出として許されない。
(オ)事務所借上げ費について
ａ原判決の判示について
原判決は，本件規程の定める使途基準にいう事務費には事務所借上
げ費は含まれないとの解釈を前提として，政務調査活動のために特に
事務所を借り上げる必要を主張立証しないＢ議員，Ｄ議員の事務所借
上げ費の政務調査費からの支出が許されないと判示した。
政務調査費から事務所借上げ費の支出が許されないとの判断自体は
正当であるが，仮に政務調査活動のために特に事務所を借り上げる必
要性を主張，立証したとしても，その全額について政務調査費からの
支出が許されるとした点は妥当ではなく，せいぜい事務所使用の実態
に即した割合で政務調査費の支出の相当性を判断すべきである。
ｂ本件規程の定め
本件条例を受けて使途基準を定めた本件規程には，事務所の賃借料
への支出が項目として挙げられていない。むろん，本件規程が定める
「事務費」と事務所費とは語感が類似するだけで，内容は全く異なる。
事務費とは「調査研究活動に係る事務遂行に必要な経費」であり，事
務所費のような賃借料を含まないことは社会通念上常識である。
事務費に事務所の賃借料を含まないことが社会通念を構成している
ことは，先の都道府県議長会の規程（例）の別表第二を見れば明らか
である（甲２０の１４頁）。この規程案では，事務費とは別個の項目
として「議員が行う調査研究のために必要な事務所の設置，管理に要
する経費」として「事務所費」が挙げられているからである。
よって，政務調査費から事務所の賃借料の支出をすることは，もと
もと本件条例に違反する支出として原則違法である。
ｃＢ議員及びＤ議員の事務所借上げ費について
Ｂ議員は「政務調査活動への協力者への交通の便や資料の保管場所
の必要のため」もともと議会活動用の事務所として使用していた「自
宅の１階部分」を使用することなく，自宅事務所とは別の事務所を借
り上げていたという。しかし，政務調査活動の協力者への交通の便と
いうが，一体いかなる政務調査活動にどのような協力者が必要であっ
たか，それら協力者にとって自宅事務所の交通の便が悪いのはなぜか
などについて何の具体的な説明もなされていない。
Ｄ議員も「資料の作成，整理，調査活動の準備や実践に必要な場所
を確保する」という理由で事務所を借り上げているが，いかなる政務
調査活動のために事務所が必要であったかについては全く主張されて
いない。
結局，両議員の主張だけでは，これらの事務所において具体的にど
のような会派の政務調査活動を行ったか明らかになっておらず，本件
規程にない賃料の支払を正当化するだけの根拠はなく，政務調査費の
支出は違法である。
仮にＢ議員が政務調査活動の目的で借り上げた事務所において，会
派の政務調査活動を行ったと主張立証したとしても，政務調査費の支
出として許容されるのは，本件条例の定めからみて，せいぜい３分の
１でしかない。
(カ)人件費の支出について
ａ補助参加人会派の主張立証責任について
裁判例は，人件費全額について政務調査費を支出することは認めら
れないことを前提とし，按分的な支出を認容する場合であっても，会
派又は議員側の具体的な主張，立証を必要とするとの立場に立ってい
る。そして，その具体的な主張，立証の程度についても，被雇用者の
住所等が明らかにされない場合には，全額を違法とし，具体的にどの
ような職務を担当していたかについての主張，立証を求めている。
さらに，仮に会派が人件費の使途を具体的，詳細に立証したとして
も，人件費のうち２分の１を超える支出が許されないとするなど，裁
判例はいずれも厳格な判断を示している。
ｂ本件の人件費支出について
補助参加人会派において２２名がアルバイトの支出についての陳述
書を提出している。しかし，これらの陳述書のうち，被雇用者の氏名
を明らかにしている者は皆無であり，これだけで全員の人件費の支出
全体が違法になる。
次に，陳述書による説明からみて，Ｈ議員による人件費の支出が政
務調査費の支出として不当といわざるを得ない。Ｈ議員は丙１８の１
で，年間を通して毎月１人のアルバイトを雇用し，同人に質問原稿の
清書，「Ｇ」の原稿作成，発送作業，市政報告会や研究会の資料作成，
当日の運営補助，意見要望の保管をさせたと述べている。しかし，原
稿の清書は政務調査活動と全く無縁であること，Ｈ議員自らが作成し
ないＧの原稿の作成は，誰もがなし得る内容の記述でしかない筈であ
るから（でなければ，他人に原稿作成は依頼できない），単純な政治
目的の広報活動としかみることができないこと，市政報告会や研究会
の資料作成，当日の運営補助，意見要望の保管なども政務調査活動と
いうよりも，政治集会の運用といった面が主であることから，これら
に要したアルバイト料の支出２４０万円が政務調査費の支出として是
認されるものではない。
また，他の２１名について，氏名不詳者に対して真に人件費を支出
しているとの判断に到達できたとしても，２１名が政務調査活動の補
助としてアルバイトや被雇用者に従事させたと主張する内容は，資料
の制作や議会での質問等のための資料作成，電話での聞き込み調査，
調査研究活動の資料の整理，意見交換会の意見の整理等，いずれも下
級審判決が認定した業務の内容と異なるものはない。したがって，上
記裁判例にかんがみて，少なくとも全額について政務調査費の支出が
正当化される例は一例もない。
よって，少なくとも裁判例の基準によれば，人件費中５０％を超え
る１７１４万８７４０円とＨ議員が支出した人件費２４０万円の合計
１９５４万８７４０円の人件費への政務調査費の支出は認められない。
４当審における補助参加人会派の主張
(1)立証責任について
ア原判決の判示
原判決は，政務調査費の返還請求は不当利得返還請求権であり，返還を
請求する側において，支出が「市政に関する調査研究に資するため必要な
経費」の支出に当たらないことの主張，立証責任を負うとの前提に立ちな
がらも，請求する側において，相応の根拠をもって当該会派の提出した収
支報告書の記載内容が正確でないことを主張立証した場合には，補助参加
人会派において，政務調査活動の秘匿性の要請に抵触しない限度において
政務調査費の支出状況を明らかにすべきであるとの新たな基準を設定し，
本件においては，支出状況説明の陳述書が提出された１６名の議員が受領
した合計８８５０万円を除く４５００万円の政務調査費については，個別
の議員ごとの支出状況について何の立証もないので返還の対象となると判
示した。
イ原判決の問題点
(ア)理論面について
原判決は，本件報告書（原判決４頁１３行目から１４行目）の正確性
について，以下の３つの根拠を挙げて，本件報告書の内容が正確でない
と考えることに相応の根拠があると判示する。すなわち，①本件監査請
求（同５頁１行目）に対する監査結果で，問題点が指摘されていること，
②Ｉ議員（同４頁２１行目）の４５０万円について，従前収支報告書の
うち調査費の項目だけから４５０万円を減じて，訂正されているのは不
自然であること，③Ｊ委員長（同１６頁１２行目）の証言は，月次報告
書（同１６頁１９行目）の数字を積算して収支報告書を作成した，Ｉ議
員は月次報告書を提出していないと述べながら，一方で４５０万円の返
還に伴い収支報告書を訂正したと述べていて矛盾していることを指摘す
る。
しかし，①については，監査結果は全体として抽象的な指摘に止まり，
唯一具体的な内容は「Ｉ議員に対する政務調査費の支給（４５０万円）
に至る経緯が曖昧である」という事実のみである。②については，Ｉ議
員に支給された４５０万円と領収書との対応関係が不明であることから，
事後の修正手続の上でやむなく調査費の項目から４５０万円を減じたも
のであって，修正以前の報告書の記載が不正確であったということには
ならない。③については，収支報告書は月次報告書を積算したものであ
るが，月次報告書の提出がない４５０万円について同額を後日減じるの
は矛盾だという趣旨と思われる。しかし，仮にそうであったとしても，
結果として補助参加人会派は疑義を払拭するため余分に４５０万円を返
還したにすぎないのであるから，その行為によりその余の支出全体につ
いてかえって不利益な扱いを受けるのは理屈に合わない。
