戻る

－1－
主文
１第１事件及び第２事件に係る各原判決を次のとおり変更する。
(1)第１事件の訴えのうち平成９年度分から平成１２年度分までの，
自立促進援助金の支出に関する部分を却下する。
(2)被控訴人はＰ１住所京都市α×番地の×に対し２０４，（），
４万１７５９円及び内金７１４万００４４円に対する平成１４年４
月１日から，内金１３３０万１７１５円に対する平成１５年４月１
日から各支払済みまでいずれも年５分の割合による金員の支払を請
求せよ。
(3)被控訴人はＰ２住所京都市β×××番地の×に対し上，（），
記(2)と同額の金員の賠償を命令せよ。
(4)控訴人のその余の請求を棄却する。
１訴訟費用は，第１・２審を通じ，これを１０分し，その１を被控訴
人の，その余を控訴人の各負担とする。
事実及び理由
以下，右欄の事項について，左欄の略称をもって示す（なお，原審において両事件で提出さ
れた同一の書証については，第１事件の書証番号をもって示す。。）
Ｐ１Ｐ１（住所京都市α×番地の×）
Ｐ３Ｐ３（住所京都府宇治市γ××番地の××）
Ｐ２Ｐ２（住所京都市β×××番地の×）
市京都市
市長京都市長
副市長京都市副市長
法地方自治法
－2－
地対財特法地域改善対策特定事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律
奨学資金給付制度京都市同和奨学資金給付制度（昭和３８年４月）
同和奨学金京都市地域改善対策奨学金等貸与規則及び京都市地域改善対策奨学金
貸与規則の規定による奨学金
就学奨励金京都市地域改善対策就学奨励金等貸与要綱及び京都市地域改善対策就
学奨励金貸与要綱の規定による就学奨励金
同和奨学金等同和奨学金と就学奨励金
借受者同和奨学金等の貸与を受けた者
高校生高等学校又は高等専門学校に在学する者
大学生大学又は短期大学に在学する者
債務免除条例京都市地域改善対策大学奨学金等の返還の債務の免除に関する条例
本件要綱自立促進援助金支給要綱（昭和５９年３月）
援助金本件要綱に基づく自立促進援助金
本件制度同和奨学金等の貸与終了後，借受者に本件要綱に基づき援助金を支給
する制度
本件援助金①平成９年度から平成１３年度までの援助金合計７億２７９６万５３９
５円
本件援助金②平成１４年度の援助金２億０２８６万３５８５円
本件監査結果①平成１４年１１月１８日付，市監査委員の本件援助金①に関する監査
結果
本件監査結果②平成１５年５月１６日付，市監査委員の本件援助金②に関する監査結
果
実態把握事業京都市同和地区住民生活実態把握事業
平成８年意見具申京都市同和問題懇談会の意見具申「今後における京都市同和行政の在
り方について（平成８年１１月）」
平成１４年報告「特別施策としての同和対策事業の終結とその後の取組」(平成１４年
－3－
１月）
第１控訴の趣旨
１第１事件及び第２事件に係る各原判決を取り消す。
２原審第１事件について
(1)被控訴人はＰ１に対し７億２７９６万５３９５円及びうち１億０９４，，
５万１９００円に対する平成１０年４月１日から，うち１億２６７８万１０
０５円に対する平成１１年４月１日から，うち１億４３９９万８６９０円に
対する平成１２年４月１日から，うち１億６４６３万０１０５円に対する平
成１３年４月１日から，うち１億８３１０万３６９５円に対する平成１４年
４月１日から，各支払済みまで年５分の割合による金員の支払を請求せよ。
(2)被控訴人はＰ３に対し１億４３９９万８６９０円及びこれに対する平，，
成１２年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の賠償を命令せ
よ。
(3)被控訴人はＰ２に対し３億４７７３万３８００円及びうち１億６４６，，
３万０１０５円に対する平成１３年４月１日から，うち１億８３１０万３６
９５円に対する平成１４年４月１日から各支払済みまで年５分の割合による
金員の賠償を命令せよ。
３原審第２事件について
(1)被控訴人はＰ１に対し２億０２８６万３５８５円及びこれに対する平，，
成１５年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を請求せ
よ。
(2)被控訴人はＰ２に対し２億０２８６万３５８５円及びこれに対する平，，
成１５年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の賠償を命令せ
よ。
第２事案の概要
－4－
１事案の要旨
本件（原審第１事件及び同第２事件）は，京都市の住民である控訴人が，京
，，都市長である被控訴人に対し市が行った平成９年度から平成１４年度までの
本件要綱に基づく援助金の支出が違法であり，これにより市が損害を被ったと
して，平成９年度から平成１４年度当時，市長の職にあったＰ１に対しては法
２４２条の２第１項４号に基づき損害賠償を請求することを，平成９年度から
平成１１年度まで副市長の職にあったＰ３及び平成１２年度から平成１４年度
まで副市長の職にあったＰ２に対してはいずれも同号ただし書に基づき賠償命
令をすることを，それぞれ求める事件である。
２原審は，原審第１事件（平成９年度分から平成１３年度分の援助金が対象）
につき，平成９年度分から平成１２年度分までの援助金の支出に関する監査請
求は不適法であるから，これらに関する訴えは，適法な監査請求を経たもので
はなく，不適法であるとしてこれを却下し，平成１３年度分の援助金及び原審
第２事件の対象である平成１４年度分の援助金の各支出決定（支出負担行為）
は違法であるが，損害額の立証が尽くされていないとして，これらの請求をい
ずれも棄却した。
控訴人は，上記各判断を不服として，本件請求の認容を求めて，それぞれに
つき控訴した。
原審第２事件に係る控訴事件である平成１７年(行コ)第２３号事件は，当審
において，原審第１事件に係る控訴事件である平成１７年(行コ)第２２号事件
に併合された。
３当裁判所は，平成９年度分から平成１２年度分までの援助金の支出に関する
本件訴えは，原審と同様の理由により，不適法であると判断するものであり，
また，平成１３年度分及び平成１４年度分の援助金の各支出決定は平成１３，
１４年度に新規に援助金の支給を受けることとなった者に係る部分につき裁量
