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第二　主文
一　原判決のうち、裁決に関する無効確認請求についての訴えを却下した部分を取
り消す。
二　被控訴人が控訴人に対してした平成１１年５月１３日付け裁決（障福第５５７
号）は無効であることを確認する。
三　控訴人のその余の本件控訴を棄却する。
四　訴訟費用は、第１、２審を通じてこれを３分し、その２を控訴人の負担とし、
その余を被控訴人の負担とする。
　　　　　　　事　　　実
第一　当事者の求めた裁判
一　控訴人
１　原判決を取り消す。
２　療育手帳の交付処分に関する主位的請求
　被控訴人が控訴人に対してした療育手帳（埼玉県第○○○○○号、「平成１０年
１２月７日交付」と記載のあるもの）の交付処分のうち、「総合判定Ｃ」とある部
分を取り消す。
３　同予備的請求
　被控訴人が控訴人に対してした療育手帳（埼玉県第○○○○○号「平成１０年１
２月７日交付」と記載のあるもの）の交付処分のうち、「総合判定Ｃ」とある部分
は無効であることを確認する。
４　裁決に関する請求
　被控訴人が控訴人に対してした平成１１年５月１３日付け裁決（障福第５５７
号）は無効であることを確認する。
５　訴訟費用は第１、２審とも被控訴人の負担とする。
二　被控訴人
１　本件控訴をいずれも棄却する。
２　控訴費用は控訴人の負担とする。
第二　当事者の主張
一　控訴人の請求の原因
１　控訴人は、その父母（法定代理人）であるａ及びｂ夫婦の長男として、昭和５
６年○月○日に出生した者で、知的障害を有する。被控訴人は、埼玉県に住む知的
障害者に対して、被控訴人が定めた別紙１の療育手帳制度要綱及び別紙２の療育手
帳（みどりの手帳）制度事務取扱要領に基づき、療育手帳の交付に関する事務を行
う者である。
２　ａ及びｂは、平成１０年１１月５日、療育手帳交付事務を担当する埼玉県α市
役所障害福祉課を経由して、被控訴人に対し、控訴人に対する療育手帳の交付申請
を行ったところ、被控訴人は、児童相談所の判定結果に基づき、別紙１の療育手帳
制度要綱及び別紙２の療育手帳（みどりの手帳）制度事務取扱要領に従って控訴人
の知的障害の程度を軽度、すなわち総合判定Ｃとする療育手帳の交付を決定（以下
同交付決定のうち、知的障害の程度を総合判定Ｃとした部分を「本件認定」とい
う。）し、平成１１年２月１日、同療育手帳（以下「本件療育手帳」という。）を
控訴人に交付した。
３　ｂは、平成１１年３月１
８日、被控訴人に対し、本件療養手帳の本件認定に不服があるとして、「審査請
求」（以下「本件審査請求という。）をしたところ、被控訴人は、同年５月１３
日、ｂに対し、療育手帳の交付は、各種行政サービスを受けやすくするための制度
であり、本件認定は、行政事件訴訟法３条２項にいう行政庁の処分その他公権力の
行使に当たる行為ではないから、本件審査請求は不適法であるとして、これを却下
する旨の「裁決」をし（以下「本件裁決」という。）、本件裁決書は、そのころ、
ｂに到達した。
４　療育手帳における知的障害の程度に関する本件認定は、特別児童扶養手当、障
害者年金等の受給に実質的に関係し、控訴人の権利又は法的に保護されるべき利益
に重大な影響を及ぼすものであるから、これをＣ（軽度）とした本件認定は、行政
事件訴訟法３条２項にいう行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為であると
いうべきである。そして、知的障害者の障害の程度の判定は、社会生活への適応が
極めて困難であるという事情を十分に考慮してなされるべきところ、本件認定は、
一般的な知能テストによる知能指数のみに準拠してされており、療育手帳制度事務
取扱要領に反するもので、違法であることは明らかである。
５　療育手帳の交付手続は、厚生労働大臣（当時の厚生大臣）を上級行政庁とする
被控訴人の機関委任事務であり、被控訴人は、その事務を更に福祉事務所長に委任
しているから、本件認定に不服がある場合には、被控訴人に対して審査請求がで
