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主文
１原告の請求を棄却する。
２訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
外務大臣が原告に対して平成１８年４月２７日付けでした行政文書の開示請求
に係る不開示決定（情報公開第○号）を取り消す。
第２事案の概要
本件は，原告が，「沖縄返還に伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の原状
回復費を日本政府が肩代わりすることを約束あるいは合意した内容を示す文書」
の開示請求（以下「本件開示請求」という。）をしたのに対し，処分行政庁が平
成１８年４月２７日付けで該当する文書を保有していないことを理由として不開
示決定（以下「本件不開示決定」という。）をしたため，その取消しを求める事
案である。
１琉球諸島及び大東諸島に関する日本国とアメリカ合衆国との間の協定（以下
「沖縄返還協定」という。）の定め
別紙２沖縄返還協定の定めのとおり
２前提事実（争いのない事実，顕著な事実並びに掲記の証拠及び弁論の全趣旨
により容易に認められる事実）
(1)本件開示請求の経緯等
ア原告は，処分行政庁に対し，行政機関の保有する情報の公開に関する法
律（以下「情報公開法」という。）３条に基づき「沖縄返還に伴い，アメ
リカが支払うべき返還軍用地の原状回復費を日本政府が肩代わりすること
を約束あるいは合意した内容を示す文書」の開示請求（本件開示請求）を
し，同請求は，平成１８年３月２８日に受け付けられた。
イ処分行政庁は，本件開示請求に対し，平成１８年４月２７日付けで「当
省では該当する文書を保有していないため，不開示（不存在）としました。」
という理由を付して不開示とする決定（本件不開示決定）をした。
ウ原告は，処分行政庁に対し，平成１８年５月３０日付けで，本件不開示
決定を取り消すとの決定を求めて，異議申立てをした。
エ原告は，平成２１年３月１６日，本件訴えを提起した。（顕著な事実）
(2)アメリカ合衆国（以下「アメリカ」という。）の国立公文書館からは，次
のような公文書が公開されている。（甲４ないし９）
ア「CONFIDENTIALSUMMATIONOFDISCUSSIONOfArticleIV,Para3」と
題するSNEIDER（リチャード・スナイダー米駐日公使（肩書は当時のもの
（以下同じ。)。以下「スナイダー」という。））とYOSHINO（吉野文六外
務省アメリカ局長（以下「吉野」という。））による討議を記録した１９
７１年（昭和４６年）６月１２日付け文書（以下「本件米国文書１」とい
う。）
イ「SECRETMemo」と題する１９７１年６月１１日付け文書（以下｢本件米
国文書２」という。）
ウ「SECRETMemoNotedbyD.M.K」と題する１９６９年（昭和４４年）１
２月２日付け文書（以下「本件米国文書３」という。）
(3)ア本件米国文書１には，スナイダーの「沖縄返還協定４条３項に基づき支
払われる（土地の原状回復費用に充てる）自発的支払に関するこれまでの
議論を参照し，最終的な金額はいまだ不明ではあるが，現在の我々の理解
では，金額はおよそ４００万ドルとなるであろうことに留意する。」との
発言，吉野の「貴国の支払の最終的な支払額はいまだ不明であるが，日本
国政府は，自発的支払を行う信託基金設立のために，７条に基づき支出す
る３億２０００万ドルのうち４００万ドルを確保しておくことを予定して
いる。」との発言等の記載がある。また，本件米国文書１の左下には手書
きで「Ｂ．Ｙ．」と記載され，右下にも判読不能な手書き文字のようなも
のが記載されている。（甲４，５）
イ本件米国文書２には，ＶＯＡ（アメリカの短波放送の中継局であるヴォ
イス・オブ・アメリカ（アメリカの声））施設と同等の代替放送局として
両国政府間で合意することになっているＶＯＡ施設を日本国外に建設する
実費を１６００万ドルから控除した額は，予算規定の施設改善移転費６５
００万ドルから差し引くものとする旨の記載がある。（甲６，７）
ウ本件米国文書３には，日本国大蔵省の代表と合衆国財務省の代表の協議
の結果，概要次のような理解に至ったとして，
(ア)民政用・共同使用資産の買取り－１億７５００万ドル
ａ電力会社
ｂ琉球開発金融公社
ｃ水道会社
ｄ行政組機構
ｅ基地外の道路網
ｆ合意される航行及び通信補助装置
(イ)軍の移転費及びその他の返還に関連する費用－２億ドル
等の記載がある。（甲８，９）
(4)ア平成２１年９月１６日，岡田克也外務大臣（以下「岡田外務大臣」とい
う。）は，外務事務次官に対し，「外交は国民の理解と信頼なくして成り
立たない。しかるに，いわゆる「密約」の問題は，外交に対する国民の不
信感を高めている。今回の政権交代を機に，「密約」をめぐる過去の事実
を徹底的に明らかにし，国民の理解と信頼に基づく外交を実現する必要が
ある。」とした上で，１９７２年の沖縄返還時の原状回復補償費の肩代わ
りに関する「密約」（以下「本件密約」という。）等四つの「密約」につ
いて外務省内に存在する原資料を調査し，その調査結果を報告するよう命
じた。（甲２０）
イ平成２２年３月５日，上記アの命令を受けた外務省調査チーム（以下「調
査チーム」という。）は，「いわゆる「密約」問題に関する調査報告書」
（以下「外務省調査報告書」という。）を公表した。外務省調査報告書の
主な内容は次のとおりである。（乙３の１）
(ア)調査チームは，四つの「密約」の調査のため，外務省に存在する４
４２３冊のファイル（整理されたファイルとして保管されているものだ
けではなく，バインダーに挟まれているもの，単なる文書の束等様々な
形態のものがあった。）を調査した。調査対象となったファイルは，外
務本省に存在する日米安保関係のファイル２６９４冊，沖縄返還関係の
ファイル５７１冊，在米大使館に存在する約４００冊のファイルに，日
米安保及び沖縄返還問題の担当課室以外の課室から受領したいわゆる
「密約」に関連する可能性のあるファイル及び関連幹部が保管するファ
イルのうち，関連があり得ると思われるものを加えたファイル（外務本
省に存在するもの３９５７冊及び在米大使館に存在するもの４６６冊）
である。
(イ)上記調査の結果，本件密約の存否・内容を明らかにする文書として
別紙３文書目録記載の報告対象文書（甲２１の２ないし１０。同目録の
「報告文書番号」欄に番号が記載されている９点の文書。以下「本件報
告文書」と総称し，個々の文書については，同欄に記載された番号と対
応させて同欄に「１」が付された文書を「本件報告文書１」というよう
にいう。）を特定し，さらに，これに準ずる文書として同目録記載の関
連文書（同目録の「関連文書番号」欄に番号が記載されている２６点の
文書。以下「本件関連文書」と総称し，個々の文書については，同欄に
記載された番号と対応させて同欄に「１」が付された文書を「本件関連
文書１」というようにいう。）を特定した。
(ウ)上記(イ)の文書等から判明した事実関係は，①今回調査したファ
イルの中からは，吉野がイニシャルを書き込んだとされ，米国で公表さ
れた「議論の要約」（本件米国文書１と同内容を記載した文書。以下「本
件文書①」という。）は発見されず，また，この「議論の要約」が作成
されたかどうかは確認できなかったこと，②一方，この原状回復補償
費の４００万ドルの支払の問題に関し，米側の強い要請に基づき，外務
大臣からの書簡の発出について日米間で交渉が行われたものの，最終的
に大臣の判断により，日本側としてこのような文書を作成しないとの結
論に至ったことを示すメモが今回発見されたこと，③なお，この４０
０万ドルについて，米国が沖縄返還に伴い日本側から受け取る３億２０
００万ドルの中から手当てしようとしており，日本側もそのことを承知
していたことが，この間の日米間のやり取りの中からうかがわれること
であった。
ウ調査チームの上記アの命令による調査によっても，上記のとおり本件文
書①は発見されず，本件米国文書２と同内容を記載した文書（以下「本件
文書②」という。）及び本件米国文書３と同内容を記載した文書（以下「本
件文書⑤」という。）も発見されなかった。（乙３の１・２）
(5)ア平成２１年１１月２７日，岡田外務大臣は，歴史研究者６名を構成員と
する「いわゆる「密約」問題に関する有識者委員会」（以下「有識者委員
会」という。）に対し，本件密約を含む４つの「密約」の存否・内容に関
する検証を行い，かつ外交文書の公開の在り方について提言を行うことを
委嘱した。（乙３の２）
イ有識者委員会は，外務省調査報告書，本件報告対象文書及び本件関連文
書を精査し，更に資料を収集し，元外務省職員その他の関係者に対するイ
ンタビューを行うなどして調査を進め，平成２２年３月９日に「いわゆる
「密約」問題に関する有識者委員会報告書」（以下「有識者報告書」とい
う。）を公表した。
有識者報告書では，「補章外交文書の管理と公開について」という見
出しの下に，失われた関連文書や交渉記録の欠落があることについて，そ
の背景と問題点を指摘し，外交文書の保存・管理及び公開の在り方につい
て提言を行うとともに，「おわりに」という見出しの下に，多くの文書の
欠落については，今後，何らかの調査が必要であろうと指摘していた。
（以上，乙３の２）
(6)ア平成２２年４月６日，岡田外務大臣は，有識者報告書等で指摘された外
交文書の欠落問題について，その事実関係を調査・確認するため，自らを
委員長とし，他に外務副大臣及び大学教授２名を構成員とする「外交文書
の欠落問題に関する調査委員会」（以下「欠落委員会」という。）を設置
した。欠落委員会の調査対象の一つは，本件文書①等本件密約に関する文
書の存否であった。（乙７，８）
イ欠落委員会は，東京地方裁判所平成○年（行ウ）第○号文書不開示決定
処分取消等請求事件（以下「別件訴訟」という。）について平成２２年４
月９日に判決が言い渡され，歴代の事務次官，アメリカ局長，条約局長，
北米一課の課長を始めとする同課在籍者等に対し，逐一，本件密約に関す
る文書の取扱いや行方等について聴取することによって，初めて合理的か
つ十分な探索をしたと評価することができると指摘されたことも踏まえ，
ＯＢを中心とする外務省関係者（事務次官経験者２名，条約局長経験者４
名，北米局長（アメリカ局長）経験者４名（重複あり）を始めとする１５
名）からの聴き取り及び既存の資料から確認できる事実関係の整理を中心
に調査を行い，同年６月４日，「外交文書の欠落問題に関する調査委員会
調査報告書」（以下「欠落委員会報告書」という。）を公表した。（乙８）
ウ欠落委員会報告書には，欠落委員会において本件文書①を知り得る立場
にある事務次官，北米局長（アメリカ局長）及び条約局長経験者計６名に
対する聴き取りを行い，また，有識者委員会において別途２名の条約局長，
アメリカ局長経験者に対する聴き取りを実施したが，本件文書①を見たと
する者及び本件文書①を記憶している者はいなかった旨記載されている。
（乙８）
３争点
本件の争点は，本件不開示決定の適法性であるが，その検討に当たっては，
次の２点が主として問題となる。
(1)本件開示請求の対象となる文書（以下「本件対象文書」という。）の範囲
（以下「争点(1)」という。）
(2)本件対象文書の存否（以下「争点(2)」という。）
４争点に関する当事者の主張の要旨
(1)争点(1)（本件対象文書の範囲）について
ア原告
(ア)本件対象文書には以下の文書を含む。
ａ本件文書①
ｂ本件文書②
ｃ本件文書①及び本件文書②に関する報告，記録又は引用をした報告
書及び公電などの文書（以下「本件文書③」という。）
ｄ上記①及び②に関する翻訳文（以下「本件文書④」という。）
ｅ本件文書⑤
ｆ本件文書⑤に関する報告，記録又は引用をした報告書及び公電など
の文書（以下「本件文書⑥」という。）
ｇ本件文書⑤に関する翻訳文（以下「本件文書⑦」という。）
本件文書①ないし本件文書⑦は，沖縄返還に際し，日本がアメリカに
対し，返還軍用地の原状回復に関して財政負担をする旨の合意をした文
書であり，アメリカが占領を終えて日本を立ち去るに当たっての費用を
日本政府が肩代わりすることを約束あるいは合意した内容の文書である
から，本件対象文書に含まれる。原告の開示請求は，文書名を特定して