原判決の理論によれば，当該年度の会派全体の政務調査費の支出のご
く一部にでも収支報告書の記載との関係で矛盾があれば，報告書全体が
不正確ということになり，その余の支出全体について会派が説明義務を
負うことになるが，余りに論理に飛躍がある。
(イ)本件における具体的問題点
仮に原判決による立証責任の分担に従った場合においても，本件にお
いては，その評価，当てはめにおいて以下のような問題がある。
地方議会における会派は会派内の会議や勉強会を通じて一定の政策の
ビジョンを立てて，協調して活動することが多く，年間に必要とされる
政務調査活動の費用もおおむね似通ってくる。したがって，同一会派の
一定割合の議員から政務調査費の支出についての説明がなされていれば，
その余の議員についても同様の支出がなされていたであろうことは事実
上推定できる。
原審において，当時Ａに所属していた１６名の議員が陳述書を提出し
て金額において合計８８５０万円の支出状況を説明しているのであるか
ら，他の議員についても特段の事情がなければ同様の支出をしているで
あろうことは事実上推定され，全体として政務調査費の支出状況を明ら
かにしたと評価すべきである。
この点，原判決は，４５００万円の政務調査費については，支出が不
適切であることを推認させる外形的事実について１審原告らから何ら主
張立証もないまま，単に個別の議員ごとの支出状況について立証がない
との理由で返還の対象となるとしており，不当である。
さらに，上記４５００万円に該当する議員は合計９名で，うち現在も
市議会議員である者１名，現在市議会議員でない者６名，死亡している
者２名であり，陳述書の提出が不可能ないし困難な者がいるから，原判
決が判示するように陳述書の提出されていない議員の全ての支出につい
て返還義務があるとするのは補助参加人会派にとって酷である。
ところで，補助参加人会派は，平成１６年度において合計１億５３４
５万円の政務調査費の交付を受け，①平成１７年５月２６日に６０６万
５７１７円，②平成１８年１１月１６日に４５０万円，③平成２０年５
月２２日に１６５万９７８１円，合計金１２２２万５４９８円を返還し
ているが，これに原判決主文の４６１４万円を加えると，合計５８３６
万５４９８円，交付総額の３８．１％が返還すべき総額ということにな
り，逆にいえば，交付額の６割余りしか認められないことになる。一方，
丙１０の４末尾の別紙一覧は，平成１６年から同１９年までの名古屋市
における会派別の政務調査費交付総額及び返還金額を表にしたものであ
るが，この交付総額と返還金額の数字は公表されているものであり，パ
ーセンテージはその金額を基に計算上算出された数字であるところ，こ
れによれば，年度により多少のバラツキはあるものの，Ｋは１３％から
２３％，その余の会派は，１％から８％程度の返還率である。すなわち，
当時の名古屋市議会議員に必要とされる平均的な政務調査費の支出実態
は，交付額の９割，少なく見積もって８割を下らないという実態がある。
提出済みの１６名の議員の陳述書に，上記実態を併せ考慮すれば，なお
一層，補助参加人会派の平成１６年度政務調査費個人分の支出状況は明
らかにされていると評価すべきである。
(2)事務所借上げ費について
ア原判決の判示
原判決は，Ｂ議員及びＤ議員が支出した事務所借上げ費，合計１１４万
円について，本件規程の別表の事務費の内容欄に「事務所借上げ費」が例
示されていないことから，基本的に同費用は政務調査費の支出の対象とし
ては想定していないとし，上記両名の陳述書には調査研究活動のために特
に事務所を借り上げる必要があったことが述べられていないことから，補
助参加人会派は上記同額について返還義務を負うと判示した。
イ原判決の問題点
本件規程別表の「事務費」の内容欄に「調査研究活動に係る事務遂行に
必要な経費」，さらに括弧書きで「事務用品・備品購入費・通信費等」と
の記載があり，また別表の欄外の「注」には「（）内は例示」との記載
があることから，上記３つの例が例示であることは明らかである。しかし，
原判決は３つの例が例示であることは認めながら，事務所借上げ費は例示
に挙げられていないから，本件規程は基本的に政務調査費の支出の対象と
しては想定していないと判示する。
しかしながら，例示として挙げられている「事務所用品」「備品」は事
務所建物の中で行う政務調査活動に必要な備品であるし，政務調査活動に
必要な「通信」は電話やパソコンを使用して主に事務所建物内で行われる
ことは自明である。そうであるなら，その事務所の借上げ費が政務調査活
動に必要な費用であることも自明である。
結局，事務所借上げ費は，政務調査活動のために事務所が必要なことは
当然であることから，それ自体が一般的，外形的に違法な支出であること
を推認させるものとはいえず，特に返還を請求する側から違法な支出を推
認させる事実が主張立証されていない本件において，補助参加人会派には
これについて返還義務はない。
(3)当審における１審原告らの主張に対する反論
ア１審原告らの主張の要旨
(ア)原判決は，不当利得を請求する側において，相応の根拠をもって補
助参加人会派の提出した収支報告書の記載内容が正確でないことを主張
立証した場合には，補助参加人会派において，政務調査活動の秘匿性の
要請に抵触しない限度において政務調査費の支出状況を明らかにすべき
であると判示した。
(イ)これに対し，１審原告らは，①収支報告書の記載が正確でないとさ
れた以上，陳述書による一応の証明では足りず，領収書等の証拠を示す
ことで，報告された内容に対応する支出の全てについて実際に説明する
必要がある，②政務調査活動の秘匿性の要請に抵触しない限度という条
件は不要であると主張する。
イ立証責任について
(ア)原判決の判示について
１審原告らは，前記ア(イ)①のように主張して，陳述書による一応の
説明をもって補助参加人の説明義務が果たされたとした原判決を批判し
ている。
しかし，原判決は，補助参加人会派が一応の説明をすればそのことの
みをもって結論が決まると述べているわけではなく，１審原告らが具体
的な支出が不適切であることを推認させる外形的事実を主張立証した場
合，補助参加人会派は当該支出が本来の使途目的に適うものであること
の立証責任を負うとしている。つまり，具体的な支出が不適切であるこ
とを推認させる外形的事実を何ら主張立証しないまま返還請求を認容す
ることに一定の歯止めをかけており，それ自体はこれまでの不当利得返
還請求に関する判例理論に立脚した判断といえる。むしろ，個別の具体
的な支出が不適切であることを推認させる外形的事実を立証しないまま，
個人分支出の全額の返還を求める１審原告らの主張は独自の見解である。
(イ)立証責任に関する最高裁判決の引用について
１審原告らは，平成２２年最高裁判決を引用し，同判決の理論に従え
ば，本件においては補助参加人会派においてその支出の全てが適法であ
ることを反証せねばならないかの如く主張している。しかし，上記判決
は，問題となった支出について，当該議会の議員名，支出時期，購入品
目，金額を上げて個別具体的な支出が主張立証され，当該支出自体が一
般的，外形的に見て不適切な支出であると強く疑われる事案である。
(ウ)収支報告書が不正確であるという意味について
１審原告らは，「補助参加人会派の議員の支出内容には政務調査費と
して不適切なものが含まれている疑いがある」と主張し，その理由とし
て「原判決も認定したとおり……収支報告書には問題があり，支出内容
について正確な報告がされているとはいえない」と主張する。
ところが，原判決によれば，当該年度の会派全体の政務調査費の支出
のごく一部にでも収支報告書の記載との関係で矛盾があれば，報告書全
体が不正確ということになり，その余の支出全体について補助参加人会
派が一応の説明義務を負うことになるが，論理に飛躍がある。まして，
１審原告らの主張するように一応の説明に止まらず領収書等による詳細
な説明までが必要であるとの論法は，不当利得の返還を請求する側にお
いて，適法な支出に当たらないことの主張，立証責任を負うとの前提を