き、被控訴人の裁決に不服がある場合には厚生大臣に再審査請求ができる。ｂは、
控訴人を代理して本件審査請求を行ったものであるところ、被控訴人は、本件認定
が行政事件訴訟法３条２項にいう行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為で
はないとして、本件審査請求を審理しないで却下したものであり、本件裁決は、瑕
疵があるから、無効であるというべきである。
二　被控訴人の本案前の主張
１　本件認定の処分性
　療育手帳制度は、法令によって定められたもの又は法令に根拠を置くものではな
く、被控訴人の定めた「療育手帳制度要綱」に基づき知的障害者に対する一貫した
指導、相談を行うことを目的とした非権力的な役務提供行為であって、療育手帳に
おける知的障害の程度の判定は，対象者が知的障害者であることの証明を事実上容
易にすることはあるものの、療育手帳の交付自体によって対象者に援助措置を受け
られる権利ないし資格が生じるものではなく、したがって、知的障害の程度の判定
を含む療育手帳の交付は、対象者の権利義務又は法律上の地位に影響を及ぼすもの
とはいえない。
　したがって、本件認定は、行政事件訴訟法上の処分には該当せず、本件認定の取
消しを求める控訴人の訴えは、不適法というべきである。
２　本件認定取消の訴えの出訴期間の経過
　控訴人が本件認定を知った日は、控訴人の親権者であるｂが療育手帳を受領した
平成１１年２月１日であるところ、本件認定取消に係る本件訴えは、同日から３か
月以上経過した平成１２年４月２５日に提起された。本件認定について、審査請求
はできないから、行政事件訴訟法１４条４項の適用はなく、そうすると、控訴人の
本件認定取消しの訴えは、同条１項の出訴期間を経過した後にされた不適法な訴え
である。
３　控訴人を名宛人とする本件裁決の不存在
　本件認定に対し本件審査請求をしたのは、控訴人の母親であるｂであり、本件裁
決も、ｂに対してされたものであって、控訴人に対するものではないから、控訴人
を名宛人とする被控訴人の裁決は存在せず、本件裁決の無効確認を求める控訴人の
訴えは、存在しない裁決の無効確認を求めるものであって、不適法である。
４　本件裁決の無効確認請求の訴えの利益
　本件認定については、もともと審査請求ができないのであるから、本件裁決の無
効が確認されたとしても控訴人は改めて本件認定について審査請求をする余地はな
い。そうすると、本件裁決の無効確認によって、控訴人の権利ないし法的利益が回
復されることはないから、結局、本件裁決の無効確認を求める控訴人の訴えは、訴
えの利益を欠き、不適法である。
三　請求原因事実に対する被控訴人の認否
１　請求原因１ないし３の事実は、認める。
２　同４の主張は、争う。
　本件認定は、知能指数のみに準拠してされているものではなく、日常生活能力及
び社会生活への適応能力をも知的障害の程度の判定基準として行われたものであっ
て、正当なものである。
３　同５の主張は、争う。
第三　証拠
　証拠関係は、原審及び当審における書証目録記載のとおりであるから、これを引
用する。
　　　　　　　理　　　由
一　本件認定の行政処分性
１　請求原因１ないし３の事実は当事者間に争いがなく、本件療育手帳は、被控訴
人が定めた別紙１の療育手帳制度要綱及び別紙２の療育手帳（みどりの手帳）制度
事務取扱要領に基づ
いて、被控訴人が交付の決定をしたものであり、本件認定は、同交付決定の一部を
なすものである。
　行政事件訴訟法３条２項にいう「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行
為」とは、公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によっ
て、直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められ
ているものをいうと解されるところ、療育手帳については、同手帳制度自体を定め