権の逸脱があり，違法であると判断するとともに，損害については当審におけ
－5－
る当事者双方の主張，立証を基礎とするならばその額を算定することができ，
その額は主文のとおりであると判断する。
４前提事実
(1)控訴人は，市の住民である。
(2)アＰ１は平成９年度から平成１４年度の援助金の支出当時市長の職に，，
あった。
イＰ３は，平成９年度から平成１１年度までの援助金の支出当時，副市長
の職にあった。
ウＰ２は，平成１２年度から平成１４年度の援助金の支出当時，副市長の
職にあった。
(3)市は昭和５９年３月２７日自立促進援助金支給要綱本件要綱を制，，（）
定し，これに基づき，同年４月１日以降，同和奨学金等の借受者に対し，貸
与終了後，援助金を支給している（本件制度は，現実に借受者に援助金を交
付するのではなく，借受者が返還しなければならない同和奨学金等を市が毎
年度借受者に代わって返還するものである。。）
(4)本件要綱には，次の趣旨の規定がある（甲１。）
ア援助金は，同和奨学金等の借受者のうち，その属する世帯の所得，就労
等の生活実態から貸与を受けた同和奨学金等を返還することが困難である
と市長が認めた者に対し支給される（２条１項。）
イ援助金の支給を受けようとする者は，援助金支給申請書を，市長が必要
と認める書類を添えて，市長に提出しなければならない（３条。）
ウ援助金は，援助金の支給を受ける者がその年度に返還すべき同和奨学金
等の額の範囲内において市長が定める（５条。）
エ援助金は年１回に限り支給する（６条。）
オ市長は，借受者が援助金の支給を辞退したとき又は同和奨学金等の返還
の債務を免除されたときは，援助金の支給を廃止する（６条の２。）
－6－
(5)本件援助金①平成９年度～平成１３年度分合計７億２７９６万５３９（，
５円）及び本件援助金②（平成１４年度分，２億０２８６万３５８５円）に
ついては，下表のとおり，支出決定（債務負担行為）及び支出命令が発せら
れ，これに基づく支出がされた（乙１ないし５，原審第２事件甲８。）
なお，援助金の支出決定については，市長が法令上本来的な権限を有する
が，平成１１年度分についてはＰ３が，平成１２年度ないし平成１４年度分
についてはＰ２が，それぞれ代決処理をした。
年度支出命令日支出日金額
平成９年度分平成10年3月27日同月31日1億0945万1900円
平成１０年度分平成11年3月26日同月31日1億2678万1005円
平成１１年度分平成12年3月24日同月31日1億4399万8690円
平成１２年度分平成13年3月22日同月31日1億6463万0105円
平成１３年度分平成14年3月18日同月31日1億8310万3695円
平成１４年度分平成15年3月7日同月31日2億0286万3585円
(6)昭和６２年に施行された地対財特法及び同法施行令は平成１４年３月３，
１日をもって失効し，同日，京都市地域改善対策奨学金貸与規則も廃止され
た（乙２７。）
(7)ア控訴人は市監査委員に対し平成１４年９月２０日本件援助金①の，，，
支出が違法であると主張して，関係職員にその支給総額を市に返還させる
よう必要な措置を執ることを求める趣旨の監査請求をした。
市監査委員は，控訴人に対し，同年１１月２０日，平成９年度分から平
成１２年度分の援助金を対象とする部分は却下し，平成１３年度分の援助
金を対象とする部分は棄却する旨の同月１８日付け監査結果（本件監査結
果①）を通知した（甲４。）
なお，その際，市監査委員は，本件制度のより一層の公平性，平等性の
確保の観点から，客観的な証明に基づき，申請者一人一人について，適時
－7－
に支給要件を満たすか否かを判断していくことが望ましく，それが本件要
綱の規定の趣旨にもより合致すると考えるので，事務の改善について検討
されたいとの意見を付記した。
イ控訴人は，市監査委員に対し，平成１５年４月１６日，本件援助金②の
支出が違法であると主張して，関係職員にその支給総額を市に返還させる
よう必要な措置を執ることを求める趣旨の監査請求をした。
市監査委員は，控訴人に対し，同年５月１７日，上記監査請求を棄却す
る旨の同月１６日付け監査結果（本件監査結果②）を通知した（原審第２
事件甲７。）
なお，その際，市監査委員は，同和奨学金等の借受者の現状を把握した
上で，すべての借受者を対象に，支給に係る基準を定めること，客観的な
証明に基づいて所得判定を行うことについて，早急に対応するよう要望す
る旨の意見を付記した。
(8)市は平成１６年３月本件要綱を改正し同和奨学金等の返還に係る援，，，
，，，助金の支給については毎年度申請者から所得証明書等の資料を提出させ
これに基づき支給判定を行い，市長が別に定める基準により算定した所得が
本件要綱２条１項別表に定める世帯員数の区分に応じた基準額以下である場
合に，援助金を支給することとした。なお，改正後の本件要綱は，平成１６
年４月１日以後に貸与された同和奨学金等の返還に係る援助金について適用
することとされた（乙４５。）
５争点争点(1)は原審第１事件に係るものでありその余の争点は原審両事件（，
に係るものである）。
(1)控訴人が平成９年度分から平成１２年度分までの援助金の支出に関して監
査請求期間を徒過したことにつき正当な理由があるか否か（本案前の争点）
(2)本件援助金①，②の支出は違法であるか否か
(3)市長及び副市長の責任
－8－
(4)市の損害及びその額
６争点に関する当事者の主張
(1)争点(1)（控訴人が平成９年度分から平成１２年度分までの援助金の支出
に関して監査請求期間を徒過したことにつき正当な理由があるか否か〈本案
前の争点）について〉
〔被控訴人〕
控訴人が本件援助金①の支出に関して監査請求を行ったのは，平成１４年
９月２０日であるから，平成１２年度分までの援助金に関しては法２４２条
２項所定の監査請求期間（当該行為のあった日又は終わった日から１年）を
徒過している。
控訴人は，期間徒過につき正当な理由があると主張するが，本件制度の運
用状況については，過去に市議会本会議で質疑が行われており，同和奨学金
等の借受者全員に対し，その返還額に相当する額の援助金を支給している事
実は，市会会議録並びに雑誌及び新聞の記事からも明らかである。
したがって，控訴人は，相当の注意力をもって調査すれば，上記事実を容