無視するに等しく，あまりに不合理である。
ウ秘匿性の要請について
前記ア(イ)②について，１審原告らは，議員の政務調査活動は公的なも
のであって，その性質上秘匿すべきものとはいえないと主張する。一方，
本件において１審原告らは，補助参加人会派の個人分の支出全体について
詳細な説明を求めており，議会ないし議員の自律を確保するために，秘匿
性が要請されることはむしろ自明である。
この点につき，本件訴訟に付随する文書提出命令申立事件において，最
高裁判所第二小法廷平成２２年４月１２日決定・集民２３４号１頁は，本
件条例上，収支報告書の様式が個々の支出の金額や支出先，当該支出に係
る調査研究活動を行った議員の氏名，当該活動の目的や内容等を具体的に
記載すべきものとはされていないことや，議長の採ることのできる具体的
な調査の方法が本件条例及び本件規則において定められていない趣旨は，
「会派による個々の政務調査費の支出について，その具体的な金額，支出
先等を逐一公にしなければならないとなると，当該支出に係る調査研究活
動の目的，内容等を推知され，その会派及び所属議員の活動に対する執行
機関や他の会派等からの干渉を受けるおそれを生ずるなど，調査研究活動
の自由が妨げられ，議員の調査研究活動の基盤の充実という制度の趣旨，
目的を損なうことにもなりかねないことから，政務調査費の収支に関する
議長への報告の内容等を上記の程度にとどめることにより，会派及び議員
の調査研究活動に対する執行機関や他の会派等からの干渉を防止しようと
するところにあるものと解される。」と判示しており，正に本件事案にお
いて政務調査活動に一定の秘匿性が要請されることを明言している。
エ各支出項目への批判について
(ア)会派の政務調査に限定されるとの主張について
ａ１審原告らは，政務調査費の使途は補助参加人会派の政務調査に限
定されると主張する。
しかし，地方自治法１００条１３項（平成２０年改正後は１４項）
は，「その議会の議員の調査研究に資するため……会派又は議員に対
し，政務調査費を交付することができる」と定め，これを受けた本件
条例１条にも「議員の調査研究に資するため必要な経費の一部」とし
て政務調査費を交付することが規定されており，特に会派に限定する
規定はなく，また政務調査活動自体，必ずしも会派としての統制の下
で行う必要があるものではない。また，同条例２条においては，括弧
書きで「会派」は「所属議員が１人の場合を含む。」と規定して，１
人会派に対しても交付を定めていることに照らせば，会派が行うもの
に限定する必要はない。
ｂ次に，１審原告らは，甲２０の「政務調査費の交付に関する条例
（例）及び同規程（例）関係資料集」を根拠に，名古屋市における政
務調査費についてもその使途は会派の行う政務調査活動に限られ，議
員個人の政務調査活動への支出は違法であると主張する。
しかしながら，甲２０は，文字通り例，ひな形であり，何ら規範的
根拠となり得るものではない。さらに，上記主張は，甲２０が政務調
査費の交付規程（例）第５条で「会派に係る政務調査費については別
表第１」「議員に係る政務調査費については別表第２」と区別して規
定していることを根拠とする。確かに，名古屋市の規程が上記のよう
に分けて規定してあれば，別の基準を一方の基準に当てはめることは
できないといえるかもしれない。しかし，名古屋市においては条例や
規程において甲２０のような２種類の基準を定めていないし，まして
文言上も会派の政務調査活動に限定していないのであるから，１審原
告らの批判は当を得ない。
(イ)政治活動との不可分性について
ａ１審原告らは，原判決が，議員の特定の活動は政務調査活動と政治
活動の性質を併せ持つ場合があることは否定できないとして，その活
動の中心的な目的が明白な政治活動（専ら選挙で当選を目指すことを
目的とした活動）であるときは格別，そうでないときはその支出が本
件規程に定める政務調査費の使途基準に合致している場合には違法な
支出ということはできないと判示したことを批判する。
しかしながら，例えば地域住民から市政について意見を聞く会合を
開いた場合に，これは民意を集約する活動であり，正に政務調査活動
の最たる活動であるが，当該議員との意見交換を通じて参加した市民
がその議員の施策に共感を持ち，結果として当該議員への投票行動を
選択したとしても，そのこと自体をもって，その活動に要した費用を
違法とすることはできないことは自明である。したがって，この点に
おいて原判決の判示は正しく，１審原告らの批判は当を得ない。
ｂ１審原告らは，上記のような場合は，政務調査費としての支出を按
分して認めるべきとの主張もしている。
しかし，仮に特定の政治活動の性質を持つ部分が含まれているとし
ても，原判決が指摘するようにその活動の中心的な目的が政務調査活
動であるならば，当該支出がその活動のために充てられている以上，
使途基準に従った正当な支出というべきである。
(ウ)交際その他の目的を有する支出について
１審原告らは，Ｆ議員の歯科医師会の研修等のために政務調査費を４
７万４１００円支出したことは目的外支出であると主張する。
しかし，Ｆ議員は歯科医師であることから，市の政策の中でも保健・
医療・福祉・介護といった分野に特に興味を持ち，それに関わる研修や
集まりには積極的に参加し，最新情報の収集に努めるとともに，開催議
題に関連する行政課題についてのＦ議員自身や補助参加人会派の考え方
を参加者へ説明し，これに対する意見，要望を聴取していた。また，そ
れら会合の中には歯科医師会の集まりも含まれているが，「介護保険制
度の意見交換」「今後の歯科医師のあり方」「障害者歯科についての報
告」等，介護や医療の政策に有益な情報を得る場となっていた。
よって，上記４７万４１００円の支出は市政の政策策定のための調査
活動の費用であって，使途基準に従った支出である。
(エ)飲食費について
ａ１審原告らは，Ａの共通経費部分の会計帳簿を基に，個人分の支出
においても飲食費が含まれているはずであるから，補助参加人会派か
ら領収書等を提出させる等して反証する責任を負わせるべきであると
主張する。
しかし，会派全体の活動と議員個人の活動とはその性質は異なるの
であって（会派全体での政務調査活動としては各種会合が当然主体的
な活動となる。），共通経費として飲食代が計上されていたとの理由
で，必然的に個人の支出にも飲食代が含まれているということにはな
らない。また，そもそも仮に飲食代が含まれていると仮定しても，そ
れが当該政務調査活動の目的に照らして社会的儀礼的な程度のもので
あれば違法な支出ということはできない。むしろ，外形的に違法であ
ると推認される具体的な支出を不当利得の返還を求める側が指摘すべ
きであり，それをしないまま補助参加人会派に領収書の提出等すべて
の反証を課すなどという論法は，本件において領収書等の文書提出義
務はないとした前掲最高裁決定にも反する主張である。
ｂ１審原告らは，個人分の支出についても何ら具体的な主張をしない
まま，飲食費が含まれているはずであるとして，補助参加人会派から
領収書等を提出させる等して反証する責任を負わせるべきと主張する。
しかし，平成１６年度における個人分支出の会議費は，市民に対す
る市政報告会や市民との意見交換会の費用であり，具体的には会場費
や資料代である。
(オ)広告費について
１審原告らは，広報活動は政治活動の意味合いが強いから広報費を政
務調査費から支出することは許されない，そうでないとしても２分の１
相当分は返還すべきであると主張する。
しかしながら，そもそも本件規程の別表（乙１）には，項目として
「広報費」，その内容として「調査研究活動，議会活動及び市政に関す
る政策等の広報活動に要する経費」，その例示として「広報紙，報告書
等印刷費，送料，交通費等」がそれぞれ明記されている。つまり，名古
屋市においては，「広報費」を政務調査費から支出することは制度上認
められているのであり，１審原告らが述べるように，「広報費」である
との理由で直ちに当該支出が違法であるとの主張が誤りであることは規
定上明らかである。
この点，原判決は，「一般的に見て『調査研究に資するため必要な経