る法令がなく、上記のとおり、療育手帳を交付するための手続は、埼玉県知事が定
めた要綱に定められているに過ぎないが、行政庁の行為が要綱に根拠を置いている
との理由だけでは行政処分性は否定されるものではなく、本件療育手帳の交付対象
者とされている知的障害者について定める法律の趣旨、他の類似制度との関係、本
件認定を含む本件療育手帳の交付決定の性質とその法的効果を検討して判断される
べきである。
２　障害者基本法２条は、障害者を身体障害、知的障害又は精神障害があるため、
長期にわたり日常生活又は社会生活に相当な制限を受ける者をいうと定義付け、こ
のような障害者の福祉を増進する責務を国及び地方公共団体に負わせており（同法
４条）、障害の内容、障害者の年齢に応じて、身体障害者福祉法、知的障害者福祉
法、児童福祉法、精神保健及び精神障害者福祉に関する法律が適用され、障害の程
度に応じた各種の福祉施策が講じられている。
　また、障害者の経済的負担の軽減策として、種々の公租公課についての優遇措置
が法的に講ぜられており、例えば、所得税法７９条は、居住者が障害者である場合
又は居住者に障害者である控除対象配偶者若しくは扶養親族がある場合には総所得
金額等から２７万円を、居住者が特別障害者である場合又は居住者に特別障害者で
ある控除対象配偶者若しくは扶養親族がある場合には総所得金額等から４０万円を
それぞれ控除する旨を定めているところ、所得税法施行令１０条１項は、障害者の
範囲として、①精神上の障害により事理を弁識する能力を欠く常況にある者又は児
童相談所、知的障害者更生相談所、精神保健福祉センター若しくは精神保健指定医
の判定により知的障害者とされた者、②精神保健及び精神障害者福祉に関する法律
第４５条２項の規定により精神障害者保健福祉手帳の交付を受けている者、③身体
障害者福祉法１５条４項の規定により交付を受けた身体障害者手帳に身体上の障害
がある者と
して記載されている者等を掲げ、同条２項は、特別障害者の範囲として、①精神上
の障害により事理を弁識する能力を欠く常況にある者又は児童相談所、知的障害者
更生相談所、精神保健福祉センター若しくは精神保健指定医の判定により重度の知
的障害者とされた者、②精神障害者保健福祉手帳に精神保健及び精神障害者福祉に
関する法律施行令６条３項（精神障害の状態）に規定する障害等級が１級である者
として記載されている者、③身体障害者手帳に身体上の障害の程度が１級又は２級
である者として記載されている者等を掲げている。同様の障害者控除の制度は、相
続税（相続税法１９条の４、相続税法施行令４条の４）、都道府県民税及び市町村
民税（地方税法３４条１項６号、３１４条の２第１項６号、地方税法施行令７条、
同７条の１５の８、同４８条の７第２項）においても採用されている。
　一方、障害者の所得保障政策としては、諸手当の支給措置が法的に講ぜられてお
り、例えば、特別児童扶養手当等の支給に関する法律３条１項は、同法２条１項に
規定する障害児の父若しくは母又はその養育者に対し、特別児童手当が支給すると
されているところ、同手当の支給要件に該当する者が手当の支給を受けようとする
ときは、その受給資格及び手当の額について都道府県知事の認定を受けることが必
要とされ（同法５条１項）、この認定請求は、支給対象障害児が同法２条１項に規
定する障害の状態にあることに関する医師又は歯科医師の診断書その他の書類等を
添えて行わなければならないとされている（特別児童扶養手当等の支給に関する法
律施行規則１条２号）が、一方で、昭和５０年９月５日付け厚生省児童家庭局長通
知「特別児童扶養手当等の支給に関する法律別表第１における障害の認定要領等の
改正について」は、①障害児が身体障害者手帳の交付を受けているときは、当該手
帳に記載されている障害名及び等級表による級別によって障害の程度が法別表第１
の各号のいずれかに該当することが明らかと判定できる場合は、診断書に代えてこ
れによって認定できる、②障害児が療育手帳の交付を受けているときは、障害の程
