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主文
１甲事件
(1)甲事件の訴えのうち，被告に対しＰ１及びＰ２各自にそれぞれ６０２７
万０１３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分
の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分及びＰ３に別
紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９の特別報酬の支
給の決定に係る３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日
から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを
求める部分並びにＰ４及びＰ５各自にそれぞれ３４１２万７０５５円及びこ
れに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の
支払を求める請求をすることを求める部分をいずれも却下する。
(2)被告は，Ｐ６に対し，６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６
年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，別紙「支給
額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求
める額（円）」欄記載の各金額の金員の限度で上記各番号に対応する同表
「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
(3)被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に
対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対
応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員をＰ６と連帯し
て各支払うよう請求せよ。
(4)原告の被告に対するその余の請求をいずれも棄却する。
２乙事件
(1)乙事件の訴えのうち，被告に対しＰ１，Ｐ２及びＰ７各自にそれぞれ４
７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済み
まで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分並
びにＰ８，Ｐ９及びＰ１０各自にそれぞれ８５０７万９４９６円及びこれに
対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の
支払を求める請求をすることを求める部分をいずれも却下する。
(2)被告は，Ｐ６に対し，１億３２７８万４７８８円及びこれに対する平成
１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，別
紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１な
いし３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員
の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と
連帯して）を支払うよう請求せよ。
(3)被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７
及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の
各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の
各金額の金員をＰ６と連帯して各支払うよう請求せよ。
(4)原告の被告に対するその余の請求をいずれも棄却する。
３丙事件
(1)丙事件の訴えのうち，被告に対しＰ５，Ｐ１１及びＰ１０各自にそれぞ
れ８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済み
まで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分を
いずれも却下する。
(2)被告は，Ｐ６に対し，８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６
年７月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うよう請求せよ。
(3)原告の被告に対するその余の請求を棄却する。
４丁事件
(1)被告は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７
及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の
各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の
各金額の金員を各支払うよう請求せよ。
(2)原告の被告に対するその余の請求をいずれも棄却する。
５訴訟費用は全部被告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
１甲事件
(1)被告は，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２に対し，連帯して６０２７万０１３
４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合に
よる金員（ただし，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月
１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ４，Ｐ５及びＰ１
２と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９
に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する
平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記
各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を
各支払うよう請求せよ。
(2)被告は，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２に対し，連帯して３４１２万７０５５円
及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による
金員（ただし，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日
から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６，Ｐ３，Ｐ１及びＰ
２と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１
９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対す
る平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上
記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）
を各支払うよう請求せよ。
(3)被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対
応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応
する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１
６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ３，Ｐ１
及びＰ２と連帯して各支払うよう請求せよ。
(4)被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９
に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に
対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平
成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ３，
Ｐ１，Ｐ２，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２と連帯して各支払うよう請求せよ。
２乙事件
(1)被告は，Ｐ６に対し，１億３２７８万４７８８円及びこれに対する平成
１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，４
７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済み
まで年５分の割合による金員の限度でＰ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７と連帯して，
８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済
みまで年５分の割合による金員の限度でＰ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０と連
帯して，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び
同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各
金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割
合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄
記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
(2)被告は，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７に対し，４７７０万５２９２円及び
これに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による
金員（ただし，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１
１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別
紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同
３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求める額（円）」
欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで
年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める
相手方」欄記載の各人と連帯して）を各支払うよう請求せよ。
(3)被告は，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０に対し，８５０７万９４９６円
及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合に
よる金員（ただし，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２
月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，
別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３５７，同３６
３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載
の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分
の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手
方」欄記載の各人と連帯して）を各支払うよう請求せよ。
(4)被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，
同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求め
る相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める
額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支
払済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７と連
帯して各支払うよう請求せよ。
(5)被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３
５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める相手
方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額
（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払
済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０と
連帯して各支払うよう請求せよ。
３丙事件
被告は，Ｐ６，Ｐ５，Ｐ１３，Ｐ１１及びＰ１０に対し，８４５６万７３３
４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合によ
る金員を連帯して各支払うよう請求せよ。
４丁事件
被告は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及び
同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に
対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及
びこれに対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員
を各支払うよう請求せよ。
第２事案の概要
（以下，法令及び枚方市の例規，枚方市の機関及び職名並びに自然人の呼称等
については，特記しない限り別紙「法令等の呼称等について」による。また，
用語については，特記しない限り別紙「用語について」による。）
１事案の骨子
本件は，枚方市民である原告が，枚方市長らが平成１５年１２月１０日から
平成１７年３月３１日までの間に本件給与条例５４条２項，５６条に基づいて
した特別報酬の支給の決定は，地自法２０３条，２０４条の２，地公法２４条，
２５条等に違反する違法な公金の支出であったとして，被告に対し，地自法２
４２条の２第１項４号に基づき，甲事件につき，
①<ア>平成１６年３月３１日を施行日とする本件１５年度退職時等特別報
酬のうち市長部局所属の職員に係るもの２６１４万３０７９円の支給の決定
につき，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２は不法行為による損害賠償義務に基づき
同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１６年４月１日から支払
済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ
負い，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対応する
同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づ
き上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各
金額及びこれに対する利得の日の後である平成１６年４月１日から支払済み
まで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これ
らの義務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にある，
<イ>平成１６年３月３１日を施行日とする本件１５年度退職時等特別報酬
の支給の決定のうち教育委員会所属の職員に係るもの３４１２万７０５５円
につき，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２は不法行為による
損害賠償義務に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１
６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金
の支払義務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号
１０ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意
の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等
支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１
６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払
義務をそれぞれ負い，これらの支払義務はそれぞれが支払うべき額の限度で
不真正連帯債務の関係にある，仮に上記支給の決定につき，Ｐ３，Ｐ１及び
Ｐ２が「当該職員」に該当しないとしても，Ｐ６，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２は
不法行為による損害賠償義務に基づき上記３４１２万７０５５円及びこれに
対する不法行為の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所
定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，別紙「支
給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求
を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番
号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額及びこ
れに対する利得の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所
定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これらの支払義
務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にあるとして，
前記第１の１記載のとおりの請求をすること，
乙事件につき，
②<ア>平成１５年１２月１０日を施行日とする本件１５年度１２月期特別
報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの４７７０万５２９２円の支給の決
定につき，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は不法行為による損害賠償義務
に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１５年１２月１
１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義
務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号２ないし
４１，同４３ないし１２１，同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１
に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還
義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」
欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１５年１２月１１
日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれ
ぞれ負い，同表記載の番号１及び同４２に対応する同表「請求を求める相手
方」欄記載の各人は上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の者
の上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各
金額についての悪意の不当利得返還義務を相続により承継したことに基づき，
上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこ
れに対する利得の日の後である平成１５年１２月１１日から支払済みまで民
法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これらの支
払義務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にある，<
イ>平成１５年１２月１０日を施行日とする本件１５年度１２月期特別報
酬の支給の決定のうち教育委員会所属の職員に係るもの８５０７万９４９６
円につき，Ｐ６，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０は不法行為による損害賠償
義務に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１５年１２
月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支
払義務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２
２ないし１８２，同１８４ないし３１７，同３１９ないし３５７，同３６３，
同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人
は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度１
２月期支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である
平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各
遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，同表記載の番号１８３及び同３１８
に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は上記各番号に対応す
る同表「支出の相手方」欄記載の者の上記各番号に対応する同表「１５年度
１２月期支給額（円）」欄記載の金額についての悪意の不当利得返還義務を
相続により承継したことに基づき，上記各番号に対応する同表「請求を求め
る額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１５
年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支
払義務をそれぞれ負い，これらの支払義務はそれぞれが支払うべき額の限度
で不真正連帯債務の関係にあるとして，前記第１の２記載のとおりの請求を
すること，
丙事件につき，
③平成１６年６月３０日を施行日とする本件１６年度６月期特別報酬の支給
の決定のうち教育委員会所属の職員に係るもの８４５６万７３３４円につき，
Ｐ６，Ｐ５，Ｐ１３，Ｐ１１及びＰ１０は不法行為による損害賠償義務に基
づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１６年７月１日から
支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれ
ぞれ負い，これらの支払義務は不真正連帯債務の関係にあるとして，前記第
１の３記載のとおりの請求をすること，
丁事件につき，
④<ア>平成１６年６月３０日を施行日とする本件１６年度６月期特別報酬
の支給の決定のうち市長部局所属の職員に係るものにつき，別紙「支給額等
一覧表（丁事件）」記載の番号２ないし４０，同４２ないし１１４，同３３
０ないし３３６，同３３９及び同３４２ないし３４９に対応する同表「請求
を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番
号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額及びこれ
に対する利得の日の後である平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定
の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，同表記載の番号１
及び同４１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は上記各番
号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の者の上記各番号に対応する同表
「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額についての悪意の不当利得
返還義務を相続により承継したことに基づき，上記各番号に対応する同表
「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後で
ある平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各
利息の支払義務をそれぞれ負う，<イ>平成１６年１２月１０日を施行日と
する本件１６年度１２月期特別報酬の支給の決定につき，同表記載の番号２
ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし２９４，
同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求め
る相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対
応する同表「１６年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対
する利得の後の日である平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定の年
５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負う，<ウ>平成１７年３月
３１日（ただし，Ｐ１４についてのＰ１５に対する支給の決定については平
成１６年８月２０日）を施行日とする本件１６年度退職時等特別報酬の支給
の決定につき，同表記載の番号１１，同１２，同１９，同２４，同３４，同
４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，同２０４，同２１
２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，同２
９７，同３１２及び同３１３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載
の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１６
年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の後の日
である平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による
金員の各利息の支払義務をそれぞれ負うとして，前記第１の４記載のとおり
の請求をすることを
それぞれ求めた住民訴訟である。
なお，甲事件，乙事件及び丁事件において財務会計上の行為の相手方ないし
その相続人として請求を求める相手方とされている者の一部が被告に補助参加
している（以下，被告及び被告補助参加人らを「被告ら」と総称する。）。
２前提事実等（法令等の定め及び争いがないか証拠等により容易に認定等でき
る事実。証拠等により認定した事実については末尾に当該証拠等を付記する
（証拠の引用は甲事件の証拠番号（特記しない限り枝番を含む。）により，そ
の余の事件の証拠番号による場合は「乙事件の甲１」等と記載する。）。）
(1)普通地方公共団体の職員の給与その他の勤務条件についての法令の定め
（地自法の規定は特記しない限り平成２０年法律第６９号による改正前の規
定による。以下同じ。）
ア地自法１７２条１項は，同法１６１条ないし１７１条に定める者（普通
公共団体の長の補助機関たる副知事，副市町村長，会計管理者，出納員そ
の他の会計職員等）を除くほか，普通地方公共団体に職員を置くと規定し，
同法１７２条３項は，同条１項の職員の定数は，条例でこれを定めるが，
ただし，臨時又は非常勤の職については，この限りでないと規定し，同条
４項は，同条１項の職員に関する任用，職階制，給与，勤務時間その他の
勤務条件，分限及び懲戒，服務，研修及び勤務成績の評定，福祉及び利益
の保護その他身分取扱いに関しては，この法律に定めるものを除くほか，
地公法の定めるところによると規定する。
イ地自法の定め
地自法２０３条１項は，普通地方公共団体は，その議会の議員，委員会
の委員，非常勤の監査委員その他の委員，自治紛争処理委員，審査会，審
議会及び調査会等の委員その他の構成員，専門委員，投票管理者，開票管
理者，選挙長，投票立会人，開票立会人及び選挙立会人その他普通地方公
共団体の非常勤の職員（短時間勤務職員を除く。）に対し，報酬を支給し
なければならないと規定し，同条２項は，前項の職員の中議会の議員以外
の者に対する報酬は，その勤務日数に応じてこれを支給するが，ただし，
条例で特別の定めをした場合は，この限りでないと規定し，同条３項は，
同条１項の者は，職務を行うため要する費用の弁償を受けることができる
と規定し，同条４項は，普通地方公共団体は，条例で，その議会の議員に
対し，期末手当を支給することができると規定し，同条５項は，報酬，費
用弁償及び期末手当の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなけれ
ばならないと規定する。
同法２０４条１項は，普通地方公共団体は，普通地方公共団体の長及び
その補助機関たる常勤の職員，委員会の常勤の委員，常勤の監査委員，議
会の事務局長又は書記長，書記その他の常勤の職員，委員会の事務局長若
しくは書記長，委員の事務局長又は委員会若しくは委員の事務を補助する
書記その他の常勤の職員その他普通地方公共団体の常勤の職員並びに短時
間勤務職員に対し，給料及び旅費を支給しなければならないと規定し，同
条２項は，普通地方公共団体は，条例で，同条１項の職員に対し，同条２
項所定の期末手当，勤勉手当又は退職手当等を支給することができると規
定し，同条３項は，給料，手当及び旅費の額並びにその支給方法は，条例
でこれを定めなければならないと規定する。
同法２０４条の２は，普通地方公共団体は，いかなる給与その他の給付
も法律又はこれに基づく条例に基づかずには，これを同法２０３条１項の
職員及び同法２０４条１項の職員に支給することができないと規定する。
ウ地公法の定め
地公法３条１項は，地方公務員の職は，一般職と特別職とに分けると規
定し，同条２項は，一般職は，特別職に属する職以外の一切の職とすると
規定し，同条３項は，特別職は，臨時又は非常勤の顧問，参与，調査員，
嘱託員及びこれらの者に準ずる者の職（同条３号）等の同条各号に掲げる
職とすると規定する。
同法４条１項は，同法の規定は，一般職に属するすべての地方公務員
（以下，本項において「職員」という。）に適用すると規定し，同条２項
は，同法の規定は，法律に特別の定めがある場合を除くほか，特別職に属
する地方公務員には適用しないと規定する。
同法１４条１項は，地方公共団体は，この法律に基づいて定められた給
与，勤務時間その他の勤務条件が社会一般の情勢に適応するように，随時，
適当な措置を講じなければならないと規定する（情勢適応の原則）。
同法１５条は，職員の任用は，同法の定めるところにより，受験成績，
勤務成績その他の能力の実証に基づいて行わなければならないと規定し，
同法１７条１項は，職員の職に欠員を生じた場合においては，任命権者は，
採用，昇任，降任又は転任のいずれか一の方法により，職員を任命するこ
とができると規定し，同条４項は，人事委員会を置かない地方公共団体に
おいては，職員の採用及び昇任は，競争試験又は選考によるものとすると
規定する。
同法２４条１項は，職員の給与は，その職務と責任に応ずるものでなけ
ればならないと規定し，同条３項は，職員の給与は，生計費並びに国及び
他の地方公共団体の職員並びに民間事業の従事者の給与その他の事情を考
慮して定められなければならないと規定し，同条５項は，職員の勤務時間
その他職員の給与以外の勤務条件を定めるに当たっては，国及び他の地方
公共団体の職員との間に権衡を失しないように適当な考慮が払われなけれ
ばならないと規定し，同条６項は，職員の給与，勤務時間その他の勤務条
件は，条例で定めると規定する。
同法２５条１項は，職員の給与は，同法２４条６項の規定による給与に
関する条例に基づいて支給されなければならず，また，これに基づかずに
は，いかなる金銭又は有価物も職員に支給してはならないと規定し，同法
２５条３項は，給与に関する条例には，給料表（１号），非常勤職員の職
及び生活に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤務条件
の特別な職があるときは，これらについて行う給与の調整に関する事項
（５号）等を規定するものとすると規定する。
(2)非常勤の国家公務員についての給与及び勤務時間についての法令等の定
め
ア一般職職員給与法２２条１項は，委員，顧問若しくは参与の職にある者
又は人事院の指定するこれらに準ずる職にある者で，常勤を要しない職員
（再任用短時間勤務職員を除く。）については，勤務１日につき，同項の
規定する一定額を超えない範囲内において，各庁の長が人事院の承認を得
て手当を支給することができると規定し，同条２項は，同条１項に定める
職員以外の常勤を要しない職員については，各庁の長は，常勤の職員の給
与との権衡を考慮し，予算の範囲内で，給与を支給すると規定し，同条３
項は，同条１項及び２項の常勤を要しない職員には，他の法律に別段の定
めがない限り，これらの項に定める給与を除くほか，他のいかなる給与も
支給しないと規定する。
イ勤務時間法２３条は，常勤を要しない職員（再任用短時間勤務職員を除
く。）の勤務時間及び休暇に関する事項については，同法５条から２２条
までの規定にかかわらず，その職務の性質等を考慮して人事院規則で定め
ると規定し，人規１５―１５第２条は，非常勤職員の勤務時間は，日々雇
い入れられる非常勤職員については１日につき８時間を超えない範囲内に
おいて，その他の非常勤職員については常勤職員の１週間当たりの勤務時
間の４分の３を超えない範囲内において，各省各庁の長（勤務時間法３条
に規定する各省各庁の長をいう。）の任意に定めるところによると規定す
る。
(3)枚方市の職員の給与についての本件給与条例の定め（平成１５年１２月
１日時点の規定による。）
ア本件給与条例１条は，同条例は，地公法２４条６号の規定に基づき，枚
方市の一般職の職員（以下「職員」という。）の給与等に関し必要な事項
を定めるものとすると規定し，同条例５条１項は，職員の給料は，その職
務内容，責任の軽重，勤務の強度，勤務時間，労働環境その他勤務に関す
る条件に応じたものでなければならないと規定する。
イ本件給与条例５４条１項は，職員のうち，別表第２及び同第３の適用を
受ける職員以外の職員（以下，「非常勤職員」という。）には，給与を支
給すると規定し，同条２項は，同条１項の給与は普通報酬及び特別報酬と
すると規定し，同条３項は，同条２項に定めるもののほか，非常勤職員に
は常時勤務を要する職員に対して支給する給与は，支給しないと規定する。
同条例５５条１項は，普通報酬の種類は，月額報酬及び超過勤務報酬と
すると規定し，同条２項は，月額報酬の額は３１万６８００円を超えない
範囲内で規則で定めると規定し，同条３項は，超過勤務報酬を支給する場
合について規定する。
同条例５６条１項は，特別報酬は，６月１日及び１２月１日にそれぞれ
在職する場合（１号），満６０歳に達する日以後における最初の３月３１
日までに退職した場合（２号）及び満６０歳に達する日以後における最初
の３月３１日において在職する場合（同項２号に該当する場合を除く。）
（３号）に支給するが，ただし，１週間当たりの勤務時間が１１時間に満
たない者及び規則で定める者が２号及び３号に該当する場合においても，
特別報酬は支給しないと規定する。そして，同条２項は，特別報酬の額は，
下記の各号に定める額とすると規定する。
記
１号同条１項１号に該当する場合次に定める額の合計
イ６月１日又は１２月１日（これらの日を「基準日」という。以下イ
において同じ。）現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬
の額に規則で定める基準日ごとの支給率（１の年度における基準日ご
との支給率の合計は，１００分の３００を超えないものとする。）を
乗じて得た額に，基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規
則で定める在職期間（任用期間の更新により引き続くこととなる期間
を含む。ロ及び２号において同じ。）の区分に応じて規則で定める割
合を乗じて得た額
ロ６月１日又は１２月１日（これらの日を「基準日」という。以下ロ
において同じ。）現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬
の額に規則で定める基準日ごとの支給率（１の年度における基準日ご
との支給率の合計は，１００分の１４０を超えないものとする。）を
乗じて得た額に，基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規
則で定める在職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額
２号同項２号又は３号に該当する場合退職の日（同項３号に該当する
場合にあっては，満６０歳に達する日以後における最初の３月３１
日）において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に２６．０１
５に乗じて得た額を超えない範囲内において，規則で定めるところに
より算定した額
同条例５８条は，同条例１２章に規定するもののほか，非常勤職員に対
する普通報酬及び特別報酬（同条例５６条１項１号に該当する場合に支給
する者に限る。）の支給方法については，常時勤務を要する職員に対して
支給する給与（同条例５８条２項及び３項の規定に基づき支給するものを
除く。）の例によると規定し，同条２項は，同条例１２章に規定するもの
のほか，非常勤職員に係る特別報酬（同条例５６条１項２号及び３号に該
当する場合に支給するものに限る。）の支給方法，支給制限及び返納等に
ついては，常時勤務を要する職員に対して支給する退職手当の例によると
規定する。
(4)本件非常勤職員給与規則の定め（文言は平成１５年１２月１日時点の規
定による。なお，以下イ及びウ記載の別表第１ないし第６は別紙「本件非常
勤職員給与規則の別表」記載のとおり。）
ア本件非常勤職員給与規則２条は，本件給与条例５５条２項の月額報酬の
額は，非常勤職員の職種に応じ，別表第１に定める額とすると規定する。
イ本件非常勤職員給与規則７条１項は，本件給与条例５６条２項１号イの
規則で定める基準日ごとの支給率は，別表第２の左欄に掲げる基準日の区
分に応じ，同表の右欄に定める率とすると規定し，本件非常勤職員給与規
則７条２項は，本件給与条例５６条２項１号ロの規則で定める基準日ごと
の支給率は，別表第３の左欄に掲げる基準日の区分に応じ，同表の右欄に
定める率とすると規定する。また，本件非常勤職員給与規則８条１項は，
本件給与条例５６条２項１号イの規則で定める在職期間の区分及び規則で
定める割合は，別表第４に定めるとおりとすると規定し，本件非常勤職員
給与規則８条２項は，本件給与条例５６条２項１号ロの規則で定める在職
期間の区分及び規則で定める割合は，別表第５に定めるとおりとすると規
定する。
ウ本件非常勤職員給与規則９条は，本件給与条例５６条１項ただし書の規
則で定める者は，別表第１その１の表に規定する特別就業者及び再就業者
とすると規定し，本件非常勤職員給与規則１０条１項は，本件給与条例５
６条２項２号の規定による特別報酬の額は，退職の日（同条１項３号に該
当する場合にあっては，満６０歳に達する日以後における最初の３月３１
日）において非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に，その者に係る勤続
期間を別表第６の左欄に掲げる勤続期間に区分して，同表の右欄に定める
割合を乗じて得た額の合計額とすると規定する。
(5)職員の勤務時間についての定め
勤務時間条例２条１項は，職員の勤務時間は，休憩時間を除き，４週間を
超えない期間につき１週間当たり３８時間４５分を下らず４０時間を超えな
い範囲内において規則で定めると規定し，勤務時間条例施行規則３条１項は，
勤務時間条例２条１項の規定による職員の勤務時間は，４週間を超えない期
間につき１週間当たり３８時間４５分とすると規定する。
勤務時間条例１８条は，非常勤職員（再任用短時間勤務職員及び任期付短
時間勤務職員（任期付職員採用法にいう任期付短時間勤務職員をいう。以下
同じ。）及び臨時的任用職員の勤務時間，休暇等については，その職務の性
質等を考慮して，市長の定める基準に従い，任命権者が定めると規定する。
(6)当事者等
ア原告は，枚方市の住民であり，被告は枚方市長である。
イ平成１３年ころから平成１７年ころ当時，枚方市には人事委員会は置か
れていなかった。【弁論の全趣旨】
ウＰ６は，平成７年４月から平成１９年９月まで枚方市長であった。
本件当該職員の平成１５年度及び平成１６年度の役職は，別紙「本件当
該職員役職表」のとおりであった。なお，本件当該職員はいずれも地自法
２４３条の２第１項後段の職員に該当しない。【弁論の全趣旨】
エ甲事件の非常勤職員は，いずれも平成１４月４月１日から平成１５年３
月３１日までの間に，本件給与条例５６条１項２号（各自の満６０歳に達
する日以後における最初の３月３１までに退職した場合）又は同項３号
（各自の満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日において在職
する場合（同項２号に該当する場合を除く））に該当するに至った職員で
あり，各人の所属は対応する別紙「支給額一覧表（甲事件）」記載の各
「所属区分」欄記載のとおりであり，各人の職種は対応する同表記載の各
「職種」欄記載のとおりであった。
乙事件の非常勤職員は，いずれも平成１５年１２月１日当時在職してお
り，各人の所属は対応する別紙「支給額一覧表（乙事件）」記載の各「所
属区分」欄記載のとおりであり，各人の職種は対応する同表記載の各「職
種」欄記載のとおりであった。
丙事件の非常勤職員は，平成１６年６月１日当時，いずれも教育委員会
所属の職員として在職しており，各人の職種は，学校園宿日直代行員，肢
体不自由児介助員，留守家庭児童会室指導員，図書館分室勤務者，図書館
勤務者，特別就業者又は再就業者のいずれかであった。
丁事件の非常勤職員１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９，
同３４２ないし３４９は，いずれも平成１６年６月１日在職しており，同
事件の非常勤職員２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，
同８１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６はい
ずれも同年１２月１日当時在職しており，同事件の非常勤職員１１，同１
２，同１９，同２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１
８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，
同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３は，い
ずれも同年４月１日から平成１７年３月３１日までの間に，本件給与条例
５６条１項２号（各自の満６０歳に達する日以後における最初の３月３１
日までに退職した場合）又は同項３号（各自の満６０歳に達する日以後に
おける最初の３月３１日において在職する場合（同項２号に該当する場合
を除く））に該当するに至った職員であって，上記の間の各人の所属は，
対応する別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の各「所属区分」欄記載
のとおりであり，各人の職種は対応する同表記載の各「職種」欄記載のと
おりであった。（なお，甲事件，乙事件，丙事件及び丁事件の各非常勤職
員を「本件非常勤職員」ということがある（別紙「用語について」参
照）。）。
オＰ１６（乙事件の非常勤職員１，丁事件の非常勤職員１）は，平成▲年
▲月▲日，死亡し，Ｐ１７（配偶者。相続分２分の１）並びにＰ１８，Ｐ
１９及びＰ２０（いずれも嫡出子。相続分各６分の１）がＰ１６を相続し
た。
Ｐ２１（乙事件の非常勤職員４２，丁事件の非常勤職員４１）は，平成
▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ２２（配偶者。相続分２分の１）並びにＰ２３，
Ｐ２４及びＰ２５（いずれも嫡出子。相続分各６分の１）がＰ２１を相続
した。
Ｐ１４（乙事件の非常勤職員３１８，丁事件の非常勤職員２９５）は，
平成▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ１５（配偶者。相続分３分の２）並びにＰ
２６及びＰ２７（いずれも親。相続分各６分の１）がＰ１４を相続した。
さらに，Ｐ２６は，平成▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ２７（配偶者。相続分
２分の１）及びＰ２８（子。相続分２分の１）がＰ２６を相続した（その
結果，Ｐ１４の相続財産は，Ｐ１５にその３分の２が，Ｐ２７にその４分
の１が，Ｐ２８にその１２分の１が帰属することとなった。）。
Ｐ２９（乙事件の非常勤職員１８３）は，平成▲年▲月▲日，死亡し，
Ｐ３０（配偶者。相続分２分の１）及びＰ３１（子。相続分２分の１）が
Ｐ２９を相続した。【甲３９ないし４３，乙事件の甲２６ないし３３，弁
論の全趣旨】
(7)甲事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等
Ｐ６市長は，平成１６年３月３１日を施行日として，別紙「支給額等一
覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対応する同表「支出の相手方」
欄記載の各人に対してＰ３総務部長の専決により，同表記載の番号１０な
いし１９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対してＰ１２教
育委員会管理部長の専決により，上記各番号に対応する同表「１５年度退
職時等支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１５年度退職時
等特別報酬）の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がさ
れた。
Ｐ１人事室長及びＰ２職員課長は，本件１５年度退職時等特別報酬に関
する各回議書にそれぞれ押印し，Ｐ４教育長，Ｐ５教育次長及びＰ３総務
部長は，本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係
るものに関する各回議書（ただし一部のみ）にそれぞれ押印した。【甲
８】
イ監査請求等
原告は，監査委員に対し，平成１６年１０月２６日，要旨，市長は，平
成１５年度，２２名の非常勤職員に対して本件給与条例５４条２項，５６
条１項２号及び３号並びに同条２項２号を法的根拠とする「特別報酬」と
名付けた「退職手当」合計６８５２万４１６９円を違法又は不当に支給し
て（本件１５年度退職時等特別報酬はいずれもこれに含まれる。），枚方