易に知ることができたものであり，これを知れば，客観的にみて監査請求を
するに足りる程度に財務会計上の行為の存在及び内容を知ることができたも
のといえるから，その主張には理由がない。
〔控訴人〕
控訴人は，援助金が同和奨学金等の借受者全員に支給されていることは認
識していたが，借受者の所得について，何ら審査をせずに援助金の支給が決
定され，以後，２０年間にわたり審査をしないまま支給を継続するものとさ
れているという事実は認識していなかった。このような支給実態は，控訴人
の知人が平成１４年９月１３日に市人権文化推進課職員から聞いて初めて知
ったものである。
したがって，控訴人は，同日以前には，相当の注意力をもって調査しても
－9－
違法な財務会計上の行為の存在及び内容を知ることができなかったところ，
同日から相当期間内の同月２０日に監査請求をしたのであるから，平成９年
度分から平成１２年度分までの援助金の支出に関して監査請求期間を徒過し
たことには，正当な理由があるというべきである。
(2)争点(2)（本件援助金①，②の支出は違法であるか否か）について
〔控訴人〕
ア本件援助金①，②は，本件要綱２条１項所定の支給要件について何ら審
査をせずに支出されており，これは，以下の理由から，違法というべきで
ある。
(ア)同和奨学金等は，国庫補助の対象を「貸与制度」の奨学金とした法
令を受けて，関係規則において，貸与制度であることが明確に規定され
ているものであり，本件要綱も，これを前提としている。
しかるに，市は，同和奨学金等の借受者から援助金の支給申請を受け
る際，所得，健康状態等に関する書類の提出を求めず，本件要綱２条１
項所定の支給要件について具体的審査を一切しないまま，申請者全員に
ついて，その属する世帯の所得や家庭状況にかかわりなく一律に，同和
奨学金等を返還することが困難であると認め，援助金の支給を決定して
いる。
(イ)同和奨学金等の返還は，最長２０年の分割払で行われるが，市は，
借受者に対し，返還初年度に援助金の支給を決定すると，以後２０年間
にわたり，何ら追加審査をすることなく支給を継続している。
(ウ)市内の同和地区における生活実態は大きく変化しており，平成３年
時点では，年収５００万円以上を得ている世帯が４０．４％に上り，有
業者の３６．２％が市職員であるなど，同和地区の生活基盤が一様に脆
弱であるとはいえなくなっている。
(エ)市は，同和奨学金等の貸与希望者を募集する文書に，同和奨学金等
－10－
が貸与制度であることを記載しないばかりか，本件制度により，借受者
に負担がかからないようにしている旨記載した案内文まで配布してい
る。
このような運用は，返還能力のある者についてまで，行政が返還を肩
代わりするものであるから，行政に対する依存心を増長させ，同和関係
者の子弟の自立を阻害しかねない。
イ本件制度の運用は，本件要綱が定める支給申請，決定，通知等の手続に
違反しているものであり，違法というべきである。
(ア)援助金は，年度ごとに支給申請をしなければならない（本件要綱６
条）のに，返還２年目以降については，援助金の支給を受ける者からの
申請がされていない。
(イ)本件援助金①②については，客観的資料に基づかずに，一括審査に
より，申請者に対し一括して支給決定がされており，各申請者に対する
支給決定の通知もされていない。
，，，(ウ)申請者は援助金に係る請書を提出することにより援助金の受領
同和奨学金等の返還等に関する手続を行う権限を２０年分一括して市文
化市民局同和対策室長に委任しているが，この委任は，有効な意思表示
とはいえない。
〔被控訴人〕
，，，ア以下の諸事情を考慮すると本件制度は公益上必要があるものであり
本件援助金①，②の支出は，違法とはいえない。
(ア)市は，同和問題の解決を，市政における最重要課題の一つとして位
置付け，特に，就職の機会均等及びその前提である教育の機会均等を保
障するための諸施策に取り組んできた。
その一環として，市は，全国に先駆けて，高校生については昭和３６
年度から，大学生については昭和３８年度から，同和関係者の子弟を対
－11－
象とした奨学金の給付制度を創設した。そして，国も，地域改善対策高
等学校等進学奨励費補助金交付要綱を制定し，昭和４１年度から高校生
について，昭和４９年度から大学生について，地方公共団体が実施する
奨学金の給付制度を対象とする国庫補助の制度を創設した。
ところが，昭和５８年度以降，国庫補助の対象となる奨学金が，順次
給付制度から貸与制度へと変更されたため，市は，国庫補助を継続して
受けるべく，給付制度の奨学金を貸与制度の同和奨学金に変更せざるを
得なくなった。その一方，市は，実質的には従前の給付制度を維持する
，，，ため同和奨学金等の借受者全員を対象として独自の援護措置として
本件制度を創設し，その後，その対象が就学奨励金にも拡大されたもの
である。
(イ)同和奨学金等の貸与対象者は，低所得世帯に属し，不安定な就労等
の生活実態から就学が困難であると認められる者であるところ，援助金
の支給により，同和奨学金等の返還に対する不安が解消されることとな
。，，（。ったその結果進学を希望する者が増え高校進学率は全市市全体
。），。以下同じとほぼ格差のない状況となり大学進学率も大きく向上した
また，職業分類別有業者数の若年層の分布をみると，かつては労務作
業者が中心であったのに対し，多様な進路選択が可能となり，事務従業
者や専門的・技術的職業従事者が増加しはじめた。
このように，本件制度は，同和問題を解決するために効果があったも
のである。
イ市は，本件要綱の決定当時から，本件要綱２条１項について，具体的な
基準を設けず，原則として，同和奨学金等の借受者全員を，その返還が困
難であると認められる者と解釈し，返還初年度に援助金の支給申請をすれ
ば，その後，返還が終了するまで無審査で援助金の支給を継続するという
運用をしてきた。
－12－
このような解釈運用は，以下の事情に照らせば，市長の裁量権の行使と
して合理的な範囲内にあるものというべきである。
(ア)援助金の対象者は，低所得世帯に属し，不安定な就労等の生活実態
から就学が困難であると認められた奨学生である。
(イ)本件要綱の制定当時，家計収入別での生活保護受給率は，全市１．