したものではなく，文書の内容を特定してしたものであるから，その内
容を含む外務省保有のすべての文書が請求対象となる。
本件文書①は，沖縄返還以前にアメリカが軍用地として使用していた
土地の原状回復費用４００万ドルを日本が肩代わりするという合意であ
り，本件対象文書に該当することは明らかである。本件文書②は，ＶＯ
Ａ施設の日本国外への移設費用を日本が負担することの合意であり，こ
の費用（１６００万ドル）は，沖縄返還協定７条に基づいて日本政府が
肩代わりした沖縄からの核撤去費用（７０００万ドル）を流用して行わ
れたものであるから，これが返還軍用地の原状回復費用の肩代わりに関
する費用であることは明らかである。本件文書⑤は，沖縄返還協定に記
載された３億２０００万ドルを超える金額を日本が負担することの合意
であり，これには，アメリカ軍の基地移転費等として２億ドル相当を日
本が支払う内容が含まれているのであるから，これが返還軍用地の原状
回復費用に関する内容を有する文書であることは明らかである。
また，本件文書③及び本件文書⑥は，本件文書①，本件文書②及び本
件文書⑤に関する報告，記録又は引用をした報告書及び公電等の文書で
あるが，本件文書①，本件文書②及び本件文書⑤は，沖縄返還に伴い，
アメリカが支払うべき返還軍用地の原状回復費を日本政府が肩代わりす
ることを約束あるいは合意した文書であるから，これらの文書に関して，
報告，記録又は引用をした報告書及び公電等の文書は，当然に上記合意
の内容を含み合意内容を明らかにするものであって，約束あるいは合意
した内容を示す文書に該当する。本件文書④及び本件文書⑦も，本件文
書①，本件文書②及び本件文書⑤の翻訳文であり，基本となる文書が本
件対象文書に含まれる以上，本件対象文書に含まれる。
返還軍用地の原状回復費に関する問題は，被告主張の「沖縄返還協定
４条３項においてアメリカ政府が自発的に支払うべきこととなっていた
土地の原状回復補償費４００万ドルを日本側が肩代わりすることを内容
とする非公表の文書（「議論の要約」）が作成されたのではないかとい
うもの」に限られない。上記主張は，本件密約が合意内容を記した文書
の存在する「狭義の密約」であることを前提とするものであるが，有識
者報告書は，本件密約は明確な文書による合意がない「広義の密約」で
あったとしているのであり，上記主張は前提を欠く。
沖縄返還交渉の経緯によれば，本件対象文書を特定する「沖縄返還に
伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の原状回復費を日本政府が肩代
わりすることを約束あるいは合意した内容」とは，返還軍用地の原状回
復費４００万ドルを含む「３億２０００万ドルによる一括パッケージ解
決」の内容を含むものであり，本件密約が広義の密約である以上，交渉
過程で作成された関連文書を精査することによって初めてその内容が明
らかとなるのであるから，上記一括パッケージ解決に至る交渉過程で作
成された関連文書は，全て本件対象文書となる。本件文書②及び本件文
書⑤は，上記関連文書に該当するから，本件対象文書に該当することは
明らかである。
(イ)本件対象文書は，本件文書①ないし本件文書⑦に限られるものでは
ない。原告は，合意文書ではなく合意内容を示す文書，すなわち関連文
書を含むその合意内容とその経緯が分かる行政文書の開示請求をしてい
るのである。外務省及び有識者委員会の調査によれば，原状回復補償費
の肩代わりの関連文書として外務省が作成，取得した本件報告文書及び
本件関連文書が保有されていることが判明し，これらは行政文書に該当
するところ，有識者報告書によれば，「原状回復補償費として米側が自
発的支払を行うものの，その財源を日本側が負担するという合意が成立
していたこと，その財源の４００万ドル（ＶＯＡ施設移転費１６００万
ドルと併せて２０００万ドル）を日本側支払総額の３億ドルに追加する
ことについて双方が了解していたこと」は明確に文書化されていない「広
義の密約」に該当するというのであるから，その合意内容は，交渉過程
で作成された関連文書を精査することによって初めて明らかになる性質
のものであり，本件報告文書及び本件関連文書は合意内容を示す文書と
して本件対象文書に該当する。
原告は，原状回復費の肩代わりの広義の約束あるいは合意をした内容
を示す文書として，その内容とその経緯が分かる行政文書の開示を請求
しているのである。原告の本件開示請求に対し，外務省は，行政文書の
名称ではなく行政文書の内容において特定されているものと判断し，原
告に補正を求めなかった。昭和４７年当時，沖縄返還に当たっては，表
向きは日本政府がアメリカに原状回復費を支払うことは一切ないとされ
ていたにもかかわらず，実は原状回復補償費としてアメリカ側は自発的
支払を行うものの，その財源を日本側が負担するという約束が成立して
いた，すなわち，沖縄返還に伴いアメリカが支払うべき返還軍用地の原
状回復費を日本政府が肩代わりすることになったという経緯を示す文書
もまた，その内容あるいは内容を示す文書として開示請求の対象文書と
なる。外務省が，本件開示請求に対し，本件報告文書及び本件関連文書
を原告の開示請求の対象外文書とし，その保有状況すら明らかにしなか
ったのは，情報公開法４条及び２２条の趣旨に反する隠蔽行為であった
というべきである。日本政府は，「米国政府が自発的に支払うべきこと
となっていた土地の原状回復補償費４００万ドルを日本側が肩代わりす
る」密約など一切存在しないと主張してきたのであり，本件不開示決定
時に，外務省職員において，このような狭義の密約の存在を前提として，
その狭義の密約に開示請求対象文書が特定されていたと解釈することは，
およそ想定されない。
さらに，被告は，有識者報告書の記載が，本件対象文書の特定に当た
り考慮すべき事情になったり，外務省職員の判断が不合理であるとされ
る根拠になったりするものではないというが，有識者報告書で存在が明
らかになった本件報告文書及び本件関連文書は本件不開示決定時にも存
在していたことからすれば，有識者報告書の記載により，本件文書①な
いし本件文書⑦が本件対象文書に含まれること及び本件不開示決定が不
合理であったことが明らかになったというべきである。
被告は，原告が異議申立書及び訴状において本件対象文書を「沖縄返
還に伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の原状回復費４００万ドル
を日本政府が支払うことに合意した内容を示す文書」である旨記載して
いたと主張するが，当該記載部分は，アメリカ国立公文書館において発
見された文書の説明をした部分にすぎず，本件対象文書は，それよりも
広く，「沖縄返還に伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の原状回復
費を日本政府が肩代わりすることを約束あるいは合意した内容を示す文
書」として表示されていた。
イ被告
(ア)開示請求対象文書の特定に当たっては，請求を受けた行政機関の専
門職員が合理的努力で特定するものとされているところ，本件開示請求
については，請求書の記載から，外務省職員において，本件対象文書と
しては，沖縄返還交渉の最終局面において，沖縄返還協定４条３項にお
いてアメリカ政府が自発的に支払うべきこととなっていた土地の原状回
復補償費４００万ドルを日本側が肩代わりすることを内容とする非公表
の文書が作成されたのではないかという問題についての文書であると特
定し，本件不開示決定に至ったものであり，外務省職員のこの判断は，
本件開示請求書の記載からして極めて合理的である。原告が，有識者報
告書を根拠として「返還軍用地の原状回復費４００万ドルを含む３億２
０００万ドルによる一括パッケージ解決に至る交渉過程で作成された関
連文書がすべて本件対象文書になる」としているが，この有識者報告書
の作成時期からしても，その内容の性格からしても，その記載が，本件
対象文書の特定に関して，考慮すべき事項になったり，外務省職員の判
断が不合理であるとされる根拠になったりするものではない。
(イ)本件米国文書２（甲６）及び本件米国文書３（甲８）には，「沖縄
返還に伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の原状回復費を日本政府
が肩代わりすることを約束あるいは合意した内容」そのものの記載はな
いから，これらの文書と同内容の本件文書②及び本件文書⑤が本件対象
文書に含まれるということはできない。
原告の主張する本件米国文書２及び本件米国文書３の記載内容からし
ても，これらの記載内容が本件対象文書の内容とされている「返還軍用
地の原状回復費の肩代わり」と異なるものであることは明らかである。
本件文書③及び本件文書④のうち本件文書②に係る部分並びに本件文
書⑥及び本件文書⑦についても同様である。
本件対象文書は返還軍用地の原状回復補償費に関するものであって，
ＶＯＡ施設移転費や基地移転費等に関するものではないことは文言から
一見して明らかである。この返還軍用地の原状回復補償費に関する問題
は，沖縄返還交渉の最終局面において，沖縄返還協定４条３項において
アメリカ政府が自発的に支払うべきこととなっていた土地の原状回復補
償費４００万ドルを日本側が肩代わりすることを内容とする非公表の文
書（「議論の要約」）が作成されたのではないかというものであり，原
告自らも異議申立書や訴状においては，この問題についての文書を開示
請求対象文書とする意思であったことを明らかにしていた。本件文書②
及び本件文書⑤は，上記問題に関する文書でないことは明らかであり，
本件対象文書には含まれない。
(ウ)原告は，本件報告文書及び本件関連文書が本件対象文書に含まれる
というが，本件開示請求の対象である「約束あるいは合意した内容を示
す文書」という文言を合理的に解釈すれば，約束あるいは合意の内容を
明示した文書を指すと解するほかなく，約束あるいは合意に至る経緯を
記載した関連文書までをも含むとは解し得ないから，原告の上記主張は
失当である。
(2)争点(2)（本件対象文書の存否）について
ア原告
(ア)昭和４７年の沖縄返還に伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の
原状回復費４００万ドルを日本政府が支払うことに合意した文書が，ア
メリカ国立公文書館で，数多く見つかっている。通常，日米両国間の合
意内容を示す文書がアメリカにしか存在しないということはあり得ない。
これらの文書は，原告が開示を求めた文書（本件対象文書）であるとこ
ろ，日本政府内においても存在しなければならず，とりわけ返還交渉を
進めてきた外務省に存在しなければならないはずである。
少なくとも本件米国文書１ないし本件米国文書３は，現に存在してい
る。これらの文書はアメリカ国立公文書館で公開されており，また沖縄
県公文書館においても公開されている。
本件文書①，本件文書②及び本件文書⑤は，いずれも沖縄返還交渉の
当事国であった日本とアメリカの代表がイニシャルを付して合意をした
正式な文書であり，行政文書として日本が保有し管理をする義務を負う
ものである。また，本件文書①，本件文書②及び本件文書⑤は，日本が
アメリカに対して支払う財政に関する取り決めであるから，日本は，ア
メリカとの間で将来財政負担の内容について紛争が生じないよう，その
内容を明確化する目的でこれらの文書を保有・管理していなければなら
ないはずである。さらに，日本は，沖縄返還協定７条により，５年間に
わたりアメリカに対して支払を予定し，また，本件文書⑤の合意によっ
て，物品，役務により基地移転費及びその他の費用２億ドルを５年間に
わたり負担し，通貨交換後の預金については２５年以上経過した後にそ
の返還を求めるはずであり，これらの日本のアメリカに対する財政負担
が長期にわたる以上，その支出根拠を明確化しておく必要があるため，
日本は本件文書①，本件文書②及び本件文書⑤を保有・管理していなけ
ればならない。
加えて，本件米国文書１及び本件米国文書２については，当時の交渉
担当者であった吉野自身が秘密の合意の存在とイニシャルが自身のもの
であることを認めている。吉野証言によれば，本件米国文書１の写しが
作成され，外務省がこれを取得したことが認められる。