市に同額の損害を与えたとして，市長に対し，枚方市へ返還を求める措置
をとることを請求する旨の住民監査請求をした。
監査委員は，原告に対し，平成１６年１２月２４日付けで，上記監査請
求について，「監査請求に理由がない」とする意見と「監査請求に理由が
ある」とする意見が併存し，合議に至らなかった旨を通知し，原告は，遅
くとも同月中に上記通知を受領した。【甲１，２】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等
(ア)原告は，平成１７年１月１７日，当裁判所に対し，請求の原因とし
て，要旨，平成１５年度に一般職の非常勤職員２２名に対し「特別報
酬」（本件給与条例５４条２項及び５６条１項２号，３号）と称する
「退職手当」を支給するため総額６８５２万４１６９円が支出され，枚
方市に損害が与えられ，下記の各請求を求める相手方はこれを賠償すべ
き責任がある旨を記載し，請求の趣旨として，「被告枚方市長Ｐ６は，
Ｐ６とＰ３，Ｐ１，Ｐ２と違法な特別報酬を受け取った２２名に対し，
金６８５２万４１６９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払
済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して支払うよう請求せ
よ。」との判決を求める旨を記載した訴状を提出して，甲事件に係る訴
えを提起した（なお，上記請求の趣旨は，記載の金額の金員を請求の相
手方で分割して支払うよう請求することを求めているかのような記載と
なっているが，訴状全体の記載，甲事件に係る期日における原告の陳述
等からすれば，各請求を求める相手方が負う支払義務の範囲でそれぞれ
その全額を支払うよう請求することを求めている趣旨と解される。）。
(イ)原告は，平成１７年２月３日，当裁判所に対し，甲事件について，
前記(ア)の２２名の氏名及びこれらの者に係る特別報酬の支給日を記載
した同日付けの「訴状の補正」と題する書面を提出した。
(ウ)原告は，甲事件第１回口頭弁論期日（平成１７年３月１１日）にお
いて，前記(ア)の２２名に対して支払を求める請求は，本件１５年度退
職時等特別報酬の支給に係る相手方に対する不当利得返還の請求である
旨陳述した。
(エ)被告は，平成１７年５月６日，当裁判所に対し，前記(ア)の２２名
各自に係る前記(ア)の特別報酬の各支給額を記載するとともに，上記２
２名のうち市長部局に所属する１１名中１０名の非常勤職員に対する特
別報酬の支給については総務部長のＰ３が専決権限を有し，教育委員会
に所属する１１名の非常勤職員に対する特別報酬の支給については教育
委員会管理部長のＰ１２が専決権限を有しており，Ｐ１及びＰ２は，上
記２２名全員につき，Ｐ３は上記２２名のうち市長部局に所属する１名
及び教育委員会に所属する１１名につき，いずれも当該職員に該当しな
い旨主張した同日付けの準備書面を提出した。
(オ)原告は，平成１７年５月９日，当裁判所に対し，甲事件について，
「『教育委員会に所属していた非常勤職員１１名にかかる分については，
平成１５年度「教育委員会管理部長」の「Ｐ１２」が，特別報酬の支給
決定を専決した』と被告がいうので，かかる部分に関する「４号請求」
の「当該職員」に「Ｐ１２」を加える。さらに，平成１５年度枚方市教
育長「Ｐ４」と教育次長「Ｐ５」をかかる部分に関する「４号請求」の
「当該職員」に加える。」旨の記載のある同日付けの原告第４準備書面
を提出した。
平成１７年１０月３１日の甲事件第２回弁論準備手続期日において，
上記原告第４準備書面が陳述されるとともに，原告により上記準備書面
等の内容を反映した請求の趣旨の整理がされた。
(カ)甲事件に係る請求の趣旨は，前記(イ)ないし(オ)のほか，訴えの一
部の取下げ等の結果，前記第１の１記載のとおりとなり，甲事件第５回
口頭弁論期日（平成２０年１月１８日）においてその旨が確認された。
(8)乙事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等
Ｐ６市長は，平成１５年１２月１０日を施行日として，別紙「支給額等
一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同３６２及び
同３６４ないし３７１に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対
してＰ３総務部長の専決により，同表記載の番号１２２ないし３５７，同
３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「支出の相手方」欄記載の
各人に対してＰ１２教育委員会管理部長の専決により，上記各番号に対応
する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬
（本件１５年度１２月期特別報酬）の各支給の決定をし，同日，これらに
従った公金の支出がされた。
Ｐ１人事室長，Ｐ２職員課長及びＰ７職員課グループ統括リーダーは，
本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに関
する各回議書にそれぞれ押印し，Ｐ８教育委員会管理部次長，Ｐ９教育委
員会総務課長及びＰ１０教育委員会総務課グループ統括リーダーは，本件
１５年度１２月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関す
る各回議書にそれぞれ押印した。【乙事件の甲９】
イ監査請求等
原告は，平成１６年１２月１日，監査委員に対し，要旨，平成１５年１
２月１０日，市長及び水道事業管理者は，一般職の非常勤職員計３７６名
に対して本件給与条例５６条１項１号に定められている「１２月１日に在
職する場合」の「特別報酬」いわゆる「ボーナス」総額１億３５６５万８
３４６円（本件１６年度１２月期特別報酬はいずれもこれに含まれる。）
を違法又は不当に支給し，枚方市に同額の損害を与えたとして，市長と水
道事業管理者に対し，同額の返還を求める措置をとることを請求する旨の
住民監査請求をした。
監査委員は，原告に対し，平成１７年１月２８日付けで，上記監査請求
について，「監査請求に理由がない」とする意見と「監査請求に理由があ
る」とする意見が併存し，合議に至らなかった旨を通知し，原告は，遅く
とも同年２月３日までに上記通知を受領した。【乙事件の甲１，２】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等
(ア)原告は，平成１７年２月２４日，当裁判所に対し，請求の原因とし
て，要旨，平成１５年１２月１０日に一般職の非常勤職員３７６名に対
し「特別報酬」（本件給与条例５４条２項及び５６条１項１号）を支給
するため総額１億３５６３万８３４６円が支出され，枚方市に損害を与
えられ，下記の請求を求める相手方３９１名はこれを分割して賠償すべ
き責任がある旨を記載し，請求の趣旨として「被告枚方市長は，Ｐ６，
Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ７，Ｐ４，Ｐ５，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９，Ｐ１０，
Ｐ３２，Ｐ３３，Ｐ３４，Ｐ３５と違法な報酬を受け取った３７６名に
対し，金１億３５６５万８３４６円及びこれに対する平成１５年１２月
１１日から支払済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して支払う
よう請求せよ。」との判決を求める旨を記載した訴状を提出して，乙事
件に係る訴えを提起した（なお，上記請求の原因及び請求の趣旨は，記
載の金額の金員を請求の相手方で分割して支払うよう請求することを求
めているかのような記載となっているが，訴状全体の記載の趣旨，訴状
添付の住民監査請求書（乙事件の甲２）の記載，乙事件に係る期日にお
ける原告の陳述等からすれば，各請求を求める相手方が負う支払義務の
範囲でそれぞれその全額を支払うよう請求することを求めている趣旨と
解される。）。
(イ)原告は，平成１７年３月１５日，当裁判所に対し，前記(ア)の３７
６名の氏名及びこれらの者に対する請求は本件１５年度１２月期特別報
酬の支給の決定に係る相手方に対する不当利得の返還の請求である旨を
記載した原告第１準備書面を提出した。
(ウ)被告は，平成１７年５月１８日，当裁判所に対し，乙事件について，
前記(ア)の３７６名各自に係る前記(ア)の特別報酬の支給額を記載した
準備書面を提出した。
(エ)原告は，平成１９年２月６日，当裁判所に対し，乙事件について，
Ｐ１６に対して請求を求める請求につき，別紙「支給額等一覧表（乙事
件）」記載の番号１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各
人に対して請求を求める請求に，Ｐ２１に対して請求を求める請求につ
き，同表記載の番号４２に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載
の各人に対して請求を求める請求に，それぞれ変更する旨の同日付けの
「「請求の趣旨」変更申立書」を提出した（なお，上記変更後の請求は，
変更後の請求を求める相手方に対して，従前の者に請求を求めていた額
のうち新たな相手方が各相続した額である上記各相手方に対応する同表
「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の請求を求める趣旨のもので
あることは明らかである。）。
(オ)原告は，平成１９年８月３０日，当裁判所に対し，乙事件について，
Ｐ１４に対して請求を求める請求につき，別紙「支給額等一覧表（乙事
件）」記載の番号３１８に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載
の各人に対して請求を求める請求に変更する旨の同日付けの「「請求の
趣旨」変更申立書」を提出した（なお，上記変更後の請求は，変更後の
請求を求める相手方に対して，従前の者に請求を求めていた額のうち新
たな相手方が各相続した額である上記各相手方に対応する同表「請求を
求める額（円）」欄記載の各金額の請求を求める趣旨のものであること
は明らかである。）。
(カ)乙事件に係る請求の趣旨は，前記(イ)ないし(オ)のほか，訴えの一
部の取下げ等の結果，前記第１の２記載のとおりとなり，乙事件の弁論
が併合された甲事件第５回口頭弁論期日（平成２０年１月１８日）にお
いてその旨が確認された。
(9)丙事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等
Ｐ６市長は，平成１６年６月３０日を施行日として，Ｐ１３教育委員会
管理部長の専決により，教育委員会に所属する非常勤職員（本件給与条
例）２２４名に係る合計８４５６万７３３４円の各特別報酬（本件１６年
度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るもの）の各支給の決
定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
当時の教育長はＰ５であった。また，Ｐ１１教育委員会管理部次長及び
Ｐ１０教育委員会総務課長は，本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委
員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。【丙事
件の甲３】
イ監査請求等
原告は，平成１７年３月１７日，監査委員に対し，要旨，平成１６年６
月３０日，市長は，教育委員会所属の一般職非常勤職員に対し，本件給与
条例５６条１項１号の規定に基づき，特別報酬（夏期一時金）の名目で総
額合計８４５６万７３３４円（本件１６年度６月期特別報酬の支給の決定
のうち教育委員会所属の職員に係るものはいずれもこれに含まれる。）を，
違法若しくは不当に支給し，枚方市に同額の損害を与えたとして，市長に
対し，同額の返還を求める措置をとることを請求する旨の住民監査請求を
した。
監査委員は，原告に対し，平成１７年５月１６日付けで，上記監査請求
について，「監査請求に理由がない」とする意見と「監査請求に理由があ
る」とする意見が併存し，合議に至らなかった旨を通知した。【丙事件の
甲１，２】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等
原告は，当裁判所に対し，平成１７年６月１４日，請求の原因として，
要旨，平成１６年６月３０日に教育委員会所属の非常勤職員に対し「特別
報酬」（本件給与条例５６条１項１号）と称する「夏期一時金」を支給す
るため総額８４５６万７３３４円が支出され，市に損害が与えられ，下記
の各請求を求める相手方は連帯してこれを賠償すべき責任がある旨を記載
し，請求の趣旨として「被告枚方市長は，Ｐ６，Ｐ５，Ｐ１３，Ｐ１１，
Ｐ１０に対し，金８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月
１日から支払済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して連帯して支
払うよう請求せよ。」との判決を求める旨を記載した訴状を提出して，丙
事件に係る訴えを提起した。
(10)丁事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等
枚方市長は，平成１６年６月３０日を施行日として，別紙「支給額等一
覧表（丁事件）」記載の番号１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同
３３９及び同３４２ないし３４９に対応する同表「支出の相手方」欄記載
の各人に対して総務部長の専決により，上記各番号に対応する同表「１６
年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１６年度６
月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの）の各支給の決定をし，
同日，これらに従った公金の支出がされた。
枚方市長は，平成１６年１２月１０日を施行日として，別紙「支給額等
一覧表（丁事件）」記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０
ないし７９，同８１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９及び
同３４２ないし３４９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対
して総務部長の専決により，同１１５ないし２９４，同２９６ないし３２
９，同３３７，同３４０，同３４１及び同３５０ないし３５６に対応する
同表「支出の相手方」欄記載の各人に対して教育委員会管理部長の専決に
より，上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載
の各金額の各特別報酬（本件１６年度１２月期特別報酬）の各支給の決定
をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
枚方市長は，平成１７年３月３１日（ただし，Ｐ１４についてのＰ１５
に対する支給の決定については平成１６年８月２０日）を施行日として，
別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１１，同１２，同１９，同
２４，同３４，同４２，同４４及び同８１に対応する同表「支出の相手
方」欄記載の各人に対して総務部長の専決により，同表記載の番号１７６，
同１８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３
０，同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に
対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対して教育委員会管理部長
の専決により，上記各番号に対応する同表「１６年度退職時等支給額
（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１６年度退職時等特別報酬）
の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
イ監査請求等
原告は，平成１７年６月２９日，監査委員に対し，要旨，平成１６年度，
市長及び水道事業管理者は，平成１６年６月３０日支給分（教育委員会所
属の「一般職非常勤職員」を除く約１３１名に合計約４７１６万円），平
成１６年１２月１０日支給分（約３５５名の「一般職非常勤職員」に合計
約１億４１２０万２０５８円）及び平成１７年３月３１日支給分（２１名
の「一般職非常勤職員」に合計約６５５２万円）の合計約２億５０００万
円（推定金額）の「特別報酬」（本件１６年度６月期特別報酬のうち教育
委員会所属の職員に係るもの，本件１６年度１２月期特別報酬及び本件１
６年度退職時等特別報酬はいずれもこれに含まれる。）を違法に支給し，
同額の損害を市に与えたとして，市長及び水道事業管理者に対し，同額の
返還を求める措置をとることを請求する旨の住民監査請求をした。
監査委員は，原告に対し，平成１７年８月２６日付けで，上記監査請求
について，理由がないので棄却する旨の監査結果を通知し，原告は，遅く
とも同年９月２日までに上記通知を受領した。【丁事件の甲１】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等
(ア)原告は，当裁判所に対し，平成１７年９月２２日，請求の原因とし
て，要旨，平成１６年度に非常勤職員で「一般職」と呼ばれた「訴状別
紙記載」の３５９名の者は，総額２億７６６９万２４０５円の特別報酬
（平成１６年支給分。内訳は，平成１６年６月期における特別報酬は１
３１人に対して総額４８６１万円９９２８円，同年１２月期における特
別報酬は３５１人に対して総額１億４７６７万０４０７円（平成１７年
３月１８日追給分２万００１０円を含む。），退職等による特別報酬は
２２人に対して総額８０４０万２０７０円。）を受け取り，枚方市等に
損失を及ぼした悪意の受益者であるから，利息を付して各人が受け取っ
た違法「特別報酬」（諸手当）すなわち不当利得金を返還すべき責任が
ある旨を記載し，請求の趣旨として「被告枚方市長Ｐ６，被告枚方市水
道事業管理者Ｐ３６，被告枚方市病院事業管理者Ｐ３２は，違法な特別
報酬を受け取った３５９名（訴状別紙に記載の者）に対し，それぞれの
者が受け取った額の金員と平成１７年４月１日から支払済まで年５分の
割合による金員を枚方市に対して支払うよう請求せよ。」との判決を求
める旨を記載し，上記３５９名の氏名を記載した別紙を添付した訴状を
提出して，丁事件に係る訴えを提起した（なお，上記の「平成１６年６
月期における特別報酬は１３１人に対して総額４８６１万円９９２８
円」に教育委員会所属の職員に係るものが含まれないことは，平成１６
年度６月期特別報酬のこれらの職員に係るものを除いた総額が１３１名
についての上記額であったこと及び同訴状添付の丁事件の甲１（前記イ
の監査請求の結果の通知）の記載からすれば明らかである。）。
(イ)被告は，平成１７年１２月１２日，当裁判所に対し，丁事件につい
て，前記(ア)の訴状別紙に氏名を記載した者に対する平成１６年度６月
期の特別報酬の支給額（ただし，上記のうち教育委員会所属の職員につ
いては除く。），同年１２月期の特別報酬の支給額及び同年度の退職等
による特別報酬の支給額（支給していない者についてはその旨）並びに
被告が上記訴状別紙に氏名を記載した以外の職員のうちに上記各特別報
酬を支給した者がおり，それらの者について支給された支給額を合わせ
て平成１６年度６月期の特別報酬として総額４８６１万円９９２８円，
同年度１２月期の特別報酬として総額１億４７６７万０４０７円，平成
１６年度の退職時等特別報酬として総額８０４０万２０７０円を支給し
た旨を記載した同日付けの準備書面を提出した。
(ウ)原告は，平成１８年１月１７日，当裁判所にし，丁事件について，
請求の趣旨を前記(ア)記載のものから「被告枚方市長，被告枚方市水道
事業管理者は，違法な特別報酬を受け取った職員（のべ５０４名）に対
し，それぞれの者が受け取った額の金員と平成１７年４月１日から支払
済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して支払うよう請求せ
よ。」に変更する，のべ５０４名の内訳は①平成１６年度６月期（支
給日６月３０日）の特別報酬（総額４８６１万円９９２８円）が支給さ
れた１３１名の職員，②同年１２月期（支給日１２月１０日，平成１
７年３月１８日追給分２万００１０円を含む）における特別報酬（総額
１億４７６７万０４０７円）が支給された３５１名の職員，③退職等
（支給日平成１６年８月２０日，平成１７年３月３１日）における特別
報酬（総額８０４０万２０７０円）が支給された２２名の職員である，
被告は上記「のべ５０４名」の氏名，所属，各人の受け取った特別報酬
の額，その支給日を明らかにされたい旨の同日付けの「「請求の趣旨」
変更申立書」を提出した。
(エ)被告は，平成１８年２月１０日，当裁判所に対し，丁事件について，
前記(ウ)ののべ５０４名の氏名並びに各自に係る特別報酬の支給額及び
その支給日を記載した書面を提出した。
(オ)原告は，平成１８年９月６日，当裁判所に対し，丁事件について，
Ｐ１４に対して請求を求める請求につき，Ｐ１５に対して請求を求める
請求に，Ｐ１６に対して請求を求める請求につき，別紙「支給額等一覧
表（丁事件）」記載の番号１に対応する同表「請求を求める相手方」欄
記載の各人に対して請求を求める請求に，Ｐ２１に対して請求を求める
請求につき，同表記載の番号４１に対応する同表「請求を求める相手
方」欄記載の各人に対して請求を求める請求に変更する旨の同日付けの
「「請求の趣旨」変更申立書」を提出した（なお，上記変更後の請求は，
Ｐ１５に対してはＰ１４に請求を求めていた額を，その余の者らに対し
ては，従前の者に請求を求めていた額のうち新たな相手方が各相続した
額である上記各相手方に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載
の各金額の請求を求める趣旨のものであることは明らかである。）。
(カ)丁事件に係る請求の趣旨は，前記(イ)ないし(オ)のほか，訴えの一
部取下げ等の結果，前記第１の４記載のとおりとなり，丁事件の弁論が
併合された甲事件第５回口頭弁論期日（平成２０年１月１８日）におい
てその旨が確認された。
３主たる争点
(1)当該職員該当性（本案前の争点①）
甲事件の請求(1)について，Ｐ１及びＰ２は本件１５年度退職時等特別報
酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそ
れぞれ該当するか。また，甲事件の請求(1)及び同(2)について，Ｐ３，Ｐ１，
Ｐ２，Ｐ４及びＰ５は本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属
の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当するか。
乙事件の請求(2)について，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は，本件１５年度１２月
期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該
職員にそれぞれ該当するか。また，乙事件の請求(3)について，Ｐ８，Ｐ９
及びＰ１０は本件支出１５年１２月定期特別報酬のうち教育委員会所属の職
員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当するか。
丙事件について，Ｐ５，Ｐ１１及びＰ１０は，本件１６年度６月期特別報
酬のうち教育委員会所属のものの各支給の決定について当該職員にそれぞれ
該当するか。
(2)出訴期間（当該職員関係）（本案前の争点②）
甲事件の請求(2)に係る訴えは出訴期間（地自法２４２条の２第２項１
号）を遵守しているか。
(3)請求の特定及び出訴期間（相手方関係）（本案前の争点③）
甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求は
特定されているか。また，これらの請求は出訴期間（地自法２４２条の２第
２項１号）を遵守しているか。
(4)訴え提起手数料（本案前の争点④）
甲事件，乙事件及び丁事件について，それぞれ納付すべき訴え提起手数料
の納付があり民訴費用法３条１項に適合するか。
(5)公金の支出の違法性（本案の争点①）
本件特別報酬の各支給の決定は，地自法及び地公法の規定に反し，違法で
あって，本件特別報酬の各支給の決定に具体的に関与することは不法行為法
上違法であるか。また，本件特別報酬の各支給の決定に基づき支出された本
件特別報酬の各受領は法律上の原因を欠くか。
(6)損害並びに損失及び利得（本案の争点②）
本件特別報酬の各支給の決定に基づく支出について，枚方市に生じた損害
は幾らか（損害が生じたかどうかも含む。）。また，枚方市に生じた損失及
び本件特別報酬を受領した支出の相手方の利得は幾らか（損失あるいは利得
が生じたかどうかも含む。）。
(7)故意過失及び悪意（本案の争点③）
本件特別報酬の支給が違法であることについて，本件当該職員に故意又は
過失があったか。また，本件特別報酬の各受領が法律上の原因を欠くことに
ついて各受領者（その相続人を含む。）は悪意か。
(8)不当利得返還請求と権利濫用法理ないし信義則（本案の争点④）
枚方市が本件非常勤職員に対して不当利得返還請求をすることは権利の濫
用に当たり又は信義則に反して許されないか。
４当事者等の主張
(1)当該職員該当性（本案前の争点①）について
（原告の主張）
地自法２４２条の２第１項４号にいう当該職員とは，当該訴訟においてそ
の適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有
するとされている者及びその者から権限の委任を受けるなどして上記権限を
有するに至った者を広く意味し，その反面およそ上記のような権限を有する
地位ないし職にあると認められない者はこれに該当しないと解するのが妥当
であるという最高裁昭和５５年（行ツ）第１５７号同６２年４月１０日第二
小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁の趣旨からすると，当該職員には，当
該訴訟においてその適否が問題とされている財務会計上の行為をする本来的
権限を有する職員やこれを専決する権限を有する職員のみならず，これに具
体的に関与した職員すべてが含まれると解される。
そして，教育長は教育委員会所属の職員に対する給付の支給のための違法
な財務会計上の行為を自ら中止すべき義務を負い，また，教育委員会事務局
所属の職員が行う違法な財務会計行為を阻止すべき指揮監督上の義務を負う
立場にあるから当該職員に当たるというべきところ，Ｐ４は本件１５年度退
職時等特別報酬の各支給の決定の当時，教育長であり，Ｐ５は本件１６年度
６月期特別報酬の各支給の決定の当時，教育長であった。
また，問題となる財務会計上の行為に関する「回議書」にハンコを押す権
限を有する職員は，決定関与する者または合議を受ける者等としてハンコを
押すに当たり起案内容について意思を決定する権限を与えられているところ
（事務決裁規程２条１項５号，６号参照），合議を受けた者は，起案の内容
に異議があるときは，所管の課長等と協議しなければならず（事務決裁規程
１２条４項），また，決定関与をする者は，「回議書」にハンコを押すこと
を拒絶したり，廃案にする権限を有しており（回付の途中で「重要な変更」
や「廃案」があった場合について定めがある（文書取扱規程１８条）。），
起案内容たる財務会計上の行為が適正に行われているかについて諸般の事情
を考慮し慎重にハンコを押さなければならないから，いずれも当該財務会計
上の行為に具体的に関与した職員といえる。しかるところ，本件１５年度退
職時等特別報酬の各支給の決定の当時人事室長であったＰ１及びその当時職
員課長であったＰ２は，上記特別報酬のうち市長部局及び教育委員会所属の
職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印し，その当時総務部長であ
ったＰ３，教育長であったＰ４及び教育次長であったＰ５は，上記特別報酬
のうち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印し
た。本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定の当時人事室長であった
Ｐ１，その当時職員課長であったＰ２及びその当時職員課グループ統括リー
ダーであったＰ７は，上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに
関する各回議書にそれぞれ押印し，その当時教育委員会管理部次長であった
Ｐ８，その当時教育委員会総務課長であったＰ９及びその当時教育委員会総
務課グループ統括リーダーであったＰ１０は，上記特別報酬のうち教育委員
会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。本件１６年
度６月期特別報酬の各支給の決定の当時，教育委員会管理部次長であったＰ
１１及びその当時教育委員会総務課長であったＰ１０は，上記特別報酬のう
ち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。
よって，甲事件の請求(1)について，Ｐ１及びＰ２は本件１５年度退職時
等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該
職員にそれぞれ該当し，甲事件の請求(1)及び同(2)について，Ｐ３，Ｐ１，
Ｐ２，Ｐ４及びＰ５は本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属
の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当する。乙事
件の請求(2)について，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は，本件１５年度１２月期特別
報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員に
それぞれ該当し，乙事件の請求(3)について，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０は本件
１５年１２月定期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給
の決定につき当該職員にそれぞれ該当する。丙事件について，Ｐ５，Ｐ１１
及びＰ１０は，本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属のものの
各支給の決定について当該職員にそれぞれ該当する。
（被告らの主張）
地自法２４２条の２第１項４号にいう「当該職員」とは，当該訴訟におい
てその適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的
に有するとされている者及びその者から権限の委任を受けるなどして上記権
限を有するに至った者をいうところ（最高裁昭和５５年（行ツ）第１５７号
同６２年４月１０日第二小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁），枚方市に
おいては，職員の特別報酬の支給の決定を行う権限を法令上本来的に有する
とされている者は市長である。また，枚方市においては，事務決裁規程を定
めて，市長の上記権限について，市長部局所属の職員に係る特別報酬の支給
の決定は総務部長が，教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定は
教育委員会管理部長がそれぞれ専決する権限を有するものとしているから，
総務部長は市長部局の者に係る特別報酬の支給の決定につき，教育委員会管
理部長は教育委員会所属の者に係る特別報酬の支給の決定につき，法令上本
来的に権限を有するとされている者から権限の委任を受けるなどして上記権
限を有するに至った者としてそれぞれ当該職員に該当する。しかし，その余
の職にある者には，そのような権限は与えられていないから，職員に係る特
別報酬の支給の決定につき当該職員に該当しない。
よって，甲事件の請求(1)について，Ｐ１及びＰ２は本件１５年度退職時
等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該
職員にいずれも該当せず，甲事件の請求(1)及び同(2)について，Ｐ３，Ｐ１，
Ｐ２，Ｐ４及びＰ５は本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属
の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にいずれも該当しないから，
上記各請求のうち上記各人に対して請求を求める請求は，いずれも地自法２
４２条の２第１項４号に基づく請求のできる場合に当たらない。乙事件の請
求(2)について，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は，本件１５年度１２月期特別報酬の
うち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にいずれ
も該当しないから，上記各請求のうち上記各人に対して請求を求める請求は，
いずれも地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求のできる場合に当たら
ず，乙事件の請求(3)について，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０は本件支出１５年１
２月定期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定に
つき当該職員にいずれも該当しないから，上記各請求のうち上記各人に対し
て請求を求める請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号に基づく請
求のできる場合に当たらない。丙事件について，Ｐ５，Ｐ１１及びＰ１０は，
本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属のものの各支給の決定に
ついて当該職員にいずれも該当しないから，上記各請求のうち上記各人に対
して請求を求める請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号に基づく
請求のできる場合に当たらない。
(2)出訴期間（当該職員関係）（本案前の争点②）について
（原告の主張）
甲事件の請求(2)に係る訴えは出訴期間（地自法２４２条の２第２項１
号）を遵守している。下記被告の主張は争う。
（被告らの主張）
地自法２４２条の２第１項４号の「当該職員」の追加は訴えの変更に当た
り，訴えの変更時に変更後の新訴を提起したことになるから，地自法２４２
条の２第２項１号の出訴期間の遵守は訴えの変更時を基準として判断されな
ければならないところ，甲事件の請求(2)は，平成１７年５月９日に裁判所
に提出された原告第４準備書面により追加されたものであるから，同号の出
訴期間を経過して提起されたものであることは明らかである。よって，甲事
件の請求(2)に係る訴えは出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）を遵
守しておらず，不適法であり，却下を免れない。
(3)請求の特定及び出訴期間（相手方関係）（本案前の争点③）について
（原告の主張）
原告が甲事件の請求(3)及び同(4)において請求を求める相手方は，訴え提
起の時点で，訴状の「違法な特別報酬を受け取った２２名」との記載により
その余の記載とあいまって，乙事件の請求(4)及び同(5)において請求を求め
る相手方は，訴え提起の時点で，訴状の「違法な特別報酬を受け取った３７
６名」との記載によりその余の記載とあいまって，丁事件の請求において請
求を求める相手方は，訴え提起の時点で，訴状別紙の氏名の記載によりその
余の記載とあいまってそれぞれ特定されている。
仮に一般論としては特定が不十分としても，原告が甲事件及び乙事件にお
いて訴え提起時に相手方を氏名により特定し，また甲事件，乙事件及び丁事
件において請求を求める額を特定できなかったのは，情報公開請求等をして
も公開されない事項であり原告には知り得ない事項であったためであって，
やむを得なかったのであり，特段の事情がある。このことは，これらの事項
が，乙事件の提起に先立ち，原告が乙事件において請求を求める相手方の氏
名及びその支給額の開示を求めたところ，枚方市は「裁判長から補正の指示
があれば開示する」として開示しなかったことや枚方市の法制室において提
訴前の段階では開示できないという趣旨の説明を受けたことからも明らかで
ある。
よって，甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件
の請求は特定されており，また，出訴期間（地自法２４２条の２第２項１
号）を遵守している。
（被告らの主張）
地自法２４２条の２第１項４号の請求は，地方公共団体が有する個別具体
的な実体法上の請求権を前提とし，これによって訴訟物が画されている。そ
うすると訴訟物が特定されるためには，この実体法上の請求権が特定されて
いる必要があり，そのためには，当該職員あるいは相手方が特定されている
必要がある。さらに，同一当事者間に複数の請求権が存在することがあり，
また，地自法は２４２条の２第１項４号の請求に対する認容判決において当
該職員あるいは相手方の責任が支払うべき額も含めて確定されていることを
前提として，これらの者に対する賠償命令等が引き続いて行われることを予
定しているから（同法２４３条の２第１１項等参照），請求主体が有する請
求金額が特定される必要がある。そして，住民訴訟には出訴期間が設けられ
ていること（同法２４２条の２第２項），その係属中は当該地方公共団体の
住民は別訴をもって同一の請求をすることができないこと（同条４項），被
告は当該職員又は相手方に対して訴訟告知をしなければならず，訴訟告知は
当該訴訟に係る損害賠償又は不当利得返還の請求権の時効の中断の効果があ
るものとされていること（同条７，８項），請求金額不特定の訴えの提起を
認めれば金額不特定の認容判決が可能となるが，このような判決がされれば，
引き続き予定されている上記賠償命令等に支障を来すことに照らせば，当該
職員あるいは相手方及び請求金額の特定は訴え提起の段階からされているこ
とを要するというべきである。
そして，相手方は本来住所及び氏名により特定されるべきであるところ，
甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求は，
いずれも，その訴えの提起時において，各相手方が特定されていない上，各
相手方が受け取った特別報酬の額も特定されていないから，相手方及び請求
金額が不明で訴訟物が特定されておらず，したがって，請求の特定を欠き不
適法である。のみならず，これらの請求の各相手方の住所は，口頭弁論終結
時に至っても，いずれも特定されていないから，これらの請求は口頭弁論終
結時においてもいずれも特定を欠く。
仮に氏名による特定のみで請求が特定されるとしても，訴え提起時と異な
る相手方を新たに対象とすることは訴えの変更であって，新たに対象とした
時点が出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）の計算の基準となること
からすれば，上記各請求の出訴期間の計算は請求の特定がされた時点を基準
とするべきところ，甲事件の請求(3)及び同(4)の相手方の氏名が特定された
のは平成１７年２月３日付けの訴状の補正によってであり，各自の受給金額
が特定されたのは同年５月６日付け被告準備書面によってであり，乙事件の
請求(4)及び(5)の相手方の氏名が特定されたのは同年３月１５日付け原告第
１準備書面によってであり，各自の受給金額が特定されたのは同年５月１８
日付け被告準備書面によってであり，丁事件の請求の相手方の受給金額が特
定されたのは同年１２月１２日付け被告準備書面によってであって，いずれ
も出訴期間をはるかに経過した後であり，提訴後に特定がされたことにより
瑕疵が治癒されたとはいえない。
よって，甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件
の請求は特定されておらず，また，出訴期間（地自法２４２条の２第２項１
号）を遵守していないから，いずれも不適法である。
(4)訴え提起手数料（本案前の争点④）について
（原告の主張）
甲事件，乙事件及び丁事件は，多数回にわたる同種の支出を一律に問題と
し，しかもその違法事由が全く共通するものである場合に当たり，訴額の計
算においては，各事件ごとに１個の請求と見るのが相当であるから，各事件
の訴額はそれぞれ１６０万円であり，原告は各事件について納付すべき訴え
提起手数料相当額の印紙を各訴状に貼用した。よって，甲事件，乙事件及び
丁事件について納付された訴え提起手数料は納付されるべき手数料額に足り
ているから，甲事件，乙事件及び丁事件については，それぞれ納付すべき訴
え提起手数料の納付があり，いずれも民訴費用法３条１項に適合する。
仮に足りないのであれば，原告は，甲事件については請求(1)のうちＰ６
を請求を求める相手方とする請求に，乙事件については請求(1)に，丁事件
についてはＰ３７を請求を求める相手方とする部分に納付済みの訴え提起手
数料に充当するから（なお，丙事件についてはＰ６に対して請求を求める部
分に充当する。），少なくとも上記各請求については，それぞれ納付すべき
手数料の納付があり民訴費用法３条１項に反しない。
（被告らの主張）
最高裁昭和５１年（行ツ）第１２０号同５３年３月３０日第一小法廷判決
・民集３２巻２号４８５頁は，平成１４年改正前の地自法２４２条の２第１
項４号の請求の訴額について，一つの訴訟物について「地方公共団体が直接
受ける利益すなわち請求に係る賠償額」にかかわらず算定不能として扱うと
いうものであるところ，改正後の同号の請求の訴訟物は当該職員あるいは相
手方及び請求の内容（損害賠償あるいは不当利得の返還）ごとに異なる。甲
事件，乙事件及び丁事件の各請求は，しかも，当該職員に対する損害賠償請
求と財務会計行為の相手方等に対する不当利得返還請求を含み，特別報酬の
支給の決定（特別報酬の種類，時期，額は各支給の決定ごとに異なる。）の
適法性や支給の決定の相手方がこれに基づく支出（狭義）により得た利得の
法律上の原因の有無は各当該職員ないし相手方ごとに個別に判断されるべき
である。したがって，上記各訴えの訴訟物は請求を求める当該職員ないし相
手方ごとに独立，別個であるから，甲事件，乙事件及び丁事件における訴訟
物の個数は，それぞれ請求を求める当該職員及び相手方の人数に相当する数
である。しかるに，甲事件，乙事件及び丁事件は，うち１個分の訴訟物の訴
えによる利益（訴額）に相応する訴え提起手数料相当額の印紙の貼用しかさ
れていない上，各事件ともどの訴訟物についての訴え提起手数料を納付する
趣旨での貼用なのか明らかでない。
よって，甲事件，乙事件及び丁事件について，各事件の請求すべてについ
て納付すべき訴え提起手数料の納付がなく民訴費用法３条１項に適合しない
から，各事件に係る訴えはすべて不適法である。
(5)公金の支出の違法性（本案の争点①）について
（原告の主張）
ア本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは地自法２０３条，２
０４条の２に反する
(ア)地自法２０３条は「その他普通地方公共団体の非常勤の職員」，同
法２０４条は「その他普通地方公共団体の常勤の職員」について明確に
区別してそれぞれに対して支給する給付について定め，同法２０４条の
２において，普通地方公共団体は，いかなる給与その他の給付も法律又
はこれに基づく条例に基づかずには，これを同法２０３条１項の職員及
び同法２０４条１項の職員に支給することはできないと規定している。
したがって，地自法２０３条の非常勤の職員に対して,同法２０４条
２項所定の諸手当を支給することはできず，実質的に同法２０４条２項
所定の諸手当に当たる給付を支給することも給付の名称にかかわらず地
自法２０３条，２０４条の２に反する。
(イ)本件非常勤職員は，地自法２０３条の非常勤の職員に当たる
公務（行政事務）は法律に基づいて安定的，継続的そして一定水準で
確実に遂行されなければならず，そのためには，公務を担う公務員組織
について人員面において単に一定の人員が確保されるだけでは足りず，
能力面においても組織全体から見た職員の総合的能力が安定的かつ継続
的に一定水準に維持されていることが必要不可欠である。そして，規模
が大きく毎年多数の実績と経験を積んだ退職者が生じるのが常態である
公務員組織において，このような総合的能力を維持するためには，退職
者に代わり得る人材を組織内部で絶えず生み出していく組織形態が必要
であり，現行の地方公務員制度は，まさにそのための制度である。すな
わち，現行の地方公務員制度は，恒常的公務員関係（継続的，安定的に
恒常的業務を維持，推進していくための恒常的組織）を継続的，安定的
に維持，存続させるため，任用に当たり厳格な能力実証を求めるととも
に一定の年齢制限を設けて職員全体が一定の能力とほぼ同一の勤務年数
を有するように配慮し，それらの職員を，終身雇用的任用制度の下，長
期的かつ計画的に育成し，毎年の退職者により欠ける部分を翌年の退職
者により確実に補填していくことによって適切・有能な人材を安定的に
補填して組織全体としての公務遂行能力を常時一定水準に保つことを可
能にしている。そして，地自法２０４条の常勤の職員とは，このような
恒常的組織を担い現行地方公務員制度の中核となる職員をいうのに対し，
地自法２０３条の非常勤の職員とは，上記のような同法２０４条の常勤
の職員による人的体勢を補完するものとして，臨機に特殊専門的知見等
を必要とする場合に必要に応じて設けられ，任用に当たり厳格な能力実
証が要求されていない反面，任期付の任用で，勤務が継続する場合でも
任期の更新により，終身にわたる継続的勤務関係のみならず長期間にわ
たる任用も予定されていないという臨時的かつ短期的な任用形態の下に
任用された職員をいう。
しかるところ，本件非常勤職員は，①恒常的業務ではない業務のた
め，あるいは恒常的業務であっても常勤の職員の負担軽減等のため必要
に応じて特定の業務のみに就くためにのみ任用されて当該業務のみに従
事し，恒常的組織の一員すなわち地自法２０４条の常勤の職員として任
用され，様々な部署で様々な業務を担う市の一般職常勤職員とは根本的
に職務内容も職務に対する姿勢，責任が異なっていること，②「非常
勤嘱託」等として募集され，正規の採用試験によらないで（さらにいえ
ば，コネ，口利きによるものだったとうかがわれる。）１年の任期付き
で任用され，又は１年単位の任期の更新により市で勤務している者であ
って，終身雇用（終身にわたる継続的な勤務関係）を前提として任用さ
れていないこと（辞令等の定年なる表現は最大延長時を示すにすぎない
し，本件非常勤職員は「任期付き短時間勤務職員」となるに当たり新た
に試験を受けて雇用され直されている。）からすれば，臨機に特殊専門
的知見等を必要とする場合に必要に応じて設けられ，任用に当たり厳格
な能力実証が要求されていない反面，任期付の任用で，勤務が継続する
場合でも任期の更新により，終身にわたる継続的勤務関係のみならず長
期間にわたる任用も予定されていないという臨時的かつ短期的な任用形
態の下に任用された職員であるから，地自法２０３条の非常勤の職員に
当たる。
なお，地自法２０３条及び２０４条は，地公法にいう一般職と特別職
の区別をしていないから，本件非常勤職員がいずれであっても，上記結
論は左右されないし，そもそも，本件非常勤職員の職種の名称，任期付
任用であること及び後記(オ)③のとおり実質的に兼業が可能であったこ
とからすれば，地公法３条３項３号の職にある者であって特別職の職員
に当たる（大阪府においては本件非常勤職員と同様の職員は同号の特別
職の職員とされているし，枚方市自身，学校給食調理員を特別職の非常
勤職員として募集するなどしている（甲５１）。）。
(ウ)特別報酬は地自法２０３条にいう報酬に当たらず，実質的に地自法
２０４条２項にいう手当に当たる
地自法２０３条の非常勤の職員は上記(イ)のような職員であることか
ら，同条にいう報酬は，生活給（支給対象の職員及びその家族の生計を
維持するための費用に当てられることを予定して支給ないし受領される
給付をいう。以下同じ。）としての意味はなく純然たる勤務に対する反
対給付としての性格のみを有するものである。このことは，昭和３１年
の地自法の改正による２０３条２項の新設の趣旨が，同条の非常勤の職
員に対する報酬は，非常勤の国家公務員の勤務の対価と同様，勤務量，
具体的には勤務日数に応じて支給すべき性格のものである趣旨を明確に
し，これをもって非常勤の職員に対する報酬の支給の原則とし，ただし，
非常勤の職員のうちにも，勤務の実態からして常勤の職員と同様に月額
ないし年額をもって支給することが合理的であるような場合や勤務日数
の把握が困難であって月額等による以外に支給方法がないものなど特殊
な場合も予想されるので，条例で特別の定めをすることによりその例外