４％に対し，同和地区１７．１％となっているなど，同和地区における
生活基盤は脆弱であった。
(ウ)国は，昭和５７年４月２１日文部省大学局長通知により，地域改善
対策高等学校等進学奨励費補助金（大学）交付要綱９条に定める返還免
除の規定に関する留意事項を提示したが，昭和５８年度に大学に在学し
ていた同和奨学金等の借受者のほとんどが，国が示す「返還が著しく困
難であると認められる」者に該当していた。
(エ)奨学金に対する国庫補助は，３分の２という大きな割合を占めてお
り，国庫補助が打ち切られることとなれば，それに伴う歳出の増加によ
り市の財政に与える影響は少なくなかった。
一方，引き続き国庫補助を受けることにより，市は，当該年度の歳出
を削減し，奨学金の返還が２０年間の分割償還になるという経済的利益
を享受することができた。
，，，，(オ)市が援助金の支給決定後２０年間何ら審査をしていないのは
①本件要綱に支給対象者の状況を追跡調査する旨の規定がないこと，
②支給対象者の同和地区外への転出が増え，同和地区内外の婚姻も進
む中で，同和奨学金等の借受者に定期的な所得申告を義務付け，２０年
間にわたり追跡調査をするとすれば，その社会的立場等に悪影響を与え
かねないことによるものである。
(カ)市は，援助金の支給申請時に，奨学金制度及び本件制度の趣旨を十
分に説明するなど，同和関係者の子弟の自立意識の阻害にならないよう
－13－
に対応している。
ウ市は，社会情勢の変化等の事情にかんがみ，平成７年度以降，同和奨学
金等の貸与基準の見直しに着手し，段階的に所得基準を引き下げ，平成１
０年度以降は日本育英会の基準とほぼ同様の基準で運用しており，同和奨
学金等を支給するか否かという入口の部分で対象を絞り込むことにより，
できる限り適正に運用するよう努めてきた。
また京都市同和問題懇談会の平成８年意見具申においては高校大，，「，
学の奨学金に関しては，大学進学率の格差などに見られるように，同和地
区の子供たちの進路実態になお課題があるとして直ちに一般施策へ移。」，
行することは難しいと指摘されており，平成８年当時においても，なお，
同和関係者の子弟に対する奨学金として，特別な施策を行う必要性が存在
していた。
さらに，平成１２年度の実態把握事業においても，家計収入別での生活
保護受給率は，全市３．１％に対し，同和地区１７．９％となっているな
ど，同和地区における生活基盤の脆弱な状況は，解消されていない。
以上のような諸事情にかんがみれば，同和奨学金等の借受者全員が，同
和奨学金等を返還することが困難であると認められるものとして解釈運用
することについて，合理性が失われたとはいえない。
エ本件制度の運用に，控訴人の主張するような手続違反はない。
(ア)本件要綱には，援助金の支給申請は年度ごとにしなければならない
旨定めた規定はない。
(イ)申請者の市文化市民局同和対策室長に対する委任の意思表示を，無
効と解する理由はない。
オ市監査委員が平成１４年１１月に本件援助金①の支出に関して意見を述
べた後，平成１６年３月に本件要綱が改正されるまで，約１年４か月を要
しているが，その間，市は，対象者の追跡調査等の事実調査を実施し，そ
－14－
の内容等も踏まえ，現時点での諸事情を考慮した合理的内容となるよう慎
重に制度設計を考える必要があったこと，議会の賛同等を得る手続を要し
たこと，制度の性格上，制度の適用を年度途中とするのは困難であること
等の事情を考慮すると，上記期間は，本件要綱の改正のために必要かつ合
理的であったものである。
カ当審における補充主張
(ア)当初発足した奨学金制度は，同和地区の特殊性にかんがみ，全額給
付制を前提とし，返還を予定していなかったが，その後，国の財政状況
等により，昭和５８年から国庫補助の対象となる奨学金が順次貸与制度
へ移行した。しかし，昭和５８年当時の同和地区の住民の生活実態は，
奨学資金給付制度が発足した昭和３８年当時と基本的状況に変わりはな
く，なお教育の機会均等を保障するための施策が必要であると認識され
ており，実質給付制の奨学金制度を維持運営していくことの必要性を基
礎付けるに足りる立法事実は依然として存在していた。
給付制を維持・運営するということは，奨学金の受給者に対して，将
来に亘って一切奨学金の返還を求めないことを意味するのであり，本件
制度は，完全実質給付制を維持・継続させるものとして創設され，受給
者からの返還という概念がそもそも予定されていないものとして運用さ
れてきたのである。
地方公共団体における行政施策は，個々の地方公共団体における具体
的状況と財政状態などを勘案して決定されるべきものであるから，国が
日本国全体の平均的状況や国家としての財政状態等を前提に，奨学金制
度を貸与制へと移行させたとしても，地方公共団体たる市が，市内の実
情にかんがみて，なお給付制を実質的に維持するという政策判断を行う
，，ことが禁止される理由はなく地方公共団体が独自の財源措置を講じて
上乗せ給付や横出し給付を実施することはよくあることであり，当該施
－15－
策実施の必要性や施策目的達成のための手段としての相当性が認められ
る限り，当該制度には何ら違法の問題は生じない。
(イ)ところで，実質給付制を実現する手段としては，当初の奨学金制度
と同様に償還義務自体を負わせないとする方法のほか，貸与制として将
来の償還義務を負わせるが，償還時に返済資金を給付することでその義
務の履行を求めない方法もあり，市が創設した本件制度は，従前市が実
施していた完全給付制の奨学金制度と実質的に同一の制度を維持するた
めの手段としての合理性が認められるというべきであって，そのような
手法が法令上禁止されているということはない。
また，本件要綱上，援助金の支給手続が各年度ごとに行われることと
なっているのは，国庫補助が各年度を単位として交付されていることに
起因するものにすぎず，全額給付の従前の奨学金制度を維持・継続する
本件制度の制度趣旨や創設経過からして，援助金の支給を各年度ごとに
審査する必要性はない。
このような経緯で制定された本件制度を，市の政策的判断で上記のよ
うに運用してきたことは，明らかに裁量権の逸脱と認められるような状
況がない限り，違法の問題が生じる余地はないというべきである。