費』の支出でないということはできない」と判示しており，議員の多様
な政務調査活動の実態を理解した正しい判断である。例えば，地域住民
を対象とする市政報告会を開いた場合，その報告を踏まえ逆に市民から
要望や意見を出してもらい，これを集約することは議員の政務調査活動
としてはしばしば見られる活動であるが，これに要する費用が政策決定
のために必要な費用であることは異論がないであろう。そして，市民か
ら意見を出してもらい，それを市政に反映するためには，その材料とな
る情報を市民へ提供する必要があるので，広報活動は政策策定のための
重要な前提となる。
また，「Ｇ」の発行費用についても，各議員が推進する施策等を記事
として掲載し，これに対する市民の反応を見て今後の議員としての活動
に反映させる効果を有しているのであるから，政策に関連しない記事が
含まれているとしてもそれは紙面の一部にすぎず，全体として専ら政務
調査活動のための費用であることから，使途基準に反するとはいえない。
同旨の原判決の判示は当を得たものである。
(カ)事務所借上げ費について
ａ甲２０について
１審原告らは，文字通り例，ひな型にすぎない甲２０（１４頁）の
別表２において，「事務費」とは別に「事務所費」の項目が規定され
ていることから，「事務費」の項目に事務所費は含まれないと主張す
る。確かに，「事務費」とは別にあえて「事務所費」の項目が規定さ
れていれば，正にその規定における「事務費」項目に事務所費は含ま
れないと考えるのは当然である。しかし，名古屋市の場合にはそのよ
うに区分されることなく「事務費」項目のみ規定されているのである
から，「事務費」の概念を甲２０の「事務費」より広義に解釈するこ
とは可能である。むしろ，甲２０は，事務所の事務費が政務調査活動
の費用として認められることを前提としている。
ｂＢ議員の事務所借上げ費について
平成１６年度において，Ｂ議員は毎月５万５０００円，計６６万円
の事務所借上げ費を政務調査費から支出した。同議員は，もともと自
宅の１階部分を主に後援会及び議会活動用の事務所として使用してい
たが，政務調査活動への協力者への交通の便や資料の保管場所の必要
のため，自宅事務所とは別に専ら政務調査活動のための事務所として
借り上げたものであり，上記支出が適法なことは明らかである。
ｃＤ議員の事務所借上げ費について
平成１６年度において，Ｄ議員は毎月４万円，計４８万円の事務所
借上げ費を政務調査費から支出した。Ｄ議員は，政務調査活動のため
に使用することを主目的として，具体的には，資料の作成，整理，調
査活動の準備や実践に必要な作業の場所を確保するため，月額９万１
０００円で事務所を借り上げ，そのうち月額４万円を政務調査費から
支出した。確かに，同事務所を後援会のために使用することもあった
が，それは１年を通して見れば時間的にごくわずかの部分にすぎなか
ったので，上記４８万円の支出が適法なこともまた明らかである。
(キ)人件費について
ａ１審原告らの主張
１審原告らは，人件費のうち外形的に違法な支出であることが疑わ
れる具体的な事実や支出を特定することなく，人件費については全額
支出することは許されないとか，調査活動の補助職務の具体的な内容
やさらには被雇用者の住所をも明らかにしなければ支出額の２分の１
は一律違法であると主張している。
ｂ上記主張の問題点
そもそも政務調査費返還訴訟においては，原告側が一般的・外形的
に違法な支出であることが疑われる個別具体的な事実や支出について
主張立証すべきであり，その疑わしい支出が特定された場合には，会
派側がその具体的な支出について正当な支出であることの反証が課せ
られる。
ｃ使途基準への適合性について
平成１６年度において，名古屋市は人口２２６万人余りの大都市で
あり，通常の市町村の権限に加え政令指定都市として都道府県レベル
の権限を併せ有し，市が処理する事務の範囲は広範にわたる。その結
果，名古屋市における行政課題は多岐にわたり，議会で審議すべき事
項や会派又はその所属議員として取り組むべき課題は膨大である。
上記のような状況下において，個々の議員としても，政策策定のた
めの資料の作成や整理，また広報活動のための資料作成，原稿作成，
並びに会場の手配等，およそ政務調査活動をするについてあらゆるマ
ンパワーを議員１人で賄うことはできず，当然ながらそれを補助する
職員が必要であるし，その補助を得ることによって効率的，かつ，充
実した調査活動が可能となる。本件規程が，その別表において政務調
査費の項目として「人件費」，内容として「調査研究活動を補助する
職員（臨時職員を含む。）を雇用する経費」と定めているのは，その
ような議員の政務調査活動の実情を前提として，規定上も政務調査費
から人件費を支出することを認めたものである。
実際，平成１６年度にＡに所属した多くの議員は，人件費総額のう
ち一定部分についてのみ政務調査費を充当し，その他の部分について
はそれ以外の費用を充てている。人件費総額の全額に政務調査費を充
てている議員についても，専ら政務調査活動の補助をさせるアルバイ
トや事務員の人件費であり，後援会活動や政治活動について補助作業
が必要であったとしても，それは１年を通じてごく一部であったり，
その補助作業を後援会のメンバーや家族に無償で行わせたり等，各議
員においてそれぞれ使途基準に従った対処をしている。
ところで，丙４５の１・２は，公表されている平成１６年度，１７
年度の名古屋市議会における各会派の政務調査費の総支給額及びその
項目別の支出割合を補助参加人会派が一覧表にまとめたものであると
ころ，全体の支出に占める人件費の割合について，Ａが突出して高い
訳ではないことが分かる。この点からも，Ａの平成１６年度の人件費
の支出について，特に外形的に違法をうかがわせる点はない。
第３当裁判所の判断
当裁判所は，原判決と異なり，１審原告らの本訴請求は，１審被告が補助参加
人会派に対し，２９４万円を支払うよう請求することを求める限度で理由があり，
その余は失当であると判断する。その理由は，以下のとおりである。
１政務調査費の意義及びこれを前提とした主張立証責任の分配について
(1)標記については，当裁判所の判断もおおむね原審（原判決１３頁８行目
から１６頁７行目まで）と同様であり，要約すれば，①政務調査費は，広範
な職責を有する普通地方公共団体の議会の議員活動を実効あらしめるために，
その調査研究のための費用を助成する趣旨・目的のものであること，②議員
による調査研究活動は，一般に外部から容喙されるべきものではないから，
政務調査費の支出の適法性の判断は，原則として自律的な判断に委ねられる
べきであるが，他方で，これが公費を原資としていることに照らすと，収支
の状況はできるだけ透明性を確保することが望ましいこと，③政務調査費の
交付を受けた会派が本来の使途及び目的に反する支出をした場合，市長は，
当該不適切な支出に相当する額の返還を求めることができること，④その返
還請求権は不当利得返還請求権の性質を持つと解されるから，一般的な主張
立証責任の分配法則に従い，政務調査費の返還を請求する側において，返還
を求める政務調査費の支出が「市政に関する調査研究に資するために必要な
経費」の支出に当たらないことの主張，立証責任を負うことになること，⑤
返還を請求する側において，相応の根拠をもって当該会派の提出した収支報
告書の記載内容が正確でないことを主張立証し，当該政務調査費の支出が本
来の趣旨・目的に沿ったものでないとの疑いを生じた場合には，返還を求め
られている会派側において，政務調査活動の秘匿性の要請に抵触しない限度
において，政務調査費の支出状況を明らかにすべきであり，そのような最低
限度の説明責任さえ果たさない場合には，返還義務を免れないこと，⑥また，
当該会派が⑤の支出状況を明らかにした場合でも，返還を請求する側が，具
体的な政務調査費の支出が本来の使途及び目的に反した支出であることを推
認させる外形的事実を主張立証したときには，返還を求められている会派側
において，当該政務調査費の支出が本来の使途及び目的に適うものであるこ