を設けることができるようにすることにあったことからしても明らかで
ある。
そして，本件非常勤職員については，本件給与条例及び本件非常勤職
員給与規則が，同条例の非常勤職員に対しては，その勤務に対する反対
給付である普通報酬を月額をもって支給することが合理的であるものと
して，きめ細かな月額報酬額を設定しており，同条例に基づき，その勤
務に対する反対給付として相当な額を上回る額の普通報酬が支給されて
いた。
そうすると，これと別途支給される定期特別報酬は実質的には地自法
２０４条２項にいう期末手当に当たり，退職時等特別報酬は実質的には
地自法２０４条２項にいう退職手当に当たるものといえる。このことは，
職員給与条例に特別報酬の支給についての規定を挿入した本件１３年改
正に当たっての市長と市職員の労働組合委員長との間の覚書の記載（甲
２），上記改正についての市議会での質疑応答，監査結果を通知する書
面に現れた監査委員の認識等からも明らかである。
(エ)小括
以上よりすれば，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは，
地自法２０３条，２０４条の２の規定に反する。
(オ)本件非常勤職員が市の一般職常勤職員に準じた者であることにより
本件非常勤職員に係る特別報酬の支給が適法となるものではない
被告らは，本件非常勤職員は，その勤務実態が市の一般職常勤職員の
勤務実態に準じていることから，その勤務に対する給付は生活給の実態
を有しているのであって地自法２０４条の常勤の職員に準じた者といえ
るから，地自法２０４条が適用（ないし準用，類推適用）される旨主張
するが，同条の常勤の職員でない者を同条の職員として扱うことは，定
数主義を規定した地自法１７２条３項に反し，違法である。
また，そもそも，前記(イ)①（市の一般職常勤職員との職務内容，職
務に対する姿勢，責任の差違）及び②（臨時的かつ短期的な任用形態の
下の任用）に加え，③募集要項に他の仕事を兼ねることは原則として
認められないとの趣旨の記載がある例もあるがこの点についての宣誓書
の証拠提出はなく，市の兼業の許可基準である「非常勤嘱託職員につい
ての営利企業等従事許可基準」（甲１９）によれば，同基準に定める許
可申請書を提出しさえすれば容易に兼業が認められ，申請書を提出しな
かった場合の罰則等の明記もないのであって，兼業が厳格には禁止され
ておらずむしろ実質的には認められていたといえ，その精力は分散され
ていたこと，④地方公務員等共済組合への加入につき，常勤職員との
差違の調整により本来の組合員の要件である「常時勤務に服する地方公
務員」に準じて取り扱われるための要件（地方公務員等共済組合法２条
１項１号，地方公務員等共済組合法施行令（昭和３７年政令第３５２
号）２条５号）を満たさないため大阪府市町村職員共済組合の加入対象
とされておらず，また，大阪府市町村の常勤職員が加入する大阪府市町
村職員互助会（同会定款（甲５９）４条，７条３号）の会員に加入して
いないこと等からすれば，本件非常勤職員の勤務実態は，恒常的組織の
一員たる市の一般職常勤職員とは異なっているのであって，勤務実態か
ら市の一般職常勤職員に準じた者ということもできない。
(カ)本件非常勤職員がその勤務実態により地自法２０４条の常勤の職員
に当たるということはできない
被告らは，本件非常勤職員の勤務実態をもとに地自法２０４条の常勤
の職員の意義について解釈をするべきと主張するが，地自法は，同法２
０４条の常勤の職員と同法２０３条の非常勤の職員との間には，前記
(イ)から明らかなとおり大きくかつ根本的な差違があることから，同法
２０４条の常勤の職員に対しては，生活給的性格の給付をもすることと
して勤務に対する反対給付である給料のほか同法２０４条２項所定の諸
手当を受けることができるものとする一方，同法２０３条の非常勤の職
員に対しては，前記(ウ)のとおり純然たる勤務の反対給付である報酬及
び費用弁償のみを支給することとして，両者を明確に区分して規定した
上で，同法２０４条の２により，これら以外の給付を支給することは許
されないとしているのであるから，同法２０３条及び同法２０４条の職
員の意義について解釈の余地はない。
また，普通地方公共団体とその職員の間の任用関係は公法上のもので
あることから，その職員が地自法２０３条の非常勤の職員と同法２０４
条の常勤の職員のいずれに当たるかはいずれとして任用されたかによっ
て決定され，勤務の継続等の就労実態や当事者の期待，認識によって，
その性質が変わる余地はなく，地自法２０３の非常勤の職員として任用
されたものにつき任期の更新が繰り返されたとしても，同法２０４条の
常勤の職員に変わることも，これに準じるものとなることもないのであ
って，この点でも，被告らの上記解釈は採用できない。なお，枚方市の
業務はすべて高い公共性を有し，また，そのほとんどが恒常的業務であ
るから，従事する業務によってその職員が同法２０３条の非常勤の職員
となるか，同法２０４条の常勤の職員となるかが決まるものではないし，
手当の実質を有する給付の支給を受けた事実によって同法２０３条の非
常勤の職員が同法２０４条の常勤の職員に変わることもない。
また，被告らは，本件非常勤職員が地自法２０４条の常勤の職員であ
る市の一般職常勤職員と同等の勤務の提供をしているとして，常勤職員
と非常勤職員の権衡を考慮した調整をするべきである旨主張してこれを
前提に地自法２０４条の常勤の職員の意義について解釈をする。しかし，
地自法は，同法２０４条の常勤の職員と同法２０３条の非常勤の職員と
の間には，前記(イ)のとおり大きくかつ根本的な差違があることから，
両者の勤務の対価について異なって規定しているのであって，勤務の対
価について地自法２０３条の非常勤の職員と同法２０４条の常勤の職員
の権衡を考慮すべきとはいえない。また，実際にも，本件給与条例の非
常勤職員である職員以外の枚方市の職員，例えば特別職の非常勤職員と
される者は，就労実態にかかわらず期末手当や退職手当は支給されない
こと，本件非常勤職員は，正規の採用試験によらずに市に勤務すること
ができ，「任期が更新されることに対する期待権」があるという利点を
有していること，地自法２０４条の常勤の職員である市の一般職常勤職
員として採用されるための採用試験は公平・公正に実施されており，本
件非常勤職員も，上記試験を受けて市の一般職常勤職員になることがで
きたこと等からしても，被告ら主張のような調整を行うべきということ
はできない。加えて，仮に，被告ら主張の調整をする必要があるとして
も，その調整は，地自法２０３条１項の報酬の増減によって各職員の職
務ごとにすべきであって，被告ら主張の調整の必要性と地自法２０４条
の２第２項の諸手当に当たる給付の支給の可否の問題とは別問題である。
また，そもそも，本件非常勤職員の勤務実態は前記(オ)のとおりである
から，本件非常勤職員が被告ら主張のように市の一般職常勤職員と同等
の勤務の提供をしているとはいえない。なお，市の職務である以上，職
務の公共性が高いのは当然であるから，公共性の高さはこれらの者を常
勤の職員の正規職員との同等性を基礎付けるものではないし，健康保険，
厚生年金保険，雇用保険，労災保険への加入も，多くの「非常勤・嘱託
職員」とされている者がこれらの社会保険に加入していることからすれ
ば，上記の被告らの主張の前提となるような勤務実態を基礎付けるもの
ではない。
なお，被告らは，地自法２０３条の非常勤の職員は，自治体からの収
入によって生計を立てることは想定されていない職員をいう旨主張する
が，同法２０３条の文言からは被告ら主張の趣旨は見受けられず，同条
の非常勤の職員に当たるかどうかは兼業の可否により左右されるもので
はないし，そもそも前記(オ)③のとおり兼業は実質的には認められてい
た。また，本件非常勤職員の週勤務時間が市の一般職常勤職員の４分の
３を超えていることをもって本件非常勤職員が地自法２０４条の常勤の
職員に当たるとする被告らの主張も誤りである。
(キ)本件非常勤職員を地自法２０４条の常勤の職員として扱うような裁
量は市議会にはない
被告らは，特別報酬の条例上の支給根拠である本件給与条例５４条２
項，５６条は市議会の裁量の範囲内である旨主張する。
しかし，条例制定権は法律の範囲内で認められる（憲法９４条）もの
であるから，実質的には地自法２０４条２項の期末手当や退職手当に当
たる給付をするために，本来同条の非常勤の職員に当たらない者を同条
の非常勤の職員とするような裁量は議会にはない。
イ本件給与条例５６条は，給与条例主義に反する
いわゆる給与条例主義を定めた地自法２０３条５項，２０４条３項及び
地公法２５条３項の趣旨は，地方公共団体の職員に対する給与の支給につ
いて，必要となる住民自治の原則に基づく住民の同意に代えて住民の代表
者から成る議会が条例に定める必要があるということ，職員に対し給与条
例を保障するためには地方自治体の最高規範たる条例によって定める必要
があるということにある。そして，これらの規定は，常勤の職員について
である場合と非常勤の職員についてである場合とを問わず，一定部分を普
通地方公共団体の長又はその制定する規則にゆだねる場合においても，少
なくとも当該種類の給与の支給要件該当性及び支給額を決定するための具
体的な基準が当該条例自体から読み取れる程度に条例においてこれらを具
体的に規定することを要するものと解すべきであり，条例において単に給
与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべて
規則等にゆだねることは給与条例主義の趣旨に反し，許されないものとい
うべきである（昭和５４年８月３１日自治給第３１号通知参照）。
そして，本件給与条例は，５４条１項において同条例別表第２及び別表
第３の適用を受ける職員，すなわち常時勤務を要する職員以外の職員を職
種，勤務時間，勤務日数等を問わずに包括的に「非常勤職員」と定義した
上で，５６条１項において，同項の規定の仕方に照らし実質的な期末手当
及び退職手当であるといえる特別報酬を支給するものとしており，地自法
２０３条の非常勤の職員に対する給付を支給することを根拠付ける条例と
いえるから（そのような給付の支給が違法か適法かはさておく。），地自
法２０３条５項に規定する給与条例主義との適合性が問題となる。そして，
地自法２０４条の２が法定されていない手当等の支給を禁じていることか
らすれば，実質的な期末手当・退職手当というべき特別報酬につき住民の
代表者から成る議会が定めた条例により定められているというためには，
その支給要件該当性及び支給額を決定するための基準が殊更に具体的かつ
殊更に厳格に定められなければならない。
しかるところ，本件給与条例は，上記のとおり５４条１項において常時
勤務を要する職員以外の職員を包括的に非常勤職員というものと定義づけ，
そのような非常勤職員の特別報酬の支給要件該当性について「１週間当た
りの勤務時間が１１時間を超えた場合」とのみ規定し，その余を規則に白
紙委任しており（同条例５６条１項柱書ただし書），特別報酬の支給要件
該当性を決定するための具体的基準を本件条例自体から読み取ることはで
きない。また，支給額についても，月額報酬に一定の支給率（以下，特別
の給付の支給額の算定に当たり各月に通常支給を受ける給付の額に乗じる
こととされる数を一般に「支給率」という。）を乗じて得た額とされてい
るところ，月額報酬の額については，同条例５５条２項が一定の上限額を
超えない範囲で規則で定めると規定するにとどまり，個々の非常勤職員に
対する報酬額を決定するための具体的基準が何ら規定されておらず，支給
率についても，支給率の合計又は支給率の上限割合を規定するにとどまり，
その余は規則に白紙委任して条例上には具体的な支給率は規定されていな
い。これらからすれば，本件給与条例は，特別報酬の支給要件該当性及び
支給額を決定するための基準を具体的かつ厳格には定めていないというこ
とができ，特別報酬についてその支給要件該当性及び支給額を決定するた
めの具体的な基準が条例自体から読み取れず，特別報酬についての本件給
与条例の規定は地自法２０３条５項に適合しない。
仮に，本件給与条例が地自法２０４条の常勤の職員に対する同条２項の
手当としての特別報酬の支給を規定したものということができ，同条３項
との適合性が問題となるとしても，以上によれば，特別報酬についての本
件給与条例の規定は同項にも適合しない。
なお，地自法２０４条の２の趣旨は，違法な手当等の支給を禁止して地
方公務員のお手盛りの積み重ねにより必要な事業に予算が回らなくなるこ
とを防止して地方公共団体の健全な発展を守り，国民の福利を充実させる
ことにあるから，被告ら主張のように本件給与条例５４条ないし５６条に
つき規定の文言を限定して解釈して，本件非常勤職員に適用される限度で
は適法であると解することはできず，本件給与条例５４条ないし５６条の
規定は地自法２０４条２項の授権を欠き，この点でも法律に基づかないも
のである。
よって，本件特別報酬の支給は，地自法２０３条５項又は同法２０４条
３項に反し，特別報酬について法律に基づく，すなわち住民の代表者から
成る議会が定めた条例が存在しないといえるから，この点からも地自法２
０４条の２に反する。
ウ市長は，本件給与条例５４条２項及び５６条の執行義務を負わない
被告らは，特別報酬の条例上の支給根拠である本件給与条例５４条２項，
５６条が地自法２０３条，２０４条，２０４条の２及び地公法２４条６項
に反し，法律の範囲を超えるものとして違法であっても，市長はその執行
義務を負う旨主張する。
しかし，前記アのとおり，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給する
ことが違法であり，また，前記イのとおり，本件条例条例５４条２項及び
５６条が地自法２０３条５項又は２０４条３項及び並びに２０４条の２に
反するところ，以上は，関係する行政実例（昭和３１年９月２８日自丁行
発第８２号回答，同年１０月９日自丁行発第９０号回答及び平成８年３月
１３日自治給発第１６号回答），大阪府の東大阪市に対する助言（甲２
１），本件１３年改正により特別報酬の支給についての規定（５４条２項
及び５６条）が職員給与条例に挿入され，本件１７年改正により削除され
たという職員給与条例の改正経緯，自治労連の資料（甲５８）等から明ら
かであるのであって，本件給与条例５４条２項，５６条の規定に基づいて
特別報酬を支給することの違法は重大かつ明白であったものといえる。し
たがって，市長は，本件給与条例５４条２項，５６条の規定を執行して本
件非常勤職員に対して本件特別報酬の各支給の決定をする義務を負わない
から，条例に規定があることにより本件特別報酬の各支給が違法でなくな
るものではない。
エまとめ
よって，本件特別報酬の各支給の決定は，地自法２０３条，２０４条，
２０４条の２，１７２条３項，地公法２４条に反し，本件特別報酬の各支
給の決定に具体的に関与することは不法行為法上違法である。また，本件
特別報酬の各支給の決定に基づき支出された本件特別報酬の各受領は法律
上の原因を欠く。
（被告らの主張）
ア本件非常勤職員は地公法３条２項にいう一般職の職員であるから，同法
２４条に基づき給与を支給することができる
地公法３条２項にいう一般職の職員には，同法４条１項の規定により同
法が適用され，同法２４条に基づき給与を支給することができるところ，
本件非常勤職員を含む本件給与条例の非常勤職員である職員は，いずれも
一般職の職員である。
すなわち，一般職は特別職に属する職以外の職であり，特別職とは，恒
久的でない職又は常時勤務することを必要としない職であり，かつ，職業
的公務員の職でない点において一般職に属する職と異なる（昭和３５年７
月２８日自治丁発第９号回答）と解されており，その区分の判断は，①
指揮命令関係の有無，②専務職であるか否か，③終身職であるか否か，
④成績主義の適用の有無，⑤政治職であるか否かを判断要素としてさ
れるとされている。そうすると，本件給与条例の非常勤職員は，上司の指
揮命令に従い職務を遂行するものであること（①），週勤務時間数は勤務
時間条例２条１項及び同条例施行規則３条１項の適用を受ける職員（正規
職員）の週勤務時間数である３８．７５時間の４分の３を超えており，任
用に当たっては兼職禁止が条件である点の指摘をされていること（②），
任期の定めはあるが更新がされ，実質的に定年制が実施されていること
（③），原則として競争試験により，その他の場合も選考により採用され，
任期の更新に当たっても勤務成績が考慮されていること（④）からすれば，
特別職には当たらず，一般職に属する職員であると認められる。
したがって，本件非常勤職員には，地公法２４条に基づき同条６項の規
定により制定された条例により給与を支給することができる。
イ本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは地自法２０３条，２
０４条の２に反しない
(ア)本件非常勤職員は地自法２０４条の常勤の職員に準じる者として同
法２０４条２項が適用（準用ないし類推適用）される
国家公務員においては，「非常勤」は「常勤職員の１週間当たりの勤
務時間の４分の３をこえない範囲内」の者をいうとされており（人規１
５－１５），地公法２４条５項に照らせば，地方公務員においても「非
常勤」と「常勤」を区別する基準としてこれによることが妥当であると
ころ，本件給与条例の非常勤職員である職員の週勤務時間数は市の一般
職常勤職員の週勤務時間数である３８．７５時間の４分の３を超えてい
る。加えて，本件給与条例の非常勤職員の勤務形態は別紙「非常勤職員
の勤務状況」記載のとおりであって，その職務内容も市の一般職常勤職
員に準じたものである。以上のような本件給与条例の非常勤職員である
職員の勤務実態からすれば，これらの職員は地自法２０４条の常勤の職
員に準じる者である。
そして，地自法２０３条が，同法２０４条と異なり，同条の非常勤の
職員に対して議員を除き手当の支給を認めていないのは，これらの職員
に対する給付が生活給としての実態を有していないからであるところ，
本件給与条例の非常勤職員である職員は，上記のとおり，地自法２０４
条の常勤の職員に準じる者であって，これらの者に対する報酬は同条の
常勤の職員と同じく生活給としての実態を有しているから，地自法２０
３条，２０４条の法意に照らしても，これらの者には地自法２０４条が
適用される常勤職員に準じた取扱いがされるべきである。そして，地公
法２５条３項５号は，これらの者のような地自法２０４条の非常勤の職
員に該当しないが，これに準じる勤務実態にある職員が存在することを
前提に，一般職の非常勤職員の給与について必要な調整を条例で行い得
ることを定めたものと解される。
そうすると，本件給与条例の非常勤職員である職員は，地自法２０４
条の「常勤の職員」に準じる者であるから，同法２０３条の適用は受け
ず，地自法２０４条が適用（又は準用若しくは類推適用）され，本件給
与条例の非常勤職員である職員に対して同条２項の手当の実質を有する
給付を支給しても同法２０３条，２０４条２に反せず，何ら違法ではな
い。
また，本件給与条例の非常勤職員である職員は地自法２０４条の常勤
の職員に準じる職員として同条２項の適用（又は準用若しくは類推適
用）を受けるにとどまり，その職は地自法１７２条３項ただし書にいう
「非常勤の職」であって同項本文の定数を定めるべき職員には含まれな
いから，本件給与条例の非常勤職員である職員に係る特別報酬の支給が
同項の潜脱に当たるということはない。
なお，仮に本件給与条例の非常勤職員である職員に地自法２０３条が
適用されるとしても，特別報酬は，同条にいう報酬に当たる。そして，
平成１５年を例にとれば，本件給与条例の非常勤職員である職員に対し
て支給された普通報酬の額及び普通報酬に特別報酬（退職時等特別報酬
を除く）と費用弁償を加えた合計額は，１人当たりの平均で，同じ勤務
時間勤務したと仮定して算出した市の一般職常勤職員に対して支給され
た給料及び諸手当（退職手当を除く）の合計額のそれぞれ４０．２パー
セント及び５３．５パーセントであり，退職時等特別報酬額は，１人当
たりの平均で，市の一般職常勤職員に対して支給された退職手当額の１
３．６パーセントであるから，その報酬としての支給の妥当性・合理性
は明らかである。
(イ)本件非常勤職員の週勤務時間は，市の一般職常勤職員の週勤務時間
の４分の３を超えているから，地自法２０４条の常勤の職員に当たる
地自法２０３条の摘示する例からすると，本来の同条の非常勤の職員
は，他に専門職などの生計の手段があり，自治体からの収入によって生
計を立てることは想定されていない職，すなわち，勤務時間的には随時
の提供であり生活時間のほとんどを自治体に提供するわけではなく，勤
務内容的にも自己の責任において自治体に勤務を提供し，自治体からの
指揮命令を受けない職であり，同条の非常勤の職員には純粋に勤務量
（具体的には勤務日数）に対する反対給付のみが支給され，同法２０４
条２項所定の手当のような生活給の意味を持つような給付は支給されな
い。対して，地自法２０４条の常勤の職員は，生活時間のほとんどにわ
たって労働力を提供していることから，一定の勤務時間あるいは勤務日
数に対する反対給付だけでは不十分であるため支給される給付である同
条２項所定の手当が支給される。そうすると，地自法２０４条２項所定
のような手当を支給するのが相当である勤務実態にあるものが同条の常
勤の職員であると解される。すなわち，地自法２０４条の常勤の職員と
は自治体から指揮命令を受けて上司の指示で勤務に従事し，そのような
勤務により収入を得て生計を維持する職員，換言すれば勤務のため一日
の生活時間の大半を自治体に提供するため，一定の勤務に対する反対給
付だけでは労働力提供に対する対価として不十分であるような勤務実態
にある職員をいう。
そして勤務時間が常勤職員の勤務時間の４分の３を超えるような勤務
実態があれば，他の生活の手段と両立しないというを妨げないところ，
地自法においては，昭和２６年法律第２０３号による改正により「常
勤」及び「非常勤」の語が初めて用いられ，昭和２７年の法律第３０６
号による改正により現行のとおり同法２０３条１項は「（前中略）その
他普通地方公共団体の非常勤の職員」ついて，同法２０４条１項は
「（前略）その他普通地方公共団体の常勤の職員」について規定するも
のと整理されたところ，当時，「常勤」と「非常勤」の区別についての
基準は，国家公務員についての，非常勤職員は日々雇い入れられる１日
の勤務時間８時間以内の者及びその他の者で１週間当たりの勤務時間が
常勤職員（正規職員）の４分の３を超えない範囲内のものとする人規１
５－４（当時。現行の人規１５－１５に相当。）のみであった上，地公
法２４条３項及び同条５項において既に現行法のとおり給与及び勤務時
間について国家公務員との均衡が要請されていたことからすると，地自
法２０４条の常勤の職員は，週勤務時間が正規職員のそれの４分の３を
超える職員を意味するものと解される（昭和５９年１２月３日自治公一
発第４２号回答もそのような見解に立っているし，雇用保険や健康保険
及び厚生年金についても，正規職員の勤務時間の４分の３を超えるかど
うかが基準とされている。）
そうすると，枚方市においては，正規職員の週勤務時間数は３８．７
５時間であるから（勤務時間条例２条１項，同条例施行規則３条１項），
週勤務時間数がその４分の３である２９時間を超えるものは地自法２０
４条の常勤の職員に当たるというべきところ，本件非常勤職員の週勤務
時間数はいずれもこれを超えている。実質的にも，その勤務時間は以上
のとおりである上，枚方市の組織に組み込まれて市の恒常的業務に担当
課から指揮命令を受けて従事し，兼業は原則として禁じられ，枚方市か
らの給与により生計を維持しており，一定の勤務に対する反対給付だけ
では労働力提供に対する対価として不十分であるような勤務実態にある
といえる。
したがって，本件非常勤職員は，地自法２０４条の常勤の職員に当た
るから，同条２項の手当に実質的に当たる給付を支給しても地自法２０
３条，２０４条の２に反せず，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給
することは違法ではない。
(ウ)本件非常勤職員は枚方市の恒常的な業務に専ら従事する者であるか
ら地自法２０４条の常勤の職員に当たる
地方公共団体は職員の処遇については，社会一般の情勢に適応するよ
うに，随時，適当な措置を講じなければならないところ（地公法１４条
１項），国際的には，経済的，社会的及び文化的権利に関する国際規約
７条，ＩＬＯパート労働条約５条等により同一（価値）労働同一賃金原
則が繰り返し確認されて国際労働基準として確立し，憲法１４条の法の
下の平等の内実を成すものと理解されるに至っていること，国内の立法
の方向性も，平成１９年にいわゆるパートタイム労働法の改正により正
社員と同視すべきパート労働者については差別的取扱が禁止される等，
平等待遇・均衡待遇を要求するものであることからすれば，地方公共団
体が正規職員に準じる非正規職員に対して一時金（年の一定時期に支給
される特別の給付をいう。以下同じ）及び退職金（退職（勤務の終了一
般をいい，任期の更新をしないことによるものを含む。以下同じ。）を
契機とする特別の給付をいう。以下同じ）を一切支給しないのは社会一
般の情勢に反する。また，一般職の地方公務員の給与については地公法
２４条３項により，生計費並びに国及び地方公共団体の職員並びに民間
企業の従事者の給与その他の事情を考慮して定めなければならないとさ
れており（生計費原則），非正規職員であっても，一般職であって，他
の職を兼ねておらず，その賃金が生計の手段となっているような正規職
員に準じるものには，当然に生計費原則が適用され，年収ベースで生計
を維持するにふさわしい勤務の対価が支給されるべきである。国におい
ても，委員，顧問若しくは参与の職にある者又は人事院の指定するこれ
らに準ずる職にある者以外の常勤を要しない職員については，各庁の長
は，常勤の職員の給与との権衡を考慮し，予算の範囲内で，給与を支給
するとされ（一般職職員給与法２２条２項），非常勤職員にも手当を含
む給与が支給されている（昭和２８年１２月１０日給実甲発第８３号通
知，同年６月３０日法制局１発第１６０号回答参照）。加えて，一時金
及び退職金は，賃金の後払い的性格を持つとともに，提供される労働の
質と効率を高める効果があるものであって，上記のような者にこれらを
支給することは市の公共サービスの質を高め，市民の利益にもなること
であって，行政遂行上も合理的である。
そして，地自法２０４条の常勤の職員については定義規定はないので
あるから，その意義については，以上を踏まえ，就労実態に即して法の
目的に従った実質的な解釈をするべきである。
ところで，地自法２０３条の非常勤の職員は，同法制定以前の府県制，
市制等による地方制度の下の他に本業を有し生活給の意味を持たない勤
務に相当する報酬の支給及び費用弁償を受けるにとどまる名誉職にその
沿革を有し（同項が非常勤の職員として例示する職をみてもいずれも名
誉職である。），同法２０４条の非常勤の職員は，専業であり勤務に対
する反対給付に加え労働関係の対償として本人及び家族の生活支持の要
素を有する給料及び旅費（退職後あるいは死亡に際しては退隠料等）の
支給を受ける有給吏員（専務職）にその沿革を有する。そうすると，職
業として公務に従事し，その対償である給与によって生計を立てる専務
職に当たる職員は，地自法２０４条の「常勤の職員」に当たると解すべ
きである（なお，地公法上の一般職と特別職の区分及び非常勤及び常勤
の区分は２０４条にいう常勤の職員の解釈とは関係がない。このことは，
地公法２５条３項は，非常勤職員の職について給与の調整に関する事項
を条例に規定すべき事項として挙げているところ，「調整」との文言は，
諸手当の額の加減を意味し，諸手当を支給できることを前提としている
と解されることからも明らかである。）。
そして，職業として公務に従事し，その対償である給与によって生計
を立てる専務職に当たる職員とは，①恒常的な業務，すなわち，臨時
的・完結的業務ではなく，年間を通じて実施され，これに当たる職を恒
常的に置く必要がある業務に従事する者であり（昭和２６年８月１５日
自治行発第２１６号回答，昭和２６年２月６日自治乙発第３７号回答参
照），かつ，②①の業務に専ら従事するものと解すべきである。そし
て，②の判断に当たっては，<ア>国家公務員の場合の常勤と非常勤の
区別基準（人規１５－１５）である「常勤職員の１週間当たりの勤務時
間の４分の３を超える時間勤務する者であるか（そのような者であれば
日常的に勤務する者，すなわち休日その他勤務を要しない日を除き，一
定の勤務計画の下に，毎日所定の勤務時間中，常時その職務に従事しな
ければならない者であるということができる（なお，勤務時間は事実に
即して判断されるべきである。）。），<イ>他に本業がないか（公務
員としての給与によって生計を維持しているか。なお，判断に当たって
は，一般職の公務員であれば地公法３８条の規定による営利企業等の従
事制限を受けること（もっとも，同条の規定に基づく許可を受けた兼業
は専務職性を否定するものではない）及び公務員としての勤務による拘
束時間（恒常的な時間外労働等によるものを含む）に留意すべきであ
る。）及び<ウ>継続的に勤務することが予定されているか（形式上は
任期付きの任用であっても現に勤務が継続し，又は更新が予定されてい
るような場合は継続が予定されているといえる。また，継続的勤務が予
定されていることが加入要件である各種社会保険への加入や任用に当た
り地公法１７条による「能力の実証」を経ていること，専門性を高める
ための研修及び配置転換は継続的な勤務が予定されていることも継続的
な勤務の予定を基礎付ける事情となる。）の３点を判断要素とすべきで
ある。
しかるところ，本件給与条例の非常勤職員が従事する業務はいずれも
長年行われてきたもので，常態としての勤務を要する日常的業務であっ
て，市の恒常的な業務である（①）。また，その勤務時間は常勤職員の
１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えており（②<ア>），一般職で
あって営利企業の従事制限を受け，就労日数及び就労時間（勤務による
拘束時間）から事実上兼職が極めて困難であって，他に本業がないとい
うことができ（②<イ>），任期付きの任用ではあるが，更新停止年齢が
定められて任期の更新が予定され，各種社会保険にも加入しており，そ
の他任用方法，研修，配置転換の状況からも継続的に勤務することが予
定されていたといえる（②<ウ>）から，専ら市の業務に従事するものと
いえる。（なお，枚方市では，本件給与条例の非常勤職員に相当する非
正規職員である市の非常勤職員には，１９６０年代から一時金が，１９
８０年代からは退職金を支給されており，これらの職員が一時金，退職
金を生計維持に不可欠なものとして予定していたことからも，本件給与
条例の非常勤職員は，生活給の支給を要し，地自法２０４条の常勤の職
員であるというべきであるといえる。）
そうすると，本件非常勤職員が地自法２０４条の常勤の職員に当たる
ことは明らかであるから，同条２項の手当に実質的に当たる給付を支給
しても地自法２０３条，２０４条の２に反せず，本件非常勤職員に対し
て特別報酬を支給することは違法ではない。
(エ)本件非常勤職員を地自法２０４条の常勤の職員として扱うことは市
議会の裁量の範囲内である
仮に本件非常勤職員が本来的には，地自法２０４条の常勤の職員に当
たらなくとも，市議会は，枚方市には本件非常勤職員のような勤務実態
の職員が多数存在しそれら職員が市の行政を担っているという社会的事
実をもとに，これら職員の勤務時間は他の生活の手段と両立しない程度
の時間を要し，その収入を生活の糧としている職員であるとの認識の下，
これら職員に対する給付としては普通報酬のみでは不十分であるとして，
これらの職員を地自法２０４条の常勤職員と位置付けて特別報酬を支給
する旨の条例改正（本件１３年改正）をする旨の議決をしたのであって，
現実にも，上記条例改正の当時，本件非常勤職員を含む本件給与条例の
非常勤職員である職員の勤務実態は，１週間当たりの勤務時間が２９時
間を超えるなど本件非常勤職員と同様であった。そうすると，地自法上
常勤の職員と非常勤の職員との区別は一義的に法定されていないことか
らすれば，市議会の上記議決は明らかに法律の範囲内を超えるものとは
いえず，市議会の裁量の範囲内であって有効である（最高裁昭和４９年
（行ツ）第７０号同昭和５０年１０月２日第一小法廷判決・裁判集民事
１１６号１６３頁参照）。
(オ)以上によれば，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは
地自法２０３条，２０４条の２に反しない。
ウ本件給与条例は給与条例主義に反しない
前記イのとおり，本件非常勤職員には地自法２０４条の常勤の職員に準
じる者として，あるいは同条の常勤の職員に当たる者として同条が適用
（ないし準用，類推適用）され，本件特別報酬は同条２項，３項の手当の
性質を有するものである。そして，本件特別報酬の支給の決定は，地公法
２４条６項，及びこれに包含される地自法２０４条３項に基づき制定され
た本件給与条例に基づき行われたものである。
ところで，いわゆる給与条例主義を定めた地自法２０３条５項，２０４
条３項及び地公法２５条３項の趣旨は，給与の額及びその支給方法の決定
を普通地方公共団体の住民の直接選挙により構成される議事機関である議
会が制定する条例にゆだねることにより，給与に対する民主的統制を図り
民主主義的な基礎を与えるとともに，普通地方公共団体の職員に対する給
与の適正かつ公平な支給を図ることにある（なお，これらの規定の趣旨が
さらに，職員に対する法定の種類の給与を権利として保障する趣旨を含む
としても，そのことから給与の具体的な額までも条例に規定して保障すべ
きことを導くことはできない。）。そして，給与条例主義については，憲
法に基づく直接の要請があるわけではないところ，憲法の直接の要請に基
づく租税法律主義や罪刑法定主義においてさえ具体的な課税要件のすべて
あるいは構成要件のすべてを法定事項としていないことからすれば（最高
裁昭和５５年（あ）第１４９１号同５９年３月１６日第三小法廷決定，最
高裁平成１２年（行ツ）第６２号，同第６６号平成１８年３月１日大法廷
判決・民集６０巻２号５８７頁，最高裁昭和４４年（あ）第１５０１号同
４９年１１月６日大法廷判決・刑集２８巻９号３９３頁参照。），基本的
事項の委任や白紙委任は許されないとしても，条例によって一定の基準の
下に具体的・細目的事項を下位の法令に委任することは，任命権者の恣意
的な決定を排するものであって，かつ，給与条例主義の趣旨を没却するも
のでない限り，当然に許容されるものと解すべきである。更にいえば，条
例に規定すべき事項を定める地公法２５条３項も基本的事項を挙げるにと
どまり，支給要件及び支給額の具体的内容まで定めることは要請していな
いこと，給与の維持改善のための職員団体の結成及びそのための交渉権を
認めた同法５２条１項及び同法５５条１項と給与条例主義とを矛盾なく解
釈するためには，給与についての議会の決定がこれに基づく交渉の余地が
あるものであることを要することからすれば，給与条例主義は，むしろ，
平素から組織内の事情に通暁し，部下職員の指揮監督の衝に当たる任命権
者が条例から委任を受け給与決定の具体的な基準を規則で定め，その規則
の運用を行うことを当然のこととしているものといえる（実際にも枚方市
を含む全国の都道府県，市長村における普通地方公共団体の常勤の職員に
ついての給与の支給はそのように行われている。）。特に，普通地方公共
団体の非常勤の職員については，その採用の形態，職務内容，勤務態様は
多種多様で，性質上一律的な規律になじまないと考えられるだけでなく，
普通地方公共団体の非常勤の職員の制度は，一般職に属する常勤の職員を
中核とする人的体制を補完するものとしてその時々の行政需要に柔軟に対
処するための制度として位置付けられている側面が存在する点において普
通地方公共団体の常勤の職員とは大きな差違があり，これらの多種多様な
非常勤職員の報酬について，すべてを条例で定めるとすれば，条例改正の
必要が頻繁となり，かえって些末な改正の審議のため議会の議事日程に支
障をも生じることとなり，逆に弊害をもたらすこともあり得ないではない
のである。国家公務員においても，非常勤の職員の給与については，その
提供する勤務にふさわしい処遇，殊に常勤の職員の処遇との均衡という面
での配慮等が要請されるが，これらの非常勤の職員の雇用及び勤務の実態
は区々であり，実際問題としてあらかじめ法律等により具体的な基準まで
を詳細に定め難い事情にあるので，法の規定としては「一般職職員給与法
２２条２項で常勤の職員の給与との権衡を考慮し」という基本的基準を示
すのみにとどめ具体的な給与の決定は各庁の長の裁量にゆだねることとし
て，これについての民主的統制としては同項の規定形式で十分であると解
されているところ，常勤職員と非常勤職員の制度上・性質上の差違は地方
公務員においても国家公務員においても変わるものではなく両者において
異なる立法政策をとる実質的理由はないのみならず，国により地公法２４
条３項に基づく地方公共団体の職員の給与と国家公務員の給与の均衡の原
則にのっとった指導がされ，多くの地方自治体において一般職職員給与法
をモデルとして同法に準じた職員の給与についての運用がされている実態
にある。以上の給与条例主義の趣旨及び国家公務員との対比からすれば，
地自法等の定める給与条例主義の解釈適用に当たっては，常勤職員と非常
勤職員の制度上，性質上の差違を考慮せざるを得ず，このことは地自法等
が当然に予定するところであるといえ，普通地方公共団体の非常勤職員に
対する給与については，条例においてその額及び支給方法についての基本
的基準のみ定め，その具体的な決定を当該普通地方公共団体の長又は規則
に委任することも何ら給与条例主義に反するものではなく，その基本的基
準を定めるに当たっては，一般職職員給与法２２条２項と同程度の規定形
式で十分であるというべきである。
そして，本件給与条例は，５条１項において，職員の給料は，その職務
内容，責任の軽重，勤務の強度，勤務時間，労働環境その他勤務に関する
条件に応じたものでなければならないと規定し，５４条２項において同条
例の非常勤職員に対し，普通報酬及び特別報酬を支給することを規定し，
５５条２項において月額報酬について○○円を超えない範囲で規則で定め
るとしていた。そして，これらを前提に，同条例は，定期特別報酬につい
ては，５６条１項１号で支給要件を規定し，同条２項１号で支給額を６月
１日又は１２月１日現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の
額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得た額に，基準日以前６月
内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期間の区分に応じて規則
で定める割合を乗じて得た額と規定するとともに，その支給率の合計の上
限を規定し，また，退職時等特別報酬については，同条１項２号及び３号
で支給要件を規定し，同条２項２号で支給額を退職の日等において当該非
常勤職員が受けるべき月額報酬の額に２６．１５を乗じて得た額を超えな
い範囲内において，規則で定めるところにより算定した額と規定し，これ
らの支給方法についても５８条で常時勤務を要する職員の例によるものと
規定していた。そして，本件非常勤職員給与規則が支給額の計算に用いら
れる月額報酬の具体的な額や支給率の数値等を規定していた。そうすると，
特別報酬について，本件給与条例は，支給すべき報酬の種類を規定した上
でそれぞれの支給要件該当性並びに支給額の算定方法及びその限度という
基本的事項を具体的に規定しており，民主的統制の観点からも，職員に対
する給与の適正かつ公平な支給を図るという観点からも，本件給与条例は，
給与条例主義の要請を当然に満たしているものと解される。確かに，支給
額の計算に用いられる月額報酬の具体的な額や支給率の数値の設定等が規
則に委任されているが，その委任の仕方は具体的かつ限定的であって支給
の上限も規定されている上，本件給与条例５条１項によって羈束されてい
るのであって，任命権者の恣意的な決定を入れる余地は全くなく，給与条
例主義の趣旨を没却するものではない。また，旧給与条例を本件給与条例
のとおりに改正する本件１３年改正及び本件非常勤職員給与規則の制定に
ついては，市議会総務常任委員会所属の議員と枚方市の事務担当局者との
協議会において，特別報酬の支給要件及び支給金額の算定方法が具体的に
示された上で条例に規定する事項と規則において規定する事項の区分に関
して具体的な協議が行われており（丁１８），その結果を踏まえて上記改
正及び規則の制定が行われたのであるから，条例が規則に委任する範囲や
程度についても議会の議員による実質的コントロールが及んでいるものと
評価され，この点からも給与条例主義の趣旨は貫徹されているといえる。
加えて，本件非常勤職員給与規則は，地自法１５条の規則であって，同法
に基づき制定，公布され，枚方市の例規集にも登載されて議会の議員や住
民にすべて公開され，その自由な批判にさらされているのであって，この
点からも十分に民主的統制が及んでいる。
なお，地自法２０４条２項は，勤務実態から同条の常勤の職員に準じ，
又はこれに当たる職員について同項所定の手当を支給することを規定する
ことを条例に委任しているところ，本件給与条例５４条ないし５６条の規
定は，文言上は，勤務時間が常勤職員の４分の３を超えず，上記のような
職員に当たらない職員についても地自法２０４条２項所定の手当に当たる
特別報酬を支給することとしているようにもみえる。しかし，上記規定の
適用を受ける非常勤職員に，特別報酬の支給について地自法２０４条２項
による授権のある職員が含まれていることは明らかであり，上記規定は，
そのような職員に適用される限りでは違法とはいえず，上記規定を職員給
与条例中に設ける同条例の改正の当時，枚方市には，非常勤の職員として
は上記のような職員しか存在しなかったのであって，上記規定の適用対象
となる職員として想定されていたのは上記のような職員であったといえる。
そして，自治立法である条例の解釈は，法律と同様，上位規範に反すると
みえる部分があっても，直ちにすべてが上記規範に反して違法と解すべき
ではなく，限定解釈等により可能な限り上位規範に適合するように解釈す
べきであるところ，上記規定を上記のような職員に限って適用されるもの
と限定解釈しても，ある職員が地自法２０４条の常勤の職員に当たるかど
うかの基準は一義的で明確であり，本件給与条例５４条ないし５６条の規
定について同条２項の授権のある部分とない部分とを分けることは容易で
あるから，上記各規定は上記のような職員に限って適用されるものと限定
解釈すべきである。
以上より，本件給与条例は地公法２４条６項及び地自法２０４条３項の
規定に適合し，同法２０４条の２にいう法律に基づく条例に当たる（仮に
本件非常勤職員には地自法２０３条が適用されるとしても，上記イ(ア)の
とおり本件特別報酬は地自法２０３条２項，５項にいう報酬に当たり，そ
の支給根拠となる本件給与条例の規定は以上によれば同条５項に適合して
いる。）。したがって，本件特別報酬の各支給の決定は，地自法２０４条
の２の規定にも反しない。
エ市長は本件給与条例の執行義務を負う
仮に本件給与条例が地自法及び地公法の規定に反し，法律の範囲を超え
るものとして違法であっても，普通地方公共団体の長は独自に条例を無効
と判断して条例を無視した行為をすることは原則として許されず，当該条
例の違法が重大かつ明白でない限りその執行の義務を負うところ，本件給
与条例の非常勤職員である職員の勤務実態からして特別報酬の条例上の支
給根拠である本件給与条例５４条２項，５６条はその違法が重大かつ明白
とはいえない。したがって，市長は本件給与条例のこれらの規定を執行し，
これに基づいて特別報酬を支給する義務を負うから，市長が本件非常勤職
員に対して特別報酬の支給の決定をしたことは違法ではない。
オまとめ
よって，本件特別報酬の各支給の決定は，地自法２０３条，２０４条，
２０４条の２，１７２条３項，地公法２４条に反しないのであって，本件
特別報酬の各支給の決定に具体的に関与することは不法行為法上違法であ
るとはいえない。また，本件特別報酬の各支給の決定に基づき支出された
本件特別報酬の各受領は法律上の原因を欠くものともいえない。
(6)損害並びに損失及び利得（本案の争点②）について
（原告の主張）
本件特別報酬の支出は，以上に検討したとおり違法であるから，本件特別
報酬の支給の決定に基づく支出により，枚方市には本件特別報酬相当額の損
害が生じた。また，これにより枚方市には同額の損失が生じ，本件特別報酬
を受領した支出の相手方には受領額相当額の利得が生じた。
被告らは，提供した勤務の対価を金銭的に評価してこれを損益相殺するべ
きである旨主張するが，地自法２０４条の２の規定によれば，現実に勤務し
その職務を行ったとしても，その対価を反対給付として支給するためには，
法律又はこれに基づく条例に基づかなければならないのであり，提供した勤
務の対価を金銭的に評価してこれと損益相殺等することは，同条の規定の趣
旨を没却するものとして許されない。
仮に損益相殺等できるとしても，本件給与条例の非常勤職員は，①本件
支出（平成１６年度６月期特別報酬）に係る者のうち教育委員会所属のもの
２２４名が平成１６年４月から９月の間に支給を受けた普通報酬を年額に換
算した平均額は約２５８万９０００円であったところ，このころの普通地方
公共団体の非正規職員の年収が１８０万円程度とされていたこと，②本件
給与条例の非常勤職員が兼業として民間企業で働いた際の時給ないし月給や
市が外注している業務に従事する者の時給の額に照らせば，これらの非常勤
職員（本件給与条例）の労務提供の相当な対価は時給７１０円から８００円
であることからすれば，これらの非常勤職員（本件給与条例）には相当以上
の額が「普通報酬」として支給されているから，これらの者に市が支給して
いる給付の額が正規職員に支給される給料等と比較して低額であったとして
も，本件特別報酬の支出により枚方市には本件特別報酬相当額全額の損害が
生じ，また同額の損失を被り，本件非常勤職員は同額を利得したものといえ
る。
（被告らの主張）
ア枚方市は，本件非常勤職員から現実に勤務の提供を受けて，その対価と
して本件特別報酬を支給したところ，本件特別報酬は，下記イのとおり枚
方市が受領した勤務に対する相当ないし正当な対価であるから，枚方市に
は本件特別報酬の支出により損害ないし損失は生じていない。最高裁平成
５年（行ツ）第１５号同６年１２月２０日第三小法廷判決・民集４８巻８
号１６７６頁も地自法２４２条の２条第１項４号（ただし平成１４年改正
前の規定によるもの）に基づく住民訴訟において住民が代位行使する損害
賠償請求権について，損益相殺が行われるべきとしており，同旨の行政実
例（昭和２８年６月３０日法制局１発第１６０号回答）もある。
イ以下の(ア)ないし(ウ)によれば本件特別報酬は，枚方市が受領した勤務
に対する相当ないし正当な対価である
(ア)労働者が提供する勤務の対価は，本来労使の団体交渉によって決定
されるべきであるが，地方公共団体の職員の給与については，上記職員
の勤務提供への対価である給与の支払の原資が租税など住民からの拠出
によるものであることから，その支出額を議会のコントロールの下で行
うとされているところ（給与条例主義），本件特別報酬はいずれも，前
記(5)（被告らの主張）イ及びウによれば議会が本件給与条例の非常勤
職員から受領する勤務を評価・承認した対価であって，仮に本件給与条
例５６条が地自法又は地公法に違反するとしても，勤務提供の対価とし
て相当ないし正当であるとの議会の評価・承認までは違法とされるもの
ではない。そして，本件非常勤職員は，地公法２４条にいう職員である
から，枚方市は，本件非常勤職員らに対し，その職務と責任に応じ（同
条１項），かつ，生計費並びに国及び他の地方公共団体の職員並びに民
間事業の従事する者の給与その他の事情を考慮して定めた給与（同条３
項）を支給しなければならず，同一（価値）労働同一賃金原則（均等待
遇原則）からすれば，正規職員の給与に当該職員の就労時間の比を乗じ
た額の給与の支払が求められるし，仮に法的に上記原則に基づく待遇を
要求することまではできないとしても，少なくとも均衡のとれた待遇が
求められるというべきであって，正規職員と均衡的な給与額の範囲内で
ある限り，本件非常勤職員に対する給付は勤務に対する相当ないし正当
な対価であるというべきである。しかるところ，上記の議会の評価・承
認は，市議会が本件非常勤職員の勤務に対する対価として普通報酬及び
特別報酬が正規職員と均衡的な給与額の範囲内であるとの判断をしたこ
とを意味するものであり，極めて不合理な額であるなど法の精神に反す
るといえるような場合であれば格別，上記の議会の評価・承認はそのよ
うな場合に当たらないから，本件給与条例の規定に基づき支給された本
件特別報酬は，職員が現実に提供した勤務に対する相当ないし正当な対
価であるといえる（なお，議会が普通報酬及び特別報酬を合わせた額が
本件非常勤職員の勤務に対する相当ないし正当な対価であると評価・承
認した以上，これをどの時期にどのように支給するかは重要ではな
い。）。
(イ)また，本件特別報酬の支出は，いずれも，本件非常勤職員が，枚方
市が提示した普通報酬及び特別報酬の額について同意して求められた勤
務を提供し，その対価として提示を受けた額を受領したものであるから，
本件非常勤職員と枚方市との間の同意に対価の支給と評価できる。そう
すると，本件非常勤職員が提供した勤務の金銭評価は，明らかにその間
に均衡を欠くと認められる特別の場合を除けば，現実に受領していた普
通報酬額及び特別報酬額が妥当といえ，その勤務とその勤務に対する普
通報酬及び特別報酬額との間には，正当な均衡があり，両者を合わせた
額が勤務に対する相当ないし正当な対価であるものと解するのが相当で