(ウ)市は，借受者に対し，卒業の時点での国の制度による返還免除と市
独自の援護給付を併用して，今までの奨学金給付制度から後退させない
ようにしたことを明確に説明し，奨学金を実質給付するものであること
を表明している。
そのため借受者は，奨学金は援助金を併用した実質給付であると理解
しており，援助金の支給に必要な手続は，形式的な事務手続にすぎない
と理解しているのであって市と借受者との間には返還金をめぐっての，
債権，債務関係は存在しないのである。
したがって，借受者にとっては，奨学金の支給が終了した以後のいず
－16－
れかの時点から，所得等の判定が実施され，基準を満たさないとして奨
学金の返還を求められることは，自らが関知しない事情による，突然の
制度の不利益変更となり，これまでの行政と借受者との間の合意内容を
踏まえれば，このような取扱は，禁反言の法理に抵触し，権利を濫用す
るものとなるので，行政として到底できるものではない。
(エ)本件制度の見直し
ａ市は，奨学金制度自体について，これを漫然と放置してきたわけで
はない。
同和地区の生活実態に照らし，行政施策としての奨学金そのものの
制度の在り方について，所得基準の設定など，奨学金の適用対象者を
世帯所得によって判定し，その所得基準を段階的に引き下げていくな
どして，平成７年度から順次，見直しに取り組んでいる。
地対財特法が失効した平成１４年３月３１日以降は，所得基準や貸
与金額を見直した上，経過措置として，平成１４年度から５年間継続
することとし，現在に至っている。
ｂ平成１６年３月には本件要綱を改正し，平成１６年度以降に貸与し
た奨学金の返還に係る援助金には所得基準を設けて支給判定を行い，
基準以下の者に対し援助金を支給し，基準を上回る者からは返還を受
けることとした。また，奨学金の貸与に当たっては，住民に，あらか
じめ返還が必要な制度であることを明確に周知した。なお，平成１５
年度以前に貸与した奨学金の返還に係る援助金については一律に支給
することとした。
これは，本件監査結果①を受けて同和奨学金等の対象者のいる世帯
の所得状況等を調査した結果判明した生活実態の改善状況を踏まえ，
奨学金を実質給付制としておくことの適否，また，既に奨学金を給付
した者に返還を求めることの施策，制度としての不合理性などを，行
－17－
政として総合的に考慮した結果である。
平成１６年３月の本件要綱改正に当たっては，予算，決算の審議を
通じて，政党間の政治的意見の違いによる反対意見などはあったもの
の，これを踏まえて市議会で議論がされ，議会の了解も得ているとこ
ろである。
ｃ本件要綱の改正は平成１６年３月となったが，行政施策には，継続
性や安定性を一定，尊重する必要があることや，対象者の理解を得る
努力が必要であることなどを踏まえれば，仮に奨学金を実質給付制度
として維持する必要性が地域の生活実態に照らせば薄れてきていたと
しても，違法性を帯びるほど見直しが遅きに失したとはいえない。
ｄまた，この制度見直しにより，本件要綱上も，平成１５年度以前に
貸与した奨学金の返還金に係る援助金については，一律に支給する取
扱いが明記されるに至っている。このように，同和地区の生活実態に
改善の兆しが現れてきたことを受け，結果的に本件要綱２条１項の規
定が，当該規定が当初目的としていた実質給付を維持するための規定
としては適切でなくなってきていたという瑕疵についても，事後的に
議会の承認も得て治癒されている。
これらのことから，平成１３，１４年度における援助金の支給に違
法の問題が生じる余地はないというべきである。
(3)争点(3)（市長及び副市長の責任）
〔控訴人〕
ア副市長の職にあったＰ３及びＰ２は，いずれも，同和奨学金等の借受者
全員に対し，無審査で援助金を支出していることを認識しており，市議会
本会議において，このような運用の見直しを繰り返し求められていたにも
かかわらず，これを是正することなく違法な援助金の支出を継続した。
しかも，市監査委員は，平成１４年１１月２０日，本件監査結果①にお
－18－
いて前提事実(7)アのとおり客観的な証明に基づき支給要件を満たすか，，
否かを判断していくことが望ましいとの意見を付記した。
したがって，Ｐ３及びＰ２が援助金の支出決定の代決処理をしたことに
は，故意又は重過失が認められる。
イＰ１は，市長として，上記アと同様の状況において，その運用を是正し
なかったものであるから，補助職員である副市長に対する指揮監督上の義
務を懈怠したものというべきである。
〔被控訴人〕
アＰ３及びＰ２は，本件要綱の制定当時からの解釈運用を踏襲し，合理的
な裁量の範囲内の適法な援助金の支出であるとの認識の下に，援助金の支
，。出決定の代決処理をしたものであるから故意又は重過失は認められない
イ上記アのとおり，副市長に故意又は重過失が認められない以上，Ｐ１に
は，両者に対する指揮監督上の義務違反は認められない。
(4)争点(4)（市の損害及びその額）について
〔控訴人〕
ア（主位的主張）
本件援助金①７億２７９６万５３９５円②２億０２８６万３５８（），（
５円）の違法な支出により，市には，支出された公金に相当する損害が生
じた。
イ（予備的主張）
仮に，上記アの主張が認められないとしても，以下の(ア)若しくは(イ)
によって，市の損害額が算定されるべきである。
(ア)返還が困難であるとはいえない者に対する支出相当分（平成１３年
度は５１０８万５９３１円，平成１４年度は５６５９万８９４０円）が
損害となる。その上，市は，国の同和奨学金については，生活保護世帯
の１．５倍以内の者（平成１３，１４年度は約半数）の返還は免除され
－19－
ているのに，これらの者に対しても援助金を支給しており，これも損害
と評価すべきである。
(イ)平成１３，１４年度において，本来支給対象外とすべきであった額
（Ｄ）は，
援助金支給額を（Ａ，）
（），国の奨学金制度の対象者で返還初年度に当たっていた件数をＢ
（Ｂ）のうち，本来支給対象外とすべき件数を（Ｃ）とした場合，
（Ｄ）=（Ａ）×（Ｃ）÷（Ｂ）
の式で求めることができる。
（A：円（B：件（C：件（D：円））））
アイウアイウ
13185,000,0008437312981,488,09568,273,81063,869,048