また，外務省は，自主的に行政文書を公開する外交記録の公開制度に
より，日米間の沖縄返還交渉のうち，昭和４２年に行われた佐藤栄作・
ジョンソン会談についての文書及び関連文書を詳細に開示しているにも
かかわらず，沖縄返還交渉が本格化し，沖縄返還協定が締結された昭和
４４年から昭和４６年までに作成された本件文書①，本件文書②及び本
件文書⑤について何らの記録も無いというのは極めて不自然である。そ
して，本件文書①，本件文書②及び本件文書⑤は吉野又は柏木雄介大蔵
省財務官が日本の代表として合意したものであるから，その交渉当事者
でなかった総理大臣，外務大臣及び大蔵大臣等の関係各所に対し合意の
内容を報告する文書，公電及び翻訳文（本件文書③，本件文書④，本件
文書⑥及び本件文書⑦）が作成され，現在まで所轄の省庁に保管されて
いるのは，行政実務上当然である。
本件文書①は，文書の作成者や表現振りを含め，密約成立の経緯を踏
まえて，最終的に確定した文書の内容を外務省において保管しておく必
要性は極めて高かったし，吉野らが外務大臣に対し最終的な文書の内容
を示す必要性もあったはずである上，沖縄返還交渉における難局を打開
した経緯又は手法を示す外交関係文書として，第一級の歴史価値を有す
るものであり，極めて重要性が高い文書であるにもかかわらず，本件文
書①が保管されていないのは，本件報告文書及び本件関連文書が保管さ
れていることと比較して極めて不自然である。日本政府が密約の存在を
秘匿し，隠蔽してきた事実からすれば，これらの文書は相当高位の立場
の者が関与した上で通常と異なる方法で管理が行われたと考えるほかな
い。
１９６０年１月の安保条約改定時の核持ち込みに関する「密約」に関
する東郷和彦外務省条約局長（以下「東郷」という。）の衆議院外務委
員会における証言によれば，同人は，前任の条約局長から引き継いだ文
書等からなる日米安保関連資料を赤，青及び黒の箱形ファイルにまとめ
たというのである。本件文書①は，昭和４７年の沖縄返還時の原状回復
補償費の肩代わりに関する密約に関する重要文書であるから，これらの
箱形ファイルのいずれかに含まれていたか，文書管理規程に基づく一定
水準以上の管理体制下に置かれ，外務省内のどこかに保管されているか
の蓋然性が高い。
被告の主張は，「ないものはない」という形式論であり，本件文書①
が存在しない理由について合理的な説明をしていない。
なお，欠落委員会報告書は，外務省が本件文書①の原本又は写しを保
有していたことを強く示唆しているというべきである。
(イ)外務省の文書管理規程・規則に照らし，本件文書①ないし本件文書
⑦は存在する。本件文書①，本件文書②及び本件文書⑤は，昭和３６年
９月１日改正施行の外務省文書編さん規程（甲１７の２）１１条の「本
邦関係の条約書，批准書等一切の国際約束に関する文書」に該当し，同
規程１６条により別に保存することとされており，また，保存期間につ
いては，外務省記録及び記録文書保管，保存・廃棄規程（甲１７の４）
により，本件文書①，本件文書②，本件文書⑤及びその翻訳文である本
件文書④，本件文書⑦は，日本国が諸外国と締結した一切の条約本書と
して，また，本件文書③，本件文書⑥は条約の締結交渉に関する一切の
文書としていずれも第一類文書に該当し，保存期間は永久とされている
ことからして，廃棄されることはない。その後，平成１３年４月１日に
施行された外務省文書管理規程により，同規程の施行以前に永久保存と
された文書については，作成又は取得から３０年が経過した時点で廃棄
又は外交史料館への移管のための手続に付するよう努めることとされた
（同規程附則５）が，文書が廃棄される場合には，廃棄記録が作成され
るところ，本件文書①ないし本件文書⑦についてそのような廃棄記録は
ないから，いまだ外務省が保有していると解すべきである。なお，外務
省文書管理規程は，平成１５年に改定され，平成１６年に外務省文書管
理規則に改められ，平成１８年に改正されているが，廃棄記録を作成す
る必要があることには変わりはない。
(ウ)行政文書の不存在を理由とする不開示決定の取消訴訟において，同
訴訟の原告である開示請求者が行政機関が当該行政文書を保有している
ことについて主張立証責任を負うとしても，原告が①過去のある時点
において，当該行政機関の職員が当該行政文書を職務上作成し，又は取
得し，当該行政機関がそれを保有するに至り，②その状態がその後も
継続していることを主張立証した場合は，被告は，当該行政文書が不開
示決定の時点までに廃棄，移管等されたことによってその保有が失われ
たことを主張立証しない限り，当該行政機関は不開示決定時に当該行政
文書を保有していたと認められるべきである。本件文書①，本件文書②
及び本件文書⑤については，吉野がその存在を認めており，また，これ
らの文書は，当時の外務省記録及び記録文書保管，保存・廃棄規程によ
り，保存期間は永久とされていたことから，外務省が保有していたとい
うべきである。同規程によれば，永久保存文書に関し廃棄することがで
きるのは，「保存の必要がないと認められるに至ったもの」で「関係局
部課長と協議の上，官房長の決裁を経」たものであるところ，本件文書
は沖縄返還における交渉の経緯又は手法を示す外交関係文書として極め
て重要性が高いものであるから，保存の必要がないと判断されることは
あり得ない。
行政文書は，行政機関が定める文書管理規程によって類別され，保存
年限が定められ，保有期限の終了等によって廃棄・移管がされる。一般
には，行政機関は，行政文書の管理を文書管理規程に従って行うと考え
られるから，一旦作成，取得，保有された行政文書は一定水準の管理体
制に置かれていることになり，保有の状態が継続していることが事実上
推認される。こうした経験則は，行政機関の文書管理規程が存在してい
ることに鑑みれば，行政機関の行政文書の保有に関する一般的な経験則
と考えられる。被告が主張する文書の性格，作成・取得の状況，保存の
状況，作成・取得の時点から保有の有無が問題となるまでの期間，当該
文書やその取得等の経過を記録すべき必要性，文書管理規程の内容等の
諸般の事情による文書の取扱いの差異といった点は，上記経験則を支え
るものではなく，行政機関において主張立証すべきものとされた「当該
行政文書が不開示決定の時点までに廃棄，移管等されたことによってそ
の保有が失われたこと」を行政機関が主張立証する際に機能する，事案
に応じた個別具体的な事情である。また，行政機関側で不開示決定の時
点までに行政文書の保有が失われたことを主張立証することはそれほど
困難なことではない。
本件文書①ないし本件文書⑦が示す内容は，外務省によって，長年に
わたり意図的に秘匿されてきた密約そのものであり，取扱いや行方等に
ついて聴取しなければ文書の存在が確認できないのは，外務省があえて
行った通常と異なる管理方法によって生じた事態であって，上記事実上
の推認を破るために，外務省に対し，高度の探索方法を求めることは不
合理ではないし，そのような文書だからといって「組織的に用いるもの」
の要件が失われるとはいえない。
イ被告
(ア)沖縄返還に際しての支払に関する日米の間の合意は，沖縄返還協定
がすべてであり，そのほかに，沖縄返還に伴い，アメリカが支払うべき
返還軍用地の原状回復費を日本政府が肩代わりすることの約束あるいは
合意等は存在せず，外務大臣は，本件対象文書を保有していない。
平成１７年１２月から平成１８年２月にかけて外務省において行われ
た確認作業では，本件文書①は発見されなかった。
平成２１年９月１６日の岡田外務大臣の命令に基づく調査チームの調
査及び調査チームの作成した外務省調査報告書の検証等を行った有識者
委員会の調査によっても本件文書①ないし本件文書⑦は発見されず，ま
た，外務省に設置された欠落委員会の調査によっても本件文書①は発見
されなかったのであるから，外務省がこれらの文書を保有していないこ
とが明らかとなった。
吉野も，本件米国文書１について，日本側が写しを取得したかどうか
については推測による供述をしているにとどまり，また，保存の状況に
ついては，知らない旨述べ，廃棄された可能性があることも述べている。
有識者報告書も廃棄された可能性を指摘している。
(イ)原告は，外務省の文書管理に関する規程・規則を根拠に，本件文書
①ないし本件文書⑦が不存在ということはあり得ないというが，そもそ
も，外務省としてこれらの文書を取得していたかどうかは明らかではな
い。また，仮に，外務省がこれらの文書を取得し，これらの文書が，一
旦は永久保存の文書として保存されていたとしても，その後文書管理規
程にのっとって廃棄された可能性は排除されない。本件文書①，本件文
書②及び本件文書⑤に記載されている年月日における外務省の文書管理
体制は，外務省記録及び記録文書保管，保存・廃棄規程（甲１７の１，
４及び５）によって運営されていたが，この規程の１２条２項によれば，
一旦永久保存文書とされた文書であっても，その後，保存の必要がない
として保存を廃止する判断がされることがある。したがって，仮に外務
省が，本件文書①，本件文書②及び本件文書⑤と同一内容の文書を取得
していたとしても，保存の必要がないとして廃棄された可能性は排除で
きず，また，廃棄されていたとしても文書管理の諸規定に抵触すること
はない。
文書が廃棄される場合，廃棄に関する文書が作成されることがあるが，
これらは，５年保存の文書とされ得るものであるから，廃棄に関する具
体的な記録自体が現時点までに廃棄され，存在していないことも十分に
考え得るし，このことが文書管理の諸規定に反することもない。
(ウ)行政文書の不開示決定の主張立証責任に関する原告の主張は，誤っ
た経験則に基づくもので失当である。すなわち，行政機関が一旦文書を
作成又は取得して保有するに至った場合，その後，その保有の有無が問
題となる時点まで行政機関がその保有を継続していると推認できるとい
う一般的な経験則は存在しない。一般に，処分時点において行政機関が
それより過去に一旦は作成・取得した行政文書の保有を継続していると
の事実上の推認が働くかどうか，また，その文書の作成・取得，保存，
廃棄等の経過が明らかになるかどうかについては，当該文書の性格，作
成・取得の状況，保存の状況，作成・取得の時点から保有の有無が問題
となる時点までの期間，当該文書やその取得等の経過を記録し保存すべ
き必要性，当該行政機関における文書管理のための規定の内容等の諸般
の事情に左右されるのであって，これらの文書の取扱いの差異を無視し
て，一律に一定の経験則を立てることはできない。そもそも，外務省が
過去に対象文書を取得，保存したと認めるに足りる明確かつ十分な証拠
はない。
また，上記のとおり，行政機関が不開示決定の時点においても当該行
政文書を保有していたと推認される場合には，当該行政機関が合理的か
つ十分な探索を行ったにもかかわらずこれを発見できなかったときに，
上記推認が破られるものと考えるとしても，その合理的かつ十分な探索
として実効が非常に困難な高度のものを要求するのは相当ではなく，ま
た，そのような探索をしなければ発見されないような文書はもはや業務
上必要なものとして利用又は保存されているとはいい難く，行政文書と
はいえないものであるから，このような探索を求めることは不合理であ
る。
第３当裁判所の判断
１前記前提事実並びに掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認め
られる。
(1)本件密約に関する経緯
ア沖縄返還協定４条１項は，日本と日本国民のアメリカに対する請求権を
放棄しているが，同協定４条３項には，沖縄返還時に，アメリカが軍用地
として使用していた土地で，１９５０年（昭和２５年）７月１日前に損害
を受け，かつ１９６１年（昭和３６年）６月３０日後から協定の発効前に
その使用を解除された土地について，アメリカが原状回復のための「自発
的支払」を行う旨の規定が置かれている。返還交渉の過程において，当初
アメリカ側は，既に必要な原状回復補償は終了しており，これ以上の財政
支出を求めないことを議会に約束していたことから，支払に応じようとし
なかったが，琉球政府及び沖縄住民の強い要望を背景に，日本側の粘り強
い交渉の結果，アメリカ側は「自発的支払」に応ずることになったもので