ある。そして，上記普通報酬及び特別報酬の額が，勤務の金銭評価とし
て明らかに勤務との間に均衡を欠くと認めることはできないから，本件
特別報酬は，職員が現実に提供した勤務に対する相当ないし正当な対価
であるといえる。
(ウ)さらに，本件非常勤職員は，本来正規職員によって担われるべき職
務を正規職員と同等の責任をもって行い，その勤務時間は通常の職員の
４分の３以上であるなど，正規職員に準じる勤務実態を有しているのに，
その勤務に対して支給される対価は，正規職員の２分の１あるいはそれ
以下であり（平成１５年を例にとれば，前記(5)（被告らの主張）イ
(ア)に記載のとおり），普通報酬及び費用弁償に本件特別報酬を加えて
も，本件非常勤職員の勤務の提供に対する対価の範囲を超えない。した
がって本件特別報酬は，職員が現実に提供した勤務に対する相当ないし
正当な対価であるといえる。
なお，原告は補助参加人らの提供した勤務に対する金銭評価は同人ら
に支給される普通報酬で充分と主張し，市の外注している業務に従事し
た者に対する時給が８００円であること等を根拠に挙げるが，上記業務
はいわゆる現業業務（これに従事する者は単純労務職員となる（単純な
労務に雇用される一般職に属する地方公務員の範囲を定める政令（昭和
２６年政令第２５号）である調理業務への対価である上，市から上記業
務を請け負った者に対する労務提供の金銭評価であって，非現業業務を
市に直接提供している補助参加人らの勤務の金銭評価の参考とすること
はできない。
(7)故意過失及び悪意（本案の争点③）について
（原告の主張）
本件特別報酬の支出は，地自法２０３条，２０４条の２，１７２条３項等
の法令の規定に反するものであるところ，これらの規定を本件当該職員並び
に本件非常勤職員ないしその親族である請求を求める相手方らは知り得た。
また，地自法２０３条の非常勤の職員に対して同法２０４条２項所定の手当
に実質的には当たる給付をすることができないとする行政実例（昭和３１年
９月２８日自丁行発第８２号回答，同年１０月９日自丁行発第９０号回答及
び平成８年３月１３日自治給発第１６号回答）や大阪府の「非常勤職員報酬
及び費用弁償に関する条例」において「地方自治法２０３条の規定に基づ
き」と明記されていることも同様に知り得た。
加えて，旧給与条例に特別報酬の支給根拠規定である本件給与条例５４条
２項，５６条等を挿入する改正に先立ち，市長が一般職の報償金の支給につ
いては違法性があるのではないか等の厳しい指摘もあるとした上で市職員の
労働組合に対して一般職の非常勤職員の報酬等の見直し協議を申し入れた際
の申入書（条件の見直し案。甲３）では，地公法上の一般職非常勤職員を地
自法の非常勤職員と位置付けた上，一時金及び退職金は支給しないこととさ
れていたところ，上記交渉には，枚方市の職員の組織する２つの労働組合か
ら約１７０名及び約２４０名が参加する等したこと，上記改正の行われた平
成１３年市議会第４回定例会における議論（甲７。議員から単純労務職員に
当たらない非常勤の職員に対する手当の支給は違法である旨の平成１７年８
月２４日付け東大阪市に対する府の助言（甲２１）と同趣旨の発言等があっ
た。），平成１７年第１回市議会定例会で上記各規定等の特別報酬の支給根
拠規定を本件給与条例から削除して現行給与条例のとおりの規定とする改正
が行われたこと，α地区に全戸配布された市議会議員の活動報告（甲５６）
には，「退職金・ボーナスについてはその支出自体が地自法上，法定外の違
法支出の疑いが極めて強く条例化しても違法状態から逃れるものではない」，
違法支出の疑いがある旨の「３月の指摘以来，非常勤職員の方から公式・非
公式に抗議・お問い合わせがたくさんある」旨記載されていること，以上か
らすれば，本件当該職員は，本件特別報酬の支給の決定が違法であることを
知り又は知り得，本件非常勤職員又はその配偶者は，これが違法であること
を知っていたというべきである。
よって，本件特別報酬の支給が違法であることについて，本件当該職員に
は故意又は過失があり，本件特別報酬の各受領が法律上の原因を欠くことに
ついて各受領者（その相続人を含む。）は悪意であった。
（被告らの主張）
市においては定期特別報酬と同種のものは遅くとも昭和２７年ころから，
退職時等特別報酬と同種のものは昭和５６年３月から支給されていたが，こ
れらの支給は条例で規定する必要があることから（地自法２０４条の２，地
公法２５条１項），平成１３年１２月の職員給与条例の改正により特別報酬
の支給根拠規定が設けられたが，なお，市議会において地自法上の疑義を指
摘する発言もあったことから，平成１７年４月１日，特別報酬に関する規定
を廃止し，一般職の非常勤職員の制度を廃止して全面的に任期付短時間勤務
職員制度へ移行したものであるところ，これらの経緯からすれば，本件各特
別報酬の支給の決定を専決した者（Ｐ３，Ｐ１２及びＰ１３（なお，これら
及びＰ６以外の本件当該職員は当該職員に当たらない。））は，仮に支給の
決定が違法であったとしても条例の規定に基づいて行ったにすぎず，支給の
決定が違法であることについて故意も過失もない。また上記支給の決定を法
令上本来的な権限を有する者として指揮監督の義務を有していたＰ６も故意
過失によりその義務に違反したことはない。以上は，市議会で一部の議員か
ら特別報酬の支給の適法性について疑義を指摘する発言があったことによっ
て変わるものではない。
また，本件非常勤職員も本件特別報酬の支出が違法であるとの認識はなか
った。
加えて，Ｐ６市長は，平成１３年１２月に長年行われてきた特別報酬と同
種のものの支給を条例化し，特別報酬の支給の適法性についての疑義を指摘
する一部の市議会議員の発言もあって，さらに特別報酬を含む報酬制度の見
直しを検討し，平成１７年３月には任期付短時間勤務職員制度への移行によ
り指摘された疑義を解消したものであるところ，普通地方公共団体において
長年慣行的に行われていた制度を疑義を指摘されたことを受けて直ちに廃止
すれば行政の混乱を招きかねないから，違法性が一般に明らかである場合を
除き，改善に当たり，その長には，円滑な行政の遂行という観点からある程
度の猶予期間が与えられるべきであり，いつどのような方策を講じるかにつ
いて一定の裁量権があるのであって，上記のような経緯による解消は，この
裁量権の範囲内に属するから，この点からもＰ６には損害賠償責任はない。
(8)不当利得返還請求と権利濫用法理ないし信義則（本案の争点④）につい
て
（被告らの主張）
枚方市は平成１３年１２月，本件非常勤職員に普通報酬と特別報酬を支給
する旨の給与条例改正を行い，本件非常勤職員を含む住民に対して公布し
（なお，本件非常勤職員のうちには定期特別報酬に相当する一時金及び退職
時等特別報酬に相当する退職金の支給を明示した募集要項などを前提に任用
された者もいる。），本件非常勤職員に対して特別報酬の支給を約束して労
務の提供を受けた。一方，本件非常勤職員は，本給条例５６条の新設に何ら
関与しておらず，同条が違法無効との認識もなく，同条項の成立，存在を前
提に条例を信頼し，特別報酬を受領して生活費の一部とすることを予定して
枚方市から要求された労務を同市に提供し，本件給与条例５６条２項定める
特別報酬を予定のとおり受領して生活費として家計に繰り入れて費消したに
すぎず，このような本件非常勤職員らの行為は当然のものである。そうする
と，本件非常勤職員らは法律上保護されるべきであって，市が上記約束を反
故にして本件非常勤職員らに本件特別報酬の受給が法律上の原因を欠くとし
て不当利得返還請求を行うのは，責任の転嫁であって権利の濫用あるいは信
義則に反するものとして許されない。
（原告の主張）
争う。
第３当裁判所の判断
１当該職員該当性（本案前の争点①）について
(1)本件訴えのうち，本件当該職員に損害賠償の請求をすることを求める各
請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号本文前段の当該職員に損害
賠償の請求をすることを当該普通地方公共団体の執行機関に対して求める請
求である。
(2)ところで，地自法２４２条の２第１項４号本文に基づく「当該職員」に
係る請求は，同号本文前段所定の当該職員に該当する者に対して当該普通地
方公共団体が有する損害賠償請求権又は不当利得返還請求権の行使を当該普
通地方公共団体の執行機関又は職員に対して求める住民訴訟であって，自己
の法律上の利益にかかわらない当該普通地方公共団体の住民という資格で特
に法律の規定によって出訴することが認められている民衆訴訟（行訴法５条
参照）の一種であることにかんがみると，当該請求において損害賠償等の請
求の相手方とされている者が同号本文前段所定の当該職員たる地位ないし職
にある者に該当しないと解されるとすれば，そのような請求は，法律の規定
により特に出訴が認められた住民訴訟の類型に該当しない請求として，不適
法といわざるを得ないこととなる（行訴法４２条参照）。そして，当該職員
とは，住民訴訟制度が地自法２４２条１項所定の違法な財務会計上の行為又
は怠る事実を予防又は是正しもって地方財務行政の適正な運営を確保するこ
とを目的とするものと解されることからすると，当該請求においてその適否
が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するも
のとされている者及びこれらの者から権限の委任を受けるなどして上記権限
を有するに至った者を広く意味し，その反面およそ上記のような権限を有す
る地位ないし職にあると認められない者はこれに該当しないと解するのが相
当である（最高裁昭和５５年（行ツ）第１５７号同６２年４月１０日第二小
法廷判決・民集４１巻３号２３９頁）。そして，地自法２４２条の２第１項
４号本文前段の当該職員に損害賠償等の請求をすることを求める請求は，住
民が，当該普通地方公共団体の執行機関又は職員に対し，普通地方公共団体
が当該職員に対して有する実体法上の損害賠償請求権又は不当利得返還請求
権を行使することを求める形式によるものであり，上記各請求権は民法又は
地自法２４３条の２第１項に基づくものであることにかんがみると，当該普
通地方公共団体の内部において，訓令等の事務処理上の明確な定めにより，
当該財務会計上の行為につき法令上権限を有する者からあらかじめ専決する
ことを任され，上記権限行使についての意思決定を行うとされている者がい
る場合においては，その者及び法令上権限を有する者はともに当該財務会計
上の行為につき当該職員に当たるものと解される（最高裁平成２年（行ツ）
第１３７号同３年１２月２０日第二小法廷判決・民集４５巻９号１４５５頁，
最高裁平成２年（行ツ）第１３８号同３年１２月２０日第二小法廷判決・民
集４５巻９号１５０３頁参照。）。しかし，当該普通地方公共団体の当該財
務会計上の行為に係る権限行使について最終的な意思決定を行うものとされ
ていない者は，上記権限行使についての意思決定を行うとされている者によ
る最終的な意思決定（決裁）手続に何らかの形で関与するものとされている
ような場合であっても，当該財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に
有するものとされている者が当該財務会計上の行為について負う責任と同様
の責任を負うべき根拠を欠くものというほかないから，およそ上記のような
権限を有する地位ないし職にあるとは認められないというべきである。
(3)前記前提となる事実等に加え，甲８，１０，８８，乙１，２，２０，乙
事件の甲９，乙事件の乙１，２，丙事件の甲３，丙事件の乙１及び弁論の全
趣旨によれば，以下の各事実が認められる。
ア平成１５年度及び平成１６年度の枚方市における特別報酬の支給の決定
についての権限の所在
枚方市においては，市長の権限に属する事務の円滑かつ適正な執行を確
保するとともに責任の明確化を図るため，事務の決裁に関し必要な事項を
定めるものとして市長の訓令の形式で事務決裁規程が設けられ（事務決裁
規程１条），市長の権限に属する事務について，市長の補助職員が専決す
ることができる事項が定められていた（同規程４条ないし６条。なお，専
決とは，常時，市長に代わって決裁することをいい（同規程２条２項），
決裁とは，市長の権限に属する事務について，最終的にその意思を決定す
ることをいい（同規程２条１項），専決者とは，専決することができる者
をいう（同規程２条３項）。以下同じ。）。もっとも，同規程４条ないし
６条にかかわらず，議会の付議案件及びその資料については市長の，①
異例なもの，②疑義のあるもの，③紛争があり，又は将来その原因と
なると認められるもの，④先例となるもの，⑤特に上司から指定され
たもの，については上司の決裁を受けなければならず（同規程７条），ま
た，専決者は，専決した場合において，必要と認めるとき，又は所属上司
から報告を求められたときは，その専決した事項を所属上司に報告しなけ
ればならない（同規程９条）とされていた。
そして，支出負担行為としての特別報酬の支出の決定は，市長部局に所
属する職員に係るものは総務部長が専決することができる事項とされ，教
育委員会に所属する職員に係るものについては教育委員会管理部長が専決
することができる事項とされていた（同規程５条１項，別表第２）。
なお，教育長の権限に属する事務についても，教育委員会の規程の形式
で教育委員会事務局事務決裁規程が設けられ，教育委員会の権限に属する
ものを除くほか，教育委員会所属の職員（臨時的職員を除く。）の任免，
分限，懲戒その他の人事を行うことは教育長の決裁を要する事項とされて
いた（同規程３条１９号）。
イ平成１５年度及び平成１６年度の枚方市における特別報酬の支給の決定
についての決裁に係る事務手続
枚方市においては，市長部局の職員に係る特別報酬の支給の決定は，こ
れに係る起案文書（事務の処理についての原案を記載した文書をいう。以
下同じ。）につき職員課グループ統括リーダーが審査及び決定関与（助役
（当時。現在の副市長に相当）並びに決裁を受けるべき事項に係る事務を
所管し，又は担当する部長，室長，課長及びグループ統括リーダーが，決
裁に至るまでの手続過程においてその意思を決定することをいう（事務決
裁規程２条５項）。以下同じ。）を行い，職員課長及び人事室長の決定関
与を経て総務部長が決裁することにより行われ，退職時等特別報酬の支給
の決定については，更に財政課長に対する合議（決裁を受けるべき事項に
係る事務に関連する事務を所管し，又は担当する職にある者が，その事務
との関連上においてその意思決定に関与することをいう（事務決裁規程２
条６項）。以下同じ。）が行われていた（事務決裁規程１０条，１２条１
項，６項，文書取扱規程１７条，別表第２）。
教育委員会に属する職員に係る特別報酬の支給の決定は，これに係る起
案文書につき教育委員会総務課グループ統括リーダーが審査及び決定関与
を行い，教育委員会総務課長及び教育委員会管理部次長の決定関与を経て
教育委員会管理部長が決裁することにより行われ，退職時等特別報酬の支
給の決定については，更に人事室長及び職員課長に対して合議が行われて
いた。なお，退職時特別報酬の支給の決定については，当該職員の退職
（任用期間の更新の停止）に係る決裁手続と併せて行われており，退職に
係る決裁手続について，さらに教育次長の決定関与及び教育長の決裁並び
に総務部長及び人事室長に対する合議も行われていた（事務決裁規程１０
条，１２条１項，２項，別表第３第２８項，教育委員会事務決裁規程１０
条１項，別表第３第１３項，文書取扱規程１７条，別表第２）。
以上の過程において，審査をするグループ統括リーダー並びに決定関与，
合議及び決裁を行う権限を有する者がこれらを行った場合はそれぞれ文書
の所定欄に押印するが（文書取扱規程１７条４項），合議を受けた者が起
案の内容に異議のあるときは，所管の課長，室長若しくは部長（以下「所
管の課長等」という。）と協議をしなければならず，協議が整わないとき
は，異議の要旨を明記した付せんを付けて回付を進め，合議を受けた者及
び所管の課長等の共通の上司の指示するところに従うものとされている
（事務決裁規程１２条４項，５項，文書取扱規程１７条５項）。また，起
案文書の回付の途中でその内容に重要な変更があったとき及び廃案となっ
たときは，既に決定関与及び合議を終了した者に開示し，その承諾を得な
ければならない（文書取扱規程１８条）。
ウ甲事件について
本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに
関し，Ｐ１人事室長及びＰ２職員課長は「非常勤嘱託の退職に伴う特別報
酬の支給について」の回議書（甲８）につき決定関与を行いそれぞれ押印
した。また，本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員
に係るものに関し，Ｐ４教育長は「一般職非常勤職員の退職について」の
回議書（甲８）及び「一般職非常勤職員の更新停止年齢到達による退職に
ついて」の回議書（甲８）の各職員の任期の更新の停止に係る部分につき
決裁を行い押印し，Ｐ５教育次長は上記各部分についてにつき決定関与を
行い押印し，Ｐ３総務部長は上記各部分につき合議を行い押印し，Ｐ１人
事室長及びＰ２職員課長は両回議書及び「一般職の非常勤職員に対する特
別報酬の支給について（平成１５年度６０歳到達特別報酬）」の回議書
（甲８）につき合議を行いそれぞれ押印した。
エ乙事件について
本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに
関し，Ｐ１人事室長，Ｐ２職員課長及びＰ７職員課グループ統括リーダー
は「非常勤職員に係る平成１５年１２月特別報酬の支給について」の回議
書（乙事件の甲９）につき決定関与を行いそれぞれ押印した。また，本件
１５年度１２月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関し，
Ｐ８教育委員会管理部次長，Ｐ９教育委員会管理部総務課長及びＰ１０教
育委員会管理部総務課グループ統括リーダーは「一般職非常勤職員に対す
る特別報酬（平成１５年１２月期一時金相当）の支給について」の回議書
（乙事件の甲９）につき決定関与を行いそれぞれ押印した。
オ丙事件について
本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに
関し，Ｐ１１教育委員会管理部次長及びＰ１０教育委員会総務課長は「一
般職非常勤職員に対する特別報酬（平成１６年６月期一時金相当）の支給
について」の回議書（丙事件の甲３）につき決定関与を行いそれぞれ押印
した。
(4)検討
ア枚方市において，支出負担行為としての報酬の支給の決定について法令
上の権限を有する者は市長である（地自法１４９条２号，１８０条の８，
地教行法２４条５号）ところ，前記(3)によれば，訓令の形式である事務
決裁規程により，市長部局所属の職員に係る特別報酬の支給の決定につい
ては総務部長が，教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定につ
いては教育委員会管理部長が，専決する権限，すなわち，常時，市長に代
わって，最終的にその意思を決定する権限を有することとされていたこと
が認められる。
したがって，特別報酬の支給の決定については，法令上の権限を有する
市長に加え，市長部局所属の職員に係るものについては総務部長が，教育
委員会所属の職員に係るものについては教育委員会管理部長が当該財務会
計上の行為につき法令上権限を有する者からあらかじめ専決することを任
され，上記権限行使についての最終的意思決定を行うとされている者とし
て当該職員に当たるということができる。
他方，総務部長又は教育委員会管理部長の決裁に至る前の段階において，
特別報酬の支給の決定についての起案文書の回付を受け，審査，決定関与
又は合議をする者は，前記(3)によれば，特別報酬の支給の決定について
の枚方市の意思決定手続にそれぞれの立場から関与するにとどまり，内部
的にも当該普通地方公共団体の当該財務会計上の行為についての最終的な
意思決定を行う権限を有するものとされていないのであるから，およそ特
別報酬の支給についての決定（支出負担行為）を行う権限を有する地位な
いし職にあると認められず，したがって，当該職員に当たるということは
できない。そうすると，前記(3)によれば，市長部局所属の職員に係る特
別報酬の支給の決定につき，人事室長，職員課長及び職員課グループ統括
リーダーは，決裁に至る前の段階において起案文書の審査ないしは決定関
与を行うにとどまるから，いずれも当該職員に当たらないものと認められ
る。また，教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定につき，教
育委員会管理部次長，教育委員会総務課長，教育委員会総務課グループ統
括リーダー，人事室長及び職員課長も，決裁に至る前の段階において起案
文書の審査，決定関与ないしは合議を行うにとどまるから，いずれも当該
職員に当たらないものと認められる。
なお，原告は，教育長は，教育委員会所属の職員に対する給付の支給の
ための違法な財務会計上の行為を自ら中止すべき義務を負い，また，教育
委員会事務局所属の職員が行う違法な財務会計行為を阻止すべき指揮監督
上の義務を負う立場にあるから，当該職員に当たる旨主張する。確かに，
教育長は，教育委員会の指揮監督の下に，教育委員会の権限に属するすべ
ての事務をつかさどるほか，教育委員会事務局の事務を統括し，所属の職
員を指揮監督する権限を有するが（地教行法１７条１項，２０条１項），
これは教育委員会の権限に属する事項についてのものであるところ，教育
委員会管理部長の特別報酬の支給の決定につき専決する権限は，市長の権
限に属する事項について市長の訓令により付与されたものであって（地自
法１８０条の２参照），上記権限の行使の関係で教育委員会管理部長を指
揮監督するのは，教育委員会ないし教育長ではなく，市長であるというべ
きである。そうすると，教育長が教育委員会所属の職員に係る特別報酬の
支給の決定について何らかの権限を有し，これについて何らかの職務上の
義務を負うものと認めることはできないから，上記原告の主張は採用する
ことができない。
イ以上によれば，本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職
員に係るものの各支給の決定についてはその当時市長であったＰ６及びそ
の当時総務部長であったＰ３が，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職
員に係るものの各支給の決定についてはＰ６及び当時教育委員会管理部長
であったＰ１２がそれぞれ当該職員に該当する。本件１５年度１２月期特
別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定についてはそ
の当時市長であったＰ６及びその当時総務部長であったＰ３が，上記特別
報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定についてはＰ
６及びその当時教育委員会管理部長であったＰ１２がそれぞれ当該職員に
該当する。本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係
るものの各支給の決定についてはその当時市長であったＰ６及びその当時
教育委員会管理部長であったＰ１３がそれぞれ当該職員に該当する。
しかし，甲事件の請求(1)（前記第１の１(1)の請求をいう。以下同様の
呼称による。）について，本件１５年度退職時等特別報酬の各支給の決定
の当時人事室長であったＰ１及びその当時職員課長であったＰ２は，上記
特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につきいず
れも当該職員に該当しないから，上記請求に係る訴えのうち上記各人に対
して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法であり，甲事件の請
求(1)及び同(2)について，その当時総務部長であったＰ３，Ｐ１，Ｐ２，
その当時教育長であったＰ４及びその当時教育次長であったＰ５は，上記
特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につきい
ずれも当該職員に該当しないから，上記各請求に係る訴えのうち上記各人
に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法である。乙事件
の請求(2)（前記第１の２(2)の請求をいう。以下同様の呼称による。）に
ついて，本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定の当時人事室長で
あったＰ１，その当時職員課長であったＰ２及びその当時職員課グループ
統括リーダーであったＰ７は，上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に
係るものの各支給の決定につきいずれも当該職員に該当しないから，上記
請求に係る訴えのうち上各人に対して損害賠償の請求をすることを求める
部分は不適法であり，乙事件の請求(3)について，その当時教育委員会管
理部次長であったＰ８，その当時教育委員会総務課長であったＰ９及びそ
の当時教育委員会総務課グループ統括リーダーであったＰ１０は，上記特
別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につきいず
れも当該職員に該当しないから，上記請求に係る訴えのうち上記各人に対
して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法である。丙事件の請
求について，本件１６年度６月期特別報酬の各支給の決定の当時教育長で
あったＰ５，その当時教育委員会管理部次長であったＰ１１及びその当時
教育委員会総務課長であったＰ１０は，上記特別報酬（教育委員会所属の
職員に係るもの）の各支給の決定につきいずれも当該職員に該当しないか
ら，上記請求に係る訴えのうち上記各人に対して損害賠償の請求をするこ
とを求める部分は不適法である。
２出訴期間（当該職員関係）（本案前の争点②）について
(1)甲事件の請求(2)中，Ｐ１２，Ｐ４及びＰ５に損害賠償の請求をすること
を求める請求に係る訴えのうち，Ｐ４及びＰ５に対して損害賠償の請求をす
ることを求める部分については，前記１のとおり不適法であるから，以下，
上記訴えのうちＰ１２に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は出
訴期間を遵守しているか検討する。
(2)前記前提事実等によれば，甲事件の訴えの提起時においては，甲事件の
請求はＰ１２に対して損害賠償の請求をすることを含まないものであったと
いわざるを得ず，平成１７年１０月３１日の甲事件第２回弁論準備手続期日
における原告による同年５月９日付け原告第４準備書面の内容を反映した請
求の趣旨の整理をもって上記請求をＰ１２に対して損害賠償の請求をするこ
とをも含む趣旨の請求に変更する旨の訴えの変更がされたものと認められる。
しかるところ，上記訴えの変更は監査委員の監査の結果の通知があった日か
ら３０日を経過した後にされたものであることが明らかである。
しかしながら，前記前提事実等によれば，原告は，支出負担行為としての
２２名の非常勤職員に対する本件給与条例５４条２項，５６条１項２号及び
３号並びに同条２項２号に基づく退職時等の特別報酬の支出の決定（公金の
支出）を違法又は不当な財務会計上の行為とする住民監査請求をした上，監
査の結果の通知を受けて，上記と同一の財務会計上の行為（公金の支出）を
対象とする住民訴訟として甲事件の訴えをその出訴期間内に提起したもので
あること，甲事件の訴状においては，上記財務会計上の行為（公金の支出）
に係る地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求として，Ｐ６（市長），
Ｐ３（総務部長），Ｐ１（人事室長）及びＰ２（職員課長）がいずれも同号
本文前段にいう当該職員に該当するとして同人らに対する損害賠償の請求を
することを求めるとともに，上記２２名の非常勤職員を当該行為（公金の支
出）に係る相手方に該当するとして同人らに対する不当利得返還の請求をす
ることを求めていたところ，上記２２名の非常勤職員には市長部局に所属す
る職員のほか教育委員会に所属する職員１１名が含まれていたこと，被告は，
平成１７年５月６日付け準備書面において，上記２２名の非常勤職員のうち
教育委員会に所属する１１名の非常勤職員に対する特別報酬の支給について
は教育委員会管理部長のＰ１２が専決権限を有しており，Ｐ３，Ｐ１及びＰ
２は教育委員会に所属する１１名の非常勤職員に対する特別報酬の支給につ
きいずれも当該職員に該当しない旨主張し，これを受けて，原告は，上記２
２名の非常勤職員のうち教育委員会に所属する１１名の非常勤職員に対する
上記特別報酬の支出の決定（公金の支出）につきＰ１２を当該職員に加える
旨の主張を記載した準備書面（同月９日付け原告第４準備書面）を提出する
とともに，同年１０月３１日の甲事件第２回弁論準備手続期日において甲事
件の請求をＰ１２に対して損害賠償の請求をすることをも含む趣旨の請求に
変更する旨の訴えの変更をしたこと，以上のとおり認められる。上記認定の
経過に加えて，財務会計上の行為を行う権限の所在及びその委任関係等に関
する法令，条例，規則，訓令等の定めや普通地方公共団体内部の行政組織が
複雑であるため，当該職員に対する訴えを提起しようとする住民において，
その適否が問題とされている財務会計上の行為につき，だれが上記のような
権限を有する地位ないし職にある者として当該職員に該当するのか，また，
だれが現実に専決するなどの財務会計上の行為をしたのかの判定が必ずしも
容易でない場合も多いことをも併せ考えると，上記訴え変更後の請求中Ｐ１
２に対して損害賠償の請求をすることを求める部分については，当初の訴え
の提起の時に提起されたものと同視し，出訴期間の遵守において欠けるとこ
ろがないと解すべき特段の事情があるというべきである。
(3)以上によれば，甲事件の請求(2)に係る訴えのうちＰ１２に対する損害賠
償の請求をすることを求める部分は出訴期間（地自法２４２条の２第２項１
号）の遵守に欠けるところがない。
３請求の特定及び出訴期間（相手方関係）（本案前の争点③）について
(1)甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求
はいずれも地自法２４２条の２第１項４号本文の当該行為に係る相手方に対
して不当利得の返還の請求をすることを求める請求である。
地自法２４２条の２第１項４号本文の請求は，普通地方公共団体の執行機
関又は職員に対して，特定の財務会計上の行為又は怠る事実について実体法
上の損害賠償請求権又は不当利得返還請求権を特定の当該職員又は当該行為
若しくは怠る事実に係る特定の相手方に対して行使することを求める請求で
あり，これにつきその者に対する損害賠償又は不当利得の返還の請求をする
ことを命ずる判決がされて確定した場合には，当該普通地方公共団体の長は，
その日から６０日以内の日を期限として，当該請求に係る損害賠償金又は不
当利得返還金の支払を請求しなければならず（同法２４２条の３第１項），
６０日以内にこれが支払われないときは，当該普通地方公共団体は，当該損
害賠償又は不当利得返還の請求を目的とする訴訟を提起しなければならない
ものとされ（同条２項），また，同法２４２条の２第１項４号の規定による
訴訟の提起を受けた被告である執行機関又は職員は，同号の当該職員又は当
該行為若しくは怠る事実に係る相手方に対して遅滞なく訴訟の告知をしなけ
ればならず（同条７項），同法２４２条の２第１項４号本文の規定による訴
訟の裁判が上記訴訟告知を受けた者に対してもその効力を有するときは，当
該訴訟の裁判は，当該普通地方公共団体と上記訴訟告知を受けた者との間に
おいてもその効力を有する（同法２４２条の３第４項）。
以上の規定等からすれば，地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求に
おいては，損害賠償又は不当利得返還を求める客体としての当該職員又は相
手方を具体的に特定するとともにこれらの者各自に対する損害賠償請求権又
は不当利得返還請求権を具体的に特定することを要するものと解される。そ
して，当該職員又は相手方の特定は，通常は，その氏名及び住所を表示する
ことにより行うものとされ，また，上記損害賠償請求権及び不当利得返還請
求権については，その請求金額を具体的な数額でもって特定表示することを
要するものと考えられる。
もっとも，地自法２４２条の２第１項４号所定の住民訴訟が自己の法律上
の利益にかかわらない当該地方公共団体の住民という資格で特に法によって
出訴することが認められている民衆訴訟の一種であることからすれば，住民
において特定の財務会計上の行為に係る当該職員ないし当該行為又は怠る事
実に係る相手方の氏名等を容易に知ることができない場合も少なくないと考
えられ，他方で，上記住民訴訟の被告となるべき普通地方公共団体の執行機
関又は職員において上記当該職員又は相手方の氏名等を容易に知ることがで
きるのが通常であると考えられる。しかるところ，普通地方公共団体の住民
においていわゆる情報公開条例に基づく情報公開請求を行うことなども含め
て相当の注意力をもって調査を尽くしても上記当該職員又は相手方をその氏
名等により特定することができない場合にまで常に上記当該職員又は相手方
をその氏名等でもって特定表示することを要するものと解すると，上記当該
職員又は相手方に対する損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを求め
る訴訟を提起するみちが封じられる場面も生じ得ることとなって妥当とはい
い難い。
以上を勘案すれば，地自法２４２条の２第１項４号に基づき当該職員又は
当該行為若しくは怠る事実に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還
の請求をすることを当該普通地方公共団体の執行機関又は職員に求める訴え
において，当該職員又は相手方がその氏名等でもって特定表示されていない
場合であっても，これを氏名等以外の方法で客観的に特定することができる
ときは，当該訴えは請求の特定に欠けるところがない適法な訴えと解するの
が相当である。
以上を前提に上記各請求に係る訴えの適法性について以下検討する。
(2)ア甲事件について
甲事件の訴状においては，地自法２４２条の２第１項４号に基づく当該
行為に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを
求める請求における当該相手方に対する請求について，その相手方が平成
１５年度に本件給与条例５４条２項，５６条１項２号又は３号に基づく特
別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員（その意義については後
述する。）２２名であること及びこれらの職員２２名に対する上記特別報
酬の支給額の合計が６８５２万４１６９円であることがそれぞれ記載され
ているのであって，前記前提事実等及び弁論の全趣旨によれば，平成１５
年度に上記特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員は他にいな
い事実が認められること，及び上記支給額の合計につき当事者間に争いが
ないことをも併せ考えると，上記訴状の記載に基づいて上記損害賠償又は
不当利得返還の請求の相手方２２名を客観的に特定することができたのみ
ならず，上記訴状の記載からは，上記相手方２２名に対する請求は各自が
受領した特別報酬の額に相当する金員の支払を求める趣旨のものであると
合理的に解することができ，かつ，そのそれぞれに対する請求額をも客観
的に特定することができたものというべきである。
なお，上記相手方２２名に対する実体法上の請求権について，上記訴状
には上記各特別報酬の支出が違法であることについて上記２２名の者には
故意あるいは過失が認められ，これによる損害を賠償すべき責任がある旨
の記載があるが，ある特定の公金の支出が違法であることに基づき当該公
金の支出に係る当該職員及び相手方に対しそれぞれ当該支出額相当額の支
払を求めることを内容とする地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求
においては，その実体法上の請求権を当該職員に対する請求については損
害賠償請求，当該公金を受領した相手方に対する請求については不当利得
返還請求として提起されるのが通常であること，原告が上記２２名に対し
請求することを求めているのがそれぞれ支給を受けた額の金員及び上記支
給に係る会計年度終了の翌日から年５分の割合による金員であることから
すれば，同訴状には，少なくとも被告に対しこれらの者に対する悪意の不
当利得者に対する不当利得返還請求権の行使を求める趣旨の請求が含まれ
ていることは明らかである（現に原告は，甲事件に係る第１回口頭弁論に
おいて，上記２２名の者に対して支払を求める請求は不当利得返還の請求
である旨の陳述をしている。）。
以上からすれば，甲事件の請求(3)及び同(4)については，その訴え提起
の時点において，請求の特定に欠けるところはなかったというべきである。
イ乙事件について
乙事件の訴状においては，地自法２４２条の２第１項４号に基づく当該
行為に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを
求める請求における当該相手方に対する請求について，その相手方が平成
１５年１２月１０日に本件給与条例５４条２項，５６条１項１号に基づく
特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員３７６名であること及
びこれらの職員３７６名に対する上記特別報酬の支給額の合計が１億３５
６５万８３４６円であることがそれぞれ記載されているのであって，前記
前提事実等及び弁論の全趣旨によれば，平成１５年度に上記特別報酬の支
給を受けた枚方市の一般職非常勤職員は他にいない事実が認められること，
及び上記支給額の合計につき当事者間に争いがないことをも併せ考えると，
上記訴状の記載に基づいて上記損害賠償又は不当利得返還の請求の相手方
３７６名を客観的に特定することができたのみならず，上記訴状の記載か
らは，上記相手方３７６名に対する請求は各自が受領した特別報酬の額に
相当する金員の支払を求める趣旨のものであると合理的に解することがで
き，かつ，そのそれぞれに対する請求額をも客観的に特定することができ
たものというべきである。
なお，上記相手方３７６名に対する実体法上の請求権について，上記訴
状には上記各特別報酬の支出が違法であることについて上記３７６名の者
には故意あるいは過失が認められ，これによる損害を賠償すべき責任があ
る旨の記載があるが，前記のとおり，ある特定の公金の支出が違法である
ことに基づき当該公金の支出に係る当該職員及び相手方に対しそれぞれ当
該支出額相当額の支払を求めることを内容とする地自法２４２条の２第１
項４号に基づく請求においては，その実体法上の請求権を当該職員に対す
る請求については損害賠償請求，当該公金を受領した相手方に対する請求
については不当利得返還請求として提起されるのが通常であること，原告
が上記３７６名の者に対し請求することを求めているのがそれぞれ支給を
受けた額の金員及び上記支給を受けた日の翌日から年５分の割合による金
員であることからすれば，同訴状には，少なくとも被告に対しこれらの者
に対する悪意の不当利得者に対する不当利得返還請求権の行使を求める趣
旨の請求が含まれていることは明らかである（現に原告は，同年３月１５
日付けの原告第１準備書面においてその趣旨を明確にする訴状の補正をし
ている。）。
以上からすれば，乙事件の請求(4)及び同(5)については，その訴え提起
の時点において，請求の特定に欠けるところはなかったというべきである。
ウ丁事件について
丁事件の訴状においては，地自法２４２条の２第１項４号に基づく当該
行為に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを
求める請求における当該相手方に対する請求について，その相手方が平成
１６年６月３０日に特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員１
３１名及び同年１２月１０日に特別報酬の支給を受けた同市の一般職非常
勤職員３５１名並びに同年８月２０日及び平成１７年３月３１日に特別報
酬の支給を受けた２２名であること，そのうち上記職員１３１名に対する
平成１６年６月３０日の特別報酬の支給額の合計が４８６１万９９２８円，
上記職員３５１名に対する同年１２月１０日の特別報酬の支給額の合計が
１億４７６７万０４０７円，上記職員２２名に対する平成１６年８月２０
日及び平成１７年３月３１日の特別報酬の支給額の合計が８０４０万２０
７０円であることがそれぞれ記載されており，上記各特別報酬のうち，平
成１６年６月３０日支給に係るもの及び同年１２月１０日支給に係るもの
はいずれも本件給与条例５４条２項，５６条１項１号に基づいて支給され
たものであり，平成１６年８月２０日支給及び平成１７年３月３１日支給
に係るものはいずれも本件給与条例５４条２項，５６条１項２号又は３号
に基づいて支給されたものであることが，訴状の記載から容易に読み取れ
る。これらに加えて，前記前提事実等及び弁論の全趣旨によれば，平成１
６年度に上記各特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員は他に
いない事実が認められること，並びに上記各特別報酬の支給日，支給対象
者の人数及び支給額の合計につき当事者間に争いがないことをも併せ考え
ると，上記訴状の記載に基づいて上記損害賠償又は不当利得返還の請求の
相手方（平成１６年６月３０日支給の特別報酬に係る１３１名，同年１２
月１０日支給の特別報酬に係る３５１名並びに平成１６年８月２０日及び
平成１７年３月３１日支給の特別報酬に係る２２名）を客観的に特定する
ことができたというべきである。また，上記訴状には，これらの相手方に
対する請求は悪意の受益者に対する不当利得返還の請求として各自が受領
した特別報酬の額に相当する金員及びこれに対する上記各特別報酬の支給
に係る会計年度の終了の翌日から年５分の割合による金員の支払を求める
趣旨のものであることが明記されていたのであって，そのそれぞれに対す
る請求額をも客観的に特定することができたものというべきである。そう
であるとすれば，丁事件の請求については，その訴え提起の時点において，
請求の特定に欠けるところはなかったというべきである。
もっとも，上記訴状には，原告が被告に対し不当利得返還請求を求める
相手方は，平成１６年度に非常勤職員で一般職と呼ばれた訴状別紙記載の
３５９名である旨記載された上，３５９名の氏名が具体的に記載された別
紙が添付されていたところ，前記前提事実等によれば，上記氏名が具体的
に記載された３５９名には上記各特別報酬のいずれの支給をも受けていな
い者が含まれるとともに，上記各特別報酬の支給を受けたが上記別紙にそ
の氏名が記載されていない職員が存在した事実が認められる。しかしなが
ら，原告は，平成１６年度において現実に本件給与条例５４条２項，５６
条１項に基づく特別報酬の支給を受けた一般職非常勤職員（平成１６年６
月３０日に特別報酬の支給を受けた１３１名及び同年１２月１０日に特別
報酬の支給を受けた３５１名並びに同年８月２０日及び平成１７年３月３
１日に特別報酬の支給を受けた２２名）を相手方として丁事件に係る訴え
を提起したものであることは，訴状の記載の趣旨及び前記説示の丁事件の
審理経過に照らして明らかであって，上記別紙の記載は，訴えの提起時に
おいて原告が把握している限りの情報に基づいて上記相手方の氏名による
特定を試みたものにすぎないというべきであるから，上記別紙の記載に上
記認定のそごが存したとしても，請求の特定に関する上記判断を左右する
ものではない。
エ以上によれば，甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，
丁事件の請求はいずれも各事件に係る訴え提起時において特定に欠けると
ころはなかったというべきであるから，本案前の争点③に関する被告らの
主張は，いずれも，その余の点について判断するまでもなく，採用するこ
とができない。
４訴え提起手数料（本案前の争点④）について
(1)地自法２４２条の２の定める住民訴訟は，普通地方公共団体の執行機関
又は職員による同法２４２条１項所定の財務会計上の違法な行為又は怠る事
実が究極的には当該地方公共団体の構成員である住民全体の利益を害するも
のであるところから，これを防止するため，地方自治の本旨に基づく住民参
政の一環として，住民に対しその予防又は是正を裁判所に請求する権能を与
え，もって地方財務行政の適正な運営を確保することを目的としたものであ
って，執行機関又は職員の上記財務会計上の行為又は怠る事実の適否ないし
その是正の要否について地方公共団体の判断と住民の判断とが相反し対立す
る場合に，住民が自らの手により違法の防止又は是正を図ることができる点
に，制度の本来の意義がある。すなわち，住民の有する上記の請求をする権
能は，地方公共団体の構成員である住民全体の利益を保障するために法律に
よって特別に認められた参政権の一種であり，その訴訟の原告は，自己の個
人的利益のためや地方公共団体そのものの利益のためにではなく，専ら原告
を含む住民全体の利益のために，いわば公益の代表者として地方財務行政の
適正化を主張するものであるということができる。そして，同法２４２条の
２第１項４号の住民訴訟も，住民が，地方公共団体の執行機関又は職員に対
し，当該地方公共団体の有する損害賠償請求権又は不当利得返還請求権の行
使を命ずる判決を求め，判決がされた場合には，当該地方公共団体はこれを
行使しなければならないとすることにより，最終的には財務会計上の違法な
行為又は怠る事実に係る職員等に対し損害の補填をさせることが訴訟の中心
的目的となっているのであり，このような同号本文の住民訴訟の目的及び性
格にかんがみれば，その訴訟の訴額算定の基礎となる「訴えで主張する利
益」（民訴法８条１項）については，これを実質的に理解し，地方公共団体
の損害が回復されることによってその訴えの原告を含む住民全体の受けるべ
き利益がこれに当たるとみるべきであり，このような利益の性質上，その訴
訟の目的の価額は，民訴費用法４条２項により１６０万円とすることが相当
である（最高裁昭和５１年（行ツ）第１２０号同５３年３月３０日第一小法
廷判決・民集３２巻２号４８５頁参照）。また，このような地自法２４２条
の２第１項４号の住民訴訟の目的及び性格にかんがみれば，異なる複数の財
務会計上の行為を対象として同号に基づく請求がされている場合であっても，
各財務会計上の行為が密接に関連しており，社会的事実として一体のものと
とらえることができ，それらについて主張される違法の事由が共通するよう
なときは，当該訴訟の訴額の算定の基礎となる「訴えで主張する利益」は同
一である解するのが相当である。
(2)ア甲事件について
甲事件において対象とされている財務会計上の行為は，本件給与条例５
４条１項にいう非常勤職員であって本件給与条例５６条１項２号又は３号
に該当する枚方市の職員１９名に対し，同条２項２号に基づいて同一の日
を施行日としてされた支出負担行為としての退職時等特別報酬の各支給の
決定（公金の支出）を対象とするものであって，これらは密接に関連し社
会的事実として一体のものととらえることができ，また，これらについて
原告が主張する違法の事由は，上記各特別報酬はいずれも地自法２０４条
２項にいう退職手当の実質を有し，そのような給付を上記１９名の職員に
対して支給することは，地自法２０３条，２０４条の２に違反し違法であ
るというものである。そうすると，甲事件に係る訴えで主張する利益は同
一であると認められる。
したがって，甲事件の訴訟の目的の価額は１６０万円であり，納付すべ
き訴え提起手数料は１万３０００円であるところ（民訴費用法３条，４条
１項，２項，別表第１第１項，民訴法８条１項，９条１項），甲事件訴状
によれば，原告は同額に相当する印紙を訴状に貼用して同額の訴え提起手
数料を納付したものと認められる。
イ乙事件について
乙事件において対象とされている財務会計上の行為は，本件給与条例５
４条１項にいう非常勤職員であって本件給与条例５６条１項１号に該当す
る枚方市の職員３７０名に対し，同条２項に基づいて同一の日を施行日と
してされた支出負担行為としての特別報酬の各支給の決定（公金の支出）
を対象とするものであって，これらは密接に関連し社会的事実として一体
のものととらえることができ，また，これらについて原告が主張する違法
の事由は，上記各特別報酬はいずれも地自法２０４条２項にいう期末手当
（ボーナス）の実質を有するから，そのような給付を上記３７０名の職員
に対して支給することは，地自法２０３条，２０４条の２に違反し違法で
あるというものである。そうすると，乙事件に係る請求の訴えで主張する
利益は同一であると認められる。
したがって，乙事件の訴訟物の価額は１６０万円であり，納付すべき訴
え提起手数料は１万３０００円であるところ（民訴費用法３条，４条１項，
２項，別表第１第１項，民訴法８条１項，９条１項），乙事件訴状によれ
ば，原告は同額に相当する印紙を訴状に貼用して同額の訴え提起手数料を
納付したものと認められる。
ウ丁事件について
丁事件において対象とされている財務会計上の行為は，本件給与条例５
条１項にいう非常勤職員であって平成１６年６月１日に本件給与条例５６
条１項１号に該当した枚方市の市長部局の職員１３０名に対し，同条２項
に基づいて同一の日を施行日としてされた支出負担行為としての特別報酬
の各支給の決定（公金の支出），同年１２月１日に本件給与条５６条１項
１号に該当した枚方市の職員３５０名に対し，同条２項に基づいて同一の