とを立証しない限り，返還義務を免れないこと，以上のように解するのが相
当と判断する。
(2)この点につき，１審原告らは，①政務調査費が税金を原資としていて透
明性の確保が強く求められることなどから，政務調査活動の秘匿性の要請は
不要であり，返還を求められた当該会派は，陳述書による一応の説明では足
りず，領収書等の客観証拠を示して説明義務を果たすべきである（前記第２
の３(1)イ(イ)(ウ)，ウ(イ)(ウ)，第２の３(2)イ(ア)(イ)），②当該会派が
政務調査費の支出状況を明らかにした場合，返還を求める側が主張立証すべ
き外形的事実としては，政務調査費の趣旨・目的に反する個々の具体的支出
内容まで明らかにしなければならないものではなく，類型的，抽象的に政務
調査費として妥当性を欠く疑いが強い支出が存在することを主張立証すれば
足り，この場合，当該会派側は，領収書等の客観証拠を示して支出内容に関
する具体的説明を行う反証責任を負担すべきである（前記第２の３(2)イ
(ア)，ウ(イ)ないし(エ)）と主張し，平成２２年最高裁判決を援用する。
(3)そこで，まず①について検討するに，地方自治法（平成２０年法律第６
９号による改正前のもの）１００条１３項は，普通地方公共団体が，条例を
もって，政務調査費の交付制度を設けることを認め，同条１４項は，政務調
査費の交付を受けた会派又は議員が，当該政務調査費に係る収入及び支出の
報告書を議長に提出する責任を負うことを定めている。これらの規定の趣旨
は，一方で，普通地方公共団体が，議会の審議能力を強化し，議員の調査研
究活動の基盤の充実を図るため，会派又は議員に対する調査研究費用の助成
を制度化することを認め，他方で，政務調査費が公費によって賄われること
から，その使途の透明性を確保しようとしたものと解される。
もっとも，地方自治法は，後者の要請をどのように実現するかにつき，あ
くまでも「条例の定めるところにより」「収入及び支出の報告書を議長に提
出」すべきことを定めているにすぎず，具体的に報告すべき内容や程度につ
いては，各普通地方公共団体が実情に応じて制定する条例に委ねているので，
政務調査費の使途がその趣旨・目的に反することを理由として返還を求めら
れた場合の主張立証責任の分配は，あくまでも当該条例の定めに即して判断
すべきであり，このことは，当該条例につき透明性確保への配慮が十分でな
いとの立法論としての批判があろうとなかろうと異なるものではない。
しかるところ，本件条例（甲３）は，政務調査費の交付を受けた会派の代
表者が「別記様式」による収支報告書を議長に提出しなければならず（５条
１項），提出された収支報告書について５年間保存することを義務付け（８
条１項），何人も閲覧を請求することができる（同条２項）と定めているも
のの，「別記様式」の収支報告書の支出の部には，「項目」，「支出額」，
「備考」及び「合計」の各欄しか設けられておらず，個々の支出の金額や支
出先，当該支出に係る調査研究活動を行った議員の氏名，当該活動の目的や
内容等を具体的に記載すべきものとしていない。また，本件条例は，収支報
告書に関する議長の調査権を定めている（６条）が，これについても，その
具体的な調査方法等は本件条例及び本件規則（甲４）において定められてい
ないので，どのような場合に，どのような方法で，どのような程度まで調査
を行うかについては，基本的に議長の裁量に委ねられている（もちろん，同
調査は，「政務調査費の適正な運用を期すため」のものであるから，出身会
派以外の他会派に対する不当な圧力の手段として行われるべきものでな
い。）と解するほかない。
その趣旨は，先に引用した原判決（１３頁１７行目から２２行目まで）が
指摘するとおり，本来，調査研究活動は当該議員や会派の問題意識にのっと
って実施されるべきものであり，場合によっては，執行機関や他会派との間
で緊張関係を生ずることもあるので，その実効性を確保すべく，個々の政務
調査費の支出金額，支出先等を逐一公にし，ひいては調査研究活動の全貌を
明らかにすることまでは当該会派に義務づけることを控えるというものであ
ると考えられる。
なお，本件規則は，会派に政務調査費に関する経理責任者を置くべきこと
と，当該経理責任者に対し，政務調査費の支出についての会計帳簿の調製義
務と，領収書等の証拠書類の整理及び５年間の保管義務を課している（６
条）が，これも，上記の趣旨に照らすと，当該会派の自律的規制を定めたに
すぎず，議長による上記調査の対象となることはあっても，それ以外の者に
よる調査の対象となることは予定されていないといわざるを得ない。
そうすると，透明性確保の要請から，政務調査活動の秘匿性を考慮するこ
となく，返還を求められた当該会派は領収書等の客観証拠を示して説明義務
を果たすべきであるとの１審原告らの上記主張は，本件条例及び本件規則を
前提とする限り（平成２０年市条例１号による改正後の条例では，１件につ
き１万円以上の支出について，領収書等の証明書類の写しの添付や閲覧対象
となることなどの改善措置が盛り込まれている。），採用することができな
い。
(4)次に上記②について検討するに，引用した原判決の判示（１５頁４行目
から１２行目まで）のとおり，本来の趣旨・目的に反する使途に充てられた
政務調査費の返還を求める請求権は，不当利得返還請求権の性質を有すると
考えられるから，返還を求める側が，当該支出が法律上の原因を欠くこと，
すなわち「市政に関する調査研究に資するために必要な経費」の支出に当た
らないことの主張立証責任を負うべきである。ただ，その判断に必要な資料
のほとんどが当該会派側に存在していることに照らすと，返還を求める側が，
当該会派の支出が本来の使途及び目的に反する使途に充てられたことを推認
させる外形的事実を主張立証した場合は，当該会派が，その推認を覆すべく，
返還請求の対象となった政務調査費の支出が「市政に関する調査研究に資す
るために必要な経費」に当たることを主張立証すべきである。ところで，こ
の解釈は，証拠の偏在による主張立証責任の負担の不均衡を緩和するための
ものであるが，当該不均衡自体は本件条例及び本件規則の内容から生じたも
のであるから，主張立証責任の分配原則を変更するものではなく，あくまで
も事実上の推定を適用ないし応用したものにすぎない。したがって，政務調
査費の返還を求められた当該会派が，どの程度具体的かつ詳細に当該支出の
内容を明らかにしなければならないかは，返還を請求する側がどの程度の証
明力，説得力を伴う外形的事実を主張立証したかに関わることであり，本来
の趣旨・目的に適した使途に充てられたのではないことについてかすかな疑
いを生じたにすぎない場合であっても，常に当該会派が領収書等の証明書類
を提出し，その支出状況を詳細に明らかにしなければならないという反証責
任まで負わすことは相当でない。
上記(1)⑤で述べた準則で示した，返還を請求する側が「相応の根拠をも
って」収支報告書の記載内容が正確でないことを主張立証し，政務調査費の
支出が本来の趣旨・目的に沿ったものでないとの疑いを生じた場合という要
件や，返還を求められた当該会派側が「政務調査活動の秘匿性の要請に抵触
しない限度において」政務調査費の支出状況を明らかにすべきという効果は，
このような趣旨のものと解すべきである。
２平成１６年度のＡにおける政務調査費の会計処理状況について
(1)平成１６年度のＡにおける政務調査費の処理状況は，原判決第３の２
（１６頁８行目から１８頁１行目まで）に判示したとおりであるところ，①
政務調査費に関する経理責任者を務めていたＪ委員長は，所属議員から月次
報告書とこれに対応する領収書の提供を受け，前者については細目ごとの金
額をパソコンに入力して集計していたが，本件規則６条２項所定の会計帳簿
を調製しておらず，後者については，項目ごとにまとめて保管していたが，
どの議員が提出したかについては特定できないこと，②Ａは，当時病気療養
中で政務調査活動ができなかったＩ議員にも４５０万円の政務調査費を支給
したところ，１審原告らによる本件監査請求を受け，本件報告書のうち，支
出項目「調査費」及び支出の「合計金額」をそれぞれ４５０万円減額した訂