ある。その財源について，アメリカ側は，原状回復のための新たな財政支
出について議会を説得することは困難との立場を崩さなかったため，「自
発的支払」に必要な額を日本政府が支出することになったとされる。つま
り，原状回復費用を日本側が「肩代わり」することになり，そのことを確
認するため，協定調印の直前である昭和４６年（１９７１年）６月１２日
に，吉野とスナイダーとがイニシャルを書き込んだ非公表の本件米国文書
１が作成され，これが沖縄返還交渉に係るいわゆる「密約」の一つとされ
てきた。
沖縄返還に伴う財政経済措置に関する交渉過程では，その他の「密約」
として，本件米国文書２及び本件米国文書３がアメリカ側公開資料によっ
て確認されている。
イ沖縄を占領したアメリカ軍は，占領行為の結果として沖縄の土地を無償
で接収し，日本の独立後も引き続き軍用地として使用していたが，日本国
との平和条約１９条により日本政府が請求権を放棄していることを根拠に，
補償の義務は負わないとしていた。しかし，昭和３０年頃から補償要求が
高まり，アメリカは，政治的配慮から昭和２５年６月３０日以前に損害（形
質変更）を受けた軍用地であって，昭和３６年６月３０日以前に解放され
たものについては，補償金（見舞金）を支払っていた。他方，同年７月１
日以降に解放された軍用地について，アメリカ政府は，何らの補償措置も
執っていなかった。
昭和４５年１０月，琉球政府は，愛知揆一外務大臣（以下「愛知外務大
臣」という。）に対し，昭和２５年６月３０日以前に形質変更され，昭和
３６年７月１日以降に返還（予定を含む。）された土地について，法的責
任とは別に施政権者として当然適切な措置を講ずべきものであり，このま
ま放置することは事実上補償された同年６月３０日までに返還された土地
に比べて著しく公平を欠くとして補償を要請した。琉球政府は，返還され
たが未補償となっている土地は１３９万坪，補償金は４３０万ドルに上る
と推計していた。外務省も，アメリカ側に地主に対する見舞金の支払を主
張する考えであった。
昭和４５年１２月，外務省は沖縄住民の対米請求の取扱いについて日本
政府の基本的な考え方を取りまとめ，対米要求項目を絞った上でアメリカ
側に提示した。非公式にもたらされたアメリカ側の反応は，上記原状回復
補償の問題等についてはアメリカ側による処理が妥当であることを認めつ
つも，その財源の捻出に苦慮している模様であった。また，この提案に関
連し，愛知外務大臣は，同年１２月２２日のアーミン・マイヤー駐日大使
（以下「マイヤー大使」という。）との定例会談において，土地の原状回
復等については，衡平の観点から「自主的支払」を要求する趣旨の請求権
に関するTalkingpaperを手交し，かつ口頭で説明を行った。マイヤー大
使は，請求権問題については，「復帰は米国にとり出費を伴うことなし」
との原則からして，請求事項について財政支出を議会に要求することは甚
だ困難である旨述べた（本件報告文書１）。
請求権問題が難航したのは，アメリカ側の「支出を伴わぬ復帰」という
原則的立場に加え，自発的支払のためには，議会に対する歳出権限の取付
けが必要であり，それが困難であったからである。一方，日本側は，請求
権問題についてアメリカ側支出による解決をみることは，返還協定の国会
審議上，また，復帰後の施設区域用地の円滑な確保のためにも是非とも必
要との立場であった。
アメリカ政府の公式的な立場は，昭和４６年４月２１日の日米協議で示
され，この日の協議で，スナイダーは，日本側が現地からの請求を合理的
な範囲に整理されたことを高く評価するが，アメリカ政府は議会に対し将
来追加支出はない旨を約束しており，日本側請求権に対する支払は遺憾な
がら困難であると改めて従前の立場を強調した（本件報告文書２）。この
頃から，返還協定の案文の具体的内容の検討が始まっていたが，請求権問
題は第４条で扱われることになり，特に日本側は，アメリカ側による見舞
金（補償費）の「自発的支払」の明記を求めていた。
愛知外務大臣は，昭和４６年５月１１日のマイヤー大使との会談で，講
和前補償の対象となっていない軍用地地主の補償請求について，公平の見
地からアメリカの見舞金の自発的支払を協定中に規定することを強く要請
した。マイヤー大使は，土地所有者への公平性は認識しているが，議会に
対し講和前補償についてはこれ以上の財政支出を要求しない旨約束してい
るとの主張を繰り返した。これに対し，愛知外務大臣が，この問題が解決
しない限り沖縄住民の納得は得られない旨指摘する一方，「私見ではある
が，アメリカ側の見舞金支払財源は当方としても考慮してもよいのではな
いかと思う」と述べたところ，マイヤー大使らは，愛知外務大臣の示唆を，
アメリカ議会に財政支援を求めることを回避できるとして歓迎した。同月
１２日の事務レベル協議で日本側は，軍用地地主への補償の財源を日本政
府が支払う財政措置に含ませることを示唆した。また，この日の協議では，
日本側はアメリカ側の議会対策を考慮し，代替基地建設のため全額を補償
すること，その支払は３億ドルの一括総額支払に含めるという修正提案を
行い，アメリカ側はこれを了承した。またＶＯＡ施設移転費についても５
年間は暫定的に沖縄において運用し，２年後には協議を開始するという条
件の下で１６００万ドルとすることに合意した。外務省は，ＶＯＡ施設移
転費（１６００万ドル）と請求権対応を合わせた２０００万ドルをそれま
でに決まっていた支払額である３億ドルの外枠として扱う方針の下で大蔵
省側と折衝を進め，同年５月下旬には福田赳夫大蔵大臣と愛知外務大臣の
間で合意が成立し，佐藤栄作総理大臣の了承も得たとみられる。
マイヤー大使は，同月２８日の協議で「財源の心配までしてもらったこ
とは多としているが，議会に対し見舞金については予算要求しないとの言
質をとられているので，非常に困難に直面している。」と述べ，同年６月
２日の愛知外務大臣との会談でも，マイヤー大使は請求権について日本案
を受諾するよう何度もワシントンに督促しているが，ワシントンでは「下
院の実力者を説得する要ありとして未だ回答をよこしていない。」と述べ
た（本件報告文書５）。
同月５日，愛知外務大臣はＯＥＣＤ理事会出席のため，パリに向けて出
発した。スナイダーは，同日，国務省の法律専門家が請求権問題の財源に
ついて，議会に政府歳出を求めるプロセスを回避できる新方式を発見した
模様であると述べ（本件報告文書６），同月９日の会合（本件報告文書７）
で，１８９６年２月制定の信託基金法に基づき，請求権に関する日本側提
案を受諾することが可能となった旨述べた上，①日本側案の４条３項に
「４００万ドルを超えない」という条件を追加すること，②信託基金（T
rustFund）設立のため，愛知外務大臣からマイヤー大使宛てに，「日本政
府は米政府による見舞金支払のための信託基金設立のため４００万ドルを
米側に支払うものである。」という趣旨の「不公表書簡」を提出すること
の２点を要望した。スナイダーは，②の「不公表書簡」はアメリカ政府部
内における説明が必要とされる場合にのみ提示されるもので，その場合も
極秘資料として取り扱うとし，この書簡がないと請求権に関する日本側の
提案は受諾し得なくなると付言し，アメリカ国内で説明が必要な場合には，
「必要な支払のため」について，「４条の下でされる自主的支払の財源の
設定を含む」と追加説明をせざるを得ないことを了承願いたい旨述べた。
これに対して，日本側は，上記①はアメリカ側内部の問題であり，こうし
た規定がなくともその支出を４００万ドルに抑えることはできるはずであ
るとして追加部分の削除を求め，上記②の不公表書簡については，いかに
秘密であろうと資金源について触れることは受け入れ難いとして以下の
「日本側書簡案」を提示した（本件報告文書７）。
「外務大臣からの秘密の書簡
日本政府は，沖縄返還に伴う財政問題の一括決済として７条に合意した。
日本政府は，アメリカ政府が，４条３項の規定に従って自発的支払をする
ための信託基金を設定するために，この一括決済額から４００万ドルを留
保することを了知する。」
スナイダーは，この案に対し，本省からの訓令とは異なるとしつつも日
本側提案をアメリカ政府に取り次ぐことを約束した。日本側も，パリの愛
知外務大臣と協議することとした。
一方，パリの愛知外務大臣は，吉野及びＡ法規課長と共に，昭和４６年
６月９日（現地時間），駐仏アメリカ大使館でロジャーズ国務長官との会
談に臨んだ。ロジャーズ国務長官はアメリカ政府の自主的支払のため日本
側が財源を提供することに感謝の意を表すとともに，やはり書簡を必要と
すると述べたのに対し，愛知外務大臣は公表しないものと了解してよろし
いかと念を押した。ロジャーズ国務長官は，行政府としてはできるだけ不
公表としておくよう努力するが，議会との関連でこれを公表せざるを得な
い場合も皆無ではないと応じた。そこで，愛知外務大臣は，書簡の表現振
りについては，これが公表されるというのであれば，表現もより慎重に考
えたいと答え，ロジャーズ国務長官もこれに応じた。こうして書簡内容に
関する交渉は東京における日米の作業に委ねられた（本件報告文書８）。
東京では，吉野を含め，書簡の内容と扱いについて，日米間の集中的な
協議がされ，アメリカ側資料によれば，同月１２日の最終協議において，
「署名による書簡」とするか「交渉記録」とするかが議論となり，日本側
の交渉当事者の意見は二分されたという。吉野は，交渉経緯の全体に言及
することを避けるため，両者を折衷させた「議論の要約」を作成し，アメ
リカ議会の有力者を説得することを提案したようである。アメリカ側資料
によれば，吉野は，「合意された交渉記録」として吉野とスナイダーによ
ってイニシャルが書き込まれるのであれば議会関係者の説得材料として文
書の価値は確保される旨指摘したと記録している。日米の交渉当事者間で
合意した「４条３項に関する議論の要約」が本件米国文書１である。スナ
イダーは，この「議論の要約」を双方が受諾可能なものとして本国政府に
勧告する旨述べている。
（以上につき，甲４ないし１５，２１の１ないし１０，
同２２，２３，２６，乙３の１・２，同５）
ウ昭和４６年６月１２日頃，スナイダーが本件米国文書１を持って外務省
のアメリカ局長室を訪れたため，吉野はその左下部分に「Ｂ．Ｙ．」と自
分のイニシャルを書き込み，スナイダーもイニシャルを書き込んだ。スナ
イダーは，イニシャルが書き込まれた本件米国文書１を持ち帰った（この
とき，コピーが作成されたと認められるかどうかについては後に検討する。
なお，乙第８号証（欠落委員会報告書）では，本件米国文書１の原本が２
通あり，１通を日本側が保管した可能性についても触れられているが，吉
野は，欠落委員会のインタビューに対し，原本が１通あったか２通あった
かの記憶はないと話すにとどまっていることに加え，乙第５号証（別件訴
訟における吉野の証人調書）に照らし，原本はスナイダーが持ち帰った１
通のみであったと認めるのが相当である。）。なお，本件米国文書１に吉
野及びスナイダーがイニシャルを書き込むことについては，事前に愛知外
務大臣及び条約局長との間で合意があり，吉野がイニシャルを書き込んだ
後には条約局長への報告がされた（事後に愛知外務大臣への報告がされた
ことを認めるに足りる証拠はない。）。（乙５，８）
エ上記イ記載の交渉は秘密裏に行われたが，昭和４７年になって，野党に
所属する国会議員が上記交渉の経過を伝える外務省極秘公電の写しを入手
し，その内容が日本政府の説明と異なっていることについて，外務大臣に
就任していた福田赳夫（以下「福田外務大臣」という。）らを追及した。
特に，沖縄返還条約でアメリカ側が負担することとなっている返還軍用地
の原状回復費４００万ドルについて沖縄返還協定で日本政府がアメリカに
対して支払う３億２０００万ドルの中に含まれており，日本政府が負担す
るとの密約があるのではないかとの追及がされ，福田外務大臣らはそれを
否定する答弁をした。また，その頃，公電の写しを持ち出した外務省職員
と毎日新聞記者が国家公務員法違反で有罪となる事件が起きた。（甲１２，
１４，１５，２３，乙３の１・２）
(2)本件米国文書２及び本件米国文書３の作成経緯
ア沖縄にあったＶＯＡ施設については，日本側が，日本国外への移転を求
めたのに対し，アメリカ側は，ＶＯＡ施設が果たしている役割の重要性か
ら，これに難色を示した。交渉の結果，アメリカにおいて５年後にＶＯＡ