日を施行日としてされた支出負担行為としての特別報酬の各支給の決定
（公金の支出）及び同年度に本件給与条例５６条１項２号又は３号に該当
した枚方市の職員２２名に対し，同条２項に基づいて同一の日を施行日と
してされた支出負担行為としての退職時等特別報酬の各支給の決定（公金
の支出）である。これらは，施行日及び支給根拠規定が異なるものの，い
ずれも後記６(2)のとおりの経緯で本件１３年改正により職員給与条例に
挿入された本件給与条例５４条１項にいう非常勤職員に対する同条２項及
び同条例５６条の規定に基づく特別報酬の制度による同一会計年度におけ
る特別報酬の支給の決定（公金の支出）であって，密接に関連し社会的事
実として一体のものということができる。また，これらについて原告が主
張する違法の事由も，上記各特別報酬は地自法２０４条２項にいう期末手
当又は退職手当の実質を有するから，そのような給付をこれらの職員に対
して支給することは地自法２０３条，２０４条の２に違反し違法であると
いうものであって，共通のものといえるから，丁事件に係る請求の訴えで
主張する利益は同一であると認められる。
したがって，丁事件の訴訟物の価額は１６０万円であり，納付すべき訴
え提起手数料は１万３０００円であるところ（民訴費用法３条，４条１項，
２項，別表第１第１項，民訴法８条１項，９条１項），丁事件の訴状によ
れば，原告は同額に相当する印紙を訴状に貼用して同額の訴え提起手数料
を納付したものと認められる。
エよって，甲事件，乙事件及び丁事件については，それぞれ納付すべき訴
え提起手数料の納付があり，上記各事件はいずれも民訴費用法３条１項に
適合している。
５小括（不適法な請求及び適法な請求）
以上より，甲事件の請求の請求(1)中，Ｐ１及びＰ２に対して損害賠償の請
求をすることを求める部分並びにＰ３に対して損害賠償の請求をすることを求
める部分のうち任命権者が教育委員会である職員に係る特別報酬の支給の決定
に係る部分，同(2)のうちＰ４及びＰ５に対して損害賠償の請求をすることを
求める部分に係る訴えはいずれも不適法である。乙事件の請求(2)のうちＰ１，
Ｐ２及びＰ７に対して損害賠償の請求をすることを求める部分，同(3)のうち
Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０に対して損害賠償の請求をすることを求める部分に係る
訴えもいずれも不適法である。丙事件の請求のうちＰ５，Ｐ１１及びＰ１０に
対して損害賠償の請求をすることを求める部分に係る訴えもいずれも不適法で
ある。
他方，その余の請求，すなわち，以下の各請求（以下，下記(1)アの請求を
「甲事件の請求ア」，下記(3)の請求を「丙事件の請求」といい，他の請求に
ついても同様とする。）は適法であるので，以下これらの請求について理由が
あるかどうか検討する。
(1)甲事件
ア被告は，Ｐ６に対し，６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６
年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，２６１４
万３０７９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５
分の割合による金員の限度でＰ３と連帯して，３４１２万７０５５円及び
これに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金
員の限度でＰ１２と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の
番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金
額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合に
よる金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記
載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
イ被告は，Ｐ３に対し，２６１４万３０７９円及びこれに対する平成１６
年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，２６１４
万３０７９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５
分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲
事件）」記載の番号１ないし９に対応する同表「請求を求める額（円）」
欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年
５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める
相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
ウ被告は，Ｐ１２に対し，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１
６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，３４１
２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年
５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表
（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求を求める額
（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済
みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求
を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
エ被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対
応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対
応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平
成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及びＰ
３と連帯して各支払うよう請求せよ。
オ被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９
に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号
に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対す
る平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及
びＰ１２と連帯して各支払うよう請求せよ。
(2)乙事件
ア被告は，Ｐ６に対し，１億３２７８万４７８８円及びこれに対する平成
１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，
４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払
済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ３と連帯して，８５０７万９
４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５
分の割合による金員の限度でＰ１２と連帯して，別紙「支給額等一覧表
（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応
する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成
１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上
記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯し
て）を支払うよう請求せよ。
イ被告は，Ｐ３に対し，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５
年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，４７
７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済み
まで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一
覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同３６２及び同
３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各
金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の
割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手
方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
ウ被告は，Ｐ１２に対し，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１
５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，８
５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済
みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等
一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３５７，同３６３，同３７２
及び同３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及
びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合に
よる金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記
載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
エ被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，
同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求
める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求
める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日
から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及びＰ３と連帯して各支
払うよう請求せよ。
オ被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３
５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める相
手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額
（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支
払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及びＰ１２と連帯して各支払う
よう請求せよ。
(3)丙事件
被告は，Ｐ６及びＰ１３に対し，８４５６万７３３４円及びこれに対する
平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を連帯して各
支払うよう請求せよ。
(4)丁事件
被告は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及
び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各
人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各
金額及びこれに対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合に
よる金員を各支払うよう請求せよ。
６事実等（適宜法令の定め等を含む。）
前記前提事実等及び前記１(3)に加え，甲２ないし７，９，１３ないし２３，
４８，５０，５２，５４ないし６０，６２ないし７６，７９ないし８５，８７
ないし９２，乙１ないし１７，１９，丙１ないし４１，丁１ないし１３，１８，
乙事件の甲２，３，丙事件の甲２，丁事件の甲１，証人Ｐ３８，証人Ｐ３９，
証人Ｐ４０，証人Ｐ４１，証人Ｐ４２，証人Ｐ４３，証人Ｐ４４，証人Ｐ４５，
証人Ｐ４６，証人Ｐ４７，証人Ｐ４８，証人Ｐ４９，証人Ｐ５０，証人Ｐ５１
及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実等が認められる。
(1)関係法令等の定め及び沿革等
ア地方公務員の任用方法及び任用形態等についての地公法の定め
地公法は，任命権者は，採用，昇任，降任又は転任のいずれか一の方法
により，職員を任命することができ（１７条１項），人事委員会を置かな
い地方公共団体においては，職員の採用及び昇任は，競争試験又は選考に
よるものとするとし（１７条４項），職員の競争試験又は選考は，任命権
者が行うが（１８条１項，１７条５項），競争試験は，任命権者が定める
受験の資格を有するすべての国民に対して平等の条件で公開されなければ
ならず，職務遂行の能力を有するかどうかを正確に判定することをもって
その目的とし，筆記試験により，若しくは口頭試問及び身体検査並びに人
物性行，教育程度，経歴，適性，知能，技能，一般的知識，専門的知識及
び適応性の判定の方法により，又はこれらの方法をあわせ用いることによ
り行うものとするとしている（１９条１項前段，１７条５項，２０条）。
また，地公法は，臨時的任用又は非常勤職員の任用の場合を除き，職員
の採用は，すべて条件附のものとし，その職員がその職において６月（任
命権者は１年に至るまで延長することができる。）を勤務し，その間その
職務を良好な成績で遂行したときに正式採用になるものとするものとし
（２２条１項，１７条５項），人事委員会を置かない地方公共団体におい
ては，任命権者は，緊急の場合又は臨時の職に関する場合においては，６
月をこえない期間で臨時的任用を行うことができ，この場合において，任
命権者は，その任用を６月をこえない期間で更新することができるが，再
度更新することはできないものとし（２２条５項），臨時的任用は，正式
任用に際して，いかなる優先権をも与えるものではないものとする（２２
条６項）。
イ非常勤である国家公務員の処遇についての法令の定め
(ア)特別職，一般職の区分
国家公務員法（平成１９年法律第１０８号による改正前のもの。以下
同じ。）においても，国家公務員の職は，これを一般職と特別職とに分
かち（２条１項），一般職は，特別職に属する職以外の国家公務員の一
切の職を包含するものとし（同条２項），特別職は，同条３項各号に掲
げる職員（内閣総理大臣（１号），国務大臣（２号），人事官及び検査
官（３号），内閣総理大臣秘書官及び国務大臣秘書官並びに特別職たる
機関の長の秘書官のうち人事院規則で指定するもの（８号），就任につ
いて選挙によることを必要とし，あるいは国会の両院又は一院の議決又
は同意によることを必要とする職員（９号），宮内庁長官等並びに法律
又は人事院規則で指定する宮内庁のその他の職員（１０号），特命全権
大使等（１１号），日本学士院会員（１２号），裁判官及びその他の裁
判所職員（１３号），国会職員（１４号），防衛省の職員（１６号）等
の職とするものとし（同項），政府が一般職又は特別職以外に勤務者を
置いてその勤務に対して給与を支払うことは原則としてできないものと
し（同条６，７項），国家公務員法の規定は，一般職に属するすべての
職に適用し（同条４項前段。なお，ある職が，国家公務員の職に属する
かどうか及び本条に規定する一般職に属するか特別職に属するかを決定
する権限を有するのは人事院と定められている（同条４項後段）。），
特別職に属する職には，国家公務員法の改正法律により別段の定めがな
されない限り適用しない（同条５項）ものとされている。
(イ)非常勤の国家公務員の給与等
国家公務員法は，職員の給与は，その官職の職務と責任に応じて（６
２条１項），法律により定められる給与準則（これには俸給表が規定さ
れなければならない（６４条１項）。）に基づいてこれをなし，給与準
則に基づかずには，いかなる金銭又は有価物も支給せられることはでき
ない（６３条１項）とし，これらを受けて一般職職員給与法が，一般職
の職員の給与（公務について生じた実費の弁償は含まれない（同法３条
３項）。）に関する事項を定めている。
一般職職員給与法は，いかなる給与も，法律又は人事院規則に基づか
ずに職員に対して支払い，又は支給してはならないとし（３条２項），
２２条（常勤を要しない職員）及び附則３項に規定する職員以外のすべ
ての職員については，俸給表を適用するとする（６条１項及び同項に規
定する各別表。なお，俸給とは正規の勤務時間による勤務に対する報酬
であって，同法に規定する各種手当等を除いた全額とするとされている
（５条）。）。以上に対して，常勤を要しない職員については，２２条
が，委員，顧問若しくは参与の職にある者又は人事院の指定するこれら
に準ずる職にある者で，常勤を要しない職員（再任用短時間勤務職員を
除く。）については，勤務１日につき，同項に定める額（平成１５年１
２月１日における規定（平成１７年法律第１１３号による改正前）では
３万７９００円（その額により難い特別の事情があるものとして人事院
規則で定める場合にあっては１０万円）。）を超えない範囲内において，
各庁の長が人事院の承認を得て手当を支給することができ（１項），１
項に規定する職員以外の常勤を要しない職員については，各庁の長は常
勤の職員の給与との権衡を考慮し予算の範囲内で給与を支給する（２
項）が，１項及び２項の常勤を要しない職員には，他の法律に別段の定
めがない限り，これらの項に定める給与を除くほか，他のいかなる給与
も支給しないものとしている（３項）。
ウ国及び地方公共団体の非常勤の職員の処遇についての法令等の定めの変
遷等（主として勤務に対する対価関係）
(ア)戦前
国においては，国家公務員法施行（昭和２３年７月１日）前において
は，委員，顧問，参与等の職にある者に対しては，給与ではなく謝金と
しての委員手当等が支払われており，旧官吏制度の下においては，官吏
以外の雇傭人は，機関の長との間の私契約に基づくものとされ，その給
与は機関の長の裁量により適宜決定されるものとされていた（昭和２３
年５月，政府職員の新給與実施に関する法律（昭和２３年法律第４６号。
以下「新給与実施法」という。）が公布，施行されたが，制定当時の新
給与実施法には非常勤の職員についての定めは置かれなかった。）。
市町村及び府県においては，地自法施行（昭和２２年５月３日）以前
は，市制，町村制及び府県制の下，市町村及び府県に公法上の法律関係
に基づき労務を提供する者として，専務職たる有給吏員及び名誉職員
（市町村においては名誉職市町村長，市町村議会議員等，府県において
は府県会議員，名誉職参事会員等）がおり（なお，ほかに私法上の雇用
関係に基づく雇員，傭人等がいた。），府県の名誉職員は費用の弁償を
受けることができ，有給吏員には給料及び旅費並びに退隠料等を支給す
ることとされ，市町村の名誉職員は費用の弁償を受けることができ（一
部については勤務に相当する報酬を給することができる。），有給吏員
には給料及び旅費（退隠料等の支給もできる。）を支給することとされ
ていた（なお，町村制及び府県制は地自法の施行に先立ち，昭和２１年
に改正されて「名誉」職員及び「有給」吏員の用語が廃され，従前の名
誉職員に相当する者すべてについて報酬の支給ができることとなっ
た。）。
(イ)地自法の制定
昭和２２年４月，地方自治法（昭和２２年法律第６７号）が制定され
た（同年５月３日施行）。当時の地自法は，「給与」の章（第８章）の
下に，２０３条において，普通地方公共団体は，その議会の議員，選挙
管理委員，議会の議員の中から選任された監査委員，専門委員，投票管
理者，開票管理者，選挙長，投票立会人，開票立会人及び選挙立会人に
対し，報酬を支給しなければならない（同条１項），前項の者は，職務
を行うため要する費用の弁償を受けることができる（同条２項），報酬
及び費用弁償の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなければな
らない（同条３項）と規定し，また，２０４条において，普通地方公共
団体は，法律（地方公務員法に相当する法律を指す。なお，昭和２２年
法律第１６９号により「別に普通地方公共団体の職員に関して規定する
法律」に改められた。）の定めるところにより，普通地方公共団体の長
及びその補助機関たる職員（専門委員を除く。），学識経験を有する者
の中から選任された監査委員，議会の書記長及び書記，選挙管理委員会
の書記並びに監査委員の事務を補助する書記に対し，給料及び旅費を支
給しなければならない（同条１項。なお，昭和２５年法律第１４３号に
より支給対象者に「議会の事務局長」が加えられた。），給料及び旅費
の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなければならない（同条
２項）と規定していた。
(ウ)国家公務員法の制定
昭和２２年１０月，国家公務員法（昭和２２年法律第１２０号）が制
定され（昭和２３年７月１日施行。），委員，顧問，参与等を含めて非
常勤の職員も一般職の国家公務員であることが明確化されたことに伴い，
昭和２３年１２月，新給与実施法が，同年法律第２６５号により改正さ
れ，改正後の２８条において，委員，顧問若しくは参与の職にある者又
は人事院の指定するこれらに準ずる職にある者で常勤を要しない職員に
ついては，勤務１日につき１０００円を超えない範囲内において，各庁
の長が新給与実施本部長（昭和２４年法律第２８０号により「人事院」
に改められた。）の承認を得てその給与を支給することができる旨及び
これらの職員には他のいかなる給与も支給しないものとされ，改正後の
２９条において，政府に対する不正手段による支拂請求の防止等に関す
る法律（昭和２２年法律第１７１号）２条２項の規定による一般職種別
賃金の適用を受ける職員については，新給与実施法の規定にかかわらず，
政府に対する不正手段による支拂請求の防止等に関する法律の規定に基
づいて給与を支給するものとされた。しかし，新給与実施法の上記改正
を受けて制定された人規９－１（昭和２４年１月１日適用）は，１項に
おいて，上記の改正後の新給与実施法２８条の人事院の指定するこれら
に準ずる職にある者で常勤を要しない職員として「講師又は医員で常勤
を要しない職員」を指定したものの，２項において，新給与実施法２８
条に規定する者（１項において指定した者を含む。）及び２９条に規定
する者を除き，１時間又は１日を単位として勤務する者で，常勤を要し
ない職員の給与については，なお従前の例によることができるものと規
定し，ほとんどの常勤を要しない職員については実態としては従前と同
様に各庁の長の裁量により決定する給与を支給する制度が維持された。
(エ)人規１５－４（旧「非常勤職員の勤務時間及び休暇」）の制定
昭和２４年５月，人規１５－４が制定され（公布と同時に施行），非
常勤職員の１週間の勤務時間は，常勤職員の１週間の勤務時間の４分の
３をこえない範囲内において任命権者の任意に定めるところによる（１
項）ものとされた。同項は，昭和２５年２月，改正され（同月８日施
行），非常勤職員の勤務時間は，日々雇い入れられる職員については１
日に月８時間をこえない範囲内において，その他の職員については常勤
職員の１週間の勤務時間の４分の３をこえない範囲内において，任命権
者の任意に定めるところによるものとされた（非常勤職員の勤務時間に
係る人事院規則はその後数次の改廃がされているが，勤務時間の範囲
（上限）は現行の規定（人規１５－１５第２条）に至るまで改められて
いない。）。
(オ)一般職職員給与法の制定
昭和２５年４月，一般職の職員の給与に関する法律（昭和２５年法律
第９５号。一般職職員給与法）が制定された（同年４月１日施行）。制
定当時の一般職職員給与法は，２２条において，委員，顧問，参与等に
関する新給与実施法２８条の規定を，２３条において，一般職種別賃金
の適用を受ける職員に関する新給与実施法２９条の規定をそのまま引き
継ぎ，これら以外の非常勤の職員の給与についての規定を設けていなか
ったが，これらの非常勤の職員の給与についても，統一的に一般職職員
給与法に一元的に規定されるべきであるとの考慮から，同年１２月，同
年法律第２９９号により一般職職員給与法が改正され（昭和２６年１月
１日施行），同改正後の２２条２項において，現行法と同様に，「前項
に定める職員以外の常勤を要しない職員については，各庁の長は，常勤
の職員の給與との権衡を考慮し，予算の範囲内で，給與を支給する。」
ものとされ，一般職種別賃金の適用を受ける職員に関する同改正前の一
般職職員給与法２３条の規定は削除された。
一般職職員給与法２２条が非常勤職員の給与について委員，顧問，参
与等とこれら以外の非常勤の職員とに分けて規定した趣旨については，
非常勤の職員には委員，顧問，参与等のように本来の職業を有しながら
その傍ら公務に参画する形の職員と，臨時的又はパートタイム的にせよ
実質的に国に雇用される形のその他の非常勤の職員との２種類があり，
その性格の違いに応じて，給与上の取扱いも自ずから異なったものとし
て考えていくのが適当であるとの考慮に出たものであるとされ，同条１
項の規定の趣旨については，非常勤の委員，顧問，参与等の場合は，い
わばその学識，経験等を拝借するようなものであるというその職務及び
勤務の特殊性に照らすと，それに対する報酬は，給与というよりは本質
的にはむしろ謝金に近い性格のものと考えるのが適当であり，その勤務
時間を基礎に評価するというよりは，委員会等への出席１回（すなわち
勤務１日）につき幾らという形での手当で処遇していくことが最も適当
であると考えられることに基づくものであるとされ，同条２項の規定の
趣旨については，同条１項所定の職員以外の非常勤の職員の場合は，国
と実質的な雇用関係にあるために，これらの職員の給与については，そ
の提供する勤務にふさわしい処遇とすることが当然に要請され，殊に常
勤の職員の処遇との均衡という面での配慮等が望まれるが，これらの非
常勤の職員の雇用及び勤務の実態は区々であり，実際問題としてあらか
じめ法律等により具体的な基準までを詳細に定め難い事情にあるので，
法の規定としては，「常勤の職員の給与との権衡を考慮し」という基本
的基準を示すのみにとどめ，具体的な給与の決定は各庁の長の裁量にゆ
だねることとしたものであるとされている。そして，行政上の取扱いと
して，一般職職員給与法２２条２項の適用を受ける非常勤の職員のうち，
相当長期にわたって常勤職員とほぼ同様の勤務を行っている者の３月，
６月及び１２月における給与については，同項の規定に基づき，常勤職
員に支給される期末手当及び勤勉手当との均衡を考慮して取り扱うもの
とされ（昭和２８年１２月１０日給実甲発第８３号通知），特に勤務期
間が引き続き６か月以上に及ぶ職員についても，予算の範囲内でできる
限り上記通知の趣旨によって取り扱われるよう配慮するものとされてい
る（昭和３０年５月１７日３４－１４４人事院局長通知）。
(カ)地公法の制定とこれに伴う地自法の改正
他方，地方公務員については，昭和２５年１２月，地方公務員法（同
年法律第２６１号。地公法）が制定された（昭和２６年２月から昭和２
８年６月にかけて順次施行。）。制定当時の地公法も，地方公務員の職
を一般職と特別職とに分け（３条１項），一般職は特別職に属する職以
外の一切の職とするものとし（同条２項），この法律の規定は一般職に
属するすべての地方公務員に適用し，法律に特別の定めがある場合を除
くほか，特別職に属する地方公務員には適用しないものとしていた（４
条）。そして，特別職に属する職としては，就任について公選又は地方
公共団体の議会の選挙，議決若しくは同意によることを必要とする職
（同法３条３項１号），法令又は條例，地方公共団体の規則若しくは地
方公共団体の機関の定める規程により設けられた委員及び委員会（審議
会その他これに準ずるものを含む。）の構成員の職で臨時又は非常勤の
もの（同項２号），臨時又は非常勤の顧問，参与及びこれらの者に準ず
る者の職（同項３号），地方公共団体の長，議会の議長その他地方公共
団体の機関の長の秘書の職で条例で指定するもの（同項４号），非常勤
の消防団員及び水防団員の職（同項５号）と規定していた。地公法は，
その制定当時において，既に，２４条６項において，職員（一般職に属
するすべての地方公務員をいう（同法４条１項）。）の給与，勤務時間
その他の勤務条件は，条例で定めるものとし，２５条１項において，職
員の給与は，２４条６項の規定による給与に関する条例に基づいて支給
されなければならず，また，これに基づかずには，いかなる金銭又は有
価物も職員に支給してはならないものとし，さらに，２５条２項におい
て，給与に関する条例には，給料表（１号），非常勤職員の職及び生活
に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤務条件の特別
な職があるときは，これらについて行う給与の調整に関する事項（５
号），その他給与の支給方法及び支給条件に関する事項（７号）等を規
定するものとし，その後，２５条２項が同条３項に繰り下げられたほか
はこれらの規定は改正されていない。
同法２５条２項５号（制定時）の規定の趣旨については，非常勤職員
の職及び生活に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤
務条件の特別な職があるときには，これらについては一般の給料表はそ
のまま適用することができないとか，給与の一部を減額するといった，
給与の調整を行うことが予想されるので，その場合には，これらの事項
を給与条例の中に規定するものとしたものであると説明されている。
そして，地公法の制定を受けて，昭和２６年６月，地方公務員法の制
定に伴う関係法律の整理に関する法律（同年法律第２０３号（公布と同
時に施行））により，地自法１７２条４項の規定が改正されて，普通地
方公共団体の職員に関する任用，職階制，給与，勤務時間その他の勤務
条件，分限及び懲戒，服務，研修及び勤務成績の評定，福祉及び利益の
保護その他身分取扱いに関しては，同法に定めるもののほか，地公法の
定めるところによる旨の規定が置かれるとともに，地自法２０４条１項
の規定が，「普通地方公共団体は，普通地方公共団体の長及びその補助
機関たる職員（非常勤の者を除く。），学識経験を有する者の中から選
任された監査委員，議会の事務局長，書記長，書記その他の職員，選挙
管理委員会の書記その他の職員並びに監査委員の事務を補助する書記そ
の他の職員に対し，給料及び旅費を支給しなければならない。」との規
定に改正され，「非常勤」の文言が初めて用いられた。さらに，昭和２
７年８月，同年法律第３０６号（同年９月１日施行）による地自法の一
部改正により，地自法第８章の章名が「給与その他の給付」に改められ
るとともに，２０３条１項の規定が「普通地方公共団体は，その議会の
議員，委員会の委員，非常勤の監査委員その他の委員，自治紛争処理委
員，審査会，審議会及び調査会等の委員その他の構成員，専門委員，投
票管理者，開票管理者，選挙長，投票立会人，開票立会人及び選挙立会
人その他普通地方公共団体の非常勤の職員に対して，報酬を支給しなけ
ればならない。」に，また，２０４条１項の規定が，「普通地方公共団
体は，普通地方公共団体の長及びその補助機関たる常勤の職員，委員会
の常勤の委員，常勤の監査委員，議会の事務局長又は書記長，書記その
他の常勤の職員，委員会の事務局長又は委員会若しくは委員の事務を補
助する書記その他の常勤の職員その他普通地方公共団体の常勤の職員に
対し，給料及び旅費を支給しなければならない。」にそれぞれ改められ
た（なお，上記改正により，普通地方公共団体に置く吏員その他の職員
（１６１条から１７１条に定める職員を除く）の定数について，条例で
これを定めるとしていた１７２条２項の規定に「但し，臨時又は非常勤
の職については，この限りでない。」とのただし書が加えられ，事務局
長等の議会の職員について，条例でこれを定めるとしていた１３８条６
項（同項自体は，昭和２６年法律第２０３号による地自法の改正により
追加された。）の規定につき，「常勤の職員の定数は」として「常勤
の」の文言が加えられるとともに，「但し，臨時の職については，この
限りでない。」とのただし書が加えられた。）。
(キ)地自法の昭和３１年改正
その後，昭和３１年６月，同年法律第１４７号（同年９月１日施
行。）による地自法の改正（以下「昭和３１年改正」という。）により，
地自法２０３条に，第２項として「前項の職員の中議会の議員以外の者
に対する報酬は，その勤務日数に応じてこれを支給する，但し，条例で
特別の定をした場合は，この限りでない。」との規定が，第４項として
「普通地方公共団体は，条例で，その議会の議員に対し，期末手当を支
給することができる。」との規定がそれぞれ加えられるなどして，前記
前提事実等記載の同条２項ないし５項のとおりに改められ，また，同法
２０４条には，第２項として「普通地方公共団体は，条例で，前項の職
員に対し，扶養手当，勤務地手当，特殊勤務手当，時間外勤務手当，宿
日直手当，夜間勤務手当，休日勤務手当，管理職手当，期末手当，勤勉
手当，寒冷地手当，石炭手当，薪炭手当又は退職手当を支給することが
できる。」との規定が追加され，同条３項について文言の整理がされて
前記前提事実等記載のとおりに改められ（同条は，以後，平成２０年法
律第６９号による改正まで，第２項の規定する各種手当を改廃する改正
がされているほかは改正されていない。），同法２０４条の２として，
「普通地方公共団体は，いかなる給与その他の給付も法律又はこれに基
づく条例に基づかずには，これを第２０３条第１項の職員及び前条第１
項の職員に支給することができない。」旨の規定が追加された。
以上の昭和３１年改正の趣旨については，次のような説明がされてい
る。すなわち，地公法の制定後，同法の適用を受ける一般職の職員に対
する給与については，同法２４条６項及び２５条１項の規定により条例
で定めるものとされたが，これらの規定は特別職の職員については適用
されず，特別職の職員については昭和３１年改正前の地自法２０３条の
規定により報酬及び費用弁償は条例で定めることとされていたものの，
条例に基づかない他の給与を支給することは違法とはいえないものとさ
れていた。また，条例を制定して職員に給与を支給する場合は，いかな
る種類の給与をどれだけどのような方法で支給しても，違法の問題は生
じないものとされていたことから，地方公共団体ごとの給与体系は極め
て区々となり，不明朗な給与の支給等が行われる例も決して少なくなか
った。そこで，地方公共団体の職員に対する給与についても，国家公務
員に対する給与の基本の体系と一致させる形で給与体系を整備し，給与
の種類を法定し，ある程度の給与の統一性を保たせるとともに，国家公
務員に準ずる給与を保障し，合わせて，給与はすべて法律又はこれに基
づく条例にその根拠を置くことを要するものとして，その明朗化，公正
化を図ったものである。そして，昭和３１年改正による地自法２０３条
の改正は，同法２０４条の２の新設とあいまって，普通地方公共団体の
非常勤の職員に対する給与体系全体を整備したものであり，同法２０３
条２項の規定は，国家公務員についても非常勤の職員に対する報酬はそ
の勤務日数に応じて支給することとされているところ，常勤の職員に対
する給料が勤務に対する反対給付であるのと同時に当該職員及びその家
族の生計を支えるところの生活給たる意味を有するのとは異なり，非常
勤の職員に対する報酬は，このような生活給的意味はなく純然たる勤務
に対する反対給付としての性格のみを有するものであり，勤務の態様に
応じて給与の態様も変わるべきものであるから，国家公務員の場合と同
様に，非常勤の職員に対する報酬は，勤務量，具体的には勤務日数に応
じて支給すべき性格のものである趣旨を明瞭にし，これをもって非常勤
の職員に対する報酬の支給の原則としたものであり，ただし，非常勤の
職員のうちにも，勤務の実態がほとんど常勤の職員と異ならず，常勤の
職員と同様に月額ないし年額をもって支給することが合理的であるもの
や，勤務日数の実態を把握することが困難であり，月額等による以外に
支給方法がないものなど，特殊な場合も予想されるので，条例で特別の
定めをすることによりその例外を設けることができるようにしたもので
ある。また，昭和３１年改正による地自法２０４条の改正は，同法２０
４条の２の新設とあいまって，普通地方公共団体の常勤の職員に対する
給与体系を整備したものであり，同条２項の規定は，常勤の職員に対し
て支給することができる手当の種類を法定することによりその支給根拠
を規定したものである。
(ク)各種手当に係る条例の定めについての通知，行政実例等
各種手当に係る条例の定めについては，所管の自治省（当時）から，
昭和３５年には，期末手当及び勤勉手当の支給基準及び支給期日が条例
に規定されず，市町村長又は任命権者に委任する等の措置を執ることは，
地自法２０４条及び同法２０４条の２の規定の趣旨に反し，職員保護の
立場からも適切を欠くのみならず，財政運営に与える影響も少なくない
ので，これらについては，必ず条例に規定すること（同年４月１日自丙
公発第９号各都道府県知事あて行政局長通知「市町村職員の給与制度の
合理化について」），昭和５４年には，退職手当の支給については，地
公法第２４条６項等の規定に基づき，条例で明確に定めるべきものであ
り，基本的な事項の一部を長に対し包括的に委任するような規定を設け
ている地方団体にあっては，これを是正し，また，新陳代謝を促進する
等の見地から特定措置を講ずる場合にも，特例条例を設けるなど，条例
に明確な規定を設けて行うべきものであること（同年８月１７日自治給
発第２８号各都道府県知事，各指定都市市長あて公務員部長通知「地方
公務員の退職手当制度及びその運用の適正化について」），条例におい
て単に給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事
項をすべて長又は規則に委任するようなことは給与条例主義に反するも
のであり，その内容は条例に明確に定めること（同年８月３１日自治給
発第３１号都道府県知事，各指定都市市長あて公務員部長通知「違法な
給与の支給等の是正について」）が通知され（なお，上記各通知は，い
ずれも，都道府県知事に対し管下の市町村に対する通知の趣旨の示達と
適切な指導を願うとしている。），また，昭和４０年の行政実例におい
ても，「期末手当の額は予算の範囲内で市長が定める。」との規定は地
自法２０４条３項に抵触すると解されるとされる（同年昭和４０年６月
７日地自給発第１９６号回答）等していたのであって，普通地方公共団
体には（政令指定都市以外の市町村にあっては都道府県を通じて），自
治省（当時）から，職員に対する給付について，地公法及び地自法の規
定が整備されたころより，条例において明確な規定を設けるべきであり，
支給根拠のみ条例において定め，あるいは基本的事項の一部を長に対し
包括的に委任するような規定では足りないとの趣旨の行政解釈が示され
ていた。
(ケ)短時間勤務職員制度の導入
平成１１年，同年法律第１０７号（平成１３年４月１日施行）により，
地公法には，高齢者の知識，経験の活用等の観点から，定年退職者等
（同法２８条の２（定年による退職）第１項の規定により退職した者若
しくは同法２８条の３（定年による退職の特例）の規定により勤務した
後退職した者又は定年退職日以前に退職した者のうち勤続期間等を考慮
してこれらに準ずる者として条例で定めるものをいう。以下同じ。）の
再任用制度が設けられ（上記改正後の２８条の４），併せて，再任用職
員に限り，常勤職員と同様の本格的な業務を行う短時間の勤務形態の職
員（以下「再任用短時間勤務職員」という。）として，従前の勤務実績
等に基づく選考により，１年を超えない範囲内で任期を定め，短時間勤
務の職（当該職を占める職員の１週間当たりの通常の勤務時間が，常時
勤務を要する職でその職務が当該短時間勤務の職と同種のものを占める
職員の１週間当たりの通常の勤務時間に比し短い時間であるものをいう。
以下同じ。）に採用することができることとされた（同法２８条の５第
１項）。なお再任用短時間職員の勤務の対価については，併せて地自法
２０４条１項の規定が「普通地方公共団体の常勤の職員並びに再任用短
時間職員に対し，給料及び旅費を支給しなければならない」との規定に
改正され，同条によることとされた。
平成１４年，専門的な知識経験又は優れた識見を有する者の採用の円
滑化を図るため，地方公共団体の一般職の任期付職員の採用に関する法
律（平成１４年法律第４８号。任期付職員採用法。）が制定されたが，
同法の平成１６年法律第８５号による改正により，任期付短時間勤務職
員の制度が設けられた。この制度は，従前，住民の様々なニーズに対応
するため常勤職員（正規職員）以外に活用されてきたいわゆる臨時・非
常勤職員は補助的業務に従事するものとされており，就労ニーズの多様
化，地域における行政ニーズの高度化・多様化等を背景として，住民の
ニーズに応じたサービスの充実を図るための一つの方策としてかねてよ
り常勤職員と同様の本格的な業務を行う短時間勤務職員（地公法２８条
の５第１項にいう短時間勤務の職にある職員をいう。以下同じ。）の必
要性が指摘されてきたが，その無限定な採用は，公務運営は任期の定め
のない常勤職員を中心とする考え方からも問題なしとはしないほか，長
期的な人事管理にも困難が予想されること，民間部門でも期間の定めの
ない短時間正社員制度のようなものは一般には見当たらないことなどを
踏まえ，任期を付した上で短時間勤務職員を採用することができること
としたものである。上記改正後の任期付職員採用法においては，任命権
者は，同法４条１項各号，５条２項，同条３項に規定する各場合におい
て，条例で定めるところにより，短時間勤務職員を任期を定めて採用す
ることができるとされたが，任期付短時間勤務職員の採用は従前の臨時
・非常勤職員と異なり，条件附採用とされ（任期付職員採用法９条１項，
地公法２２条１項），その任期は，原則として３年を超えない範囲内で
任命権者が定めるものとされ（６条２項。任期の更新は，原則として，
採用した日から３年を超えない範囲内に限られる（７条２項）。）。ま
た，その給与については，併せて地自法２０４条１項の「再任用短時間
勤務職員」との文言が「短時間勤務職員」に改められて同条によること
とされた。
(2)枚方市の職員の状況並びにこれについての例規等の定め及びその変遷等
ア市の常勤職員の勤務条件
(ア)勤務時間等
枚方市においては，市の一般職常勤職員（その意義については後述す
る。）の勤務時間は，平成７年４月１日以降，原則として，休憩時間を
除き，４週間を超えない期間につき１週間当たり３８時間４５分とされ
ている（勤務時間条例２条１項，同条例施行規則３条１項）。
また，職員の週休日は原則として日曜日及び土曜日であり，再任用短
時間勤務職員及び任期付短時間勤務職員については，任命権者は，これ
らの日に加えて，月曜日から金曜日までの５日間において，週休日を設
けることができるものとされている（勤務時間条例３条１項）。そして，
１週間の勤務時間は，原則として，任命権者が月曜日から金曜日までの
５日間において，１日の勤務時間を午前９時から午後５時３０分まで
（その間に４５分の休憩時間を置く。）として割り振ることされている
（勤務時間条例３条２項，同条例施行規則４条）。
なお，市の一般職常勤職員の定年は原則として年齢６０年とされてい
る（職員の定年等に関する条例（昭和５９年条例第２７号）３条）。
(イ)給与等
市の一般職常勤職員は，職員給与条例５条３項に規定する行政職給料
表（別表第２）又は医療職給料表(1)ないし(3)（別表第３）のいずれか
の適用を受けるところ，これらの給料表は複数の級（平成１５年１２月
１日当時の規定では５ないし６）ごとに複数の号（平成１５年１２月１
日当時の規定では２２ないし３４）に区分して給料月額を定めており，
各職員の職務の級の格付は任命権者が行う。そして，市の一般職常勤職
員は，職員給与条例に基づきそれぞれの職務の級につき定められた月額
の給料及び職員給与条例の規定する諸手当を受け，また，任期付で再任
用された職員（地公法２８条の４ないし２８条の６）及び任期付きで任
用された職員（任期付職員採用条例）を除き，退職手当条例に規定する
退職手当の支給を受ける（退職手当条例）。
上記の各手当のうち，期末手当については，原則として６月１日及び
１２月１日にそれぞれ在職するものに対し，原則として期末手当基礎額
（原則として上記６月１日又は１２月１日現在において職員が受けるべ
き給料及び扶養手当の月額並びにこれらに対する調整手当の月額の合計
額）に，条例所定の在職期間に応じた条例所定の割合を乗じて得た額が
支給され（職員給与条例３４条の２），勤勉手当については，原則とし
て６月１日及び１２月１日にそれぞれ在職するものに対し，原則として，
勤勉手当基礎額（期末手当基礎額と同じ）に，規則で定める基準に従っ
て任命権者が定める割合を乗じて得た額（ただし，上記基礎額に条例所
定の上限割合を乗じて得た額の総額を超えてはならない。）が支給され
る（同条例３４条の５）。なお，期末手当及び勤勉手当規則は，勤勉手
当基礎額に乗じる割合についての基準は，職員の勤務期間による割合
（基準日以前の勤務期間が６月未満の場合，勤務期間に応じて減額され
る。以下「期間率」という。）に職員の勤務成績による割合（以下「成
績率」という。）を乗じた割合としている（同規則１０条，１１条，１
条，別表第２）。
退職手当（一般の退職手当）については，原則として退職日現在の給
料月額に退職手当条例所定の割合を乗じて得た額（勤続期間，退職の事
由（自己都合か，整理退職，非違によることなく勧奨を受けたことや定
年前早期退職制度によるものか等）等により区分して規定されてい
る。）（ただし，退職日現在の給料月額に６０を乗じて得た額を超える
ときは，その額）を基本額として職務に従事していなかった期間等につ
いての調整を行った額が支給される（退職手当条例２条の３から７条の
３）。ただし，地公法２９条の規定による懲戒免職又はこれに準ずる処
分を受けた者，同法２８条４項の規定による失職（刑事処分を受けたこ
とに関する欠格条項に該当するに至ったときの失職）又はこれに準ずる
退職をした者，地公法３７条２項の規定に該当し（同条１項の禁止する
争議行為等をした者）退職させられた者又はこれに準ずる者には一般の
退職手当は支給されない（退職手当条例８条１項）。
イ平成１３年度ころまでの市の一般職非常勤職員（公営企業の職員を含
む。）の状況等
(ア)昭和２０年代から平成１３年ころまでの状況
前記(1)のとおりの地自法及び地公法の制定及び改正により地方公務
員制度についての法制の整備が行われていた昭和２０年代から昭和３０
年代より，枚方市においては，一般職に属する常勤の職員に加えて一般
職に属する非常勤職員を採用し，様々な職務に従事させていた。なお，
これらの一般職の非常勤職員には，遅くとも，昭和２７年ころ以降，勤
務に対する通常の給付に加え，一時金の支給が行われていた。
そして，昭和４０年代後半以降は，「非常勤嘱託」，「非常勤職員」，
「非常勤嘱託員」ないし「一般職非常勤職員」等の「非常勤」との語を
冠した名称で呼ばれる勤務形態ないし任用形態の一般職の職員の任用が
積極的に行われるようになり，昭和５５年ころには，約２０職種につい
て一般職に属する非常勤職員の任用が行われており，これら職員は，一
般職非常勤職員と呼ばれる一つのまとまり（職員の類型（カテゴリ
ー））を成し，一般職の常勤職員の期末手当及び勤勉手当と同時期に，
同率の支給率による一時金の支給を受けるようになり，また，昭和５６
年３月より，在職期間が同じ一般職の常勤職員の５割に満たない支給率
ながら退職金の支給を受けるようになった（以下，当該類型に属する職
員を「市の一般職非常勤職員」という。）。
市の一般職非常勤職員は，募集要項等においては「非常勤嘱託」ない
し「非常勤職員」等と呼称されており，おおむね競争試験（一般教養，
面接，体力試験，当該職種に必要となる専門的知識に係る試験等）を経
て，特段の事情のない限り，あらかじめ市長の要綱（非常勤嘱託の定年
に関する要綱（昭和６０年要綱第１２号。乙５）等（何度か全面改正が
された。）。以下「非常勤嘱託等定年要綱」という。）により各職種ご
とに定められた定年（その年に達する日以後における最初の３月３１日
に退職することとされる年齢をいう。以下同じ。）に至るまで任期の更
新を予定して任用されていた（任用についての資格条件としては年齢，
性別，自動車等の運転能力，経験等が設定されていることがあったほか，
本庁宿日直代行員については身体障害者手帳の交付を受けていること，
親子教室母子指導員については保育士又は幼稚園教諭資格の保有，短時