正願いを議長に提出するとともに，市長の返還命令に従って４５０万円を返
還したこと，以上の問題点があったことは，本件監査請求に対する監査結果
でも指摘されている（原判決５頁１５行目から２２行目まで）。
(2)しかしながら，Ｊ委員長は，所属議員から月次報告書と領収書の提出が
あった場合，支出が政務調査費の使途基準に適合するか否かについて検討し，
政務調査費として認められない支出があった場合には，その旨を当該議員に
説明して領収書と報告書をいったん全部返還して，再提出させていること，
判断が微妙な場合には，議員団長に相談を持ちかけて判断していたこと（団
長への相談は平成１６年度中に１０回程度あった。），Ｉ議員への政務調査
費は，経理責任者であるＪ委員長の関与しないところでＬ議員から支払われ
たこと，以上の事実が認められ（丙１０の２・４，証人Ｊ），これらによれ
ば，Ｊ委員長は，パソコンへの入力によって紙ベースの会計帳簿の調製に代
え得ると誤解していたことはあるものの，Ｉ議員に関わる部分を除いては，
おおむね本件条例及び本件規則の趣旨に沿って会計処理を行っていたもので，
本件報告書の訂正も，領収書がどの議員から提出されたのか特定できなかっ
たため（本件規則６条２項は，経理責任者は領収書等の証拠書類を「整理」
すべきことを定めているにすぎず，どのような方式，内容で整理すべきかに
ついては触れるところがない。），便宜的に「調査費」から４５０万円全額
を減額したにすぎないと認められる。したがって，以上の事実だけで訂正後
の収支報告書の全体が正確性を欠き，そこに記載された全部の支出について
本来の趣旨・目的に沿った使途に充てられなかった疑いが生じたと評価する
ことは相当でない。
そうすると，当審において，補助参加人会派は，新たに当時のＭに所属し
ていた議員７名分の陳述書（丙３５の１・６，３６の１・７，３７の１・５，
３８の１・３，３９の１・２，４０の１・７）を追加提出し，合計で３７５
０万円分の政務調査費の概要を説明していることを別論としても，上記のよ
うな問題点があるからといって，Ｉ議員に対する支給分を超えて，収支報告
書の全体について補助参加人会派に支出状況を明らかにすべき説明責任が生
じたと判断するのは，上記の秘匿性の要請に対する配慮を欠くとの批判を免
れず，まして，補助参加人会派が陳述書による説明責任を果たそうとしても
困難な状況にあることを考慮することなく，結果的に陳述書の提出がなく，
これに代わる支出状況についての説明がなかったからといって，かかる議員
（元議員を含む。）に支給された政務調査費全部（１審段階で４５００万円，
当審で７５０万円）が本来の趣旨・目的に反する使途に充てられたとの事実
上の推定を及ぼすことは，前記の主張立証責任の分配法則を実質的に変更す
るものであって，行き過ぎといわざるを得ない。
この点につき，１審原告らは，平成２２年最高裁判決を援用するが，当該
事案においては，議員らが，長年にわたる議員としての経歴を有しながら，
引退間際になって，緊急の必要性がないにもかかわらず，パソコン等の手元
に残る比較的高額な物品を初めて購入した，しかも，最後の議会の会期後に
購入されたものも少なくないなどという，使途基準に違反する違法な支出で
あることを推認させる具体的な事実の存在についての主張がなされており，
本件に直ちに妥当するものとはいえない。
以上によれば，陳述書の提出がなかった議員に支給された政務調査費につ
いては基本的な説明責任が果たされていないとして，直ちにその全額を不当
利得として返還すべきと判断するのは相当でなく，その可否は，あくまでも
１審原告らが不適切な使途に充てられたことを推認させるに足りる具体的な
外形的事実を主張立証できたかに掛かるというべきである。
３会派外の政務調査活動への支出の可否について
(1)１審原告らは，①本件条例１条は，「議会における会派」に支給すると
規定し，同２条が「会派に対して交付する」と規定していることからして，
１条の「議員の調査研究に資する」との文言は，「会派の調査研究を行う職
員の調査研究に資する」と読むべきであり，同条２項括弧書きは，会派の所
属議員が１人であった場合であっても，交付対象は議員個人ではなく，これ
を「会派」とみなす旨述べた規定であり，②「政務調査費の交付に関する条
例（例）及び同規程（例）関係資料集」（甲２０）を援用して，名古屋市に
おいても会派に交付された政務調査費の使途は会派の行う政務調査活動に限
定されるべきであると主張する（前記第２の３(2)エ(イ)ａ①）。
(2)しかしながら，①については，原判決（２０頁２５行目から２１頁８行
目まで）が判示するとおり，本件条例は「議員の調査研究に資するため必要
な経費の一部」として政務調査費を交付することと規定しており（１条），
特に会派としての活動に限定する旨の規定はないこと，また，政務調査活動
自体，必ずしも会派としての統制の下で行う必要があるものとはいえず，議
員個々人の判断で行われても特に不都合は考えられないこと，本件条例は，
「会派」には「所属議員が１人の場合を含む。」と規定して，１人会派に対
しても交付をすることを定めていること（２条括弧書）などを考慮すれば，
本件条例が政務調査活動の実施主体（換言すれば政務調査費の支出主体）を
会派に限定していると判断することはできない。
また，②についても，「政務調査費の交付に関する条例（例）及び同規程
（例）関係資料集」は，各都道府県における政務調査費の交付に関する条例
等の策定準備作業が円滑に進められるよう，全国議長会が指針となる条例等
を提示する目的で案として作成されたものにすぎないから，補助参加人会派
が指摘するとおり，直ちに規範的根拠となり得るものではないし，名古屋市
の本件条例や本件規則は，上記条例（例）等と異なり，「会派に係る政務調
査費」と「議員に係る政務調査費」の２本立ての基準を採用しておらず，文
言上も会派の政務調査活動に限定していないので，基本的構成に差異がある
といわざるを得ない。
付言すれば，仮に支出主体を会派に限定したところで，個々の議員の発案
に係る調査研究活動の企画に対して当該会派が承認し，その議員に実施を委
嘱する手続を取るならば，当該活動の実施主体は会派といわざるを得ず，結
局，上記の限定は実質的に意味を失うことになる。
したがって，１審原告らの上記主張は採用できない。
４政治活動等と政務調査活動について
(1)１審原告らは，支出対象の活動が明白な政治活動であり，あるいは別途
費用が支弁されるものである場合は，政務調査費で賄うことはできず，この
ような支出内容が含まれている場合には，支出額を按分し，政務調査費に賄
われるべきでない部分の支出を違法とすべきであると主張する（前記第２の
３(2)エ(イ)ａ②）。
(2)しかしながら，原判決（２０頁１２行目から１９行目まで）が判示する
とおり，議員は，地方自治法上，議決権，選挙権，監視権，意見表明権等広
範な権限と職責を有しており（同法９６ないし１００条，１２５条，１７９
条３項，１８０条２項，２０６条４項），これに応じて政務調査活動も広範
にわたることが予定されているから，その活動の性質を厳格に論ずることが
困難な場合がある。そして，議員の特定の活動が，政務調査活動と政治活動
の性質を併せ持つ場合があることは否定できないから，その活動のための政
務調査費を支出する場合，その活動が専らあるいは主として選挙で当選する
ことを目的とする政治活動であることが明白な場合は格別，そうでないとき
は，その支出が本件規程に定める政務調査費の使途基準に合致している場合
は，当該支出をもって違法ということは困難である。
なお，両者の性質を併せ持つ活動が行われた事案でも，政治活動を純粋な
政務調査活動と分離することができ，かつ分離すれば当該支出額が減少する
ことが高度の蓋然性をもって予想される場合は，１審原告らが主張するとお
り，支出額を按分し，政務調査費に賄われるべきでない部分の支出を違法と
することも考えられないではないが，不当利得の法理に照らすと，このよう
な場合に該当することは，返還を求める側において主張立証する責任がある
と解される。