施設を日本国外へ移転することになったが，日本側は，遅くとも昭和４６
年５月下旬には，佐藤栄作総理大臣，愛知外務大臣及び福田赳夫大蔵大臣
も了承の上，ＶＯＡ施設の移転費用として見積もられた１６００万ドルを
現金による支払額３億ドルに上乗せして支払うこととしていた。
吉野は，昭和４６年６月１１日，外務省のアメリカ局長室において，ス
ナイダーが持参した本件米国文書２にスナイダーと共にそれぞれイニシャ
ルを書き込んだ。なお，本件米国文書２が作成された趣旨は，本件米国文
書１と同じく，アメリカ政府の議会に対する説明のための資料としてのも
のであり，また，吉野がスナイダーと共に本件米国文書２にイニシャルを
書き込むことについて，愛知外務大臣及び条約局長はあらかじめ了承して
いた。
本件米国文書２は，日本が，昭和４６年６月１１日，沖縄返還協定７条
によってアメリカに支払う３億２０００万ドルのうち１６００万ドルがＶ
ＯＡ施設の移転費に充てられることを前提に，仮にＶＯＡ施設の移転費の
実際の金額が１６００万ドル未満で済んだ場合には，１６００万ドルとの
差額分をアメリカが日本に返金するのではなく，日本においてこれとは別
に負担することとしていた施設改善移転費６５００万ドルから差し引くこ
とによって調整することとしていることを，アメリカとの間で合意した旨
の文書である。
（以上につき，甲６，７，２２，乙３の２，同５）
イ本件米国文書３は，沖縄返還交渉の初期段階である昭和４４年１２月２
日に作成された，沖縄返還における財政経済問題に関して後に行う詳細の
折衝において日米両国が従うべき原則についての共通認識の概要を示した
もので，①日本がアメリカに買取資産の対価として１億７５００万ドル
を５年間の均等年賦払いにより現金で支払うこと，②日本がアメリカに
移転費等関連費用２億ドル相当の物品及び役務を提供すること，③日本
銀行が通貨交換によって取得したドルの実際額又は６０００万ドルのいず
れか多い方の金額をアメリカの連邦準備銀行に２５年間無利子で預金する
こと，④日本が社会保障費用として３０００万ドルを負担することと要
約される内容を含むものである。（甲８，９，２２，乙３の２）
(3)アメリカ公文書館から公開された本件密約に関連する文書について
平成１０年頃，アメリカ国立公文書館が保管していた本件米国文書１ない
し本件米国文書３を含む沖縄返還関係の外交文書の機密指定が解かれ，上記
各文書の存在が明らかとなった。これらには，返還軍用地の原状回復費４０
０万ドルは３億２０００万ドルに含まれており，実質的に日本政府が負担し
ていること，日本側が７０００万ドルとして発表していた核撤去費は実際に
は５００万ドルしか必要ではなく，残余は他の費目に流用されていたこと，
沖縄返還協定に定められた３億２０００万ドルとは別に在日米軍基地改善費
などとして１億９０００万ドルを日本政府が補償していたことなどの記載が
あった。（甲４ないし９，１１ないし１３，乙３の１・２）
(4)有識者報告書による分析
ア有識者報告書は，上記(1)ア及びイのような事実を基礎として，本件米国
文書１の性質について，次のように分析している。
日本側書簡案の結末については，Ａ法規課長（昭和４７年１月から条約
課長）が国会対策用として同年３月に作成したメモ（本件報告文書９）が
残されており，このメモによれば，日本側は，３億２０００万ドルを日本
側が支払うにせよ，４００万ドルをアメリカ側が「自発的」に支払うこと
で合意したのであるから，「我が国が信託基金の財源を支払うというのは
筋違いであり，他方，アメリカ政府が復元補償の財源をどこにどういう形
で求めるかはアメリカ側内部の問題であり，日本政府の関知するところで
はない」という立場によりつつ，愛知外務大臣はパリからの帰国前に書簡
の発出を見合わせたものであろう。
他方，東京では，上記のように，交渉当事者間において書簡案に代わる
オプションとして，交渉当事者（吉野）によるイニシャルを前提とした本
件米国文書１を作成することで日米が合意し，愛知外務大臣の帰国前後（日
付は昭和４６年６月１２日）に吉野とスナイダーがイニシャルを書き込ん
だものと考えられる。この本件米国文書１の作成とイニシャルの書込みを
愛知外務大臣が承知していたのか否かは不明である。
パリにおける愛知外務大臣とロジャーズ国務長官との会談直前に国務省
が用意した準備資料によれば，アレクシス・ジョンソン国務次官らは，請
求権問題は日本政府との交渉はもはや必要がないという程度まで解決され，
多少不満のある議員たちもいるが，返還協定の可決の雰囲気は醸成されつ
つある旨認識していたという。さらに，この資料によれば，この頃，不満
のある議員たちを返還協定の署名前に説得するため集中的な協議が続けら
れていたが，関係議員たちが６月１２日までワシントンを離れて不在であ
り，最終的な説得はそれ以降となったことが明らかとなる。これらによれ
ば，本件米国文書１は，関係議員の最後の説得のために用意されたという
ことができる。
不公表書簡にせよ「議論の要約」にせよ，自発的支払をアメリカ政府内
部の処理の問題と理解する日本側とすれば無用のものであった。アメリカ
側としても，交渉の最終局面においては，このような書類がなくとも返還
協定の調印と議会承認にこぎつけられるという見通しはあったが，少数の
関係議員の抵抗に一抹の不安を覚え，東京において作成されていた本件米
国文書１に吉野がイニシャルを書き込むことを求めたということであろう。
他方，日本側（吉野）は，同月１５日の閣議決定，１７日の調印というタ
イムリミットが迫るなか，アメリカ側（スナイダー）に請われるままに，
本件米国文書１にイニシャルを書き込んだものであろう。
イまた，有識者報告書は，不公表書簡又は本件米国文書１が，日米間の密
約として疑惑が深まっていった理由について，返還協定調印後の国会（予
算委員会等）の場において，漏えいした機密電報によって不公表書簡案の
存在が明るみにされ，しかも，その内容が，アメリカ側が当初求めていた
日本政府が４００万ドルの財源を肩代わりするという趣旨ではないかと疑
われたことにあるとして，次のとおり分析している。
沖縄の財政経済問題をめぐる交渉では，本件密約のほか，いくつかの非
公表の合意や了解の存在が指摘されているが，本件密約の存否が注目され
てきたのは，毎日新聞記者であったＢが，秘密を漏らした容疑で逮捕され，
有罪となったいわゆるＢ事件による。
この事件に関しては，Ｂ記者が入手した原状回復補償に関する交渉経緯
の一部を示す機密電報が野党議員に渡ったため，国会における政府追及の
有力な資料となった。野党議員が入手した主な機密電報は，①昭和４６
年５月２８日の愛知外務大臣とマイヤー大使の会談の内容を伝える電報，
②昭和４６年６月９日のパリにおける愛知外務大臣とロジャーズ国務長
官の会談の記録を伝える電報（本件報告文書８），③同日のＣ条約局長
とスナイダーの会談等の内容を伝える電報（本件報告文書７）であり，い
ずれも交渉の途中段階のものであったが，不公表書簡が存在する可能性を
うかがわせる内容が含まれていた。これらの機密電報を入手した野党議員
は，アメリカ側の「自発的支払」（沖縄返還協定４条３項）の交渉過程，
それに関連して総額３億２０００万ドルの日本側支払の内訳に質問を集中
させた。これに対し，福田外務大臣は，昭和４６年１２月１３日の特別委
員会で，３億２０００万ドルの内訳について「高度の政治的判断」として
決めたもので「具体的中身を詰めておらない金額である」と応じ，「アメ
リカは３億２０００万ドルを受け取るわけであります。そのうち，７５０
０万ドルは労務費に使う，これははっきりしておる。しかし，資産継承に
見合うところの１億７５００万ドル，これをアメリカがどういうふうに使
おうとアメリカの御自由でございます。それから，最後に残りまする７千
万ドルは，これは出す以上，核の問題をはっきりしなければならぬ，こう
いうふうに思います。また，われわれと約束をいたしました特殊部隊の撤
去，そういうものもしなければならぬ，こういうふうに思いますが，残っ
た金が出るとしますれば，これをどういうふうにアメリカがお使いになり
ましょうが，これはアメリカ政府の御自由である。」とした。
昭和４７年３月２７日の衆議院予算委員会において，機密電報の写しが
政府側にも示され，野党側は，さらに，密約の存在にからむ交渉経緯を明
らかにするよう迫った。福田外務大臣は，上記のような答弁を繰り返した。
政府側は，真偽の調査を約束し，同月２８日，政府委員は，機密電報は省
内にある原議と，大臣，次官，審議官などの重要な決裁がない点を除けば，
「内容は全部同じである」とその存在を認めた。さらに，不公表書簡の存
否について追及が及び，福田外務大臣は，「愛知書簡はついに発出に至ら
なかった。」と述べたが，その内容については触れず，また経緯の説明も
曖昧であった。
さらに，野党側の追及により，政府側は苦しい答弁を強いられることに
なり，また，同年４月１２日の外務委員会で，政府委員は，昭和４６年１
２月の国会で電報や記録の存在を一切否定したことを陳謝したが，秘密書
簡の存否を問われて，交渉の最終段階で書簡や了解案の提出を求められた
が，「わがほうは全部拒否した。」と答えている。
その後，政府の一貫した否定にもかかわらず，不公表書簡の疑惑は解け
ないまま推移し，また，Ｂ事件の審理を通じても，その内容は明らかにな
らなかった。
今回の調査で明らかになったことは，不公表書簡は検討されたが発出に
は至らなかったこと，その内容は，必ずしも４００万ドルの肩代わりを日
本側が約束するものではなかったこと，さらに，日本側の不公表書簡案と
ほぼ同趣旨の本件文書①の外務省における不存在である。
ウその上で，有識者報告書は，次のように述べている。
日本側の不公表書簡案にせよ本件米国文書１にせよ，それ自体は，両国
政府を拘束するような内容ではなく，両政府間の秘密の合意や了解を意味
する「密約」に当たるわけではない。アメリカ政府のとる行動を日本政府
は了解しているという程度のものである。その点では，「狭義の密約」に
当たるわけではない。
また，日本側の不公表書簡案は，確かに大臣レベルの署名が予定されて
いたが，最終的には愛知外務大臣の判断で取りやめられたものである。他
方，本件米国文書１は，事務当局レベルのものであり，確かにアメリカ側
には渡されてはいたが，その作成とイニシャルの書込みを愛知外務大臣や
後継の福田外務大臣等の政府首脳が認識していたかは疑わしい。
しかし，財政経済に関する日米間の交渉プロセスにおいて，原状回復補
償費としてアメリカ側は自発的支払を行うものの，その財源を日本側が負
担するという合意が成立していたこと，その財源の４００万ドル（ＶＯＡ
施設移転費１６００万ドルとを合わせて２０００万ドル）を日本側支払総
額の３億ドルに追加することについて双方が了解していたことは，３億２
０００万ドルの処理に関する日本側の考え方や主張にかかわらず確認でき
る経緯である。
そして，これらの合意や了解は非公表扱いとされ，明確に文書化されて
いるわけでもなく，返還協定や関連取り決めにも明記されていないもので
あるが，両国政府の財政処理を制約するものとなる。その点では，これら
は「広義の密約」に該当するといえるであろう。
交渉当事者がイニシャルを書き込んだ本件米国文書１は，米側の議会対
策という要請に抗しきれず，文書化されていない合意や了解の内容を日本
側が婉曲に確認した文書という意味はあるが，それ以上のものではない。
沖縄返還に伴う財政経済交渉は，アメリカの国際収支が悪化し，主要国
の政策運営をめぐって黒字国と赤字国の責任分担をめぐる対立が激しさを
増すという国際経済環境の下で行われた。大幅な黒字国としての日本は，
「支出を伴わぬ復帰」という原則的立場から全面的な財政負担を迫るアメ
リカ政府の外交攻勢の前に，絶えず守勢に回り，早期返還の実現のために，
財政負担の中身を詰めるより，「高度の政治的判断」を優先したことは充
分に理解できる。その過程では，公表できない合意や了解も必要となり，
本件米国文書１もその一つといえるかもしれない。
しかしながら，巨額の財政取決めに関する不透明な処理は，その後の日
米両政府による責任ある説明を不可能なものとし，密約疑惑の背景となる
のである。
（以上につき，乙３の２）
２争点(1)（本件対象文書の範囲）について