間保育従事員については保育士資格の保有，准看護師については准看護
師資格の保有，図書館分室勤務者及び図書館勤務者については司書補以
上の資格の保有が設定されることがあった。なお，再就業者は定年前早
期退職制度による早期退職者（定年前早期退職後の再雇用者を含む。）
のうち一般職員（管理職でない者）を対象とする再就業制度により任用
された者をいい，特別就業者は管理職を対象とする特別就業者制度によ
り任用された者をいう。）。また，遅くとも平成１０年ころには，市の
一般職非常勤職員については地公法３８条による営利企業等の従事の制
限が及ぶものとされており，営利企業等の業務に従事をする場合には，
申請をして許可を得るべきこととされ，「非常勤嘱託職員についての営
利企業等従事許可基準」として，当該営利企業等の業務の内容が，非常
勤嘱託職員の職務遂行上において，能率の低下その他の支障を来さない
ものであること，従事する営利企業等と，枚方市又は枚方市教育委員会
とが，利害相反関係となるなど，職務の公正を妨げないものであること，
従事する営利企業等が，職員及び職務の品位を損なうものでないこと，
いかなる理由があっても，勤務時間内において，申請に係る営利企業等
に従事するものでないこと，申請に係る営利企業等に従事することによ
り，欠勤を生ずることがないことと定められ，許可期間は２年以内とす
るが２年以内の期間で更新を妨げない，と定められており（甲１９）
（なお，常勤職員についての同様の許可基準は明示的には定められてお
らず，職員の兼業の許可に関する内閣府令（昭和４１年総理府令第５
号）等に準拠して行われていた。），引っ越し荷物の梱包，開梱やダイ
レクトメールの封入，ファイリング作業等への従事，市長の諮問に応じ
て調査審議して答申する審議会の委員への従事について許可された例が
あった（平成１０年から平成１４年にかけての教育委員会所属の職員に
ついてのもの。甲１８）。
なお，枚方市には，上記のような市の一般職非常勤職員のほかに，常
勤職員（正規職員）でないものとして，臨時職員がおり，このうちには，
市の一般職非常勤職員とは区別される恒常的臨時職員ないし恒常的日額
者と呼称されている者（以下「市の恒常的臨時職員」という。）もいた
（なお，市の恒常的臨時職員については，非常勤嘱託等定年要綱におい
て定年が定められていた。）。また，消費生活コンサルタント等の特別
職とされる非常勤職員もいた。
以上の市の一般職非常勤職員及び臨時職員に対する給与については，
職員給与条例（旧給与条例）（地公法２４条６項の規定に基づき，枚方
市の一般職の職員の給与に関し必要な事項を定めるもの（１条）。）第
１０節「非常勤職員の給与」４１条において，常時勤務を要しない職員
の給与については，任命権者が常時勤務を要する職員の給与との均衡を
考慮し，予算の範囲内で支給するものとすると規定され（同節は同条の
みで構成されていた。），報酬及び費用弁償条例（地自法２０３条に基
づき，非常勤の職員の報酬，費用弁償及び期末手当の額並びに支給方法
に関し必要な事項を定めるもの（１条（ただし，平成１３年条例３７号
による改正前の規定））５条及び別表第２で費用弁償について規定され
ていたほかは，市長の定める要綱に基づいて行われていた。
(イ)平成１３年ころの状況
平成１３年ころには，市の一般職非常勤職員の職種は，別紙「各職種
まとめ」記載の各職種に加え，清掃手数料徴収員及び社会教育施設管理
人であり（これらの職種のほとんどは遅くとも平成１０年ころには存在
した。），後２者を除く職務内容は，同別紙の各職種に対応する職務内
容欄記載のとおりであった（市の一般職非常勤職員が任用された当初の
職種から他の職種に転用されることはなかったが，従前ある職種の市の
一般職非常勤職員として任用されていた者が他の職種について新たに任
用されることはあった。）。各職種の週勤務時間数は区々であり，市の
常勤職員の週勤務時間数の４分の３を超えない職種（β駅サービスセン
ター従事員，γ，δ及びεの各サービスコーナー従事員，図書館分室勤
務者，図書館勤務者等）も相当数あったが，その大部分は市の常勤職員
の週勤務時間数の４分の３を超えていた（本庁舎宿日直代行員の所定勤
務時間数は仮眠時間を含むものの市の一般職常勤職員の週勤務時間数を
超えており，また，学校園宿日直代行員についても，その勤務実態に照
らせば，恒常的に市の一般職常勤職員の週勤務時間数を上回る勤務に就
くことが予定されていたといわざるを得ない人員配置がされていた様子
がうかがわれる）。市の一般職非常勤職員は大阪府市町村職員共済組合
の組合員の要件及び大阪府市町村職員互助会の会員の要件を満たさない
ものとされ，いずれもこれらに加入していなかった。もっとも，上記の
週勤務時間数が短い職種の職員以外は，雇用保険，厚生年金保険及び大
阪府市町村職員健康保険組合に加入していた。
市の一般職非常勤職員の給与は，月額による一定額の給付金（以下
「月額給付金」という。なお，額の決定に当たっては経験加算報酬表が
用いられていた。）（①）及び通勤費（②）が「報酬」として月ごとに
支給されていたほか（以下「報酬（月額給付金等）」という。），所定
の勤務時間外の勤務に対する給付としての時間外報償金（③），一時金
報償金（月額給付金４．７５月分）（④）及び退職報償金（⑤）が支給
されていた。
また，臨時職員の給与は，日額によるもの（いわゆる日給制），勤務
回数によるもの，勤務時間によるもの等多様な支給方法により行われて
いた（なお，臨時職員に対しても一時金が寸志として支給され，また，
恒常的臨時職員に対しては退職金が退職報償金として支給されてい
た。）。
ウ平成１３年条例第３７号による職員給与条例等の改正
(ア)市議会予算特別委員会における指摘
平成１３年３月，市議会の予算特別委員会において，市議会議員から，
非常勤職員の給与について条例上の支給根拠を欠き，これを設ける必要
があり，また退職金及び一時金は地自法上支給することができない法定
外の給付である疑いが極めて強いとの指摘がされた。
上記指摘をした市議会議員のうちにはＰ５２市議会議員がおり，同議
員は市議会での活動等について「○○」（甲５６，５７）を作成して枚
方市α地区のおおむね各世帯に配布していた。上記「○○」には，市の
一般職非常勤職員に対し条例に基づかずに給与が支給されているのは違
法支出である趣旨及び市の一般職非常勤職員に対する退職金・ボーナス
の支給は法定外の違法支出の疑いが極めて強い趣旨等の記載や以上のよ
うな趣旨の指摘をしたことにつき批判を受けた旨の記載等がある。
(イ)市長等と組合との交渉
Ｐ６市長は，これを受けて，市の一般職非常勤職員の給与について条
例上の支給根拠を設ける議案を市議会に提出することとし，平成１３年
８月１０付けで，枚方市の職員等で構成するＰ５３組合及びＰ５４労働
組合連合会（以下，「市職員の組合」と総称する。）に対し，昨今は市
民等から「一般職の非常勤職員」への報償金の支給については違法性が
あるのではないか等の厳しい指摘があるため種々検討を重ねた結果，
「一般職の非常勤職員」の報酬等については，地自法及び地公法の趣旨
を尊重し，現行法制度との整合性を図りながら，その支給方法と支給の
水準について一定の見直しを行う必要があると考えるなどとして，「一
般職の非常勤職員」の報酬等の見直し協議を申し入れ（甲３），上記見
直しの具体案として，地公法上の区分による「一般職の非常勤職員」に
ついて地自法上の区分を根拠条文を明定せずに非常勤職員としていたと
ころを同法２０３条の非常勤職員とし，「報酬」として月額給付金（従
前の①）全額に相当する額（従前の経験加算報酬表にならい経験年数別
報酬額を設定する。）に，従前の一時金報償金（月額給付金４．７５月
分）（従前の④）全額に相当する額，退職報償金（従前の⑤）のうち月
額給付金０．５月分に相当する額及び従前の基準による時間外報償金
（従前の③）の額に相当する額を加算して支給し，通勤費（従前の②）
については従前の基準による額を費用弁償として支給し，その余の従前
の報償金（一時金４．７５月分及び退職金）は支給しないとすることを
提案した。また，臨時職員についても，恒常的日額者（市の恒常的臨時
職員）を含む臨時職員に対する一時金（寸志），恒常的日額者（市の恒
常的臨時職員）に対する退職報償金を支給しないこととすることを提案
した。
市長等は，市職員の組合と交渉（平成１３年８月２２日（組合員約１
７０名及び約２４０名出席），同月２４日（同約１００名出席），同年
１０月１５日（同約１００名出席及び約２１０名出席）），同月２２日
（同約１００名出席），同月２９日（同約８０名出席及び約１５０名出
席）等）を行い，その結果，平成１３年１２月７日付けで覚書（甲２）
を締結した。市長等と市職員の組合は，月額給付金（従前の①），通勤
費（従前の②）及び時間外報償金（従前の③）については市長の上記提
案のとおりで合意に至ったが，一時金報償金（従前の④）については，
６０歳になる年度までは従前のとおり正職員に準じて同率，６１歳にな
る年度以降は２．５月分の支給率による額を特別報酬として支給し，退
職金（従前の⑤）については特別報酬として，非常勤嘱託等定年要綱に
よる定年が６０歳での職種については，普通退職の支給率は従前どおり
の上限（２１．５月）により，定年による場合は普通退職の支給率の１．
１倍の支給率による額を支給し（なお，高齢優遇退職（５５歳から５９
歳まで）の割増制度を設ける。），上記要綱による定年が６１歳以上の
職種については，６０歳に到達する年度末に上記定年６０歳の者の定年
退職の支給率による額の退職金を特別報酬として支給する（６１歳にな
る年度以降は支給せず，平成１３年末で６０歳以上の者については従前
の要綱に基づく額で清算する。）こととされ，一時金及び退職金は，支
給の仕組み等は見直されることとなったものの，支給自体は継続される
こととなった。なお，上の合意内容は，平成１４年４月１日から実施さ
れることとされ，また，臨時職員（市の恒常的臨時職員を含む。）につ
いては，市の一般職非常勤職員に準じた見直しを図るため別途協議する
とされた。
(ウ)議会における審議の経緯等
次いで，Ｐ６市長は，上記覚書に沿った市の一般職非常勤職員の給与
の新たな仕組みを実施するため，職員給与条例及び報酬及び費用弁償条
例の改正案（報酬及び費用弁償条例の改正については，同条例の対象か
ら市の一般職非常勤職員を外し，文言を整理するもの。）及び市の一般
職の非常勤職員に対する給与等に関する規則（本件非常勤職員給与規
則）の案を作成し，市議会総務常任委員会の委員を務める市議会議員ら
との協議会において，上記条例改正案及び本件非常勤職員給与規則案の
要旨（丁１８。その内容は，下記の本会議におけるＰ５５総務部長によ
る上記条例改正案の提案理由の説明とおおむね同旨）を示して協議を行
った上で，上記条例改正案を平成１３年第４回定例会において市議会に
提出した。
市議会は，平成１３年１２月１０日，本会議（Ｐ６市長も出席し，議
員の質問に対して答弁するなどした。）において，上記改正案について
Ｐ５５総務部長による提案理由の説明，質疑及び討論を経て採決を行い
起立多数により原案どおり可決した（平成１３年条例第３７号（本件１
３年改正））。上記提案理由の説明としては，<ア>上記改正案の概要
は，市の一般職非常勤職員の報酬等について支給基準の明確化を図るた
め，条例・規則規定を整備し，報酬等として，普通報酬，特別報酬及び
費用弁償を支給するものである，<イ>上記改正案による改正後の同条
例１条は，非常勤職員に対して給与及び費用弁償を支給する旨を規定す
ることに伴い，給与を給与等に改めるものである，<ウ>同条例５４条
は，一般職の非常勤職員に支給する給与の種類等を定めるもので，給与
として，普通報酬と特別報酬に限って支給するものである，<エ>同条
例５５条１項は，普通報酬として，月額報酬及び超過勤務報酬を支給す
るもの，同条２項は，月ごとに支給する月額報酬の額を定めるものであ
るが，職種が多岐にわたることから，職種ごとの報酬額については同項
の上限額（留守家庭児童会室指導員及び肢体不自由児介助員に対する報
酬上限額。）を超えない範囲内で規則に規定するとするもの，同条３項
ないし５項は，非常勤職員が時間外又は休日勤務を行った場合に支給す
る超過勤務報酬に関するもの（同条３項が超過勤務報酬を支給する場合
を定めるもの，同条４項が支給額の算定方法を定めるもの。）である，
<オ>同条例５６条１項は，特別報酬として，一時金相当分の特別報酬
（同項１号）と退職時等の特別報酬（同項２号（職員が退職した場合）
及び同項３号（職員が６０歳に達する年度末に在職する場合を））を支
給するが，週勤務時間が１１時間未満の者及び規則で定める者（特別就
業者及び再就業者）については退職時等の特別報酬は支給しないとする
ものである，<カ>同条２項は，特別報酬の支給率等について定めるも
ので，一時金相当分の特別報酬については同項１号イで常勤職員の期末
手当に準じて３．６月分を，同項２号ロで常勤職員の勤勉手当に準じて
１．１５月分をそれぞれ定め，年４．７５月分を常勤職員に準じた算定
方法により支給するものとし（ただし，６１歳に達する年度以降の支給
率は，現在継続審査中の再任用職員制度との均衡を考慮し年２．５月分
とする割り落としの規定を規則で定める。），退職時等の特別報酬につ
いては支給率の上限を２６．０１５月分（普通退職の上限である２１．
５月に高齢退職時の割増率である１．２１を乗じたもの）とするもので
ある，<キ>支給方法の詳細は規則で規定するが，その概要は，普通退
職における支給率は現行の退職報償金と同じで在職３０年で２１．５月
分，高齢退職については，５５歳から５９歳の年度末に退職する場合に
退職年齢に応じて普通退職の１２．２パーセント増しから２１パーセン
ト増しとするものである（なお，現行では一律２割増しになってい
る。），<ク>同条例５７条１項は，費用弁償の支給対象（非常勤職員
で常勤職員の通勤手当の支給基準に該当するもの等）を定めるもの，同
条４項は，非常勤職員の公務出張につき職員の旅費に関する条例に準じ
て支給する規定である，<ケ>今後の非常勤職の在り方について，効率
的，効果的な執行体制を築く観点から，その職の必要について，精査，
検討を行い，その実効性を高めるためにも，当面，市の一般職非常勤職
員の欠員補充は臨時職員で対応する予定である，などというものであっ
た。
上記質疑においては，Ｐ５６市議会議員から，上記改正案が一時金や
退職金の支給を特別報酬という名の下で支給するものとしていることは
地自法２０３条の規定を無視するものであるとしてその理由を問う質問
がされ，Ｐ５５総務部長は，地自法２０３条の非常勤職員は特別職を想
定していると考えられ，枚方市は，常勤職員でするべき業務を財政負担
軽減を図るといったことから非常勤職員を活用して行っており，これに
対する報酬は生活給としての性格を持っているところ，このような職員
が地自法２０３条の適用を受けるかどうかは明確にされていないため，
地公法の適用を受ける一般職の非常勤職員として位置付けて，地公法２
４条６項に基づき定めた職員給与条例４１条においてこれに対する報酬
を定めてきたが，同規定があいまいでわかりにくいとの指摘を受けたの
で，支給根拠を明確にするため，職員給与条例の規定を整備した旨答弁
した。また，Ｐ５７市議会議員から，市の一般職非常勤職員の当時の報
酬額が基本的にどういう基準で市長により決められているのかについて
尋ねるとともに，できるだけ条例で決めることのできる部分は，条例の
中で明確にしていくべきと思うが，報酬額（月額報酬）の上限だけを条
例に織り込んでいるのはなぜかという質問がされ，Ｐ５５総務部長は，
上記改正案では詳細が規則で定めるものとしているのは，非常勤職員は，
勤務条件が職種ごとに多岐にわたっており，勤務時間帯，勤務時間数が
それぞれの職種によって非常に異なっていることから，規定方法は相当
複雑になり，また，常勤職員とは異なり，業務執行上のことから，勤務
時間等の見直し等も適宜適切に行っていくことが必要であり，これらの
状況を総合的に判断して，条例では支給要件及び上限額を規定し，規則
において詳細を定めるという方法を採ったものである，非常勤職員は，
これまで市の一般職非常勤職員の報酬については，おおむね，国家公務
員の行政職の給料表等を参考にしながら，その時の職種，職務内容，勤
務時間等を勘案して決めてきた，などと答弁した。また，Ｐ５８市議会
議員から，上記改正案は，報酬の額は議会が具体的に決定すべき事項で
あるのに，最高限度額を除き規則に委任している点をどう考えるのかと
いう質問，地方公務員任用制度研究会発行の『自治体の臨時・非常勤職
員の身分取扱』（これに数次の改訂を加えたものが甲７９）を提示し，
行政実例を引用するなどして，非常勤職員に期末・勤勉手当に類するよ
うなもの，退職金に類するようなものは支払われないというのが（地自
法２０３条の）報酬のもとの定義であるが，この点をどう考えるかとい
う質問，同議員が調査したところでは，非常勤職員の報酬及び費用弁償
に関する条例を制定して，その中で報酬の最高額のみ定めてあり，適用
対象を非常勤職員に限るという条例は多数あるものの，期末手当や勤勉
手当を報酬という名前で払うという条例は一つしかなかったが，他に例
があるのかという質問等がされ，Ｐ５５総務部長は，Ｐ５６及びＰ５７
市議会議員に対する答弁と同旨の答弁をしたほか，非常勤職員の一時金
や退職金について条例上の規定を設けている地方公共団体はないが，大
阪府の普通地方公共団体のうち，一時金を支給している団体は２５団体，
退職金を支給している団体は１１団体あるなどと答弁した。
(エ)本件給与条例及び本件非常勤職員給与規則の概要
本件給与条例（なお，期末手当の支給回数の削減にならった特別報酬
の支給回数の削減がされたほかは具体的な金額等を除きおおむね前記前
提事実等(3)記載のとおりであり，規定内容の大枠は現行給与条例への
改正まで改正されなかった。）においては，月額給付金（従前の①）に
相当するものとして月額報酬が，時間外報償金（従前の③）に相当する
ものとして超過勤務報酬（あらかじめ定められた勤務時間以外の時間，
勤務日以外の日，又は休日等に勤務することを命ぜられた場合に支給さ
れる）が，一時金報償金（従前の④）に相当するものとして定期特別報
酬が，退職報償金（従前の⑤）に相当するものとして退職時等特別報酬
が，通勤費（従前の②）に相当するものとして費用弁償（常勤職員につ
き通勤手当が支給される要件を満たす者等に支給されるもの及び公務の
ために旅行した場合に支給されるものがある）が支給されることとされ
た。なお，月額報酬については，本件給与条例５５条１項において，上
限額のみが規定されその範囲内において規則で定めるものとされた。ま
た，定期特別報酬については，本件給与条例５６条２項１号イ及びロに
おいて，それぞれ基準日（３月１日，６月１日又は１２月１日）現在に
おいて当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日
ごとの支給率を乗じて得た額に基準日以前６月以内の期間におけるその
者に係る規則で定める在職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じ
て得た額の合計額と規定され，上記イの支給率につき期末手当における
１の年度の支給率合計（３月に支給する場合における期末手当基礎額に
乗じる率，６月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率及び
１２月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率の合計）を１
の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限とする旨規定され，上
記ロの支給率につき年２回支給される勤勉手当における１の年度の支給
率合計（再任用職員以外の職員に係る勤勉手当基礎額に乗じる率の合
計）を１の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限とする旨規定
された。退職時等特別報酬については，本件給与条例５６条２項２号に
おいて，退職の日において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に
所定の比率（２６．０１５）を乗じて得た額を超えない範囲内において
規則で定めるところにより算定した額とするものとされたほか，退職手
当の支給方法，支給制限及び返納等についての規定が準用され，一般の
退職手当が支給されない事由による退職の場合には支給されないものと
された（同条例５８条２項）。
そして，本件非常勤職員給与規則においては，別表第１で定額の職種
に対する月額報酬表，定額部分及び能率給部分を併用する職種に対する
月額報酬表及び上記２表に掲げる職種以外の職種に対する月額報酬表が
定められ，定額の職種に対する月額報酬表においては，一定額が規定さ
れるか又は所定の金額の範囲内で別に定める額と規定され，定額部分及
び能率給部分を併用する職種に対する月額報酬表においては，所定の金
額の範囲内で別に定める額及び能率給部分として別に定める額の合計額
と規定され，上記２表に掲げる職種以外の職種に対する月額報酬表にお
いては，各職種について１４ないし４１段階の号級に対応する報酬額が
定額で規定され（最も低額の月額報酬額と最も高額の月額報酬額との差
額は約２０万円），これら別表における職種は本件非常勤職員給与規則
制定当時市の一般職非常勤職員が従事していた職種がそのまま規定され
た。定期特別報酬について，別表第２及び別表第３で各基準日ごとの支
給率が定められ，別表第２においては，期末手当における支給率と同率
の支給率（各基準日の属する年度末において満６１歳以上である者にあ
っては職員給与条例３４条の２第３項の規定する再任用職員に対する期
末手当の支給率と同率の支給率）が定められ，別表第３において職員給
与条例３４条の５第２項１号所定の勤勉手当における支給率と同率の支
給率（各基準日の属する年度末において満６１歳以上である者にあって
は同項２号の規定する再任用任職員に対する期末手当の支給率と同率の
支給率）が定められ，別表第４及び別表第５で在職期間の区分に応じた
支給の割合が定められ，別表第４においては期末手当における割合と同
一の割合が規定され，別表第５においては勤勉手当について期末手当及
び勤勉手当規則に規定する期間率（各支給時期の基準日以前６か月間に
おける勤務期間に応じた支給の割合）と同一の割合が規定され，退職時
等特別報酬について別表第６で勤続期間に応じた支給割合が定められる
とともに１０条で更新停止年齢における退職やいわゆる早期退職の際等
の割増率が規定された。
エ本件１３年改正後の市の一般職非常勤職員についての例規等及びその他
の取決め等の変遷等
(ア)本件１３年改正施行に当たっての市長等と市職員の組合との間の交
渉
Ｐ６市長等は，本件１３年改正の可決を受けて，市職員の組合と市の
一般職非常勤職員の各職種の勤務時間等の勤務条件について交渉を行い，
平成１４年３月末までに確認書を取り交わすなどして同年４月１日を実
施日とする勤務時間の変更の合意をした。その結果，本件非常勤職員給
与規則別表第１所定の各職種に係る週勤務時間数はいずれも勤務時間条
例２条１項及び勤務時間条例施行規則（３条１項）の適用を受ける職員
（市の一般職常勤職員）の週勤務時間数の４分の３を超える時間となる
こととなった。なお，その後も，留守家庭児童会室が土曜日閉室とされ
た際などの勤務条件についての交渉が行われたが，週勤務時間数の設定
が常勤職員の週勤務時間数の４分の３を下回ったことはなかった。
なお，職員の給与，勤務時間その他の勤務条件の運用基準の決定及び
特別報酬の支給の決定は，市長部局所属の職員については総務部長が，
教育委員会所属の職員については教育委員会管理部長がそれぞれ専決す
る権限を有していた。また，Ｐ５９（乙事件の非常勤職員２０５，丁事
件の非常勤職員１８６）は，上記交渉について，Ｐ５４労働組合連合会
の指導員支部委員長として関与した（丙２０）。
(イ)本件給与条例及び本件非常勤職員給与規則の改正経緯
平成１３年条例第３７号（本件１３年改正）は，平成１３年条例第４
９号により，期末手当の支給率の改正と併せて，定期特別報酬のうち，
本件給与条例５６条２項１号イの規定する部分（期末手当相当部分）の
支給率の上限が期末手当の各基準日の支給率の合計と同率に改正される
等した上で平成１７年４月１日施行された。
その後，本件給与条例は，月額報酬については，平成１４年条例第３
２号及び平成１５年条例第２９号により，本件給与条例５５条２項の規
定する支給額の上限額が改正された。定期特別報酬については，平成１
４年条例第３２号の平成１５年１月１日施行部分により，本件給与条例
５６条２項１号イの規定する部分（期末手当相当部分）の支給率の上限
が，期末手当の支給率の改正と併せてその各基準日の期末手当の支給率
を合計したものと同率に改正された。また，同条例の同年４月１日施行
部分により，期末手当の支給回数の削減及び支給率の改正に併せて期末
手当相当部分を支給額に算入する時期が期末手当の支給時期と同様にな
るように改正されるとともに，支給率の上限が改正後の期末手当の各基
準日の支給率を合計したものと同率に改正され，本件給与条例５６条２
項１号ロの規定する部分（勤勉手当相当部分）の支給額の上限が，勤勉
手当の支給額の上限の改正に併せて，勤勉手当の支給額の上限について
の改正後の３４条の５第２項１号所定の支給率（各基準日とも同率）を
２倍にしたものと同率に改正された。退職時等特別報酬の支給率の上限
については，改正はされなかった。
本件非常勤職員給与規則は，市の一般職非常勤職員の各職種の月額報
酬については，平成１４年規則第７６号（同規則の施行日は月額報酬額
を改正した平成１４年条例第３２号の施行日と同日），平成１５年規則
第５７号（同規則の施行日は，月額報酬の上限額を改正した平成１５年
条例第２９号の施行日と同日），平成１６年規則第１２号（同規則によ
る改正により，Ｐ６０病院が平成１６年４月１日から地方公営企業法に
いう地方公営企業となったことに伴い，別表第１記載の職種のうちから
用務員及び准看護師が削除されるなどされた。），同年規則第４２号，
同年規則第６８号により，定額の職種に対する月額報酬の額又はその決
定基準等を定めた別表第１が改正された。また，定期特別報酬について
は，平成１５年規則第７号により期末手当相当部分の支給率について定
めた別表第２が期末手当についての各基準日の支給率と同率（これらの
各基準日の属する年度末において満６１歳以上である者にあっては再任
用任職員に対する支給率と同率）に改正され，勤勉手当相当部分の支給
率について定めた別表第３が勤勉手当の職員給与条例３４条の５第２項
１号所定のものと同率（各支給についての基準日の属する年度末におい
て満６１歳以上である者にあっては職員給与条例同項２号所定の再任用
任職員についてのものと同率）に，期末手当相当部分の在職期間に応じ
た支給の割合を定めた別表第４が期末手当の勤続期間に応じた支給の割
合と同じ割合に改正され，同年規則第５７号により，別表第３が更に改
正されたが，勤勉手当相当分の在職期間に応じた支給の割合を定めた別
表第５は改正されなかった。退職時等特別報酬の勤続期間に応じた支給
率について定めた別表第６も改正されなかった。
(ウ)平成１７年条例第１８号による職員給与条例の改正の経緯
本件給与条例による特別報酬については，平成１５年９月２２日，Ｐ
５６市議会議員が一般質問として，実質的にボーナス，退職金の支給は
違法であるとの趣旨の指摘をした上でこの点についての制度の見直しの
進捗状況を質問し，Ｐ３総務部長及びＰ６市長が引き続き検討中である
との趣旨の答弁をするなど，市議会議員のうちには，特別報酬の支給に
ついて疑義を表明するものがおり，また，平成１６年１０月２６日には
平成１５年度の退職時等特別報酬の支給について住民監査請求がされる
などしており（甲事件の前提たる監査請求。なお，これについては本件
非常勤職員の一部が所属するＰ６１労連の弁護団名義で適法である旨の
意見書（甲２２）が監査委員に提出されている。），枚方市の執行機関
及び市議会において検討が継続された。
そして，任期付職員採用法の平成１６年法律８５号による改正を受け
たＰ６市長による条例案の提出を受け，市議会は，平成１６年１２月，
上記改正後の同法に基づき，一般職の任期付職員の採用に関する条例
（任期付職員採用条例。平成１７年４月１日施行）を可決し，同条例４
条により，任命権者は，①短時間勤務職員を一定の期間内に終了する
ことが見込まれる業務又は一定の期間内に限り業務量の増加が見込まれ
る業務のいずれかに従事させることが公務の能率的運営を確保するため
に必要である場合，②①のほか，住民に対して職員により直接提供さ
れるサービスについて，その提供時間を延長し，若しくは繁忙時におけ
る提供体制を充実し，又はその延長した提供時間若しくは充実した提供
体制を維持する必要がある場合において，短時間勤務職員を当該サービ
スに係る業務に従事させることが公務の能率的運営を確保するために必
要であるとき，③①又は②のほか，職員が同条例４条３項各号に定め
る部分休業等の承認等を受けて勤務しない時間について短時間勤務職員
を当該職員の業務に従事させることが当該業務を処理するため適当であ
ると認める場合には，短時間勤務職員を任期を定めて採用することがで
きることとされた（任期付短時間勤務職員。なお，任期の更新はできる
が採用から３年を超えない範囲に限られる（同条例６条２項）。）。な
お，併せて，平成１６年条例第３６号により勤務時間条例が改正され，
任期付短時間勤務職員の勤務時間は，休憩時間を除き，４週間を超えな
い期間につき１週間当たり３２時間までの範囲内で，任命権者が定める
ものとされ，勤務時間条例施行規則（平成１７年規則第３０号による改
正後のもの）３条３項により３１時間を超えない範囲内と規定された。
また，上記条例により職員給与条例も改正され，任期付短時間勤務職員
の給与については，給料月額は，原則として，任期付職員（任期付職員
採用法４条１項，２項，任期付職員採用条例３条）についての職員給与
条例４１条の２第１項所定の給料表（４号級に区分して給料月額を定め
たもの）に当該任期付短時間勤務職員の週勤務時間を市の一般職常勤職
員の週勤務時間（勤務時間条例２条１項）で除して得た数を乗じた額と
するとされ（職員給与条例４１条の３第１項，第２項），職員給与条例
別表第２及び第３所定の給料表の適用される職員（以下「市の一般職常
勤職員」という。）に対する期末手当及び勤勉手当の支給についての規
定が適用され，これと同様の計算方法による期末手当及び勤勉手当の支
給がされることとされた。
次いで，平成１７年条例第１８号（非常勤職員の給与に関する規定を
削除すること等を提案理由とするＰ６市長提出の改正案が可決されたも
の）により，職員給与条例から普通報酬及び特別報酬の支給について定
めた第１２節「非常勤職員の給与」が削除された（本件１７年改正。な
お，特別報酬の支給について定めた部分は公布の日から，その余の部分
は同年４月１日に施行）。
オ本件１３年改正後の市の一般職非常勤職員（公営企業の職員を除く）の
状況等
(ア)本件１３年改正による変化等
平成１３年４月１日以降，市の一般職非常勤職員は，新規の任用等の
特段の手続を経ることなく，当然に本件給与条例にいう非常勤職員（本
件給与条例別表第２及び別表第３の適用を受ける職員以外の職員）とし
て扱われるようになった。ただし，任期の更新については，非常勤嘱託
等定年要綱が廃止され，平成１４年月１日より施行された非常勤職員の
任期に関する要綱（平成１４年要綱第２２号。以下「非常勤職員任期要
綱」という。）により定められた「更新停止年齢」（その年齢を超えて
は任期の更新を行わないこととされる年齢をいい（以下同じ），原則と
して６０歳である。）に達する日以後における最初の３月３１日を超え
ない範囲でされる扱いとなった。なお，本件給与条例にいう非常勤職員
とされたのは市の一般職非常勤職員のみであった。
市の一般職非常勤職員の職についての辞令には，市長部局所属の者に
ついては，「非常勤嘱託に任ずる」，「○○課勤務を命ずる」と記載さ
れ，職種，雇用期間（発令日から１年），報酬の月額及び勤務形態が記
載され，留守家庭児童会室指導員を除き，教育委員会所属の者について
は，「非常勤嘱託に任ずる」，「○○（学校名，図書館名等の施設名）
勤務を命ずる」と記載され，職種，任期（発令日から１年）及び報酬月
額が記載されており，各年４月１日付けで毎年度発令されていた。留守
家庭児童会室指導員については，遅くとも平成元年ころからは，「非常
勤嘱託に任ずる」，「○○留守家庭児童会室指導員を命ずる」と記載さ
れ，報酬月額及び雇用期間が記載されているが，退職の意思表示があっ
た時，児童会室運営の基本的事項の変更が余儀なくされる時等に該当す
る場合を除き定年に達するまで自動更新するものとすると記載されてお
り（丙１５），初めて任用されるとき及び勤務先の児童会室が変更され
るときを除き発令されていなかった。
なお，市の一般職非常勤職員には地公法３８条による営利企業等の従
事の制限が及ぶものとされていたことは従前のとおりであり，申請すれ
ば従前のとおりの許可基準により許可又は不許可が決定されることとな
っていた（少なくとも平成１４年度に許可例が１例ある。）。
また，勤務時間が延長されたことに伴い，すべての職種の職員が雇用
保険，厚生年金保険及び大阪府市町村職員健康保険組合に加入するよう
になった。もっとも，大阪府市町村職員共済組合の組合員の要件及び大
阪府市町村職員互助会の会員の要件を満たすものとされてこれらに加入
する市の一般職非常勤職員はいなかった。
(イ)平成１５年度及び平成１６年度の各職種の状況等
平成１５年度及び平成１６年度の市の一般職非常勤職員の職種（地方
公営企業の職員を除く。）は別紙「各職種まとめ」記載の番号１ないし
２０であり，その職務内容はそれぞれ対応する同別紙「職務内容」欄の
各記載のとおりであり，平成１３年度以前とおおむね同様であった。各
職種について定められた週勤務時間数はそれぞれ対応する同別紙「週勤
務時間数」欄の各記載のとおりであり，勤務形態及び勤務時間は，それ
ぞれ対応する同別紙「勤務形態」欄の各記載のとおりであり（時間外勤
務等が常態化している場合にはその点も含めて記載），各職種の行う業
務についての人員配置の状況はそれぞれ対応する同別紙「人員配置」欄
の各記載のとおりであり，各職種の異動（勤務先の変更）の状況はそれ
ぞれ対応する同別紙「異動」欄の各記載のとおりであり，各職種の更新
停止年齢はそれぞれ対応する同別紙「更新停止年齢」欄の各記載のとお
りであった。
そして，各職種の月額報酬についての平成１５年１２月１日時点の本
件非常勤職員給与規則による定めはそれぞれ対応する同別紙「月額報酬
（１５年１２月１日時点）」欄の各記載のとおりであり，平成１５年度
に市の一般職非常勤職員の各職種（当該職種に就いている一般職非常勤
職員があるものに限る。）に支給された月額報酬の状況は，別紙「平成
１５年度の各職種の平均月額報酬」のとおりであった。また，同年度に
市の一般職非常勤職員について支給された普通報酬の額及び普通報酬に
特別報酬（退職時等特別報酬を除く）と費用弁償を加えた合計額は，１
人当たりの平均で，同じ勤務時間勤務したと仮定して算出した市の一般
職常勤職員に対する給料及び諸手当（退職手当を除く）の支給合計額の
それぞれ４０．２パーセント及び５３．５パーセントであり，退職時等
特別報酬額は，１人当たりの平均で，市の一般職常勤職員に対して支給
された退職手当額の１３．６パーセントであった（乙７の１ないし３）。
なお，各年度において市の一般職非常勤職員について営利事業等への
従事の制限が及んでいたことは従前と同様であった。
(ウ)平成１７年４月１日以降の状況等
平成１７年３月３１において市の一般職非常勤職員であり，本件給与
条例の非常勤職員として扱われていた職員は，平成１７年４月１日以降
も勤務を継続したものは，おおむね市の一般職非常勤職員を対象とする
採用試験を経て任期付短時間勤務職員として任用され（ただし，本庁宿
日直代行員については特別職の非常勤嘱託として任用された。），従前
と同様の勤務に従事している。
カ本件非常勤職員の勤務実態等
本件非常勤職員について本件特別報酬の支給がされた当時，本件非常勤
職員の勤務実態は，それぞれの職種について対応する別紙「各職種のまと
め」の各記載のとおりであり，そのような勤務の提供につき，平成１５年
度及び平成１６年度，本件特別報酬のほか，月額報酬等の本件給与条例に
基づく報酬の支給を受けた（ただし，勤務を継続して支給要件を満たした
者に限る。）。
なお，Ｐ５９（乙事件の非常勤職員２０５，丁事件の非常勤職員１８
６）はＰ５４労働組合連合会の幹部であり，Ｐ６２（乙事件の非常勤職員
１８８，丁事件の非常勤職員１６９）はＰ６３労働組合の幹部（平成１５
年度ころは非常勤職員支部書記長）であった。
キ市の一般職非常勤職員の各職種に係る市の業務と民間委託等
枚方市では，住民票等の交付につき，証明書自動交付機を各所に設置し
ている。また，平成１８年度以降，一部の留守家庭児童会室の指導員につ
き，ＮＰＯ法人からの派遣契約を締結している。
(3)他の地方公共団体における関係する事項の状況等
ア非常勤職員の給与等について
平成１３年当時，非常勤職員の給与については，報酬及び費用弁償に関
する条例等の名称で条例を設け，当該条例においてその上限額を定めた上
でその余は任命権者や規則等にゆだねることによりこれを支給している地
方公共団体が相当数有り，大阪府においても上記の例によっていた。
また，平成１３年当時，大阪府の普通地方公共団体のうち，２５の地方
公共団体が非常勤職員に対して一時金を支給しており，１１の地方公共団
体が退職金ないしこれに相当する給付を支給していたが（平成１６年当時
では一時金については２６，退職金については９の地方公共団体が支給），
いずれも，条例上に規定を設けて支給しているものではなかった。また，
全国的にも，条例上に非常勤職員に対する一時金ないし退職金に相当する
給付をする旨の規定を設けている地方公共団体はないか，極めてまれであ
った。なお，大阪府は，平成１７年８月２４日付けで，東大阪市に対し，
非常勤の職員に対して，報酬によらず給料及び手当を支給することとし，
給料の額を条例ではなく規則で定めることとしても，当該非常勤の職員が
単純な労務に雇用されるものである場合は違法とはいえない，東大阪市で
はすべての一般職の非常勤職員について単純な労務に雇用される者とされ
ているが，一般に，保育士，看護師などの資格を要する業務に従事する技
術者等はこれに含まれないと考えられ，その場合は手当を支給することは
できない，等の助言を行った（甲２１）。
また，平成１３年ころ以前から，職員に対する給与の支給が，地自法上
支給することができることされていない給付であって違法である旨や給付
の支給についての条例の規定内容が不十分であり給与条例主義に反し違法
である旨が主張される住民訴訟の提起例は少なくなく，支給が違法である
と判断される例も相当程度あった。
イ業務の民間委託等
留守家庭児童会室と同様に保護者が日中不在である家庭の児童を対象に，
あるいは全児童を対象に放課後の学習や遊びの場を提供する事業，図書館
事業等については，平成１５年法律第８１号による地自法の改正により導
入された指定管理者制度により指定管理者に管理を行わせている地方公共
団体もある。また，前者については保護者の自主運営により行われている
場合もある。
７公金の支出の違法性（本案の争点①）について
(1)地自法２０４条の常勤の職員の意義
前記６(1)ウのとおり，地自法は，普通地方公共団体の非常勤の職員（同
法２０３条）と常勤の職員（同法２０４条）とに対する給与について異なる
体系を規定し，非常勤の職員については，議会の議員を除いて，報酬及び費
用弁償のみを支給するものとし，報酬についてはその勤務日数に応じて支給
するのを原則とし，他方，常勤の職員については，給料及び旅費並びに同法
２０４条２項所定の各種手当を支給するものとしている。その趣旨について
は，そもそも給与は勤務に対する反対給付としての性格を有するものである
が，常勤の職員については，その勤務の態様からして，その給与が当該職員
及びその家族の生計を支えるいわゆる生活給としての意味を有するものとい
うことができるのに対し，非常勤の職員については，その勤務の態様からし
て，その給与が生活給的意味を有せず，純然たる勤務に対する反対給付とし
ての性格のみを有するものということができるから，常勤の職員の給与につ
いては，我が国の生活習慣上盛夏と年末に生活費が一時的に増嵩することを
考慮して支給される生活給としての性格を有する特別給たる期末手当及び精
勤に対する報償として年に１回又はそれ以上支給される能率給としての性格
を有する勤勉手当のいわゆるボーナスや退職後の生活保障的性格をも有する
退職手当等の各種手当を支給すべきものとし，非常勤の職員の給与について
は，勤務に対する反対給付として，原則としてその勤務量，具体的には勤務
日数に応じた対価及び費用弁償のみを支給すれば足りるとしたものであると
解される。そして，地自法の定める常勤の職員と非常勤の職員に関する他の
関係規定にもかんがみると，地自法２０４条１項にいう常勤の職員と同法２
０３条１項にいう非常勤の職員の意義については，同法が上記のとおり異な
る給与体系を定めた趣旨に即して解するのが相当というべきである。そうで
あるとすれば，地自法２０４条１項にいう常勤の職員とは，その勤務の態様
に照らして当該勤務が当該職員及びその家族の生計を支えるいわゆる生活の
糧を得るための主要な手段と評価し得るような職務に従事する職員をいい，
そのような職員に該当するか否かについては，当該職員の任用形式のみなら
ずその職務の内容及び性質等をも勘案し社会通念に従って決すべきものと解
される。なお，原告は，普通地方公共団体とその職員の間の任用関係は公法
上のものであることから，その職員が地自法２０３条の非常勤の職員と同法
２０４条の常勤の職員のいずれに当たるかはいずれとして任用されたかによ
って決定される旨主張するが，前記(1)ウのとおり，地公法は一般職の職員
の任用方法について任用形態に基づく差違を設けておらず，ただ同法にいう
臨時的任用及び非常勤職員の任用の場合には任用が条件附のものとされず，
臨時的任用の場合には任期の更新に制限が設けられているにとどまり，他方
で，地自法は，法定の特定の職種を除いて常勤の職員及び非常勤の職員の任
用についての定めを置いておらず（１７２条４項参照），法定の特定の職種
（専門委員，監査委員，附属機関を組織する委員その他の構成員等。１７４
条４項，１９６条４項，５項，２０２条の３第２項等）を除いて常勤の職員
を充てるべき職種と非常勤の職員を充てるべき職種の区別の基準等について
も何ら規定しておらず，専らその給与について前記のとおり常勤の職員と非
常勤の職員とで明確に異なった給与体系を規定していることに加えて，地自
法における常勤の職員と非常勤の職員の区分自体が地公法の制定を受けた地
自法の給与に関する規定の整備の過程で設けられた経緯をも併せ考えると，
地公法にいう一般職の職員が地自法にいう常勤の職員と非常勤の職員のいず
れに該当するかについては，上記のとおり，同法が常勤の職員と非常勤の職
員とで異なる給与体系を定めた趣旨に即して，その任用形式ないし辞令上の
区分等のみならずその職務の内容及び性質等をも勘案し社会通念に従って決
するのが相当というべきであって，原告の上記主張を採用することはできな
い。
ところで，国家公務員については，前記前提事実等のとおり，人規１５－
１５第２条において，非常勤職員の勤務時間は，日々雇い入れられる非常勤
職員については１日につき８時間を超えない範囲内において，その他の非常
勤職員については常勤職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えない
範囲内において，各省各庁の長の任意に定めるところによる旨規定している。
この規定は，国家公務員における非常勤職員を定義したものではなく，非常
勤職員の勤務時間について定めたものにすぎないが（現に，相当長期にわた
って常勤職員とほぼ同様の勤務を行っており，常勤職員に支給される期末手
当及び勤勉手当との均衡を考慮するべき非常勤職員が存在することを前提と
する通知も行われている（昭和２８年１２月１０日給実甲発第８３号通知，
昭和３０年５月１７日３４－１４４通知等）。），非常勤職員の週勤務時間
数を常勤職員のそれの４分の３を超えてはならないと規定した趣旨について
は，実質的に常勤職員と異ならないものについてこれを非常勤職員として非
常勤職員に関する給与の規定を適用することは公平と統一を欠くことになる
からであるとされ，「４分の３」とした理由については，いわゆる定員法の
枠外を作らない意図の下に，常勤職員と非常勤職員との勤務時間の差を最小
限度４分の１としておけば，その間の混同を生じないと考えたものとされて
いる。このような人事院規則の規定の趣旨に加えて，常勤職員の週勤務時間
数（勤務時間法５条１項において休憩時間を除き１週間当たり４０時間と定
められている。）の４分の３（勤務時間法の上記定めによれば３０時間）を
超えるような態様の勤務に従事する職員は，社会通念に照らしても，当該勤
務が当該職員及びその家族の生計を支えるいわゆる生活の糧を得るための主
要な手段となっているのが通常であると考えられることを併せ考えると，地
方公務員についても，１週間当たりの勤務時間数が常勤の職員の１週間当た
りの勤務時間の４分の３を超えるような態様の勤務に従事する職員は，地自
法２０４条１項にいう常勤の職員に該当するものと推定されるというべきで
ある。そして，１週間当たりの勤務時間が常勤の職員の４分の３を超えるか
否かについては，当該職員の任用に当たって勤務条件として提示された勤務
時間のみではなく，当該職務の内容及び性質並びに職員の配置状況等にかん
がみ当該職員の職務が客観的にみて当該普通地方公共団体における常勤の職
員の所定の勤務時間の４分の３を超える勤務を要するものであるか否かとい
う観点から社会通念に照らして判断すべきである。なお，週勤務時間数が常
勤職員の所定の週勤務時間数の４分の３を超えるような態様の勤務に従事す
る職員が別途地公法３８条１項に基づく任命権者の許可を受けるなどしてそ
の従事すべき地方公共団体の職務以外の事業又は事務に従事し報酬を得てい
る場合であっても，社会通念上そのような事業又は事務への従事（兼業）は
当該職員にとって生計の維持及び生活の向上のための補充的なものにすぎな
いとみられるから，当該兼業の事実から直ちに当該職員の当該普通地方公共
団体に対する勤務が当該職員の生計を維持する主要な手段としての性格を失
うものではない。
(2)地公法２５条２項５号（制定時。現行法では同条３項５号）と地自法２
０４条等の関係
前記のとおり，地公法２５条２項５号（制定時）は，非常勤職員の職及び
生活に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤務条件の特別
な職については，一般の給料表はそのまま適用することができないとか，給
与の一部を減給するといった給与の調整を行うことが予想されるので，その
場合には，上記のような給与の調整に関する事項を給与に関する条例の中に
規定するものとしたものであると解される。
しかるところ，前記６(1)ウのとおり，昭和２５年１２月に地公法が制定
されて２５条２項５号の規定が設けられた後，同法の制定を受けて，昭和２
６年法律第２０３号（地方公務員法の制定に伴う関係法律の整理に関する法
律）により地自法１７２条４項の規定が改正されて，普通地方公共団体の職
員に関する任用，職階制，給与，勤務時間その他の勤務条件，分限及び懲戒，
服務，研修及び勤務成績の評定，福祉及び利益の保護その他身分取扱いに関
しては，同法に定めるもののほか，地公法の定めるところによる旨の規定が
置かれるとともに，上記昭和２６年法律第２０３号及びその後の地自法を改
正する法律により地自法の給与に関する規定が整備される過程で同法に常勤
の職員と非常勤の職員の区分が規定され，昭和３１年改正において常勤の職
員の給与については同法２０４条，非常勤の職員の給与については同法２０
３条の各規定により規律されるものとしてそれぞれの給与体系が最終的に整
備され，現行地自法に引き継がれている経過が明らかである。このことに加
えて，地自法がその制定当初からその職員について一般職と特別職の区分を
していないこと，昭和３１年改正が，地方公共団体ごとの給与体系が極めて
区々となり，不明朗な給与の支給等が行われる例も少なくなかった実情にか
んがみ，給与の種類を法定し，ある程度の給与の統一性を保たせる形で地方
公共団体の職員の給与体系の整備を図ったものであることを併せ考えると，
地方公共団体の職員の給与については，地公法にいう一般職に属すると特別
職に属するとを問わず，地自法にいう常勤の職員については地自法２０４条，
同法にいう非常勤の職員については同法２０３条が適用され，地公法２５条
２項５号（制定時。現同条３項５号）にいう一般職の非常勤職員についても，
地自法にいう非常勤の職員については，同法２０３条により報酬及び費用弁
償しか支給することができないのであって，地公法２５条２項５号（制定
時）を根拠に地自法２０４条２項所定の各種手当を支給することは許されな
いと解すべきである。
(3)給与条例主義
もっとも，普通地方公共団体は，その職員に対して法定の給付を支給する
場合においても，地自法２０３条，２０４条及び２０４条の２の各規定並び
に地公法２４条６項，２５条の各規定に適合した条例に基づかなければ当該
支給は違法となる（いわゆる給与条例主義）。いわゆる給与条例主義の趣旨
は，前記６(1)ウにおいて示した上記各規定の趣旨及び沿革等にかんがみる
と，普通地方公共団体の職員に対して法定の種類の給与を権利として保障す
るとともに，給与の額及びその支給方法の決定を普通地方公共団体の住民の
直接選挙により構成される議事機関である議会が制定する条例にゆだねるこ
とにより，これに対する民主的統制を図ったものであると解される。そして，
このようないわゆる給与条例主義を定めた法令の規定の趣旨に加えて，普通