したがって，政治活動の性格を併せ持つような活動に対する政務調査費の
支出は違法であるとか，上記の要件の有無にかかわらず，直ちに支出額を按
分すべきとの主張は採用できない。
５交際その他の目的を有する支出について
(1)１審原告らは，政治活動以外の交際その他の目的を有する支出について
も，政治活動に関する基準が該当し，Ｆ議員の歯科医師会の研修等への政務
調査費４７万４１００円の支出は目的外支出であると主張する（前記第２の
３(2)エ(イ)ａ③）。
(2)しかしながら，歯科医師でもあるＦ議員は，市の政策の中でも保健・医
療・福祉・介護といった分野に特に関心が深く，それに関わる研修や集まり
に積極的に参加し，最新情報の収集に努めるとともに，開催議題に関連する
行政課題についてのＦ議員自身や所属会派の考え方を参加者へ説明し，これ
に対する意見，要望を聴取していたこと，それら会合の中には歯科医師会の
集まり（選挙区であるα区関係者の集まりだけでなく，愛知県あるいは名古
屋市といった広域対象の集まりもある。）も含まれているが，「介護保険制
度の意見交換」「今後の歯科医師のあり方」「障害者歯科についての報告」
等，介護や医療の政策決定に有益あるいは参考となる情報を得る場となって
いたことが認められる（丙１６の１・２，証人Ｆ）。
これらの会合への出席によって得た意見，要望等の中には，名古屋市だけ
で解決することが困難なものも含まれている可能性もあるが，だからといっ
て市議会議員としての活動に全く無縁，無意味なものと断定できるものでは
ないから，上記会合への参加が市政の政策策定のための調査研究活動の費用
でないとはいえず，結局，使途基準に従った支出ではないとは認められない
（按分すべき要件の存在も認められない。）。
したがって，１審原告らの上記主張は採用できない。
６飲食費について
(1)１審原告らは，①補助参加人会派が具体的な支出状況等を明らかにして
いない，②Ａの共通経費を記録した過去の会計帳簿によれば，食堂やホテル
での会合とか，単価１５００円以上の昼食弁当代など，政務調査活動との関
係性が大いに疑われる昼食代や飲食代の支出が存在した，③平成１４年度に
おけるＡの共通経費中の懇談会費（会議費）のうち７７．２％が目的外支出
であったことが報告されているなどとして，補助参加人会派に不適切な飲食
費の支出がなかったことの反証責任を負わすべきであると主張する（前記第
２の３(2)エ(ウ)）。
(2)確かに，原判決（２１頁１２行目から２２頁３行目まで）が判示すると
おり，飲食費の支出が政務調査活動の本来の趣旨・目的に沿った費用と認め
られるためには，当該活動が飲食を伴うことの必要性と相当性の各要件を充
足することが求められるというべきであるが，だからといって，１審原告ら
において，当該飲食費の支出が不適切なものであることあるいはこれを推認
させる具体的な外形的事実を何ら主張立証することなく，単に補助参加人会
派が具体的な支出状況等を明らかにしていないとの理由だけで，反証責任を
負わすことは，不当利得における主張立証責任の分配法則からみて行き過ぎ
といわざるを得ない。
また，過去（平成１４年度以前）におけるＡの共通経費中に，必要性及び
相当性の要件を欠く疑いのある飲食費の支出が存在したとしても，その後の
年度においても，当然にこのような飲食費の支出がなされたと推認すること
はできず，同様に，共通経費中に不適切な飲食費の支出が存在したからとい
って，議員個人支給分にも同様の不適切な支出があったと推認することはで
きない。
したがって，１審原告らの上記主張は採用できない。
７広報費について
(1)１審原告らは，①広報費の支出は性質上政治活動としての意味合いが強
いものであるから，具体的な使途が明らかにされない場合には，政務調査費
として不適切なものと推認すべきであり，②補助参加人会派の発行する
「Ｇ」には，政務調査活動とは無関係な議員の後援活動の記事が含まれてい
るから，少なくとも費用を按分して返還させるべきである旨主張する（前記
第２の３(2)エ(エ)）。
(2)そこで検討するに，原判決（２２頁７行目から１９行目）が判示するよ
うに，議員の広報活動は，選挙民を主たる対象として，その時々の政治的，
行政的課題についての自己の見解や活動内容を明らかにし，逆に選挙民等か
ら示された反応や意見をその後の活動に反映させることにより，自分に対す
る支持や理解を取り付けることを主たる目的とするものであって，その多く
が政治活動，後援活動としての性格を併有していることは否定できない。
しかし，現代における政治的，行政的課題の相当部分は，最終的には主権
者である有権者が示した意向に沿って取り組まれるべきものである上，その
前提として有権者に対して様々な情報が提供され，適切な判断が形成される
必要があることもいうまでもないから，議員の行う広報活動も，このような
相互作用が全く期待できないようなものでない限り，議員の有する広範な職
責を果たすために有益な調査研究活動に当たり，そのための費用は，政務調
査費の本来の趣旨・目的に沿った支出でないとはいえない。したがって，補
助参加人会派が広報費について具体的な使途を明らかにしないからといって，
不適切な支出であると推認することはできない。
なお，補助参加人会派（及び平成１６年度当時のＡ）が発行する「Ｇ」の
多くには，原判決（２２頁２２行目から２３頁１１行目まで）が認定説示す
るように，各議員が議員として上げた実績を宣伝する内容の記事が掲載され，
また，その一部には，後援会活動など政務調査活動と直接関連しない記事を
掲載するものがあると認められる。しかし，上記のとおり，各議員が自らの
活動実績を示して，それに対する選挙民の反応や意見を今後の活動に反映さ
せることは本来の政務調査活動に反するものとはいえず，また，後援会活動
に関する記事を掲載している「Ｇ」であっても，紙面全体に占める割合が一
部（４分の１以下）にすぎないことに照らすと，これらの発行費用が政務調
査費の本来の趣旨・目的に反するとまではいえないと判断するのが相当であ
る。
したがって，１審原告らの上記主張は採用できない。
８事務所借上げ費について
(1)原判決が，Ｂ議員とＤ議員の事務所借上げ費合計１１４万円については
政務調査費の趣旨・目的に沿った支出といえないと判断したのに対し，補助
参加人会派は，本件規程の定める使途基準に掲げられた「事務費」の内容で
ある「事務用品・備品購入費・通信費等」は例示にすぎないから，これに例
示されていないからといって事務所借上げ費が政務調査費に含まれないこと
には結びつかず，また，政務調査活動のために事務所が必要であることは当
然である旨主張する（前記第２の４(2)イ，(3)エ(カ)ａ）。
(2)しかし，原判決（２３頁１６行目から２４行目まで）が指摘するとおり，
本件規程があえて「事務費」の例示として事務所借上げ費を掲げていないこ
とに照らすと，基本的に政務調査費の支出対象としては想定していないとい
わざるを得ない。
その実質的な理由としては，通常，事務所の賃借は，ある程度の期間にわ
たって行われ，そのための賃料も比較的高額になりがちであるところ，費用
対効果の観点から，それだけの支出に見合うだけの成果を期待できるかにつ
いては不確実といわざるを得ないこと，このような空間は，後援会活動等，
本来の政務調査活動と無関係な活動に利用されやすいこと（現に，補助参加
人会派は，Ｄ議員が借上げた事務所を後援会活動に使用することがあったこ
とを自認している。），そもそも，自宅以外の空間を恒常的に確保しなけれ
ば実施できない政務調査活動がどのようなものか想定し難いことなどが考え
られる。
したがって，事務所を借り上げた議員が特定の政務調査活動を実施する上
で，その空間を確保することが不可欠であるような特別の事情の存在を補助
参加人会派が主張立証すればともかく，そうでなければ，事務所借上げ費の
支出については，本来の趣旨・目的に沿った使途に充てられていないとの推
認を免れないというべきである。
(3)この点について，補助参加人会派は，当審において，①Ｂ議員は，政務
調査活動のため協力者や資料の保管場所として，自宅事務所の他の事務所が