(1)本件対象文書の範囲について，原告は，本件文書①ないし本件文書⑦，本
件報告文書及び本件関連文書を含むと主張し，その根拠として，返還軍用地
の原状回復費に関する問題は，返還軍用地の原状回復費４００万ドルを含む
「３億２０００万ドルによる一括パッケージ解決」の内容を含むものであり，
本件密約が明文化されていないいわゆる広義の密約である以上，交渉過程で
作成された関連文書を精査することによって初めてその内容が明らかとなる
のであるから，上記一括パッケージ解決に至る交渉過程で作成された関連文
書は，すべて本件対象文書となるなどという。これに対し，被告は，本件対
象文書は，沖縄返還交渉の最終局面において，沖縄返還協定４条３項におい
て米国政府が自発的に支払うべきこととなっていた土地の原状回復補償費４
００万ドルを日本側が肩代わりすることを内容とする非公表の文書が作成さ
れたのではないかという問題についての文書であり，本件文書①はこれに該
当し得るが，原告が主張するこれ以外の文書は，本件対象文書に該当しない
という。
(2)情報公開法に基づく開示請求に当たっては，開示請求に係る行政文書を特
定するに足りる事項を開示請求書に記載すべきことが定められている（情報
公開法４条１項１号）。したがって，開示請求に係る文書が特定されている
ことは，開示請求が適法となるための要件であり，開示請求を受けた行政機
関は，開示請求書に記載された行政文書を特定するに足りる事項によって，
いかなる文書が請求の対象となっているかを判断すべきであるのが原則であ
る。もっとも，行政機関の外部にいる開示請求者において，開示請求に係る
文書を特定するに足りる情報を有していない場合もあり得ることから，行政
機関の長は，開示請求書に形式上の不備があると認める時は，開示請求者に
対し，その補正を求めることができ，この場合において，行政機関の長は，
開示請求者に対し，補正の参考となる情報を提供する努力義務が定められて
いる（同条２項）。
以上によれば，開示請求書の記載によって開示請求に係る文書が特定され
ていると認められる場合には，行政機関の長は開示請求書の記載によって特
定された文書を開示すれば足りると解するのが相当であり，この場合，開示
請求書の記載から通常読み取れる文書以外の文書の開示請求の機会を与える
ため，開示請求を受けた行政機関において，開示請求者に対し補正を促す必
要はない。
(3)ア本件対象文書は「沖縄返還に伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の
原状回復費を日本政府が肩代わりすることを約束あるいは合意した内容を
示す文書」であり，その文言の通常の意味並びに前記１で認定した沖縄返
還交渉の経緯及び本件密約に関するその後の経緯によれば，沖縄返還協定
４条３項にアメリカが自発的に支払う旨定められている返還軍用地の原状
回復費（４００万ドル）を日本政府が肩代わりして負担することについて
アメリカ政府と日本政府との間で意思の合致があった内容が記載されてい
る文書を示すものであると解するのが相当である。
イ本件文書①は，３億２０００万ドルの支払のうち４００万ドルを上記原
状回復費のために確保する旨を日本政府が予定していることを表明し，そ
のことについてアメリカ政府の担当者が留意すると述べたものであるから，
アメリカ政府と日本政府との間で意思が合致した旨が明確に示されている
ものとまではいい難いが，実質的にみれば，意思の合致があった内容を示
すものであって，上記アで述べた意味での本件対象文書に含まれると解す
べきである。
しかし，本件文書②及び本件文書⑤は，前記１(2)によれば，沖縄返還に
当たって日本とアメリカとの間で支払われる金員の使途及び額に関係する
文書であると認められるものの，本件文書②の記載内容とされているＶＯ
Ａ施設の移転費や施設改善移転費，本件文書⑤の記載内容とされている軍
の移転費は，いずれも返還軍用地の原状回復費には該当せず，これらの文
書には，原状回復費４００万ドルを日本政府が肩代わりすることに直接関
係する記載は含まれておらず，ましてやそのことについてアメリカ政府と
日本政府の間で意思の合致があった内容を示しているものではない。した
がって，本件文書②及び本件文書⑤は，上記アでいう本件対象文書には含
まれない。そして，本件文書②及び本件文書⑤の内容と実質的に同内容の
文書と考えられる本件文書③及び本件文書④のうち本件文書②に係る部分
並びに本件文書⑥及び本件文書⑦も，本件対象文書には含まれるとはいえ
ない。
原告は，返還軍用地の原状回復費に関する問題には，返還軍用地の原状
回復費４００万ドルを含む「３億２０００万ドルによる一括パッケージ解
決」の内容が含まれるというが，そもそも，本件対象文書は，「沖縄返還
に伴い，アメリカが支払うべき返還軍用地の原状回復費を日本政府が肩代
わりすること」について約束又は合意した内容を示す文書であり，「返還
軍用地の原状回復費の問題」に関する文書と特定されていたわけではない
し，上記に照らせば，返還軍用地の原状回復費が，沖縄返還に際し日本政
府がアメリカ側に支払う３億２０００万ドルに含まれているかどうかとい
う点は３億２０００万ドルの内容のうち原状回復費４００万ドル以外の部
分の使途やその金額とは直接関係がないと解するのが相当であるから，原
告の上記主張は失当である。
また，原告は，本件報告文書及び本件関連文書も本件対象文書に含まれ
るというが，前記１(1)及び(4)，本件報告文書の件名及び内容並びに本件
関連文書の件名によれば，これらは，いずれも沖縄返還交渉の交渉過程で
作成されたものであって，交渉の結果である「約束又は合意した内容」を
示すものであるとはいえないから，本件対象文書に該当するとはいえない。
この点に関し，原告は，本件密約は，明確な合意のないいわゆる広義の密
約であり，交渉過程で作成された関連文書を精査することによって初めて
その内容が明らかとなるのであるから，上記一括パッケージ解決に至る交
渉過程で作成された関連文書は，すべて本件対象文書となるというが，「広
義の密約」とは，有識者報告書において「明確な文書による合意ではなく，
暗黙のうちに存在する合意や了解であるが，公表されている合意や了解と
異なる重要な内容を持つもの」として定義付けられたものであり，有識者
委員会は，交渉の経緯で作成された多種多様な文書等を総合し，また，当
時の国内外の情勢等も考慮した上で，本件密約が広義の密約に該当すると
の結論に至ったものである。そうすると，本件密約が広義の密約であると
の結論は，有識者委員会により，本件報告文書や本件関連文書その他の資
料を総合し，それ以外の知見も踏まえてされた評価の結果であって，本件
報告文書や本件関連文書に含まれる個々の文書又はそれらの全体そのもの
が直ちに狭義広義を問わず密約の内容を示すものといえるわけではないと
いうべきであり，そもそも，本件開示請求の対象は「約束又は合意した内
容」を示す文書とされているのであり，その文言の通常の意味からは，本
件対象文書は上記アのように特定されると解されることからすれば，原告
の上記主張は失当である。この点に関し，原告は，本件密約の存在を否定
していた処分行政庁において，明文化された本件密約の存在が想定される
はずはないというが，前記１(1)エ，(3)及び(4)によれば，本件不開示決定
当時において，本件密約については，①外務大臣名の不公表書簡が存在
するのではないか，②アメリカ公文書館から公表された文書と同様の文
書が日本においても存在するのではないかという２点が主たる問題とされ
ており，本件開示請求も，その点を追及する趣旨で行われたものと解する
のが自然であり，原告の本件不開示決定に対する異議申立書（甲３）にも，
本件不開示決定に対する不服の理由としては上記②の点について述べられ
ているのみで，本件開示請求が，合意又は約束の内容が直接記されていな
い交渉の経緯等に関する文書であって合意又は約束の存在を認めるための
資料となり得る文書の開示をも求める趣旨であると解し得る記載はないこ
とに鑑みても，この点に関する原告の主張は失当である。
なお，原告は，処分行政庁が補正をさせなかったことから，本件対象文
書は広義の密約を含む約束又は合意の内容を示す文書に特定されたはずで
ある旨主張しているとも解されるが，上記(2)のとおり，開示請求書の記載
で開示請求に係る文書が特定されていれば，補正を求める必要はないので
あり，開示請求書の記載を通常の意味に解すれば，上記アのように解され
るのであるから，失当である。
３争点(2)（本件対象文書の存否）について
(1)本件対象文書の存否に関する主張立証責任について
情報公開法３条の規定する「行政文書」とは，行政機関の職員が職務上作
成し，又は取得した文書，図画及び電磁的記録であって，当該行政機関が保
有しているものをいう（同法２条２項）。そうすると，同法３条が規定する
行政文書の開示請求権に基づく開示請求の対象は行政機関が保有している行
政文書であるということになるから，行政機関において当該行政文書を保有
していることは，当該行政文書の開示請求権発生の要件ということができる。
したがって，開示請求の対象である行政文書を行政機関が保有していない
こと（当該行政文書の不存在）を理由とする不開示決定の取消訴訟において
は，同訴訟の原告である開示請求者が，行政機関が当該行政文書を保有して
いること（当該行政文書の存在）について主張立証責任を負うと解するのが
相当である。そして，取消訴訟の原告である開示請求者は，不開示決定にお
いて行政機関が保有していないとされた行政文書に係る当該行政機関の管理
状況を直接確認する権限を有するものではないから，上記の主張立証責任を
果たすため，基本的には，①過去のある時点において，当該行政機関の職
員が当該行政文書を職務上作成し，又は取得し，当該行政機関がそれを保有
するに至り，②その状態がその後も継続していることを主張立証すること
になる。
もっとも，上記のように原告である開示請求者は当該行政文書の管理状況
を直接確認・調査することが困難であるのに対し，当該行政文書を保有する
ものとして開示請求を受けた当該行政機関はこれを調査し得る立場にあるこ
とや，行政機関が行政文書を保有するに至った場合，当該行政文書が，通常
であれば，当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして一定水準以上の
管理体制下に置かれることを考慮すれば，上記①が認められる場合には，上
記のような管理体制下に置かれたことを前提（通常はそのように推認され
る。）として，上記②が事実上推認され，特段の事情がない限り，当該行政
機関は上記不開示決定の時点においても当該行政文書を保有していたと推認
されるものというべきである。
(2)本件不開示決定当時，外務省が本件文書①を保有していたと認められるか
どうかについて
ア外務省が昭和４６年６月頃本件文書①を保有するに至ったかどうか
(ア)前記１(1)ウによれば，昭和４６年６月１２日頃，スナイダーが本件
米国文書１を持って外務省のアメリカ局長室を訪れ，吉野及びスナイダ
ーが同文書にそれぞれイニシャルを書き込んだことが認められる。
(イ)そして，本件米国文書１のコピーが作成されたかどうか，それが保
管されたかどうかに関する別件訴訟の証人尋問における吉野の証言は，
次のようなものである。
ａ主尋問において，別件訴訟の甲第１号証（本件米国文書１）のコピ
ーは取られましたかという質問に対し，吉野は「大体，それはすぐに
僕の部屋にいた外務省員がとることになっておったと思います。」と
答え，さらに，「事務官の方が写しをとることになってたからとった
と，そういう趣旨ですか。」と質問されたのに対し，「ええ。」と答
えている。また，「コピーは事務官がとって，当時外務省にあったわ
けですね。」という質問に対して，「そういうことですね。」と答え，
「そのコピーをとったものについては，外務省の中のどなたか別の方
が見ていますか｡｣という質問に対し，「ええ，それは沖縄を主として
担当しておった，沖縄返還を担当しておった，Ｄアメリカ第一課長以
下，課の者は一応目を通しておったと思います。」と答え，さらに，
「それについて，どういう形で報告をするとか，どういう形で保存す
るとか，そういうことを決めるのはだれですが。」という質問に対し，