地方公共団体の職員に対する給与に関する上記各法令の規定の文言及びその
沿革にもかんがみると，これら法令の規定は，普通地方公共団体の職員に対
する給与について，常勤の職員の場合であると非常勤の職員の場合であると
を問わず，その支給要件及び支給額を条例において具体的に規定することを
予定しており，事柄の性質上その決定を普通地方公共団体の長又はその制定
する規則にゆだねることを一切許容しない趣旨のものとまでいうことはでき
ないものの，これを規則等の定めにゆだねる場合においても，少なくとも当
該種類の給与の支給要件該当性及び支給額を決定するための具体的な基準が
当該条例自体から読み取れる程度に条例においてこれを具体的に規定するこ
とを要するものと解すべきであり，条例において単に給与の支給根拠のみを
定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべて普通地方公共団体の長
又は規則に委任するようなことは，長の恣意的な給与の支給を許すことにつ
ながりかねず，職員に法定の給与を保障するという観点からも，給与の額及
びその支給方法に対する民主的統制を図るという観点からも，給与条例主義
の趣旨に反し，許されないものというべきである（前記昭和５４年８月３１
日自治給発第３１号通知参照）。
確かに，被告らも主張するように，前記６(1)イ及びウのとおり，国家公
務員の一般職（同法にいう一般職は地公法にいう一般職とは異なるものであ
って，国家公務員法にいう一般職の職は地公法にいう一般職の職よりも相当
広範囲に及んでいる。）に属する非常勤の職員に対する給与については，一
般職職員給与法２２条２項において，同条１項に規定する職にある者以外の
非常勤職員については，これらの非常勤職員の雇用及び勤務の実態が区々で
あり，実際問題としてあらかじめ法律等により具体的な基準までを詳細に定
め難い事情にあることにかんがみ，一般職職員給与法においては「常勤の職
員の給与との権衡を考慮し」という基本的基準のみが規定され，各庁の長が
「常勤の職員の給与との権衡を考慮し」て予算の範囲内で給与を支給するも
のとされている。そして，被告らも主張するとおり，普通地方公共団体の非
常勤の職員は，議会の議員その他の法定の一定範囲の者を除くと，一般職職
員給与法２２条２項所定の常勤を要しない職員と同様に，その採用の形態，
職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定され，一般には，性質上一律的
な規律には必ずしもなじまないと考えられることに加えて，普通地方公共団
体の非常勤の職員に関する地公法及び地自法その他関係法令の規定からすれ
ば（前記６(1)参照），普通地方公共団体の非常勤の職員の制度は，一般職
に属する常勤の職員を中核とする人的体制を補完するものとして，その時々
の行政需要に柔軟に対処するための制度として設けられている面がうかがわ
れないではない。また，地公法２２条２項又は５項の臨時的任用職員につい
ても，これを行うことができるのは，原則として，緊急の場合，すなわち，
地公法１７条所定の任用の手続をとるいとまがなく緊急に職員を任用する必
要がある場合と，臨時の職に関する場合，すなわち，当該職自体の存続期間
が暫定的なものである場合とに限定されているのであって，これらにかんが
みても，被告らの主張するとおり，普通地方公共団体の臨時的任用職員の制
度は，非常勤の職員の制度と並んで，一般職に属する常勤の職員を中核とす
る人的体制を補完するものとしてその時々の行政需要に柔軟に対処するため
の制度として位置付けられている面がうかがわれるところである（以上は，
臨時又は非常勤の職については条例で定数を定めることを要しないものとす
る地自法１７２条３項等の規定の趣旨からも裏付けられるところである。）。
このように，普通地方公共団体の非常勤職員と常勤職員とには大きな差異が
存する。のみならず，これらの非常勤の職員及び臨時的任用職員が地方公共
団体のいわゆる補助的業務に従事することが想定されているのに対し，一般
職の常勤の職員が従事することが想定されている業務（本格的な業務）であ
っても，一定の期間内に終了することが見込まれるもの，一定の期間内に限
り業務量の増加が見込まれるもの，当該業務に係るサービスの提供時間を延
長し又は繁忙時における提供体制を充実する必要があるもの等について，地
公法２８条の５にいう短時間勤務の職に相当するような職を設けるなど，こ
れらの行政需要に時宜に応じて柔軟に対処することができるための人的体制
を設ける必要性がかねてから指摘されており，平成１６年法律第８５号によ
る任期付職員採用法の改正による立法化をみたところであるが，それ以前に
おいても，上記のような人的体制が上記の一般職に属する常勤の職員を中核
とする人的体制を補完するものとして設けられていた地方公共団体も少なく
ないと考えられるところ，そのような人的体制（職）に充てられる職員につ
いても，当該職員が地自法にいう常勤の職員であると非常勤の職員であると
を問わず，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定さ
れ，一般には性質上一律的な規律になじみ難いと考えられる点において，上
記の補助的業務に従事すべきものとされる非常勤職員及び臨時的任用職員と
異なるところがないということができる。しかし，前記６(1)ウに説示した
国家公務員及び地方公務員の給与に関する法令の規定の沿革をみると，国家
公務員の一般職に属する非常勤の職員に対する給与については，昭和２５年
１２月制定の同年法律第２９９号による改正後の一般職職員給与法２２条２
項において，これらの非常勤の職員に対する給与の支給について，法におい
ては基本的基準を示すのみにとどめ，具体的な給与の決定は予算の範囲内で
各庁の長の裁量にゆだねる仕組みが採用されたにもかかわらず，普通地方公
共団体の非常勤の職員に対する給与について地自法及び地公法において上記
改正後の一般職職員給与法の非常勤の職員に対する給与の規定に準じた規定
は設けられず，昭和３１年法律第１４７号による地自法の一部改正（昭和３
１年改正）において，地方公共団体の職員に対する給与について，国家公務
員に対する給与の基本の体系と一致させる形で給与体系を整備する趣旨で関
係条項の改正及び新設が行われたものの，地自法２０３条１項所定の普通地
方公共団体の非常勤の職員の報酬，費用弁償及び期末手当についても同法２
０４条１項所定の普通地方公共団体の常勤の職員の給料，手当及び旅費につ
いても，その額及びその支給方法を条例で定めなければならないものとされ
た上（地自法２０３条５項，同法２０４条３項），いかなる給与その他の給
付も法律又はこれに基づく条例に基づかずには上記非常勤の職員にも常勤の
職員にも支給することができないものとされて（同法２０４条の２），これ
らがそのままの形で現行法（地自法にあっては平成２０年法律第６９号によ
る改正前の規定。ただし，同改正後の地自法も同旨の規定を置いて給与条例
主義を維持している。）に受け継がれている経過が明らかである。以上のよ
うな関係規定の沿革にかんがみると，昭和３１年改正においては，普通地方
公共団体の非常勤の職員の給与の支給について，国家公務員の一般職に属す
る非常勤の職員に対する給与について一般職職員給与法（ただし，昭和２５
年法律第２９９号による改正後のもの。）が採用した仕組みとは異なる立法
政策が採られたものと理解せざるを得ない。このような国家公務員及び地方
公務員の給与に関する関係規定の沿革等に加えて地自法及び地公法の給与に
関する関係規定の文理に照らしても，普通地方公共団体の職員に対する給与
その他の給付の支給についてのいわゆる給与条例主義を定めた関係規定（地
自法２０３条５項，２０４条の２等）について，一般職職員給与法（ただし，
昭和２５年法律第２９９号による改正後のもの。）２２条２項の規定の趣旨
をしんしゃくして，同項所定の常勤を要しない職員と同様にその採用の形態，
職務内容，勤務態様が多種多様で性質上一律的な規律になじまないと考えら
れる職員（地自法にいう常勤の職員であると非常勤の職員であるとを問わな
い。）の給与については，一般職職員給与法２２条２項と同程度の規定の仕
方により，条例において給与の額及び支給方法についての基本的基準のみを
定め，その具体的な決定を当該普通地方公共団体の規則又は長若しくは任命
権者にゆだねることも給与条例主義に違反しないというような解釈をするこ
とは困難というべきである。
なお，被告らは，職員の団結権及びそのための交渉権を認めた地公法５２
条１項及び同法５５条１項と給与条例主義とを矛盾なく解釈するためには，
給与についての議会の決定が上記各規定に基づく交渉の余地があるものであ
ることを要する旨主張するところ，確かに，地公法は，地方公共団体の一般
職の職員につき，その勤務条件の維持改善を図ることを目的として職員団体
を結成することができるものとし（同法５２条），同法５３条の登録を受け
た職員団体から職員の給与等に関して適法な交渉の申入れがあった場合にお
いては，当該交渉事項について適法に管理し又は決定することのできる地方
公共団体の当局は，その申入れに応ずべき地位に立つものとされている（同
法５５条）が，職員団体と地方公共団体の当局との交渉は，団体協約を締結
する権利を含まず（同条２項），職員団体は，法令，条例，地方公共団体の
規則及び地方公共団体の機関の定める規程に抵触しない限りにおいて，当該
地方公共団体の当局と書面による協定を結ぶことができ，上記協定は，職員
団体及び当該地方公共団体の当局の双方において，誠意と責任を持って履行
しなければならないとされているにとどまる（同条９項，１０項）ことなど
からすれば，地公法の職員団体に関する上記各規定を根拠に同法及び地自法
の定める給与条例主義は条例における給与の額及びその支給方法についての
定めが職員団体の給与に関する交渉の申入れに応ずべき地位に立つ地方公共
団体の当局において当該交渉に基づく決定の余地を残した幅のあるものであ
ることを許容する趣旨のものであると直ちに解することはできないというべ
きであり，被告らの上記主張は採用することができない。
(4)本件給与条例の規定
以上を前提に本件給与条例の規定について以下検討する。
ア本件特別報酬の法的性格
前記のとおり，平成１３年枚方市条例第３７号による改正（本件１３年
改正）後の本件給与条例は，定期特別報酬につき，５６条２項１号イ及び
ロにおいて，それぞれ基準日（３月１日，６月１日又は１２月１日。後に
６月１日及び１２月１日に改正される。）現在において当該非常勤職員が
受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得た
額に基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期
間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額の合計額を支給する旨
規定するとともに，上記イの支給率につき期末手当における１の年度の支
給率合計（３月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率，６月
に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率及び１２月に支給する
場合における期末手当基礎額に乗じる率の合計）を１の年度における基準
日ごとの支給率の合計の上限とする旨規定し，上記ロの支給率につき年２
回支給される勤勉手当における１の年度の支給率合計（再任用職員以外の
職員に係る勤勉手当基礎額に乗じる率の合計）を１の年度における基準日
ごとの支給率の合計の上限とする旨規定しているのであって，定期特別報
酬に関する本件非常勤職員給与規則の規定内容及び前記認定の本件１３年
改正により市の一般職非常勤職員に対する特別報酬に関する規定が整備さ
れた経緯等をも併せ考えると，本件給与条例は，定期特別報酬を同条例別
表第２及び別表第３の適用を受ける職員（市の一般職常勤職員）について
の期末手当及び勤勉手当に相当するものとしてこれにならって規定してい
ることが明らかである（もっとも，本件給与条例は，勤勉手当については，
基準日以前６月以内の期間におけるその者の勤務成績に応じて支給するも
のとし，その額は，勤勉手当基礎額に規則で定める基準に従って任命権者
が定める割合を乗じて得た額とする旨規定しているのに対し，定期特別報
酬の勤勉手当相当部分については，単に月額報酬の額に規則で定める基準
日ごとの支給率を乗じて得た額を支給するとのみ規定するにとどまり，本
件非常勤職員給与規則においても一定の支給率が規定されているにすぎな
い。）。そうであるとすれば，定期特別報酬は，期末手当相当部分のみな
らず勤勉手当相当部分をも含めて，その全体が地自法２０４条２項にいう
期末手当に該当するものというべきである。
また，本件１３年改正後の本件給与条例は，退職時等特別報酬につき，
５６条２項２号において，退職等の日において当該非常勤職員が受けるべ
き月額報酬の額に所定の比率（２６．０１５）を乗じて得た額を超えない
範囲内において規則で定めるところにより算定した額を支給する旨規定す
るとともに，５８条２項において，退職手当の支給方法，支給制限及び返
納等についての規定を準用しており，退職時等特別報酬に関する本件非常
勤職員給与規則の規定内容及び前記認定の本件１３年改正により市の一般
職非常勤職員に対する特別報酬に関する規定が整備された経緯等をも併せ
考えると，本件給与条例は，退職時等特別報酬を同条例別表第２及び別表
第３の適用を受ける職員（市の一般職常勤職員）についての退職手当に相
当するものとしてこれにならって規定していることが明らかであるから，
退職時等特別報酬は地自法２０４条２項にいう退職手当に該当するものと
いうべきである（なお，６０歳到達時特別報酬は，退職により支給される
ものではないが，その額の算定方法は退職時特別報酬と同じであり，６０
歳という年齢が常勤職員の定年であり，かつ，市の一般職非常勤職員の原
則的な更新停止年齢とされていることからすれば，退職時特別報酬と同じ
く地自法２０４条２項にいう退職手当に該当するものというべきであ
る。）。
以上によれば，本件給与条例は，同条例にいう非常勤職員（市の一般職
の職員で別表第２及び別表第３の適用を受ける職員以外の職員）について
地自法２０４条２項にいう期末手当及び退職手当を支給する旨規定するも
のであるところ，前記のとおり，同法は，２０４条１項にいう常勤の職員
に対してのみ同条２項所定の各種手当を支給することができるものとして
おり，２０３条１項にいう非常勤の職員に対しては条例をもってしても２
０４条２項所定の各種手当を支給することはできないと解されるから，本
件給与条例の特別報酬に関する規定が地自法の給与に関する規定に適合し
ているということができるためには，少なくとも，同条例の規定する特別
報酬の支給の対象（相手方）が地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該
当しなければならないというべきである。
そこで，次に，本件条例にいう非常勤職員が地自法２０４条１項にいう
常勤の職員に該当するか否かについて検討する。
イ本件給与条例にいう「非常勤職員」（同条例５４条１項）の意義
本件給与条例１項，５４条１項によれば，本件給与条例において非常勤
職員は，市の一般職の職員であって同条例別表第２（行政職給料表）及び
別表第３（医療職給料表）の適用を受ける職員以外の職員と定義されてお
り，その文言からすれば，同条例所定の給料表の適用を受ける職員以外の
一般職の職員すべてを指すものと解されなくもない。
しかし，前記６(2)によれば，本件給与条例における特別報酬に関する
規定は，本件１３年改正当時枚方市において地公法にいう一般職の非常勤
職員として採用され勤務していた者を前提に，これらの一般職の非常勤職
員（市の一般職非常勤職員）が本来常勤の職員が従事すべき業務に従事し
ていることからこれに対する給与（報酬）は生活給としての性格を有して
いることにかんがみ，従前旧給与条例４１条の「常時勤務を要しない職員
の給与については，任命権者が常時勤務を要する職員の給与との均衡を考
慮し，予算の範囲内で支給するものとする」旨の規定のみに基づき一時金
報奨金ないし退職報奨金を支給してきたのを改め，これらの一般職の非常
勤職員に対し，一時金報奨金に代えて定期特別報酬を，退職報奨金に代え
て退職時等特別報酬を支給することにするとともに，これらの支給につい
ての条例上の明確な根拠を与える趣旨で規定されたものであり，本件１３
年改正を受けて制定された本件非常勤職員給与規則においては，別表第１
（本件給与条例にいう非常勤職員に支給する普通報酬のうちの月額報酬の
額を規定するもの（同条例５５条２項））に同規則制定当時市の一般職非
常勤職員が従事していた職種がそのまま規定されたものである。しかると
ころ，前記のとおり，平成１３年改正直前のころには，市の一般職非常勤
職員が従事していた各職種の週勤務時間数は区々であり，市の常勤職員の
週勤務時間数の４分の３を超えない職種も相当数存在していたが，その大
部分は市の常勤職員の週勤務時間数の４分の３を超えており，平成１３年
改正を受けて，市当局と市職員の組合との交渉等により，本件非常勤職員
給与規則別表第１所定の各職種に係る週勤務時間数はいずれも勤務時間条
例２条１項及び勤務時間条例施行規則（３条１項）の適用を受ける職員
（市の一般職常勤職員）の週勤務時間数の４分の３を超えるように設定さ
れ，以後，平成１７年３月３１日をもって市の一般職非常勤職員の制度が
廃止されて任期付短時間勤務職員の制度に移行するまでの間，上記の週勤
務時間数の設定が市の一般職常勤職員の週勤務時間数の４分の３を下回っ
たことはなかった。そして，これらの市の一般職非常勤職員は，本件１３
年改正の前後を通じて，特段の事情がない限り，非常勤嘱託等定年要綱な
いし非常勤職員任期要綱により定められた定年ないし更新停止年齢に達す
るまで更新が重ねられ，継続して任用されていたというのである。
以上認定説示した特別報酬に関する本件１３年改正の趣旨，目的，改正
に至る経緯，改正後の経過，とりわけ，本件１３年改正当時の市の一般職
非常勤職員の職務内容及び勤務実態が生活給の保障を必要とすると考えら
れるような状況にあったこと及び本件１３年改正後市の一般職非常勤職員
の週勤務時間数が国家公務員の非常勤職員の勤務時間についての人規１５
－１５第２条の規定に抵触しないように市の一般職常勤職員の４分の３を
超えるものと設定されたことなどに加えて，前記のとおり１週間当たりの
勤務時間が常勤の職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えるよう
な態様の勤務に従事する職員は地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該
当するもの推定されることをも併せ考えると，本件給与条例にいう非常勤
職員は，市の一般職の職員であって，本件給与条例別表第２及び別表第３
の給料表の適用を受けない職員のうち，地自法２０４条１項にいう常勤の
職員に該当するものをいうと合理的に解することができる（本件給与条例
５６条１項ただし書は，１週間当たりの勤務時間が１１時間に満たない者
には退職時等特別報酬を支給しない旨規定しているが，本件１３年改正当
時市の一般職非常勤職員（その従事していた職種は前記のとおり本件非常
勤職員給与規則別表第１所定の職種である。）のうちに１週間当たりの勤
務時間が１１時間に満たない者は全く存在していなかった上，以上のよう
な本件１３年改正の趣旨，目的，改正に至る経緯及び改正後の経過等を併
せ考えると，上記ただし書の規定は，地自法２０４条１項にいう常勤の職
員に該当しない者については退職時等特別報酬を支給しない旨を注意的に
規定したにすぎないものと合理的に解される。）。
そうであるとすれば，本件条例の特別報酬に関する規定は，地自法２０
４条１項にいう常勤の職員に該当する者に対して同条２項にいう期末手当
及び退職手当を支給することを定めたものということができるから，その
限りにおいては，同項の規定に違反するものということはできない。
なお，原告は，市の一般職非常勤職員の勤務実態は常勤職員に準じたも
のでも，これと同等の勤務を提供しているものともいえない旨主張するが，
以上認定説示したところによれば，採用することができない（市の一般職
非常勤職員の各職種の職務についていわゆる外注等の方法により処理する
ことができ，あるいは，当該職務が市の一般職常勤職員において通常従事
するものとされている業務で勤務時間外のものであるなど，当該職種が市
の一般職常勤職員の業務負担を軽減するために置かれている職種であるか
らといって，そのことから直ちに当該職務に従事する職員がその勤務実態
等のいかんにかかわらず地自法２０４条１項にいう常勤の職員該当性を欠
くということはできない。また，特定の業務のみに就くことが予定されて
いることとその業務に従事する職員が常勤の職員に該当するかどうかとは
必ずしも連動するものではない）。
ウ本件給与条例の特別報酬についての規定
そこで，次に，本件給与条例の特別報酬に関する規定が（本件特別報酬
の支給根拠とされたものをいう。以下同じ。）いわゆる給与条例主義を定
めた地自法及び地公法の関係規定（地自法２０４条５項，同法２０４条の
２，地公法２５条１項等）に適合するか否かについて検討する。
給与の支給についての規定の中核を成すのは支給要件及び支給額につい
ての定めであるところ，まず，特別報酬の支給要件について定めた本件給
与条例５６条１項の規定は，そのただし書において退職時等特別報酬を支
給しない者の範囲を規則の定めにゆだねている点を除けば，その内容（同
項各号の内容）は一義的に明確である（なお，同項ただし書のうち１週間
当たりの勤務時間が１１時間に満たない者には退職時等特別報酬を支給し
ない旨の規定が地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当しない者につ
いては退職時等特別報酬を支給しない旨を注意的に規定したものと合理的
に解釈し得ることは前記のとおりである。）。
もっとも，特別報酬の額については，本件給与条例は，５６条２項１号
イで定期特別報酬の期末手当相当部分の，同号ロで定期特別報酬の勤勉手
当相当部分の各額について，それぞれ基準日現在において当該非常勤職員
が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得
た額に，基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規則で定める在
職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額とすると規定する
とともに，１の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限値を定め，
同項２号で退職時等特別報酬の支給額について退職の日（６０歳到達時特
別報酬については満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日）に
おいて当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に一定の数（２６．０１
５）を乗じて得た額を超えない範囲内において，規則で定めるところによ
り算定した額とすると規定している。
以上のとおり，本件給与条例の特別報酬に関する規定における報酬額の
定めは，定期特別報酬についても退職時等特別報酬についても，非常勤職
員が受けるべき月額報酬を算定の基礎とした上，定期特別報酬については
これに乗じるべき基準日ごとの支給率及び在職期間の区分に応じた割合の
具体的定めを規則にゆだね，退職時等特別報酬については当該月額報酬に
一定の数を乗じた額をその上限額として規定するのみでその範囲内におけ
る具体的な額の算定方法の定めを規則にゆだねている。のみならず，上記
のとおり特別報酬の額の算定の基礎とされた月額報酬につき，本件給与条
例は，５５条２項において，月額報酬の額は，一定額を超えない範囲内で
規則で定めるとのみ規定して，その範囲内における具体的な月額報酬の額
の決定を規則にゆだねており，少なくともその文言上は個々の非常勤職員
に対する月額報酬の額を決定するための具体的基準が何ら規定されていな
い。
もっとも，本件給与条例は，市の一般職常勤職員の給料（月額）につき
別表第２において行政職給料表を，別表第３において医療職給料表をそれ
ぞれ規定しているところ，本件１３年改正当時市の一般職非常勤職員が従
事していた職種は同改正を受けて制定された本件非常勤職員給与規則別表
第１に規定する職種と同じであり，前掲各証拠によればこれらの職種は一
般職の職員が従事すべきものとして市の一般職非常勤職員以外に市の一般
職常勤職員が充てられていたものも少なくない事実が認められる上，前記
認定の本件１３年改正の経緯によれば，本件給与条例５５条２項所定の月
額報酬の上限額は上記改正当時の肢体不自由児介助員及び留守家庭児童会
室指導員の最高月額報酬額（月額給付金）にほぼ見合うものであったとい
うのである。
しかしながら，本件給与条例にいう非常勤職員に該当する市の一般職非
常勤職員が従事している職種は本件非常勤職員給与規則別表第１規定のと
おり多種多様であって，その中に本件給与条例別表第２又は別表第３の給
料表の適用を受ける市の一般職職員が従事しているものが少なからず含ま
れているとしても，具体的にどの職種が上記給料表のどの号級に相当し又
は類似するのかを読み取るのは困難であるといわざるを得ないから，上記
のとおり本件給与条例５５条２項所定の月額報酬の上限額が肢体不自由児
介助員及び留守家庭児童会室指導員の職種に係る最高月額報酬額にほぼ見
合うものである点をしんしゃくしてもなお，本件給与条例の給料表（４条
３項，別表第２，別表第３）その他の関係規定は同条例５５条２項所定の
上限額の範囲内で個々の非常勤職員に対する月額報酬の額を決定するに当
たっての具体的な基準となり得ると解することはできない。
以上のとおり，本件給与条例の特別報酬に関する規定は，そもそも，そ
の額の算定の基礎とされた月額報酬に関する規定が，その上限額のみを規
定し，当該上限額の範囲内での具体的な金額の決定を任命権者にゆだねた
ものであり，本件給与条例の関係規定から個々の非常勤職員に対する月額
報酬の額を決定するための具体的基準を読み取ることもできないから，い
わゆる給与条例主義を定めた地自法２０４条３項，２０４条の２，地公法
２５条１項等の各規定に抵触し，違法といわざるを得ない上，当該月額報
酬額に乗じるべき基準日ごとの支給率及び在職期間の区分に応じた割合の
具体的定めを規則にゆだね（定期特別報酬），又は当該月額報酬に一定の
数を乗じた額をその上限額として規定するのみでその範囲内における具体
的な額の算定方法の定めを規則にゆだねている（退職時等特別報酬）ので
あるから，およそ個々の非常勤職員に対する特別報酬（定期特別報酬及び
退職時等特別報酬）の額を決定するに当たっての具体的な基準についての
定めを欠くものというほかなく，給与の額及びその支給方法の決定に対す
る民主的統制を図るという観点のみならず，同条例の適用を受ける非常勤
職員（市の一般職非常勤職員）に対して法定の給与を保障するという観点
からも，給与条例主義の趣旨を没却するものであって，上記各法令の規定
に違反し，違法といわざるを得ない。
この点，被告らは，普通地方公共団体の非常勤の職員については，その
採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様で，性質上一律的な規律にな
じまず，これら多種多様な非常勤職員の報酬について，すべてを条例で定
めるとすれば，条例改正の必要が頻繁となり，かえって些末な改正の審議
のため議会の議事日程に支障をも生じることとなって，逆に弊害をもたら
すこともあり得ないではないなどと主張する。確かに，前記のとおり，一
般職の常勤の職員が従事することが想定されている業務についても，その
時々の行政需要に応じて柔軟に対処することができるよう，いわゆる短時
間勤務の職を設けるなど一般職に属する常勤の職員を中核とする人的体制
を補完する人的体制を設け，当該職に常勤の職員とは異なった任用形式及
び勤務条件の職員を充てている地方公共団体も少なくないと考えられると
ころ，そのような職員についても，非常勤の職員や臨時的任用職員と同様
に，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定され，
一般には性質上一律的な規律になじみ難いと考えられる。しかしながら，
前記認定事実によれば，本件給与条例の非常勤職員の給与等に関する規定
は，市の一般職非常勤職員をその適用の対象とするものであるところ，市
の一般職非常勤職員が従事するものとされている職種は，多種多様なもの
があるとはいえ，本件１３年改正当時存在し本件非常勤職員給与規則の別
表第１に規定された各職種は，いずれも遅くとも平成１０年には存在し，
本件１３年改正の前後を通じて異動がなかったこと，本件給与条例の非常
勤職員の給与等に関する規定を受けて非常勤職員の月額報酬の額，特別報
酬に係る基準日ごとの支給率，在職期間の区分に応じた割合，退職時等特
別報酬の算定方法につき具体的に定めた本件非常勤職員給与規則の関係規
定は，期末手当及び勤勉手当の支給の仕組みや支給率の変更に伴う改正を
除けば，市の一般職非常勤職員制度が廃止されることとなった本件給与条
例の本件１７年改正に至るまでわずか２，３回の改正がされたにすぎない
こと，上記市の一般職非常勤職員制度の廃止に伴って市の非常勤職員のほ
とんどが任期付短時間勤務職員として採用されたところ，任期付短時間勤
務職員の給与について定めた現行給与条例においては，月額報酬に相当す
る給料月額については，同条例において規定された任期付職員の給料表
（４号級に区分して給料月額を定めたもの）を基礎に市の一般職常勤職員
の週勤務時間数に対する当該職員の週勤務時間数の割合を乗じた額とする
ものとされた上，期末手当及び勤勉手当については市の一般職常勤職員に
対する期末手当及び勤勉手当についての規定を適用するものとして，市の
一般職常勤職員の給与と同程度の具体的かつ詳細な規定がされていること，
市の一般職常勤職員については，職員給与条例において，別表第２及び別
表第３として給料表が定められ，各給料表においては職員を複数の級（最
大６種）及び号（最大３４種）並びに再任用職員に区分した上，そのそれ
ぞれにつき具体的な金額を規定しているほか，期末手当の基準日ごとの支
給率及び在職期間に応じた割合についても具体的な数値を規定しているこ
と，以上のとおり認められる。これらによれば，市の一般職非常勤職員の
月額報酬及び特別報酬についても，本件非常勤職員給与規則の関係規定と
同様の規定を条例において設け，あるいは，現行給与条例の任期付短時間
勤務職員に関する関係規定と同様の規定を条例において設けるなど，個々
の市の一般職非常勤職員の月額報酬及び特別報酬の額を決定するための具
体的な基準を規定することに特段の困難があったとは考え難い（市の一般
職非常勤職員を配置すべき職種の設定及び当該職種への市の一般職非常勤
職員の配置がその時々の枚方市の行政需要に応じて柔軟に行われるべき性
質のものであることは一般的に肯認し得るとしても，上記認定のとおり，
本件１３年改正の前後を通じて市の一般職非常勤職員が従事するものとさ
れている職種に異動はなかったというのであるから，少なくとも枚方市に
おいては，これらの職種についてその時々の行政需要に応じて市の一般職
非常勤職員を採用，配置することで柔軟に対応し得たはずであり，したが
って，少なくともこれらの職種ごとの月額報酬額の具体的な決定基準等を
条例において規定することに何の支障もなかったというべきである。）。
なお，被告らは，本件１３年改正に際しては，特別報酬等の支給要件及
び支給金額の算定方法が具体的に示された上で条例に規定する事項と規則
において規定する事項の区分に関して具体的な協議が行われており，その
結果を踏まえて条例改正及び規則の制定が行われたのであるから，条例が
規則に委任する範囲や程度についても議会の議員による実質的コントロー
ルが及んでいるものと評価することができ，この点からも給与条例主義の
趣旨は貫徹されているといえる旨主張する。確かに，上記協議会において
被告らが主張するような協議がされたこと及び市議会においても規則に委
任する事項及び制定することを予定している規則の規定の概要についての
説明がされた事実は認められるが，条例の制定等に当たり議会が当該規則
等に定められることが予定されている当該委任事項に関する規定の内容を
あらかじめ了知した上で当該事項を規則等の定めに委任することを自ら議
決した場合であっても，当該委任を定めた条例そのものが給与条例主義の
要請を充足するものでなければならないことはいうまでもないから，上記
被告らの主張は採用することができない。また，被告らは，本件非常勤職
員給与規則は，地自法１５条の規則であって，議会の議員や住民にすべて
公開され，その自由な批判にさらされており，十分に民主的統制が及んで
いる旨主張するが，給与条例主義がその趣旨とする民主的統制は，普通地
方公共団体の長等の執行機関がその権限に基づき規則の制定その他の方法
によりその職員の給与を決定，支給することについてその住民の直接選挙
により構成される議事機関である議会が条例によりその内容を統制するこ
とをいうものであって，被告らの主張する民主的統制とは次元が全く異な
るのであるから，上記被告らの主張も採用することができない。
以上によれば，定期特別報酬及び退職時等特別報酬についての本件給与
条例の規定は，いわゆる給与条例主義の要請を満たさず，地自法２０４条
３項，同法２０４条の２，地公法２４条６項，同法２５条１項等の規定に
違反し，違法といわなければならない。
エ市長の条例執行義務について
被告らは，仮に本件給与条例が地自法２０３条，２０４条，２０４条の
２及び地公法２４条６項等に反し，法律の範囲を超えるものとして違法で
あっても，普通地方公共団体の長は独自に条例を無効と判断して条例を無
視した行為をすることは原則として許されず，当該条例の違法が重大かつ
明白でない限りその執行の義務を負うから，市長が本件給与条例に基づい
て特別報酬の支給の決定をしたことは違法でないところ，本件給与条例に
いう非常勤職員の勤務実態からして特別報酬の条例上の支給根拠である本
件給与条例５４条２項，５６条はその違法が重大かつ明白とはいえないか
ら，市長は本件給与条例のこれらの規定を執行する義務を負う旨主張する。
しかし，本件給与条例の特別報酬に関する規定がいわゆる給与条例主義
を定めた法令の規定に違反し違法であれば，当該条例の規定は当然に無効
となり，したがって，市長が当該条例の規定に基づいてした個々の非常勤
職員（本件給与条例にいう非常勤職員）に対する特別報酬の支給決定は，
条例の根拠を欠くこととなって，これについての市長の過失の有無のいか
んにかかわらず，違法となるから，被告らの上記主張を採用することはで
きない。
(5)小括
以上検討したところによれば，本件特別報酬の各支給の決定（支出負担行
為）は，条例の根拠を欠き，違法である。
(6)不法行為法上の違法
以上のとおり，本件特別報酬の各支給の決定は，条例の根拠を欠き，違法
である。しかるところ，前記のとおり，枚方市においては，市長部局所属の
職員に係る特別報酬支給の決定については総務部長が，教育委員会所属の職
員に係る特別報酬の支給の決定については教育委員会管理部長がそれぞれこ
れを専決処理する権限を有することとされており，本件特別報酬の支給の決
定は，これらの専決権者がその権限に基づいて行ったものである。そうであ
るとすれば，これらの専決権者がその権限に基づいて行った本件特別報酬の
支給の決定は，違法であって，これについて故意又は過失が認められれば，
不法行為に基づく損害賠償責任を負うというべきである。また，市長は，条
例の根拠を欠く本件特別報酬の支給決定を阻止すべき指揮監督上の義務に違
反してこれを阻止しなかったものというべきであるから，市長の当該行為
（不作為）は違法であって，これについて故意又は過失が認められれば，不
法行為に基づく損害賠償責任を負うというべきである。なお，普通地方公共
団体の長は，地自法１３８条の２の規定により，普通地方公共団体の執行機
関として，当該普通地方公共団体の条例，予算その他の議会の議決に基づく
事務及び法令，規則その他の規程に基づく当該普通地方公共団体の事務を自
らの判断と責任において誠実に管理し及び執行する義務を負うものであるが，
同規定は当該普通地方公共団体の条例又は規則が法令に違反し違法である場
合にまで当該条例又は規則に基づく事務を管理し及び執行する義務を負わせ
る趣旨のものではなく，地自法上，長は，当該普通地方公共団体を統轄し，
これを代表する地位にあり（１４７条），長には条例の制定又は改廃につい
ての議案（条例案）を提出し（１４９条１号），普通地方公共団体の議会に
おける条例の制定又は改廃について異議があるときはこれを再議に付するこ
とができる（１７６条１項）などの権限が付与されていることなどにかんが
みても，当該条例又は規則が法令に違反し違法であれば，長は，これに基づ
く事務の管理及びその執行を阻止すべき指揮監督上の義務を負うものと解す
べきである。
よって，甲事件につき，Ｐ３が本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長
部局所属の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと，Ｐ１２が本件１
５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の
決定を専決したこと，及びＰ６市長がその指揮監督上の地位に基づきＰ３及
びＰ１２の上記各支給の決定を阻止しなかったことはいずれも違法である。
乙事件につき，Ｐ３が本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属
の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと，Ｐ１２が本件１５年度１
２月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を専
決したこと，及びＰ６がその指揮監督上の地位に基づきＰ３及びＰ１２の上
記各支給の決定を阻止しなかったこともいずれも違法である。
また，丙事件につき，Ｐ１３が本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委
員会所属の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと及びＰ６がその指
揮監督上の地位に基づきＰ１３の上記各支給の決定を阻止しなかったことも
いずれも違法である。
(7)法律上の原因
以上のとおり，本件特別報酬の各支給の決定（支出負担行為）は，条例の
根拠を欠き，違法であるから，本件特別報酬の各支給の決定に基づく各支出
（狭義）も違法であって，その各受領は法律上の原因を欠くというべきであ
る。
よって，甲事件につき，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１
ないし１９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に
対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受
領はいずれも法律上の原因を欠く。
乙事件につき，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３
５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各
人の，上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載
の各金額の金員の受領はいずれも法律上の原因を欠く。
また，丁事件につき，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１な
いし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９及び同３４２ないし３４９に
対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に対応する同表
「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領はいずれも法
律上の原因を欠き，同表記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６
０ないし７９，同８１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ない
し３５６に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に対
応する同表「１６年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領
はいずれも法律上の原因を欠き，同表記載の番号１１，同１２，同１９，同
２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，
同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，
同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に対応する同表「支出の相手
方」欄記載の各人の，上記各番号に対応する同表「１６年度退職時等支給額
（円）」欄記載の各金額の金員の受領はいずれも法律上の原因を欠く。
８損害並びに損失及び利得（本案の争点②）について
(1)枚方市の損害
前記７のとおり，本件１５年度退職時等特別報酬（甲事件），本件１５年
度１２月期特別報酬（乙事件），本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委
員会所属の職員に係るもの（丙事件）並びに本件１６年度６月期特別報酬の
うち市長部局所属の職員に係るもの，本件１６年度１２月期特別報酬及び本
件１６年度退職時等特別報酬（丁事件）の各支給の決定は違法であるから，
枚方市は，上記違法な本件特別報酬の支給の決定（専決権者による各専決及
びこれらの各支給の決定を阻止しなかったＰ６の行為）により支給額相当額
の損害を被ったというべきである。
被告らは，本件特別報酬は，枚方市が本件非常勤職員から受領した勤務に
対する相当ないし正当な対価であるから，同市には本件特別報酬の支出によ
り損害ないし損失は生じていない旨主張する。
しかしながら，前記のとおり，本件給与条例の定める特別報酬は，同条例
にいう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）に対して月額報酬及び超過勤務
報酬から成る普通報酬とは別に市の一般職非常勤職員に対する期末手当又は
退職手当に相当する一時金として支給されるものであって，その法的性格は
定期特別報酬については地自法２０４条２項にいう期末手当に，退職時等特
別報酬については同項にいう退職手当にそれぞれ該当するものである。他方，
以上認定説示したところによれば，月額報酬は同条１項にいう給料に，超過
勤務報酬は同条２項の時間外勤務手当等に該当することがいずれも明らかで
ある。しかるところ，そもそも，期末手当は，我が国の生活習慣上盛夏と年
末に生活費が一時的に増嵩することを考慮して支給される生活給としての性
格を有するものであり，また，退職手当は，職員として長期間勤務を続けて
きたことに対する報償（勤続報償）ないし功労及び同期間中の勤務に対する
対価の一部分の累積としての性格を持つとともに，職員の退職後の生活保障
の機能を有するものであって，純然たる勤務に対する反対給付としての性格
のみを有するいわゆる本給とは異なるものということができる。そして，本
件給与条例が同条例にいう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）の給与につ
いて普通報酬として給料に相当する月額報酬及び時間外勤務手当等に相当す
る超過勤務報酬を支給するとともに特別報酬として期末手当に相当する定期
特別報酬及び退職手当に相当する退職時等特別報酬を支給するものとする給
与体系を規定している趣旨及びそのような給与体系が規定されるに至った前
記認定の本件１３年改正の経過にかんがみると，当該非常勤職員の勤務に対
する対価は，月額報酬等として支給される普通報酬（本給）によって評価し
尽くされているというべきであり，退職時等特別報酬も定期特別報酬も，職
員の勤務に対する対価であるとみることはできない。
被告らは，本件非常勤職員は，本来正規職員（市の一般職常勤職員）によ
って担われるべき職務を正規職員と同等の責任をもって行い，その勤務時間
は通常の職員の４分の３以上であるなど，正規職員に準じる勤務実態を有し
ているにもかかわらず，その勤務に対して支給される対価は正規職員の２分
の１あるいはそれ以下であり，普通報酬及び費用弁償に本件特別報酬を加え
てもその提供する勤務に対する対価の範囲を超えないから，本件非常勤職員
の勤務に対する反対給付としては，普通報酬に特別報酬を加えた額が相当な
いし正当であり，本件特別報酬の支給により市に損害は生じていないといっ
た趣旨の主張をする。
確かに，前記認定のとおり，平成１５年度に市の一般職非常勤職員につい
て支給された普通報酬の額及び普通報酬に特別報酬（退職時等特別報酬を除
く。）と費用弁償を加えた合計額は，１人当たりの平均で，同じ勤務時間勤
務したと仮定して算出した市の一般職常勤職員に対する給料及び諸手当（退
職手当を除く）の支給合計額のそれぞれ４０．２パーセント及び５３．５パ
ーセントであり，退職時等特別報酬額は，１人当たりの平均で，市の一般職
常勤職員に対して支給された退職手当額の１３．６パーセントであったとい
うのである。また，一般に退職手当が勤続報償及び退職後の生活保障に加え
て給与の後払いとしての性格をも有していることは前記のとおりである。
しかしながら，以上説示したとおり，本件給与条例においては，同条例に
いう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）の給与について普通報酬として給
料に相当する月額報酬及び時間外勤務手当等に相当する超過勤務報酬を支給
するとともに特別報酬として期末手当に相当する定期特別報酬及び退職手当
に相当する退職時等特別報酬を支給するものとする給与体系を規定している
ことは，同条例の関係規定の内容及び本件１３年改正の経過から明らかであ
って，このような給与体系の下においては，当該非常勤職員の勤務に対する
対価は，月額報酬等として支給される普通報酬（本給）によって評価し尽く
されていると解さざるを得ないから，当該月額報酬が当該勤務の内容，態様
等に照らしその対価としては著しく低額にすぎ勤務に対する反対給付と評価
するに足りないものであることが明らかであるというような事情があるので
あれば格別，そうでない限り，枚方市が当該非常勤職員の勤務によって月額
報酬等（普通報酬）を超える利得を得ているということはできない。しかる
ところ，前記認定の市の一般職非常勤職員と市の一般職常勤職員との間の給
与格差から直ちに本件非常勤職員の勤務に対して平成１５年度及び平成１６
年度に支給された月額報酬が当該勤務の内容，態様等に照らしその対価とし
て著しく低額にすぎ勤務に対する反対給付と評価するに足りないものである
ことが明らかであるということはできず，他にそのような事情を認めるに足
りる的確な証拠はない。そうであるとすれば，本件非常勤職員を含む市の一
般職非常勤職員に対する特別報酬の支給に市の一般職常勤職員と比べて低い
水準に設定された月額報酬等（普通報酬）を補完する趣旨が含まれており，
また，本件非常勤職員らがその旨の認識を有していたとしても，本件非常勤
職員の勤務によって当然に枚方市に本件特別報酬の支給額相当の利得が生じ
ていたということはできない。
以上のとおりであるから，被告らの主張はいずれも採用することができな
い。
よって，甲事件の請求アにつき，本件１５年度退職時等特別報酬の各支給
の決定を阻止しなかったＰ６の行為により枚方市に生じた損害は６０２７万
０１３４円であり，甲事件の請求イにつき，Ｐ３の上記特別報酬のうち市長
部局所属の職員に係るものの各支給の決定の専決により枚方市に生じた損害
は２６１４万３０７９円であり，甲事件の請求ウにつき，Ｐ１２の上記特別
報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定の専決により枚
方市に生じた損害は３４１２万７０５５円である。乙事件の請求アにつき，
本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定を阻止しなかったＰ６の行為
により枚方市に生じた損害は１億３２７８万４７８８円であり，乙事件の請
求イにつき，Ｐ３の上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各
支給の決定の専決により枚方市に生じた損害は４７７０万５２９２円であり，
乙事件の請求ウにつき，Ｐ１２の上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員
に係るものの各支給の決定の専決により枚方市に生じた損害は８５０７万９
４９６円である。丙事件の請求につき，本件１６年度６月期特別報酬のうち
教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を阻止しなかったＰ６の行
為により枚方市に生じた損害及びＰ１３の上記各支給の決定の専決により枚
方市に生じた損害はいずれも８４５６万７３３４円である。