14204,000,0005623191783,785,71469,214,28661,928,571
（説明）上記表中の(ｃ)欄のアないしウの件数は，いずれも乙５１（援
助金の平成１３，１４年度の支出のうち国の奨学金制度の対象者で
各返還初年度に係る者の所得等の状況を，奨学金等の平成１６年度
以降貸与者分の返還に係る援助金の支給判定基準に仮に当てはめた
場合に，援助金の支給対象外となるものの件数及び支給対象外とな
る金額を集計したもの）に記載されている数字を援用したものであ
って，アは，特別控除要件に該当することが明らかに判明するもの
のみを考慮し判定した場合に対象外となるものの件数，イは，特別
控除要件に該当する可能性があることが推測できるものを考慮し判
定した場合に対象外となるもの（公立で想定）の件数，ウは，特別
控除要件に該当する可能性があることが推測できるものを考慮し判
定した場合に対象外となるもの（私立で想定）の件数をそれぞれ示
－20－
している。
ところで，上記試算は，以下の点で控え目な数値となっている。
すなわち，
①被控訴人からは，国の奨学金の対象者に係るデータしか明らかにさ
れていないところ，国の奨学金の制度では所得要件を上回って奨学金
の貸与ができないケースを市の奨学金の制度でカバーしているとされ
ており，市の奨学金の対象者は，援助金を支給できない割合が国の奨
学金の対象者よりも格段に多くなるものと推定されること，
②さらに，国の免除制度については，初年度の後も５年ごとに申請の
機会が与えられていたところ，市においては，所得調査をして申請す
，。るのは初年度だけとされそれ以降は免除申請自体が懈怠されてきた
しかし，制度の通常の扱いどおり５年ごとに免除制度を利用していれ
ば，初年度における割合と同じ割合で，返還の免除を受けることがで
きたものと考えられ，上記で算定した損害額には，この免除懈怠分が
入っていないこと，
以上のとおりであるから，各年度の損害額は，少なく見積もっても，
上記表中の（Ｄ）欄記載の金額を下回ることはない。
なお，返還初年度は所得のピークではない。
ウ民訴法２４８条の適用
本件援助金①，②の支出によって，市に莫大な損害が発生していること
は明らかであるところ，市が本来行うべき調査を怠ってきたため，損害額
を確定させるために必要なデータが揃っていないのであるから本件は損，「
害の性質上その額を立証することが極めて困難」な案件であって，同条が
適用されるべきである。
〔被控訴人〕
ア特定の年度の援助金の支給決定には，本件制度が創設された昭和５９年
－21－
度以降当該年度までの各年度に援助金の支給決定を受けた借受者の分が含
まれているのであり，仮に平成１３年度ころには本件制度につき地方公共
団体独自の行政施策としての必要性及び合理性を基礎付ける立法事実が失
われつつあったと認められるとしても，本件制度発足時にはかかる制度を
行政施策として創設・運用していくことの必要性及び合理性が存在してい
たのであるから，これら過去のすべての年度の借受者の分も含め全体が損
害となるというのは誤りである。
したがって，平成１３，１４年度に新規に援助金の受給決定を受けた者
に対する関係で違法の問題が生じる余地はあり得るとしても，それ以前の
平成１２年度までに既に援助金の受給決定を受けていた借受者に対して援
助金を支給することが違法となる余地はなく，当該部分が損害となること
もないというべきである。
イ裁判所が損害を認定する場合，審理の対象とすべきは，援助金の支給基
準として何が合理的な基準かという問題ではなく，施策実施の必要性や施
策目的達成のための手段としての合理性が「明らかに」欠如しており裁量
権の逸脱と評価できるラインはどこかということである。
ウ仮に本件援助金①，②の支出が違法であるとしても，同和地区の高校進
学希望者の世帯で，年収１００万円以下の低所得世帯が約４分の１程度に
達しており，このような世帯に対して援助金を支給することは相当である
ことを考慮すると，支出された援助金全額に相当する額が市の損害となる
とはいえない。
エ控訴人の損害額計算方法（控訴人の主張イ(イ)）の不合理性
(ア)親の所得で判定される返還初年度は，以後２０年間続く奨学金の返
還期間の中でも，最も援助金の支給対象外という判定になりやすい時期
である。言い換えれば，返還２年度目以降の借受者に関しては，いつま
でもこのような前提条件が維持されているわけではない。
－22－
したがって，親の所得を基準として援助金の支給判定を行っている返
還初年度のデータを，その後の２０年の返還サイクルのすべての期間に
おいて固定化して用いるという控訴人の推計手法は，実際に生じた損害
以上に過大な金額を算定していることとなることは明らかである。
(イ)援助金の支給額は対象者ごとに異なっているから，件数ベースで返
還対象外率を計算してそれを全体に乗じるという控訴人の推計手法は適
切とは言えない。損害額を算出するために用いる率であるならば，少な
くとも金額ベースの率とする必要がある。
(ウ)国返還初年度者というカテゴリーには，非免除者以外に免除者が存
在するのであるから，件数ベースで率を推計する場合であっても，免除
者の件数を加算する必要がある。
オ損害額の試算
(ア)市が試算（乙５１）したとおり，支給対象外となる額は，平成１３
，。年度は２８４万５４９０円平成１４年度は１８５万８８５５円である
上記金額にそれぞれ住所確認率（１００％）及び日本学生支援機構の奨
学金返還金の回収率（７７．９％）を乗じた金額が，実際に回収可能な
。，，金額である上記計算結果は平成１３年度の場合２２１万６６３６円
平成１４年度の場合１４４万８０４８円である。
(イ)市返還初年度者の範囲も加味するならば，損害額は，上記(ア)の国
返還初年度者の範囲における損害額に，市返還初年度者の範囲における
損害額（平成１３年度７４万９６９０円，平成１４年度８６万２１６４
円）を加えた以下の金額となる。
平成１３年度２９６万６３２６円
平成１４年度２３１万０２１２円
カ民訴法２４８条を適用すべきでないことについて
援助金の支給判定は，世帯の独立・世帯構成の変化・所得の変動といっ
－23－
た，相互に相関関係がなく，しかも年々変動する多数の不確定要素を基礎