必要であった，②Ｄ議員は，資料の作成，整理等の場所を確保する必要があ
ったなどと主張し（前記第２の４(3)エ(カ)ｂ，ｃ），これに沿うかのごと
き内容の陳述書を提出している（丙４２，４３）。
しかしながら，Ｂ議員の掲げる理由は，後援会関係者の来訪する場所と政
務調査活動関係者のそれとを分けたいと考えたこと，市役所関係者や関係団
体の者を呼んで行う政務調査活動に専念できる環境が必要であったこと，自
宅が最寄り駅から徒歩１３ないし１４分を要する場所にあったこと，政務調
査活動に伴う各種資料の保管が必要であったことなどであり，Ｄ議員のそれ
は，議員本人又は事務員が常駐して住民が安心して電話をかけることができ
ること，資料の作成，整理等の場所を自宅以外に確保する必要があったこと
などにすぎず，１審原告らが指摘するとおり，自宅（事務所）と借り上げた
事務所の状況，保管している資料の内容や量，政務調査活動の協力者・関係
者の詳細など，借上げが政務調査活動の実施に不可欠であることをうかがわ
せる具体的な事情については何ら触れていないので，その信ぴょう性に疑問
を抱かざるを得ない上，仮に主観的には借上げの必要性を感ずることがあっ
たとしても，上記の推認を覆すに足りる反証には到底なり得ないといわざる
を得ない。
なお，Ｂ議員とＤ議員のほか，Ｎ議員についても，事務所借上げ費合計１
８０万円（１か月１５万円）を政務調査費として請求しているところ，これ
についても，借上げが政務調査活動の実施に不可欠であることをうかがわせ
る具体的な事情については何ら明らかにされていない（丙３６の１，７）の
で，同金額の支出についても本来の趣旨・目的に沿った使途に充てられてい
ないといわざるを得ず，結局，返還を求めるべき事務所借上げ費の合計は，
２９４万円となる。
９人件費等その他の経費について
(1)１審原告らは，裁判例が，人件費全額について政務調査費を支出するこ
とを認めていないことを前提として，按分的な支出を認容する場合であって
も，被雇用者の氏名等を明らかにするなど，会派又は議員側の具体的な主張，
立証を必要としていると主張する（前記第２の３(2)エ(カ)）。
(2)しかし，政務調査活動を実施するに当たり，常に議員が単独で取り組ま
ねばならないとはいえず，事柄によっては，専門的知見を有する者の助力を
求めたり，あるいは大量のデータの分析・整理に他人の力を借り受ける必要
が生ずることもあり得るところである。そして，このようにして雇用した者
を特定して明らかにするだけで，政務調査活動の概要が推知されるおそれが
あることは否定できないので，被雇用者の氏名等を明らかにしないことのみ
をもって，その人件費の支出が本来の趣旨・目的に沿った使途に充てられて
いないと推認することは相当でない。
すなわち，既述のとおり，政務調査費の返還請求をなす側において，一般
的・外形的に不適切な支出であることの疑いを生じさせる個別具体的な事実
や支出についての主張立証をして初めて返還を求められた会派に反証の負担
が生ずると解するのが相当である。
(3)この点につき，１審原告らは，①Ｈ議員によるアルバイト料は，その陳
述書（丙１８の１）によっても政務調査活動との関連性が薄いので不適切な
支出である，②アルバイトを雇用している他の２１名の議員が，真に人件費
を支出していると認定できたとしても，全額について支出を認めるのは不当
である旨主張する。
そこで，まず①について検討するに，Ｈ議員は，平成１６年度の政務調査
活動として，「荒れる中学校の問題」「フットサル場の設置問題」「ホーム
レス問題」の３点を主たる課題に選定し，実態調査，関係者からの事情聴取，
地元の住民らの意見の集約などに取り組んだこと，「荒れる中学校の問題」
に係る調査のため，最大の協力者であるＳ団地福祉協議会会長Ｔとは，長期
間にわたって週３回は意見・情報の交換を行ったほか，父兄，ＰＴＡの役員
などから，毎日のように様々な情報が寄せられたことから，雇用したアルバ
イトは，Ｈ議員の不在の際の聞き取り等の応対，連絡調整，会合の設営，寄
せられた意見，情報等の記録及び整理に従事していたこと，他の２つの課題
についても，同様に，現地調査，関係者に対する聞き取り，関係する会合へ
の参加，記録の作成保管，関係資料調査等の活動をＨ議員１人で行うことが
困難であったため，業務全般の補助のためにアルバイトを使用したこと，ア
ルバイトが従事していた主な政務調査活動の補助業務（丙１８の５の２頁に
掲載）のうち，ア（各種調査，資料作成），ウ（市政報告会に係る業務）は
上記３つの課題に関するものが大半を占め，エ（中学校問題研究会等に関す
る業務）は「荒れる中学校の問題」に関するものが大半を占め，イ（広報紙
「Ｇ」に関する業務）は原稿作成に係る各種補助業務，発送作業にアルバイ
トを従事させたこと，以上の事実が認められ（丙１８の１・５・６），これ
らによれば，Ｈ議員は，政務調査活動の補助業務としてアルバイトを使用し，
これに政務調査費を支出したといえる（「Ｇ」の発行が政務調査活動と無関
係でないことは前記のとおりである。）から，Ｈ議員のアルバイト料の支払
が本来の趣旨・目的に沿ったものでないとはいえない。
また，②についても，中京地区の中心都市としての位置づけ，その有する
人口，面積や財政の規模，政令指定都市の資格などに照らすと，名古屋市が
処理すべき事務，役割が広範囲にわたることは公知の事実であり，これに伴
って議員の取り組むべき課題も膨大なものになる傾向は否定できないから，
真摯に政務調査活動を展開しようとすれば，資料の収集，分析，整理や知見
の獲得，政策の立案，提言などに大きなマンパワーの投入を余儀なくされる
事態も十分に考えられる。このような場合，議員によるこれらの作業を補助
する人物を雇用して，効率的かつ充実した調査研究活動を実施することは，
まさに政務調査費の本来の使途と考えられ，現に，本件規程も，かかる趣旨
から，別表において，「人件費」の項目の内容として「調査研究活動を補助
する職員（臨時職員を含む。）を雇用する経費」と定めている。
しかるところ，平成１６年度におけるＡ所属の多くの議員は，人件費のう
ち一定部分について政務調査費を充当し，その他の部分については政務調査
費以外の費用を充てていること，人件費総額の全額に政務調査費を充ててい
る議員についても，専ら政務調査活動の補助をさせるアルバイトや事務員の
人件費であり，後援会活動や政治活動について補助作業が必要であったとし
ても，それは１年を通じてごく一部であったり，その補助作業を後援会のメ
ンバーやその家族に無償で行わせたりするなど，各議員においてそれぞれ使
途基準に従って対処をしていること，平成１６年度，同１７年度の政務調査
費全体における人件費の占める割合について．Ａより高い他会派が存在する
こと，以上の事実が認められる（丙１０の５，１１の３，１２の２，１３の
４，１４の８，１５の２，１６の３，１７の６，１８の５・６，１９の３，
２０の３，２１の４，２２の２，３５の６，３６の７，３７の５，３８の３，
３９の２，４０の７，４２の２，４３の２，４４，４５の１・２）。そうす
ると，人件費の支出が不適切な支出であるとの疑いを生じさせる個別具体的
な外形事実の主張立証がない以上，その支出が本来の趣旨・目的に沿った使
途に充てられていないと判断することはできず，按分による返還を命ずるこ
とも相当とはいえない。
したがって，１審原告らの上記主張は採用できない。
１０遅延損害金について
遅延損害金についての判断は，原判決２５頁２行目の「４６１４万円」を
「２９４万円」と改めるほかは，原判決（２５頁２行目から１５行目まで）が
判示するとおりである。
第４結論
以上によれば，１審原告らの本訴請求は主文２項(1)の限度で理由があるから，
１審被告の控訴に基づき，これと一部異なる原判決を変更することとし，その余
の控訴及び１審原告らの控訴をいずれも棄却することとして，主文のとおり判決
する。
名古屋高等裁判所民事第１部
裁判長裁判官加藤幸雄
裁判官岡田治
裁判官達野ゆき

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