度が重度ａと記載されているものは法別表第１の１級に該当するものと認定できる
としている（乙第５号証）。
３　ところで、身体障害者福祉法１５条は、身体に障害のある者が都道府県知事に
対して申請する身体障害者手帳の交付手続を、精神保健及び精神障
害者福祉に関する法律４５条は、知的障害者を除く精神障害者が都道府県知事に対
して申請する精神障害者保健福祉手帳の交付手続を定めており、これによって、障
害者は、障害の程度に応じた各種の福祉措置を受けることができる。
　一方で、知的障害者福祉法は、このような手帳制度を法定していないため、厚生
事務次官は、昭和４８年９月２７日、「療育手帳制度について」（厚生省発児第１
５６号）と題する通知（甲第１２号証、以下「厚生事務次官通知」という。）を都
道府県知事等に発出し、知的障害児（者）に対して一貫した指導・相談を行うとと
もに、これらの者に対する各種の援助措置を受けやすくすることを目的とする「療
育手帳制度要綱」を定め、その中において、交付対象者、実施主体、手帳の名称及
び記載事項、手帳の交付手続、交付後の障害の程度の確認、記載事項の変更の届
出、国の補助について明らかにし、さらに、厚生省児童家庭局長は、同日、「療育
手帳制度の実施について」（児発第７２５号）と題する通知（甲第１３号証）を都
道府県知事等に出し、療育手帳の活用方法、名称及び記載事項、障害の程度の判定
方法、交付手続、交付後の手続、交付台帳の作成等制度内容の詳細を明らかにして
いる。これに基づいて、全国の地方自治体において療育手帳制度が創設され、埼玉
県においても、別紙１の療育手帳制度要綱、別紙２の療育手帳（みどりの手帳）制
度事務取扱要領が作成されたものである。
４　療育手帳の交付自体は、知的障害者福祉法に基づく各種の福祉措置、所得税法
等各種税法に基づく公租公課についての優遇措置、特別児童扶養手当等の支給に関
する法律に基づく特別児童扶養手当の支給措置を受けるための直接の要件とはされ
ておらず、療育手帳の交付を受けない者であっても知的障害者と判定されることに
よって上記各種の援助措置を受けることができる余地がある。しかしながら、療育
手帳の交付を受けた者が、同援助措置を受けられないということは通常ないのであ
り、一旦療育手帳の交付を受ければ、個々の援助措置ごとに知的障害者である旨の
認定を受ける必要がなく、知的障害者福祉法に基づく知的障害者としての地位、障
害の程度が公証されるとともに、障害の程度に応じた統一的な援助措置を受けるこ
とができるという地位を付与されるもので、その意味で、療育手帳の交付は、諸々
の福祉措置を知的障害者に付与するために必要な一連の手
続のいわば要というべきものである。このような知的障害者としての地位の付与
は、殊にそれによって各種税法上の優遇措置が障害の程度に応じて統一的に与えら
れることに鑑みると、補助金の交付等の例とは異なり、行政庁が優越的地位に基づ
き公権力の行使として行う行為であり、新たに国民の権利義務を形成し、又はその
範囲を確定する法的効果を有すると解して差し支えないというべきである。
　確かに、知的障害者を対象とする療育手帳制度は、被控訴人が設けた要綱に定め
られているに過ぎないが、そもそも、障害者基本法４条は、すべての障害者の福祉
を増進する責務を国及び地方公共団体に負わせ、知的障害者福祉法２条も、国及び
地方公共団体に、知的障害者に対する援助と必要な保護の実施に努める責務を負わ
せているにもかかわらず、知的障害者福祉法は、知的障害者の定義規定すら置いて
いないのであり、知的障害者に対して、その障害の程度に応じた合理的な援助措置
を講じるためには、知的障害者の認定手続制度の存在は不可欠であるというべきで
あること、身体障害者及び精神障害者については、いずれも法律に手帳制度が規定
されているが、知的障害者の場合には、これを不要とする合理的な理由もないこと
に鑑みても、知的障害者福祉法は、知的障害者の認定手続の創設を行政機関に委ね
たものと解すべきであり、要綱に基づく療育手帳制度は、知的障害者福祉法が予定