(2)枚方市の損失及び本件非常勤職員の利得
前記７において認定説示したところよりすれば，枚方市は，本件１５年度
退職時等特別報酬（甲事件），本件１５年度１２月期特別報酬（乙事件）並
びに本件１６年度６月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの（丙
事件），本件１６年度１２月期特別報酬及び本件１６年度退職時等特別報酬
（丁事件）の各支給の決定に基づく公金の支出により，支給額相当額の損失
を被り，上記各特別報酬の支給を受けた相手方は，各受領額相当額の利得を
したものというべきである（なお，上記各特別報酬が本件非常勤職員の勤務
に対する反対給付であるとみることができないことは，前記(1)において説
示したとおりである。）。
よって，甲事件の請求エ及び同オにつき，本件１５年度退職時等特別報酬
の各支給の決定に基づく各支出とその各受領により，別紙「支給額等一覧表
（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「１５年度退職時等支
給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各番
号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。乙事件の請求エ
及び同オにつき，本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定に基づく各
支出とその各受領により，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１
ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「１５年度１２月期
支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各
番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。丁事件の請求
につき，本件１６年度６月期特別報酬のうち市長部局所属の者に係るものの
各支給の決定に基づく各支出とその各受領により，別紙「支給額等一覧表
（丁事件）」記載の番号１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９
及び同３４２ないし３４９に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」
欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各番号に対応する
同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。また，同請求につき，本件１
６年度１２月期特別報酬の各支給の決定に基づく各支出とその各受領により，
同表記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８
１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６に対応する
同表「１６年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生
じ，同額の利得が上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人
に生じた。さらに，同請求につき，本件１６年度退職時等特別報酬の各支給
の決定に基づく各支給とその各受領により，同表記載の番号１１，同１２，
同１９，同２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，
同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，
同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に対応する同表「１
６年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額
の利得が上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。
９故意過失及び悪意（本案の争点③）について
(1)当該職員の故意又は過失
アＰ６について
前記のとおり，本件特別報酬の各支給の決定（支出負担行為）は，条例
の根拠を欠き，違法であるが，これらの支給の決定は，本件給与条例及び
これに基づき制定された本件非常勤職員給与規則に基づいて専決権限を有
する者ら（総務部長又は教育委員会管理部長）により行われたものであり，
これらの支給の根拠とされた本件給与条例の特別報酬に関する規定がいわ
ゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違反し無効とされる結果とし
て，これらの支給の決定が違法とされるものである。しかるところ，以上
認定説示したところによれば，特別報酬の額ないしその算定の基礎とされ
た月額報酬の額についての本件給与条例の関係規定の定めのように，非常
勤の職員，臨時的任用職員はもとより，地自法にいう常勤の職員に該当す
るものであっても地公法２８条の５にいう短時間勤務の職に相当するよう
な職に充てる職員として通常の一般職の常勤の職員（いわゆる正規の職
員）とは異なる任用形式，勤務条件の下に採用される職員等について，こ
れらの職員が一般職に属する常勤の職員（いわゆる正規の職員）を中核と
する人的体制を補完するものとして採用されるものであって，その採用の
形態，職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定されることから，一般
には性質上一律的な規律になじみ難いと考えられることにかんがみ，条例
において一律に給与の額の上限のみを定めるなど給与の額及び支給方法に
ついての基本的基準のみを定め，その具体的な決定を当該普通地方公共団
体の規則又は長若しくは任命権者にゆだねることも，いわゆる給与条例主
義を定めた法令の関係規定の許容するところであるという解釈も考えられ
るところであり，そのような解釈にも一応の根拠があるということができ
る。のみならず，全国の普通地方公共団体の大多数において，「非常勤の
職員」ないし「非常勤の嘱託員」の給与について，せいぜいその最高限度
額（上限）を定めるのみで，その決定を広く任命権者の裁量にゆだねる趣
旨の条例の規定を設けることにより，これを支給している事実は，当裁判
所に顕著であり，また，平成１３年当時，大阪府下において，２５の地方
公共団体が非常勤職員に対して一時金を，１１の地方公共団体が退職金な
いしこれに相当する給付を，いずれも条例上に規定を設けることなく支給
していたことは，前記認定のとおりである。
しかしながら，地自法２０３条，２０４条，２０４条の２の各規定の文
理からすれば，普通地方公共団体の職員に対する給与については，常勤の
職員の場合であると非常勤の職員の場合であるとを問わず，その支給要件
及び支給額を条例において具体的に規定すべきであり，条例において単に
給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべ
て普通地方公共団体の長又は規則に委任するようなことは，給与条例主義
の趣旨に反し，許されないというのが，素直な解釈というべきであって，
普通地方公共団体の常勤の職員と非常勤の職員とを区別し，非常勤の職員
に対する給与については，条例において報酬等の額及び支給方法について
の基本的基準のみを定め，その具体的な決定を当該普通地方公共団体の長
又は規則に委任することも，地自法２０３条，２０４条の２の各規定の許
容するところであるという解釈には，かなりの無理があるというべきであ
る。のみならず，前記のとおり，昭和５４年８月３１日自治給発第３１号
各都道府県知事，各指定都市市長あて行政局公務員部長通知「違法な給与
の支給等の是正について」は，常勤の職員と非常勤の職員とを区別するこ
となく，「条例において単に給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支
給要件等の基本的事項をすべて長又は規則に委任するようなことは給与条
例主義の趣旨に反するものであり，その内容は条例に明確に定めるこ
と。」と記載している（なお，上記通知は，「なお，貴管下市町村にもこ
の旨示達されるとともに特に最近の事例に鑑み市町村において違法な給与
の支給等が行われることのないよう適切なご指導をお願いする。」として
いる。）ところでもある。これらによれば，いわゆる給与条例主義を定め
た法令の関係規定について上記のような柔軟な解釈をすることについて相
応の根拠があるというためには，少なくとも，条例において個々の職員の
給与の支給要件該当性及び支給額を決定するための具体的な基準を規定す
ることが，当該普通地方公共団体をしてその時々の行政需要に応じて柔軟
に対応することを困難にするような事情が存在し，かつ，条例においてそ
のような具体的な規定をすることが技術的にも著しく困難であることを要
するものというべきである。しかるところ，前記のとおり，枚方市におい
ては，遅くとも平成１０年ころ以降，本件１３年改正の前後を通じて，市
の一般職非常勤職員が従事するものとされている職種に異動はなかったと
いうのであり，少なくとも枚方市においては，これらの職種についてその
時々の行政需要に応じて市の一般職非常勤職員を採用，配置することで柔
軟に対応し得たというべきである。また，前記のとおり，本件給与条例の
委任に基づき同条例にいう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）の月額報
酬及び特別報酬等について具体的に規定した本件非常勤職員給与規則は，
市の一般職常勤職員の期末手当及び勤勉手当の支給の仕組みや支給率の変
更に伴う改正を除けば，本件１７年改正に至るまでわずか２，３回の改正
がされたにすぎず，また，同条例の適用を受ける市の一般職非常勤職員が
当該制度の廃止に伴って移行するものとされた任期付短時間勤務職員の給
与については，現行給与条例において，給料月額及び各種手当につき市の
一般職常勤職員と同程度の具体的かつ詳細な規定をしていることなどから
すれば，枚方市において，本件非常勤職員給与規則の関係規定と同程度の
規定を条例において設け，あるいは，現行給与条例の任期付短時間勤務職
員に関する関係規定と同様の規定を条例において設けるなど，個々の市の
一般職非常勤職員の月額報酬及び特別報酬の額を決定するための具体的な
基準を規定することに特段の困難があったとは考え難く，少なくとも，同
規則別表第１に規定された職種ごとの月額報酬額の具体的な決定基準等を
条例において規定することに何の支障もなかったというべきである。そう
であるとすれば，本件給与条例の特別報酬の規定に関する限り，上記のよ
うな柔軟な解釈によりいわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違
反しないと解することについて相応の根拠があるということはできない。
のみならず，前記６(2)及び(3)において認定した事実によれば，枚方市
においては，本件１３年改正に先立って，市議会において市議会議員によ
り旧職員給与条例の下における非常勤職員の給与の支給について条例上の
支給根拠を欠くといった指摘がされ，当時枚方市長の職にあったＰ６は，
これを受けて，市の一般職非常勤職員の給与について条例上の支給根拠を
設ける議案を市議会に提出することを決め，市職員の組合との交渉（本件
交渉）を経た上で，本件１３年改正に係る職員給与条例の改正案を作成，
提出し，市議会の審議に臨んだものであるところ，当該審議においては，
市議会議員から，市の一般職非常勤職員の報酬額についてはできるだけ条
例で決めることができる部分は条例の中で明確にしていくべきであり，報
酬額（月額報酬額）の上限だけを条例に織り込んでいるのはなぜかといっ
た，月額報酬の額に関する本件給与条例（案）の規定内容について給与条
例主義からの疑義を指摘する質問が出されたというのであるから，Ｐ６市
長については，本件１３年改正において特別報酬を含む一般職非常勤職員
の給与を職員給与条例に規定し，又は本件給与条例に基づき特別報酬を支
給するに当たり，法令の定める給与条例主義への適合性について特段の注
意を払うべき十分な契機が存したというべきである。そして，同市長にお
いて上記の観点からの検討を尽くせば，前記昭和５４年８月３１日自治給
発第３１号各都道府県知事，各指定都市市長あて行政局公務員部長通知等
により，本件給与条例の特別報酬に関する規定が給与条例主義に違反する
ものであって，同条例に基づく特別報酬の支給が条例の根拠を欠く違法な
ものであることについて，容易に知り得たというべきである。また，地自
法上，長は，当該普通地方公共団体を統轄し，これを代表する地位にあり，
条例の制定又は改廃についての議案（条例案）を提出し（１４９条１号），
普通地方公共団体の議会における条例の制定又は改廃について異議がある
ときはこれを再議に付することができるとされていることは，前記のとお
りであって，Ｐ６市長はこれらの権限を行使するなどして違法な特別報酬
の支給がされるような事態を容易に防止し得たものというべきである。し
かるに，Ｐ６市長は，上記の態様で本件１３年改正にかかわった上，専決
権限を有する職員（総務部長及び教育委員会管理部長）がその権限に基づ
いて特別報酬の支給決定を行い，これを支出するのを阻止することなく放
置していたというのであるから，Ｐ６は，上記の専決権者がその権限に基
づいて，平成１５年度及び平成１６年度の各特別報酬（本件特別報酬）の
支給の決定を行うことを阻止すべき指揮監督上の義務に違反し，過失によ
り当該違法行為を阻止しなかったものといわざるとを得ない。なお，被告
らは，普通地方公共団体において長年慣行的に行われてきた制度を疑義を
指摘されたことを受けて直ちに廃止すれば行政の混乱を招きかねないから，
違法性が一般に明らかである場合を除き，その長にはその改善に当たり円
滑な行政の遂行という観点からある程度の猶予期間が与えられるべきであ
り，いつどのような方策を講じるかについて一定の裁量があるところ，Ｐ
６市長は本件１７年改正等により上記の疑義を解消したのであるから，Ｐ
６には過失はないといった趣旨の主張をするが，上記認定の事実関係の下
においては，Ｐ６市長は，本件１３年改正の時点で給与条例主義に適合し
た職員給与条例の改正案を提出等することができたというべきであるから，
被告らの上記主張は，その前提を欠くものというべきである。
よって，Ｐ６には，甲事件の請求アにつき本件１５年度退職時等特別報
酬の各支給の決定を阻止しなかったこと，乙事件の請求アにつき本件１５
年度１２月期特別報酬の各支給の決定を阻止しなかったこと及び丙事件の
請求につき本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係
るものの各支給の決定を阻止しなかったことについて過失がある。
イＰ３，Ｐ１２及びＰ１３について
前記認定事実によれば，Ｐ３は，平成１５年度当時，総務部長の職にあ
り，Ｐ１２は，平成１５年度当時，教育委員会管理部長の職にあり，Ｐ１
３は，平成１６年度当時，教育委員会管理部長の職にあったところ，枚方
市においては，平成１５年度及び平成１６年度当時，市長の訓令である事
務決裁規程により，市長部局の職員に係る特別報酬の支給の決定（支出負
担行為）については総務部長が専決することができる事項とされ，教育委
員会に所属する職員の特別報酬の支給の決定（支出負担行為）については
教育委員会管理部長が専決することができる事項とされており，Ｐ３は，
その専決権限に基づいて本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所
属の職員に係るものの各支給の決定及び本件１５年度１２月期特別報酬の
うち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定を行い，Ｐ１２は，そ
の専決権限に基づいて本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所
属の職員に係るものの各支給の決定及び本件１５年度１２月期特別報酬の
うち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を行い，Ｐ１３は，
その専決権限に基づいて本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所
属の職員に係るものの各支給の決定を行ったものと認められる。
事務決裁規程によれば，専決とは，常時市長に代わって決裁，すなわち，
市長の権限に属する事務について最終的にその意思を決定することをいう
ものとされており，上記にいう専決は，対外的な法令上の権限を移譲する
ことなく，その権限に属する特定の事項をその補助職員に内部的に処理さ
せる内部委任的な補助執行の一態様であると解される。そして，事務決裁
規程により市長の権限に属する事務についての専決権限を付与された総務
部長及び教育委員会管理部長は，いずれも，枚方市の補助職員にすぎず，
本来的な権限を有する市長はその上司に当たるから，地公法３２条により，
その職務を遂行するに当たって，法令，条例，規則及び規程に従うのみな
らず，上司である市長の職務上の命令に忠実に従わなければならず，上司
の職務命令に重大明白な瑕疵がない限り，これに従う義務を負う立場にあ
るということができる。そうであるとすれば，総務部長及び教育委員会管
理部長は，市長から専決処理を任された事項については，市長がその本来
的な権限に基づいてその処理を阻止しない限り，同規程により例外的に上
司の決裁を受けなければならないとされているものを除いて当該事項を専
決処理すべき職務上の義務を負うものというべきである。
前記のとおり，総務部長及び教育委員会管理部長がその専決権限に基づ
いて行った本件特別報酬の支給の決定は，条例の根拠を欠き違法であるが，
そのゆえんは，当該支給の根拠とされた本件給与条例の特別報酬に関する
規定がいわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違反し無効とされ
ることによるものであり，これらの支給の根拠とされた本件給与条例の特
別報酬に関する規定がいわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違
反し無効とされる結果として，これらの支給の決定が違法とされるもので
ある。しかるところ，本件特別報酬の支給の決定（支出負担行為）につき
本来的な権限を有する市長は，前記のとおり，条例の制定，改廃を提案す
ることができ，また，市議会における条例の制定，改廃に関する議決につ
いて異議があるときは，これを再議に付すことができるものとされている
のに対し，補助職員である総務部長及び教育委員会管理部長には上記のよ
うな権限はなく，かえって，上記のとおり，補助職員として上司である市
長の職務上の命令に忠実に従わなければならず，市長から専決処理を任さ
れた事項については，市長がその本来的な権限に基づいてその処理を阻止
しない限り，当該事項を専決処理すべき職務上の義務を負うものである。
以上のような市長と補助職員である専決権者との地位及び権限の差異にか
んがみると，法令に違反し無効な条例に基づく事務を補助職員が専決処理
した場合であっても，本来的な権限者である市長がこれを阻止するなどし
ているにもかかわらずあえてこれを専決処理し，あるいは，当該事務の執
行が違法であることが一見明白でこれを阻止しない市長の行為（不作為）
に重大かつ明白な瑕疵があるといわざるを得ないような例外的な場合でな
い限り，当該事務を専決処理したことについて過失があるということはで
きないというべきである。前記のとおり，当時市長であったＰ６には，総
務部長及び教育委員会管理部長がその専決権限に基づいて本件特別報酬の
支給の決定をするのを阻止しなかったことについて過失があるというべき
であるが，以上認定説示したところによれば，本件給与条例の特別報酬に
関する規定が一見明白に違法無効であるとまでいうことはできず，また，
本件１３年改正に係る職員給与条例の改正案の市議会審議において給与条
例主義からの疑義を指摘する質疑がされていた等の事実をしんしゃくして
も本件給与条例に基づく特別報酬の支給を阻止しなかったＰ６市長の行為
に重大かつ明白な瑕疵があるということもできないのであって，以上認定
の事実関係の下においては，前記各特別報酬の支給の決定を専決処理した
Ｐ３，Ｐ１２及びＰ１３に過失があるということはできない。
(2)本件非常勤職員の悪意
本件において，原告が本件非常勤職員に対して行使することを被告に求め
ている請求権は悪意の不当利得者の不当利得返還請求権（民法７０４条）で
ある。ところで民法７０４条の悪意の受益者とは法律上の原因のないことを
知りながら利得した者をいうものであるが（最高裁昭和３４年（オ）第４７
８号同３７年６月１９日第三小法廷判決・裁判集民事６１号２５１頁参照），
法律上の原因の有無は法的な評価にかかわる問題であるから，単に法律上の
原因のないことを基礎付ける事実を認識しているだけではその者が悪意の受
益者に当たるということはできず，そのような事実の下では法律上の原因が
ないものと評価されることまで認識していることを要すると解される。
しかるに，本件特別報酬の支給が法律上の原因を欠くとされるゆえんは，
その支給根拠を定めた本件給与条例及び本件非常勤職員給与規則の関係規定
がいわゆる給与条例主義を定めた法令の規定（地自法２０４条３項，２０４
条の２，地公法２５条１項等）に違反し無効とされることにあるところ，本
件特別報酬の支給を受けた職員においてその支給根拠とされた条例及び規則
の関係規定を認識し得たとしても，以上説示したところからすれば，当該関
係規定が法令の規定に違反し無効であるとの法的評価は必ずしも容易ではな
いというべきである。そうであるとすれば，本件非常勤職員らがいずれも一
般職の地方公務員であって地公法３２条によりその職務を遂行するに当たっ
て法令，条例，地方公共団体の規則及び地方公共団体の機関の定める規程に
従うべき義務を負っていることをしんしゃくしても，本件特別報酬の支給を
受けた個々の職員について本件特別報酬が条例の根拠を欠き違法であること
についての悪意を一般的に推定することはできないというべきである。
もっとも，前記認定事実によれば，本件１３年改正前から，枚方市議会に
おいて市議会議員により特別報酬の前身である一時金等を含む市の一般職非
常勤職員に対する給与の支給が条例上の支給根拠を欠く旨の指摘がされ，ま
た，その旨記載した市議会議員の活動報告が一部地区に配布されるなどして
いたほか，本件１３年改正に係る職員給与条例の改正案の市議会審議におい
ても月額報酬の額に関する本件給与条例（案）の規定内容について給与条例
主義からの疑義を指摘する質問が出された経過が認められるところ，本件１
３年改正に係る職員給与条例の改正案は，市の一般職非常勤職員らを含む職
員らにより組織された職員団体（市職員の組合）と市当局との交渉を重ねた
上で作成，提出されたものであり，本件非常勤職員の中には上記の交渉に関
与していた者もいた様子がうかがわれる。
しかしながら，職員が受領する給与の支給が違法であるとの指摘ないし批
判が広く行われ，個々の職員においても容易にこれを認識し得たにもかかわ
らず，職員団体を通じるなどしてあえてその支給を要求し，これを受領した
などの事情があれば各別，上記のような事実関係の下においては，上記の交
渉に関与した者をも含めて，本件特別報酬の支給を受けた個々の職員につい
て本件特別報酬が条例の根拠を欠き違法であることについての悪意を推定す
ることはできないというべきである。
よって，甲事件の請求エ及び同オにつき，別紙「支給額等一覧表（甲事
件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各
人は，いずれも，上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額
（円）」欄記載の各金額の金員の各受領に法律上の原因がないことにつき悪
意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも
認めることはできない。乙事件の請求エ及び同オにつき，別紙「支給額等一
覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対
応する同表「支出の相手方」欄記載の各人は，いずれも，上記各番号に対応
する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の各受領
に法律上の原因がないことにつき悪意であったとも，口頭弁論終結時に至る
までに悪意になるに至ったものとも認めることはできない（同表記載の番号
１，同４２，同１８３及び同３１８に対応する同表「請求を求める相手方」
欄記載の各人についてもいずれも同様である。）。丁事件の請求につき，別
紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし１１４，同３３０ない
し３３６，同３３９ないし３４９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の
各人は，いずれも，上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額
（円）」欄記載の各金額の金員の各受領に法律上の原因がないことにつき悪
意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも
認めることはできず（同表記載の番号１及び同４１に対応する同表「請求を
求める相手方」欄記載の各人についてもいずれも同様である。），同表記載
の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし
２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６に対応する同表「支
出の相手方」欄記載の各人は，いずれも，同表「１６年度１２月期支給額
（円）」欄記載の各金額の金員の各受領に法律上の原因がないことにつき悪
意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも
認めることはできず，同表記載の番号１１，同１２，同１９，同２４，同３
４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，同２０４，
同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，
同２９７，同３１２及び同３１３に対応する「支出の相手方」欄記載の各人
は，いずれも，同表「１６年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の金
員の受領に法律上の原因がないことにつき悪意であったとも，口頭弁論終結
時に至るまでに悪意になるに至ったものとも認めることはできない。
１０不当利得返還請求と権利濫用法理ないし信義則（本案の争点④）について
被告らは，枚方市は，本件１３年改正条例の公布等をして本件非常勤職員
に対し特別報酬の支給を約束して労務の提供を受け，一方，本件非常勤職員
は，本件１３年改正に何ら関与しておらず，同条が違法無効との認識もなく，
同条項の成立，存在を前提に条例を信頼し，特別報酬を受領して生活費の一
部とすることを予定して枚方市から要求された労務を同市に提供し，本件給
与条例５６条２項定める特別報酬を予定のとおり受領して生活費として家計
に繰り入れて費消したにすぎず，このような本件非常勤職員らの行為は当然
のものであるから，補助参加人らは法律上保護されるべきであって，市が上
記約束を反故にして補助参加人らに対して不当利得返還請求を行うのは，責
任の転嫁であって権利の濫用あるいは信義則に反するものとして許されない
旨主張するが，以上認定した事実関係の下においては，特別報酬相当額が不
法原因給付に当たるというような事情もうかがわれないのであって，枚方市
が補助参加人らに対し，各人に支給した特別報酬相当額の不当利得返還請求
をすることが権利の濫用あるいは信義則に反するということはできない。よ
って，被告らの上記主張は採用することができない。
１１小括（適法な請求のうち理由がある請求とない請求）
(1)甲事件
甲事件の請求アにつき，枚方市は，Ｐ６に対する６０２７万０１３４円の
不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する平成１６年４月１日から
支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金支払請求権を有し，
同事件の請求エ及び同オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（甲事
件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記
載の各人に対する上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記
載の各金額の各不当利得返還請求権をそれぞれ有するので，原告の請求のう
ち，被告に対してこれらの不法行為に基づく損害賠償請求権及び遅延損害金
支払請求権並びに不当利得返還請求権の各行使を求める請求はいずれも理由
がある。
しかし，甲事件の請求イにつき，枚方市は，Ｐ３に対する不法行為に基づ
く損害賠償請求権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件
の請求ウにつき，枚方市は，Ｐ１２に対する不法行為に基づく損害賠償請求
権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件の請求エ及び同
オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ない
し１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対する上記各
番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額に係る各利息
支払請求権を有しないので，原告の請求のうち被告に対しこれらの不法行為
に基づく損害賠償請求権及び遅延損害金支払請求権並びに利息支払請求権の
各行使を求める請求はいずれも理由がない。
(2)乙事件
乙事件の請求アにつき，枚方市は，Ｐ６に対する１億３２７８万４７８８
円の不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する平成１５年１２月１
１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金支払請求権
を有し，同事件の請求エ及び同オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表
（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応す
る同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する
同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の各不当利得返還請求権をそ
れぞれ有するので，原告の請求のうち，被告に対してこれらの不法行為に基
づく損害賠償請求権及び遅延損害金支払請求権並びに不当利得返還請求権の
各行使を求める請求はいずれも理由がある。
しかし，乙事件の請求イにつき，枚方市は，Ｐ３に対する不法行為に基づ
く損害賠償請求権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件
の請求ウにつき，枚方市は，Ｐ１２に対する不法行為に基づく損害賠償請求
権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件の請求エ及び同
オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ない
し３５７及び３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄
記載の各人に対する上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄
記載の各金額に係る各利息支払請求権を有しないので，原告の請求のうち被
告に対しこれらの不法行為に基づく損害賠償請求権及び遅延損害金支払請求
権並びに利息支払請求権の各行使を求める請求はいずれも理由がない。
(3)丙事件
丙事件の請求につき，枚方市は，Ｐ６に対する８４５６万７３３４円の不
法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する平成１６年７月１日から支
払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金支払請求権を有するの
で，原告の請求のうち，被告に対して上記各請求権の行使を求める請求は理
由があるが，枚方市は，Ｐ１３に対する不法行為に基づく損害賠償請求権及
びこれに対する遅延損害金支払請求権を有しないので，原告の請求のうち上
記各請求権の各行使を求める請求は理由がない。
(4)丁事件
丁事件の請求につき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載
の番号１ないし３３７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求
める相手方」欄記載の各人に対する上記各番号に対応する同表「請求を求め
る額（円）」欄記載の各金額の各不当利得返還請求権をそれぞれ有するので，
原告の請求のうち，被告に対しこれらの不当利得返還請求権の各行使を求め
る請求はいずれも理由がある。
しかし，同事件の請求につき，枚方市は，上記各金額に係る各利息支払請
求権を有さないので，原告の請求のうち，被告に対しこれらの利息支払請求
権の各行使を求める請求はいずれも理由がない。
第４結論
以上より，本件訴えについての結論は，次のとおりとなる。
１甲事件
(1)甲事件の訴えのうち被告に対しＰ１及びＰ２各自にそれぞれ不法行為に
基づく損害賠償請求として６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６
年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める
請求をすることを求める部分及びＰ３に不法行為に基づく損害賠償請求とし
て別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９の特別報酬
の支給の決定に係る３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月
１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求を
することを求める部分並びにＰ４及びＰ５各自にそれぞれ不法行為に基づく
損害賠償請求として３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月
１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求を
することを求める部分は，いずれも不適法であるから，これを却下すべきで
ある。
(2)被告に対しＰ６に不法行為に基づく損害賠償請求として６０２７万０１
３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合
による遅延損害金の支払を求める請求をすること及び別紙「支給額等一覧表
（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手
方」欄記載の各人に不当利得返還請求として上記各番号に対応する同表「請
求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員の各支払を求める請求をするこ
とを求める原告の請求は，いずれも理由があるから，これを認容すべきであ
る。
(3)被告に対しＰ３に不法行為に基づく損害賠償請求として別紙「支給額等
一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９の特別報酬の支給の決定に係る２
６１４万３０７９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで
年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること，Ｐ１２に不
法行為に基づく損害賠償請求として３４１２万７０５５円及びこれに対する
平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払
を求める請求をすること並びに別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番
号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に上記
各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員に対
する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による利息の支払を
求める請求をすることを求める原告の請求は，いずれも理由がないから，こ
れを棄却すべきである。
２乙事件
(1)乙事件の訴えのうち被告に対しＰ１，Ｐ２及びＰ７各自にそれぞれ不法
行為に基づく損害賠償請求として４７７０万５２９２円及びこれに対する平
成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支
払を求める請求をすることを求める部分並びにＰ８，Ｐ９及びＰ１０各自に
それぞれ不法行為に基づく損害賠償請求として８５０７万９４９６円及びこ
れに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅
延損害金の支払を求める請求をすることを求める部分は，いずれも不適法で
あるから，これを却下すべきである。
(2)被告に対しＰ６に不法行為に基づく損害賠償請求として１億３２７８万
４７８８円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５
分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること及び別紙「支給額
等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３
に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に不当利得返還請求と
して上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の
金員の各支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，いずれも理由
があるから，これを認容すべきである。
(3)被告に対しＰ３に不法行為に基づく損害賠償請求として４７７０万５２
９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の
割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること，Ｐ１２に不法行為に
基づく損害賠償請求として８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５
年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求
める請求をすること並びに別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１
ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手
方」欄記載の各人に上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄
記載の各金額の金員に対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５
分の割合による利息の支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，
いずれも理由がないから，これを棄却すべきである。
３丙事件
(1)丙事件の訴えのうち被告に対しＰ５，Ｐ１１及びＰ１０各自に不法行為
に基づく損害賠償請求としてそれぞれ８４５６万７３３４円及びこれに対す
る平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支
払を求める請求をすることを求める部分は，いずれも不適法であるから，こ
れを却下すべきである。
(2)被告に対しＰ６に不法行為に基づく損害賠償請求として８４５６万７３
３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合
による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，理
由があるから，これを認容すべきである。
(3)被告に対しＰ１３に不法行為に基づく損害賠償請求として８４５６万７
３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割
合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，
理由がないから，これを棄却すべきである。
４丁事件
(1)被告に対し別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３
７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載
の各人に不当利得返還請求として上記各番号に対応する同表「請求を求める
額（円）」欄記載の各金額の金員の各支払を求める請求をすることを求める
原告の請求は，いずれも理由があるから，これを認容すべきである。
(2)被告に対し別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３
７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載
の各人に上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金
額の金員に対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合による
利息の支払を求める原告の請求は，いずれも理由がないから，これを棄却す
べきである。
よって，主文のとおり判決する。
大阪地方裁判所第２民事部
裁判長裁判官西川知一郎
裁判官石川慧子
裁判官岡田幸人は，転補のため署名押印することができない。
裁判長裁判官西川知一郎
（別紙）
法令等の呼称等について
１法令について
(1)地方自治法は「地自法」という。なお，同法の規定については特記しない
限り平成２０年法律第６９号による改正前の規定による。
(2)地方公務員法は「地公法」という。
(3)国家公務員法の規定については，特記しない限り，平成１９年法律第１０
８号による改正前の規定による。
(4)一般職の職員の勤務時間，休暇等に関する法律は「勤務時間法」という。
(5)一般職の職員の給与に関する法律は「一般職職員給与法」という。
(6)民事訴訟費用等に関する法律は「民訴費用法」という。
(7)行政事件訴訟法は「行訴法」という。
(8)民事訴訟法は「民訴法」という。
(9)地方教育行政の組織及び運営に関する法律は「地教行法」という。
(10)地方公共団体の一般職の任期付職員の採用に関する法律は，「任期付職員
採用法」という。
２人事院規則について
「非常勤職員の勤務時間及び休暇」（平成６年人事院規則１５―１５）は「人
規１５－１５」といい，その余の人事院規則についても同様にいう。
３枚方市の例規，訓令等について
(1)原則として「枚方市」は略す。
(2)職員給与条例（昭和２３年条例第１０３号）は「職員給与条例」という。
ただし，平成１３年条例第３７号による改正（平成１４年４月１日施行。「本
件１３年改正」という。）の後，平成１７年条例第１８号による改正（同年４
月１日施行。「本件１７年改正」という。）までのものについて特にいう場合
には「本件給与条例」といい，本件給与条例より前の職員給与条例について特
にいう場合には「旧給与条例」といい，本件給与条例より後の職員給与条例に
ついて特にいう場合には「現行給与条例」という。
また，一般職の非常勤職員の給与等に関する規則（平成１４年規則第３４
号）は，「本件非常勤職員給与規則」といい，職員の期末手当及び勤勉手当に
関する規則（昭和６１年規則第１号）は，「期末手当及び勤勉手当規則」とい
う。）。
(3)職員の退職手当に関する条例（昭和３８年条例第１８号）は「退職手当条
例」という。
(4)報酬及び費用弁償条例（昭和２３年条例第１０５号）は「報酬及び費用弁
償条例」という。
(5)職員の勤務時間，休暇等に関する条例（平成７年枚方市条例第１号）は
「勤務時間条例」という。
また，職員の勤務時間，休暇等に関する条例施行規則（平成７年枚方市規則
第１５号）は「勤務時間条例施行規則」という。
(6)一般職の任期付職員の採用に関する条例（平成１６年条例第３５号）は，
「任期付職員採用条例」という。
(7)事務決裁規程（平成２年訓令第３号）は「事務決裁規程」という。
また，教育委員会事務局事務決裁規程（平成１０年教育委員会規程第２号。
ただし平１６年教育委員会規程第１号による改正前のもの）は「教育委員会事
務決裁規程」という。
(8)文書取扱規程（平成３年訓令第５号）は「文書取扱規程」という。
４枚方市の機関，職名等について
(1)原則として「枚方」又は「枚方市」を略す。
(2)総務部人事室長は「人事室長」という。
総務部人事室職員課長及び人事室廃止後の総務部職員課長は「職員課長」，
総務部人事室職員課グループ統括リーダー及び人事室廃止後の総務部職員課グ
ループ統括リーダーは「職員課グループ統括リーダー」という。
(3)企画財政部財政課長は「財政課長」という。
(4)教育委員会事務局管理部長は「教育委員会管理部長」といい，教育委員会
事務局管理部次長は「教育委員会管理部次長」という。
教育委員会管理部総務課長は「教育委員会総務課長」といい，教育委員会事
務局管理部総務課グループ統括リーダーは「教育委員会総務課グループ統括リ
ーダー」という。
５自然人については，初出を除き，原則として氏により記載する。
なお，「Ｐ６市長」等と氏に肩書きを付して記載する場合には，その者が肩書
に係る職の職務についてした行為等であることを示す。
（別紙）
用語について
１「当該職員」とは地自法２４２条の２第１項４号にいう当該職員をいい，「財
務会計行為の相手方」とは同号にいう相手方をいい，「請求を求める相手方」と
は同号の規定に基づき損害賠償又は不当利得の返還の請求をすることを求める対
象をいう。
２「市長部局所属の」とは，市長が任命権者である枚方市の職員をいい，「教育
委員会所属の」とは，教育委員会が任命権者である枚方市の職員をいう。
３「普通報酬」とは本件給与条例５４条２項にいう普通報酬をいい，「特別報
酬」とは同項にいう特別報酬をいう。
「月額報酬」とは本件給与条例５５条１項にいう月額報酬をいい，「超過勤務
報酬」とは同項にいう超過勤務報酬をいう。
「定期特別報酬」とは本件給与条例５６条１項１号の規定に基づき支給される
特別報酬をいい（そのうち，同号イの規定する算定方法による部分を「期末手当
相当部分」，同号ロの規定する算定方法による部分を「勤勉手当相当部分」とい
うことがある。），「退職時特別報酬」とは同項２号の規定に基づき支給される
特別報酬をいい，「６０歳到達時特別報酬」とは同項３号に基づき支給される特
別報酬をいい，後二者を「退職時等特別報酬」と総称する。
４(1)本件において原告が当該職員に当たるとして請求を求める相手方としてい
る者を総称して「本件当該職員」という。
(2)本件における財務会計行為たる支出命令により支給された特別報酬のうち，
退職時特別報酬は，支給年度を付して「本件１５年度退職時特別報酬」，「本
件１５年度６０歳到達時特別報酬」，「本件１５年度退職時等特別報酬」等と
いい，定期特別報酬については支給年月を付して「本件１５年度１２月期特別
報酬」，「本件１６年度６月期特別報酬」等といい，これらを総称して「本件
特別報酬」という。
(3)その者について本件特別報酬の支給の決定がされた非常勤職員を「本件非
常勤職員」と総称し，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」の「非常勤職員氏
名」欄記載の者を総称して甲事件の非常勤職員，同表記載の番号１に対応する
同欄記載の者を甲事件の非常勤職員１といい，他の支給額等一覧表記載の「非
常勤職員氏名」欄記載の者についても同様にいう。また，その者について本件
１６年度６月期特別報酬の支給の決定がされた者のうち教育委員会所属のもの
を丙事件の非常勤職員という。

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