「それは一課長の問題ですが，私も当然ある程度保存していたんだろ
うと思いますが，しかしながら内容自身は，沖縄返還協定の日本側の
立場については，何らこのような英文の覚書は必要ないですから，適
当に保存ないし，処分していたことがあり得ると思います。」と答え
ている。
ｂ反対尋問においては，吉野が本件米国文書１にイニシャルを書き込
んだ際に恐らくアメリカ一課の事務官が吉野のそばにいただろうと思
う旨，アメリカ一課の事務官は，スナイダーを案内しつつ吉野の部屋
に来たのであろう旨の証言をしたが，「記憶に残っている場面として
は，一課の事務官の方がいた場面は覚えているんですか。」との質問
に対しては，「それは覚えてませんね。」と回答している。また，本
件米国文書１に署名した後，すぐにスナイダーに渡したのかという質
問に対しては，「これは日本側にも写しをとらせたと思います。」と
回答したが，「写しをとるように指示した場面を覚えているんです
か。」という質問に対しては，「覚えておりませんが，おそらく私が
サインする以上，ドキュメントとしてアメリカ一課の事務官がコピー
したと思います。」と回答し，「あなたは，その文書の写しを省内で，
その後，見たことはあるんですか。」という質問に対して，「その後，
私は，ドキュメントとしてサインした以上のことは何も覚えてませ
ん。」と回答している。加えて，他国の公使との交渉内容が記載され
た文書で署名された文書の保管状況についてのアメリカ局長時代にお
ける経験についての質問に対しては，そのような文書を自分で保管し
ていたことはほとんどなく，沖縄返還協定に関する文書については，
アメリカ一課が主たる管理者だと思う旨回答している。
ｃ補充尋問において，吉野は，「写しをとったというのは，ともかく，
私がサインした以上，ドキュメントとして，しばらくは何かに使う必
要があり得るかと思ってとったんだろうと思います。」と証言し，ま
た，コピーをとった方法について具体的には覚えていないが，その頃
出てきたコピー機で取ったのであろうと証言している。
(ウ)また，本件米国文書１についてみると，その形式は吉野とスナイダ
ーとの間で行われた議論の内容をまとめた文書に吉野とスナイダーがイ
ニシャルを書き込んだというものであるが，それに記載された吉野の発
言は原状回復費用の４００万ドルが沖縄返還協定７条に基づき日本から
アメリカに支払われる３億２０００万ドルの中から支出されていること
を日本国政府が予定している旨のものであって，単に吉野個人の意見等
を表したものではなく，日本国政府がその認識するところを他国政府に
対して表明した文書であるということができる。そうすると，本件米国
文書１は，その形式にかかわらず外交上重要な内容を有する文書であっ
て，以上のような本件米国文書１の内容に鑑みれば，本件米国文書１に
イニシャルを書き込むことは，吉野個人の一存によるものではなく，愛
知外務大臣等の承認を経て行われたものと認めるのが相当である（吉野
もその趣旨の証言をしている。）。また，前記１(1)イによれば，原状回
復費用の財源の問題は沖縄返還交渉の最終段階において日本とアメリカ
との間で折衝が続けられていた問題であり，沖縄返還交渉をまとめるた
めには何らかの形でこの点を解決しなければならないという性質のもの
であって，吉野が本件米国文書１にイニシャルを書き込んだかどうかは，
外務省内はもとより政府部内においても重要な問題であったものと認め
られる。
(エ)上記(イ)のとおり，吉野は，吉野及びスナイダーが本件米国文書１
にイニシャルを書き込んだ後に，吉野が自ら写しを作成したこと又は写
しの作成を指示したことの具体的な記憶はなく，また，外務省アメリカ
局北米第一課（以下「北米一課」という。）の職員がその場に同席して
いた場面の具体的な記憶もないと証言しているものの，スナイダーを吉
野の部屋に案内した北米一課の職員がその場に同席したであろうと証言
し，また，本件米国文書１のコピーが作成されたかどうかについて，吉
野がサインをした文書に関する通常の業務の流れとして写しが取られる
はずであるという確実な根拠に基づき，吉野及びスナイダーが本件米国
文書１にイニシャルを書き込んだ後，北米一課の職員がコピーを作成し
たはずであると明確に証言している。また，上記(ウ)によれば，本件米
国文書１は，日本国政府として重要な内容を有する文書であって，そこ
に吉野がイニシャルを書き込んだかどうかは政府全体として利害を有す
る関心事項であったと認められることに鑑みれば，吉野がイニシャルを
書き込んだことの直接的な記録として，本件米国文書１の写しが作成さ
れたものと考えるのが自然である。これらによれば，吉野が本件米国文
書１にイニシャルを書き込んだ際には通常の業務の流れに反して写しが
作成されなかったというべき特段の事情が認められない以上，北米一課
の職員の手によって本件米国文書１の写しが作成されたと認められると
いうべきである。そして，本件米国文書１が前示のような性質を有する
ことに鑑みれば，本件文書①が作成されたと認められる以上，これが外
務省において行政文書として保有されたことも認められるというべきで
ある。
(オ)以上によれば，外務省は，昭和４６年６月頃，本件文書①を保有す
るに至ったと認められる。これに対し，外務省が，本件文書③及び④の
うち，本件文書①に係るものを保有するに至ったことを認めるに足りる
証拠はない。
イ上記アのとおり，外務省は，昭和４６年６月頃，本件文書①を保有する
に至ったことが認められる。そうすると，特段の事情がない限り，本件文
書①を外務省がその後も継続して保有していたと推認することができると
一応いうことができる。
ウ(ア)これに対して，被告は，調査チーム，有識者委員会及び欠落委員会
による調査等の合理的かつ十分な調査によっても本件文書①が発見され
なかったことからすれば，外務省が本件不開示決定当時，本件文書①を
保有しているとは認められない旨主張する。
(イ)そこで，本件文書①について外務省が行った調査等について検討す
る。
ａ前記前提事実(4)イのとおり，調査チームは，四つの「密約」の調査
のために，外務本省に存在する日米安保関係のファイル及び沖縄返還
関係のファイル並びに在米大使館に存在するファイルだけでなく，こ
れらに日米安保及び沖縄返還問題の担当課室以外の課室から受領した
いわゆる「密約」に関連する可能性のあるファイル及び関連幹部が保
管するファイルのうち，関連があり得ると思われるファイルを加え，
計４４２３冊という多量のファイル（バインダーに挟まれているもの
や単なる文書の束等を含む。）を調査している（なお，その後，有識
者委員会は，対象文書が記録として編さんされず，別に保管されてい
る可能性を探ったが，その事実はなかったと報告している（乙３の
２）。）。
ｂそして，調査チームの調査は，政権交代を機に，「密約」をめぐる
過去の事実を徹底的に明らかにし，国民の理解と信頼に基づく外交を
実現する必要があるとして（甲２０）岡田外務大臣によって命じられ
たものであり，現に，調査チームによる調査により，１９６０年１月
の安保条約改定時の核持込みに関する「密約」及び１９６０年１月の
安保条約改定時の朝鮮半島有事の際の戦闘作戦行動に関する「密約」
については，対象文書が発見され，本件密約に関しても本件報告文書
等が発見されていること，調査チームによる調査の時点で，本件米国
文書がアメリカの公文書館に存在することは明らかになっており（前
記１(3)），本件文書①の内容を秘匿する意味はなくなっていたことか
らすれば，外務省において，本件文書①の存在を殊更に秘匿しなけれ
ばならない理由は見当たらない。
ｃまた，本件文書①の行方については，その作成時の北米局長であっ
た吉野がその後見た記憶はなく，後任者に引き継いだこともないとし
ているほか，有識者委員会や欠落委員会が行った外務省事務次官，北
米局長及び条約局長経験者８名に対するヒアリングの結果でも，本件
文書①を見たことがある者はいなかった（乙５，８。なお，吉野がア
メリカ局長に在任していた当時の北米一課長は既に故人である。）。
ｄさらに，甲第２４号証及び乙第８号証によれば，東郷が沖縄返還に
関する重要資料を箱形ファイルにまとめていたことが認められ，原告
は，この資料中に本件文書①が含まれていた可能性を指摘するが，東
郷が有識者委員会に提出した上記資料の一部のリスト（甲２５）には，
本件文書①は含まれていないし，その他，本件文書①が上記箱形ファ
イルにまとめた資料に含まれていたことを認めるに足りる証拠はない。
ｅ調査チームの調査後には，前記前提事実(5)及び(6)のとおり，有識
者委員会や欠落委員会の調査が行われているが，有識者委員会は外部
の歴史研究者によって構成されており，殊更外務省に有利な結論を導
く動機は認められず，また，有識者報告書（乙３の２）が作成された
のは，吉野が本件米国文書１にイニシャルを書き込んだことを認める
証言（乙５）をした後であり，有識者委員会の構成員はそのことを前
提として調査チームの調査を検証したと考えられるが，有識者報告書
には調査チームによる調査に特に問題があったとの記載はないし，別
件訴訟の第１審判決における指摘を受けて，本件密約に関する文書の
存否を調査対象の一つとした欠落委員会の調査によっても，本件文書
①は発見されていない。
ｆ加えて，情報公開審査会は，別件訴訟の第１審判決後に答申をして
いるが，①外務省が，本件開示請求前に，執務室，地下書庫等現に
行政文書ファイルが保管されている又は保管されていると考えられる
箇所全てを探索したが本件対象文書の存在を確認するに至らず，さら
に，本件開示請求を受けて改めて入念に探索し，本件対象文書を保有
していないことを確認済みであることを確認し，②外務省報告書及
び有識者報告書に，本件文書①が発見されなかった旨の記載があるこ
とを確認し，③外務省報告書及び有識者報告書について，外務省が，
平成２１年の政権交代を受けて新たに着任した外務大臣の命令に基づ
いて国民の理解と信頼に基づく外交を実現するとの目的の下で徹底的
な調査を行って密約問題の事実関係を明らかにした結果であるとして
いるとした上で，これらの経緯に照らせば，仮に今回の密約問題の調
査の過程で外務省内において対象文書が発見されていたのであれば，
むしろこれを公表しようとすることが外務省の対応としては自然であ
ると考えられるから，外務省が本件対象文書が存在するにもかかわら
ず，現時点においてもなおその存在を否定する合理的な理由は認めら
れないとして，外務省が本件対象文書を保有しているものと認めるこ
とはできないとした。（乙６）
(ウ)本件文書①の管理状況等
本件文書①の管理状況については，上記(イ)ｃのとおり，吉野が本件
文書①をその後見たことがなく，後任者に引き継いだこともないとし（吉
野は，別件訴訟において，日本側からすれば覚書は必要ないから適当に
保存ないし処分していたことがあり得ると思うとも証言している（乙
５）。），また，有識者委員会や欠落委員会が行った外務省事務次官，
北米局長及び条約局長経験者８名に対するヒアリングの結果でも，本件
文書①を見たことがある者はいなかったとされていること，同ａのとお
り本件文書①が通常存在すべき場所については網羅的な調査がされたも
のと考えられるが本件文書①は発見されていないことからすれば，通常
の管理方法とは異なる方法で管理された可能性が高い。
そもそも，昭和３６年９月１日改正施行の外務省文書編さん規程，外
務省記録及び記録文書保管，保存・廃棄規程等の規定上，文書課に引き
継がれた文書を「記録文書」といい，記録文書を編さんしたものを「記
録」というものとされ，上記各規程はこれらをその対象とするものとさ
れており（甲１７の１ないし５），文書課に引き継がれない限り，記録
文書として保存されることはないところ，有識者報告書（乙３の２）で
は，本件文書①等が，主管課の選別によって文書課に引き継がれること
なく主管課に置かれ，複製を含め全く手許に置くことなく廃棄された可
能性などがあるとされている（なお，文書課に保存されたとしても，あ
る段階で永久保存が必要な書類とはみなされず，手続に従って廃棄され
た可能性も皆無ではないとも指摘されている。）。また，情報公開法の
施行前には，同法施行への対応作業の中で不用意な文書廃棄により密約
関連文書が廃棄された可能性があることが欠落委員会報告書（乙８）に