している知的障害者の認定制度であるというべきである。
　そうすると、障害の程度に係る認定を含め、被控訴人による療育手帳の交付決定
は、直接新たに国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認
められた行政処分であると解するのが相当である。
二　本件認定に係る取消訴訟の適法性
　控訴人の親権者であるｂは、平成１１年２月１日、本件療育手帳を受領したこ
と、ｂは、同年３月１８日、被控訴人に対し、本件療養手帳の本件認定に不服があ
るとして、本件審査請求をしたこと、被控訴人は、同年５月１３日、ｂに対し、同
審査請求は不適法であるとして、これを却下する旨の本件裁決をし、同裁決書は、
そのころ、ｂに到達したことは、当事者間に争いがなく、証拠（甲第６、第７号
証）及び弁論の全趣旨によれば、ｂは、同年６月９日、厚生大臣に対し、被控訴人
の本件裁決について再審査を求める申立てをしたが、厚生省は、その約１か月後、
ｂに対し、都道府県が行う療育手
帳の交付事務は、機関委任事務ではなく、厚生大臣に対して審査請求を求めること
はできない旨の回答書を添えて、ｂの上記再審査請求書を同人に返送したことが認
められるところ、本件認定に係る取消の訴えは、平成１２年４月２５日に提起され
たものであるから、行政事件訴訟法１４条の出訴期間を経過した後にされた不適法
な訴えであることは明らかである。
三　本件認定の無効確認
１　前記争いのない事実に証拠（甲第１号証、第９号証の２、３、第１０号証）を
総合すると、以下の事実を認めることができる。
（一）　控訴人は、その父母（法定代理人）であるａ及びｂ夫婦の長男として、昭
和５６年○月○日に出生した。控訴人は、１歳半ころから歩き始めると多動の傾向
が顕著に見られ、言葉を明瞭に話し始めたのも４、５歳ころと遅れていた。控訴人
は、聖マリアンナ医科大学で自閉症と診断され、小学校から学校には通学しないで
自宅で過ごしてきた。
（二）　ａ及びｂは、平成１０年１１月５日、療育手帳交付事務を担当する埼玉県
α市役所障害福祉課を経由して、被控訴人に対し、控訴人に対する療育手帳の交付
申請を行った。
（三）　β児童相談所は、平成１０年１１月１８日、控訴人に対し田中ビネー知能
検査を実施したところ、知能指数は６７と判定され、また、控訴人の日常生活は、
ほぼ自立しており、自閉的傾向があるものの、食事、着脱衣、排便及び洗面等の日
常生活に介助を必要とせず、会話に応じられ、初めての場所でも調べて一人で外出
できることから、同児童相談所は、控訴人が軽度域の精神発達遅滞の状態にあると
判断し、また、同児童相談所の嘱託精神科医は、控訴人について精神発達遅滞、自
閉症、軽度域の知能障害と診断した。
　被控訴人は、上記判定結果に基づき、別紙２の療育手帳（みどりの手帳）制度事
務取扱要領に従って控訴人の知的障害の程度を軽度である「総合判定Ｃ」とする療
育手帳の交付を決定し、ｂは、平成１１年２月１日、本件療育手帳を受領した。
２　本件認定は、前記１のとおり、行政処分であると解することができるが、行政
処分が無効であるというためには、当該行政処分に重大かつ明白な瑕疵がなければ
ならないところ、上記１のとおりの本件認定の経緯に鑑みれば、本件認定は、別紙
２の療育手帳（みどりの手帳）制度事務取扱要領第２（障害の程度の判定）に基準
に則った児童相談所長の判定に基づいてされたものであり、本件認
定に重大かつ明白な瑕疵があるとはいえず、他にこれを認めるに足りる証拠はな
い。
四　本件裁決の無効確認
　ｂは、平成１１年３月１８日、被控訴人に対し、本件認定に不服があるとして、
本件審査請求をしたこと、被控訴人は、同年５月１３日、ｂに対し、本件認定は、
行政事件訴訟法３条２項にいう行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為では
なく、本件審査請求は不適法であるとして、これを却下する旨の本件裁決をしたこ
とは前記のとおりである。甲第１２号証によれば、厚生事務次官通知に係る療育手