としてされるものである。また，援助金の支給は，過去の十数年にわたる
各年度の返還対象者ごとにそれぞれ卒業後経過した期間が異なっていると
いう要素も考慮しなければならないのである。
判定の結果，支給対象外となる金額も当然ながらこれら多数の不確定要
素によって左右されるのであるから，損害額を確定しようとすればこれら
多数の変動する不確定要素を数学的（ないしは統計学的）な何らかの方法
により解析し，変数（あるいは係数）を算定する必要がある。
さらに，借受者の中には，その所在等を把握することができず，審査が
。，，できない者が相当数いることも予想されるそしてこれらの者について
援助金の支給をしなければ，その分の支出額は減少するものの，一方では
同和奨学金等の返還を事実上受けられないこともあり得るのであって，援
助金を支給しないことによって，直ちに市がその分の損失を免れるという
こともできない。
結局，本件において損害の発生及びその額を算定するためには，以上の
ような理論的及び現実的な多数の，かつ，変動する不確定要素をできる限
，。り正確に分析しなければならないがそれは現実問題として不可能である
本件において，控訴人が主張する損害は，援助金の支出のうち改正後の
本件要綱によれば支給対象外であった部分を損害とするものであり，損害
の発生と損害額の算定は不可分一体の関係にあるというべきであり，損害
額を算定できないということは，損害が発生したという点の証明がされて
いないことを意味するというべきである。
以上のとおり，損害の発生が証明されていない以上，それを前提にする
民訴法２４８条を本件に適用することは許されない。
第３当裁判所の判断
１本案前の争点(1)控訴人が平成９年度分から平成１２年度分までの援助金の（
－24－
支出に関して監査請求期間を徒過したことにつき正当な理由があるか否か）に
ついて
(1)普通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査を尽くしても客観的
にみて監査請求をするに足りる程度に財務会計上の行為の存在又は内容を知
ることができなかった場合には，法２４２条２項ただし書にいう正当な理由
があるものと解すべきであり，そのような場合には，正当な理由の有無は，
特段の事情のない限り，当該住民が相当の注意力を持って調査すれば客観的
にみて監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在及び内容を知ることが
できたと解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかによって判
断すべきである（最高裁平成１４年９月１２日第一小法廷判決・民集５６巻
７号１４８１頁。）
(2)これを本件についてみるに証拠乙６ないし１１及び弁論の全趣旨に，（）
よれば，以下の事実が認められる。
ア各年度の援助金の支給額は，市の一般会計予算に計上され，当該予算か
ら執行されている。
イ援助金の支給状況については，少なくとも，平成９年５月２３日，平成
１０年５月１３日，平成１１年２月２５日及び平成１３年５月１８日の各
市議会定例会において質疑が行われ，質問者から貸付制度である同和奨学
金等が実質給付になっており，市に勤務している者などに対しても返還を
求めていないなど無条件で全員に支給している事実が示され，その改善を
求められたが，答弁に立った副市長は，質問者の指摘事実を否定すること
なく，平成１３年度末の廃止に向けて検討している等と答弁していた。
これらの議事内容は，いずれも市会会議録に記録され，同会議録は，各
会議終了後３か月後ころには，京都市会図書室等で閲覧に供されたほか，
平成１３年４月２日からは，市議会のインターネット・ホームページによ
っても閲覧に供された。
－25－
ウ京都市内の書店を中心に販売されている月刊誌「ねっとわーく京都」平
成１１年５月号は「その後の『同和中毒都市」と題して，前記イの副市，』
長の答弁を引用するなどして，市の奨学金制度の運用の実態を詳細に記載
し同和奨学金等の返還について学生の経済状態に関係なく実際は全，，「，
部市が立て替えている」等と批判する記事を掲載した。
エＰ４は，平成１３年１１月１８日，援助金の支給金額及び支給人数の推
移を示し，Ｐ５との密室協議で援助金の支給を５年間延長することが決定
されたという趣旨の批判をし，同和奨学金等の返還について「自分で返，（
済している人は）いないと思う」という，平成７年１１月の定例会市長総
括質疑で行われたＰ６助役（当時）の答弁を引用した記事を報道した。
(3)以上の事実によれば市の一般住民が相当の注意力をもって調査した場合，
には，遅くとも平成１３年１１月１８日ころには，客観的にみて監査請求を
するに足りる程度に平成８年度分から平成１２年度分までの援助金の支出の
存在及び内容を知ることができたものと解するのが相当である。しかるに，
控訴人が，当該支出に関する監査請求をしたのは，同日から１０か月以上も
，，経過した後であるから相当な期間内に監査請求をしたものとは認められず
法２４２条２項ただし書にいう正当な理由があるものとはいえない。
(4)これに対し控訴人は援助金が同和奨学金等の借受者全員に支給されて，，
いることを認識していたことは自認しつつ，借受者の所得について，何ら審
査をせずに支給が決定され，その後２０年間にわたって審査がされないまま
支給が継続されるという事実を認識していなかったと主張するところ，市会
議事録等にもそのような運用の詳細までは議論がされた形跡はないものの，
所得の有無にかかわらず，無条件に全員に支給していることが明らかである
以上，市が実質的な審査をしていないことは容易に推認できるところであっ
て，上記の程度の情報があれば，監査請求をするに足りる程度には財務会計
上の行為を特定することはできたものというべきであり，控訴人の上記主張
－26－
は採用することはできない。
(5)以上によれば平成９年度分から平成１２年度分までの援助金の支出に関，
する監査請求は，監査請求期間を経過してされ，不適法であるから，これら
に関する訴えは，適法な監査請求を経たものではなく，不適法というべきで
ある。
２争点(2)本件援助金①平成９年度分から平成１２年度分までの援助金を除（〈