よって指摘されており（本件文書①はもともとコピー機で作成された写
しであることから，原本が別途保管されているものと誤信するなどして
廃棄された可能性もある。），さらに，前記１(1)エ及び(4)イのとおり，
外務省としては本件密約の存在を一貫して否定していたことに照らし，
かつての外務省においては本件密約と同一の内容が記載されている本件
文書①を秘匿する意図が強く働いていたことがうかがわれることからす
れば，情報公開請求に応じて本件文書①を公開しなければならなくなっ
てそれまでの外務省の説明が事実に反していたことが露呈することを防
ぐため，情報公開法の施行前に，通常の保管場所とは異なる場所に限ら
れた職員しか知らないような方法で保管されていた可能性の高い本件文
書①を秘密裏に廃棄し，ないし外務省の保管から外したという可能性も
否定できない。
エ上記ウ(イ)，(ウ)のとおり，本件文書①の管理状況については，通常の
管理方法とは異なる方法で管理された可能性が高く，また，その後に通常
とは異なる方法で廃棄等がされた可能性がある点を指摘することができ，
一方，調査チーム，有識者委員会及び欠落委員会による調査は，かなり徹
底した調査であったというべきであるところ，このような調査を経ても本
件文書①が発見されなかったと認められることからすれば，外務省による
本件文書①の保有が失われた相当高い可能性があるものと認めざるを得ず
（特段の事情がない限り，保有が失われたと推認するに足りる事情と評価
することもできる。），前記アのとおり，昭和４６年６月頃，外務省が本
件文書①を行政文書として保有するに至ったことが認められることを前提
としても，その後３５年が経過した本件不開示決定時において，外務省が
本件文書①を保有していたと推認することを妨げる（推認を動揺させる）
特段の事情があるというべきである。そうすると，本来原告が主張立証責
任を負う，外務省が本件不開示決定時において本件文書①を保有していた
ことを認めるには足りず，他にこれを認めるに足りる証拠はないというほ
かはない。
(3)この点に関し，原告は，上記(1)の①が認められる場合には，同②が事実
上推認され，被告において，当該行政文書が不開示決定の時点までに廃棄，
移管等されたことによってその保有が失われたことを主張立証しない限り，
当該行政機関は上記不開示決定の時点においても当該行政文書を保有してい
たと推認されるものというべきである旨主張する。
確かに，一般に行政文書は行政庁の内部規定等により管理，保存され，一
定の手続を経て廃棄されるものであること（甲第１７号証の１ないし５，第
１８号証，第１９号証によれば，外務省においても，本件文書①の取得が問
題となる昭和４６年当時から現在まで文書の保存及び廃棄に関する規定が存
在しており，これによれば，本件文書①は，日本国が諸外国と締結した一切
の条約本書（文書保存廃棄類別基準の第一類文書１(1)）又は条約の締結交渉
に関する一切の文書（同(2)）に該当し，永久保存されるべき文書に当たるこ
と（外務省記録及び記録文書保管，保存，廃棄規程９条参照）が認められる。），
実質的にみても，上記のような内部規定等に従った取扱いがされていること
を前提とすれば，被告の側で廃棄等によりその保有を失った事実を立証する
のは容易であると考えられることに鑑みれば，一般的な行政文書については，
原告の上記主張のとおり解され，また，本件文書①についても，上記のよう
な前提の下で，外務省が本件不開示決定時においても保有していたと推認す
べきであるようにも思われる。
しかし，上記の推認は，行政文書が，当該行政機関の職員が組織的に用い
るものとして一定水準以上の管理体制下に置かれることを前提としていると
ころ，本件文書①については，上記(2)ウ(ウ)のとおり，通常の管理方法とは
異なる方法で管理された可能性が高く，また，その後に通常とは異なる方法
で廃棄等がされた可能性があることからすれば，上記推認の基礎は相当程度
揺らいでいるというべきであり，原告の主張するような強い推認を認めるこ
とはできない。
(4)原告は，外務省が本件文書①を保有していないのは，当該文書の重要性等
に鑑み不自然であるとか，外務省の文書管理に関する規程等によっても，廃
棄されているはずはないなどと主張するので，これらの点について検討する。
ア原告は，本件文書①は，日本がアメリカに対して支払う財政に関する取
り決めであるから日本政府においてその文書を保管していなければならな
いとか，外務大臣等にその内容を報告する必要性が高かったことや，外交
関係文書としての重要性からして保管されていないのは不自然であるとか
いう。しかし，前記１(1)イによれば，本件米国文書１が作成されたのは，
もともと，愛知外務大臣が作成する不公表書簡の発出が日米間で議論され
てきたものの，最終的に日米間で合意に至らなかったため発出されないこ
ととなり，いわば，その代替としてスナイダーと吉野の間の議論の内容を
アメリカ側がまとめた本件米国文書１に吉野がイニシャルを書き込むとい
う形式で作成されたものであって，しかも，その手順については，あらか
じめ愛知外務大臣等の了解は得ていたものの（乙５，８），イニシャルを
書き込んだ後の本件米国文書１の原本はスナイダーが持ち帰り，日本側に
残されたコピーについてもどのように取り扱われたかは不明である（吉野
は，イニシャルを書き込んだ後にそのことを条約局長には報告したものの
愛知外務大臣に報告したかどうかは覚えていないとし，また，コピー（本
件文書①）の行方は知らないとしている。）など，愛知外務大臣の名義で
作成される予定であった不公表書簡よりは簡略な形式で作成されており，
形式的に見て，日本とアメリカの国家間の合意を記載した条約等と同等の
価値を有する文書であるとまではいい難いことに加え，その内容も，沖縄
返還協定４条３項の明文で日本が負担するものとされた３億２０００万ド
ルのうちの一部の使途を決めたものであって，新たに日本側の負担を定め
たり，新たに日本側の権利を定めたりするものではなく，専らアメリカ側
の議会対策という内部的な必要から作成されたものであることからすれば，
日本側にとって，史料としての価値はともかく，これを保有し続けなけれ
ば我が国の利益を損なうかといった観点からみて記載内容自体の価値は高
いものとはいえない。また，本件文書①は，アメリカ側でも，不公表書簡
のような正式な文書は必要ないと考えていたが，抵抗する議員がいた場合
に備えるために用意したものにすぎず，吉野がイニシャルを書き込んだ時
点では，その必要性は低くなっていたものであり（前記１(4)ア），吉野ら
日本側の交渉担当者も，交渉を通じてその点は認識していたと考えるのが
相当である上，沖縄返還協定に基づく日本からアメリカへの３億２０００
万ドルの支払とアメリカによる返還軍用地の原状回復費の支払が終了すれ
ば，本件文書①は全く必要がなくなるものである。そうすると，吉野がイ
ニシャルを書き込んだ時点で本件文書①が外交上重要な内容を有していた
としても，その後本件文書①が何らかの事由で廃棄されることがおよそ不
自然であるとまではいい難い。また，原告は，本件報告文書や本件関連文
書等他の文書が保存されていることとの関係で，本件文書①が保管されて
いないことは不自然であるともいうが，上記の点に鑑みれば，この点も，
およそ不自然であるとまではいえない。
イまた，原告は，本件文書①が作成された当時の外務省の文書保管に関す
る規程によれば，本件文書①は永久保存となるはずであり，廃棄されてい
るはずはないというが，上記(2)ウ(ウ)で説示したように，通常の保管場所
とは異なる場所に限られた職員しか知らないような方法で保管されていた
本件文書①が秘密裏に廃棄され，ないし外務省の保管から外されたのだと
すれば，外務省の文書保管に関する規程に合致するかどうかはそもそも問
題にならないというべきであるし，この点をおき，本件文書①が，昭和３
６年９月１日改正施行の外務省記録及び記録文書保管，保存，廃棄規程（甲
１７の４）によって，条約本書又は条約の締結交渉に関する一切の文書（同
規程の付，文書保存廃棄類別基準（甲１７の５）の第一類文書欄１(1)又は
(2)）等として永久保存（同規程９条）されるべきものであったとしても，
有識者報告書の指摘するとおり（前記(2)ウ(ウ)参照），局部課文書担当者
から文書課に引き継がれたものが記録文書とされ，文書課に引き継がれな
いものは同規程の対象外であったところ，主管課の判断によって本件文書
①が文書課に引き継がれなかった可能性もある上，文書課に引き継がれた
としても，同規程１２条２項の手続又は平成１３年３月３１日制定の外務
省文書管理規程（甲１８）附則５項の手続を経て廃棄される可能性はあり，
かつ，その廃棄記録も保存年限が到来して廃棄されている可能性がある（同
規程によれば，行政文書の廃棄の状況が記載された文書の保存年限は５年
である。）ことからすれば，仮に本件文書①が外務省記録及び記録文書保
管，保存，廃棄規程に基づく文書保管体制の下に置かれたとしても，文書
保管に関する規程の関係から，直ちに，本件文書①が廃棄されているはず
はないとまではいえない。さらに，前記のとおり，欠落委員会では，情報
公開法施行への対応作業の中で不用意な文書廃棄が行われて重要文書が失
われた可能性は排除できないと報告している（乙８）。そうすると，前記
ウ(イ)のような，かなり徹底した調査によっても発見されなかったことは，
過去に本件文書①を保有するに至ったことが立証されたことによって本件
文書①を本件不開示決定の時点においても保有していることを推認するこ
とを妨げる（動揺させる）に足りるものといえる。
４本件不開示決定の適法性について
本件文書①は，「条約本書」又は「条約の締結交渉に関する一切の文書」等
として本来永久保存されるべき性質の文書であり，史料としての重要性のある
ものであるところ，このような本件文書①について前記のような保管状況にあ
ったことには問題があったといわざるを得ない。しかし，以上に説示したとこ
ろによれば，本件証拠関係の下では，本件文書①が廃棄されたと断定までする
ものではないものの，本件不開示決定の時点において外務省が本件文書①を行
政文書として保有していたと認定するには至らないと判断せざるを得ない。そ
うすると，外務省が本件対象文書である本件文書①を保有していると認めるに
足りる証拠はないのであるから，本件開示請求に対して対象文書を保有してい
ないことを理由としてされた本件不開示決定は適法である。
第４結論
よって，原告の請求は理由がないから棄却することとし，訴訟費用の負担につ
いて，行政事件訴訟法７条，民訴法６１条を適用して，主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第２部
裁判長裁判官川神裕
裁判官小海隆則
裁判官須賀康太郎
（別紙２）
沖縄返還協定の定め
１アメリカ合衆国政府は，琉球諸島及び大東諸島内の土地であって合衆国の当局
による使用中１９５０年７月１日前に損害を受け，かつ，１９６１年６月３０日
後この協定の効力発生の日前にその使用を解除されたものの所有者である日本国
民に対し，土地の原状回復のための自発的支払を行なう。この支払は，１９６１
年７月１日前に使用を解除された土地に対する損害で１９５０年７月１日前に加
えられたものに関する請求につき１９６７年の高等弁務官布令第６０号に基づい
て行なった支払に比し均衡を失しないように行なう。（４条３項）
２日本国政府は，合衆国の資産が６条の規定に従って日本国政府に移転されるこ
と，アメリカ合衆国政府が琉球諸島及び大東諸島の日本国への返還を１９６９年
１１月２１日の共同声明第８項にいう日本国政府の政策に背馳(ち)しないよう実
施すること，アメリカ合衆国政府が復帰後に雇用の分野等において余分の費用を
負担することとなること等を考慮し，この協定の効力発生の日から５年の期間に
わたり，合衆国ドルでアメリカ合衆国政府に対し総額３億２０００万合衆国ドル
を支払う。日本国政府は，この額のうち，１億合衆国ドルをこの協定の効力発生
の日の後１週間以内に支払い，また，残額を４回の均等年賦でこの協定が効力を
生ずる年の後の各年の６月に支払う。（７条）

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