帳制度要綱第３は、療育手帳の実施主体を都道府県知事又は指定都市の市長とし、
別紙１の埼玉県の療育手帳制度要領も同様の規定を設けているから、本件の療育手
帳の交付は、埼玉県知事の固有の事務と解され、また、同要領第５の２は、医学的
な見地に基づく障害の程度の判定を児童相談所又は知的障害者更生相談所に委ねて
はいるものの、療育手帳の交付自体は知事が決定する旨を定めているから、本件療
育手帳の交付処分のうち、本件認定部分に不服のある控訴人としては、行政不服審
査法６条所定の異議申立てを被控訴人に対して行うべきであり、これに対して、被
控訴人は、審査請求に対する裁決ではなく、異議申立てに対する決定を行うべきで
あったというべきであるが、いずれにしても、本件認定に対する不服申立てが被控
訴人を相手方として申し立てられたものであり、申立ての名称はともかくとして本
件審査請求を被控訴人に対する異議申立てと解して何ら差し支えないというべきで
あり、これに対する本件裁決も異議申立てに対する決定としてされたものと解する
のが相当である。しかしながら、ｂが行った本件認定に対する不服申立てについ
て、被控訴人は、本件認定が行政処分ではないとして、当該不服申立てに対する実
体的審理を何ら行わず、却下する旨の本件裁決をしたものであり、本件裁決は、法
解釈を誤った無効の裁決というほかない。
　これに対し、被控訴人は、本件認定に対し本件審査請求をしたのは、控訴人の母
であるｂであり、本件裁決も、ｂに対してされたものであって、控訴人に対するも
のではないから、控訴人を名宛人とする被控訴人の裁決は存在せず、本件裁決の無
効確認を求める控訴人の訴えは、存在しない裁決の無効確認を求めるものであっ
て、不適法である旨を主張するが、本件審査請求は、控訴人に対する本件認定を不
服として申し立てら
れたものであるから、親権者であるｂが控訴人を代理して申し立てたものと解する
のが相当であり（本件審査請求が控訴人の父であるａの意思にも沿うものであるこ
とは弁論の全趣旨によって明らかである。）、本件裁決も控訴人を名宛人とするも
のであるというべきであるから、被控訴人の上記主張は、採用することができな
い。
　また、被控訴人は、本件認定については、もともと審査請求ができないのである
から、本件裁決の無効が確認されたとしても、控訴人は改めて本件認定について審
査請求をする余地はなく、本件裁決の無効確認によって、控訴人の権利ないし法的
利益が回復されることはないから、結局、本件裁決の無効確認を求める控訴人の訴
えは、訴えの利益を欠き、不適法である旨を主張するが、上記のとおり、本件審査
請求は、申立ての名称はともかくとして被控訴人に対する異議申立てと解すべきで
あり、本件裁決が上記のとおり無効とされる以上、被控訴人としては改めて同異議
申立てに対する決定をしなければならないのであるから、訴えの利益がないとはい
えず、被控訴人の上記主張も採用することができない。
五　以上の次第で、原判決のうち、療育手帳の交付処分に関する主位的請求（本件
認定に係る取消訴訟）の訴えを却下した部分は相当であるが、療育手帳の交付処分
に関する予備的請求及び裁決に関する無効確認請求の各訴えを却下した部分は、相
当ではなく取り消されるべきであるものの、事件につき更に弁論をする必要がある
とは認められないから、民事訴訟法３０７条ただし書を適用して当審において判断
するに、療育手帳の交付処分に関する予備的請求は理由がないからこれを棄却すべ
きであるが、原判決より控訴人に不利益な結論となる判決をすることは許されない
ので、当裁判所は、原判決の結論を維持し、裁決に関する無効確認請求は理由があ
るからこれを認容することとし、訴訟費用について行政事件訴訟法７条、民事訴訟
法６７条２項、６１条、６４条本文を適用して、主文のとおり判決する。
東京高等裁判所第８民事部
裁判長裁判官　村上敬一
裁判官　澤田英雄
裁判官　永谷典雄

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