く，本件援助金②の支出は違法であるか否か）について。〉
(1)認定事実
ア同和地区の生活実態
証拠（乙３７，４２，原審証人Ｐ７）及び弁論の全趣旨によれば，以下
の事実が認められる。
(ア)昭和２５・２６年京都市同和地区実態調査によれば，１６歳以上の
人口の学歴分布は下表のとおりであり，同和関係者の子弟の学歴は，全
般的に低いものであったまた同調査によれば不就学の理由は貧。，，，「
」，「」，困によるものが３５ないし３８％と最も多くこれに働かせるため
「家事手伝い」という理由を含めると，６割から７割に達していた。
不就学２３．９％
小学校卒５３．１％
中学校卒１５．１％
高校卒６．１％
大学卒１．１％
(イ)昭和４５年京都市同和地区住民生活実態調査によれば，不就学者数
は，男子４．７３％，女子８．１１％と，上記アの調査結果に比べて大
幅に減少した。
一方，学歴については，下表のとおりであり，教育の機会均等に係る
実態的差別が存在していた。
－27－
男子女子
高校卒全市４５．９９％４５．９８％
同和２０．８％１４．９４％
大学卒全市１１．３５％１．９２％
同和２．３％０．２４％
），。注大学卒については短期大学卒を除く
(ウ)昭和４５年から昭和５７年までの高校進学率の推移は，以下のとお
りであり，同和地区では，昭和４８年を除き，全市の平均と比較して数
％以上低い割合であった。
高校進学率
昭和４５年３月全市８９．７％
同和７４．６％
昭和４８年３月全市９３．９％
同和９２．８％
昭和５１年３月全市９３．６％
同和８５．７％
昭和５４年３月全市９３．０％
同和８６．７％
昭和５７年３月全市９２．０％
同和８５．０％
(エ)家計収入別の生活保護受給率を見ると，昭和５５年国勢調査によれ
ば，全市では１．４％であったのに対し，昭和５９年度実態把握事業の
調査によれば，同和地区では１７．１％であり，同和地区における生活
基盤は，なお脆弱であった。
また，昭和５８年ころ，地域改善対策大学奨学金の借受者の属する世
帯について調査したところ，所得が国の奨学金の返還免除の基準以下で
あった世帯は，全体の８７％に達していた。
イ本件要綱制定の経緯及びその運用状況
－28－
証拠（甲１，４，乙１６，１８，２０，３７，３８，４８，原審証人Ｐ
７）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
(ア)市は，昭和２７年に「今後における同和施策運営要綱」を策定し，
これにより同和問題の解決を市政の最重点課題の一つとして位置付け，
同和地区の住環境と同和地区住民の生活実態の改善に取り組むようにな
った。
そして，そのための教育対策として，昭和２７年度には，特別就学奨
励費を計上し，長期欠席，不就学対策を制度化し，昭和２９年度には，
同和地区において補習教育を実施することとした。
(イ)市は，同和関係者の子弟が経済的な理由により高校等への進学が困
難である実情を踏まえ，教育の機会均等に向けて経済的に支援するため
の施策として，昭和３６年４月，全国に先駆けて，京都市同和就学奨励
資金給付制度を設けた。
，，，，この制度は当初対象が高校生に限られていたが昭和３８年４月
京都市同和奨学資金給付制度（奨学資金給付制度）に名称変更し，その
対象も高校生・大学生を一本化し，高校生以上を対象とする制度に改め
られた。
(ウ)市は，昭和３８年度，同和教育方針を策定し，同和地区の児童の学
力向上対策，進路保障対策及び保健管理対策の３分野から総合的に取組
を開始し，進路保障対策として，各種支度金も支給するようになった。
(エ)同和対策審議会は，昭和４０年，同和問題においては，市民的権利
・自由のうち，職業選択の自由，すなわち就職の機会均等が完全に保障
されていないことが特に重大である旨の答申をした。
(オ)国は，昭和４１年から高校生について，昭和４９年から大学生につ
いて，給付制度の奨学金に係る国庫補助を開始し，地方公共団体が行う
奨学資金給付に対し国庫補助（補助率３分の２）が行われるようになっ
－29－
た。
(カ)国は，昭和５７年１０月，地域改善対策高等学校等進学奨励費補助
金（大学）交付要綱において，同年４月１日以降に入学した大学生を対
象とする奨学金に係る国庫補助について，その対象を給付制度の奨学金
から貸与制度の奨学金に変更した。
このような状況にあって，市は，同年，従前の奨学資金給付制度を，
高校生に対する京都市地域改善対策奨学資金制度と，大学生に対する京
都市地域改善対策大学奨学金制度に，それぞれ改めた。そして，市は，
大学生に対する奨学金につき，国庫補助の打切りという事態に至るのを
回避するため，昭和５８年３月３１日，京都市地域改善対策大学奨学金
の貸与等に関する規則（乙１６）を公布し，これに基づく奨学金を，返
還期間を２０年以内とする貸与制度とし，同年４月１日現在，大学１，
２年生として在学している者から適用することとした（大学３，４年生
は給付とした。しかしながら，市は，貸与制度への変更は，市が国に。）
先進して実施してきた奨学資金給付制度の明らかな後退であり，同和問
題の解決にとっての重要な課題である教育や就職の機会均等の阻害に直
結する危険性を有するものと判断し，国に対して上記政策変更の見直し
を働き掛けるとともに国の制度による返還免除と市独自の援護措置援，（
助金）を併用することによって，従来の給付制度を実質的に維持するこ
とを企図した。
(キ)市議会は，京都市地域改善対策大学奨学金等の返還の債務の免除に
関する条例（債務免除条例，乙１７）を制定し，同条例は昭和５８年１
０月６日に公布され，同日から施行されたが，同条例には，債務免除に
関し，以下の条項があり，同条例の施行に関し必要な事項は，市長が定
める（３条）ものとされている。
「２条市長は，奨学金等の貸与を受けた者が次の各号の一に該当する
－30－
に至ったときは，当該奨学金等の返還の債務の全部又は一部を免除する
ことができる。
(1)死亡したとき。
(2)心身の著しい障害その他やむを得ない理由により奨学金等を
返還することができなくなったと認められるとき。
(3)その者の属する世帯が生活困難であるため奨学金等を返還，
することが著しく困難であると認められるとき」。
そして上記条例の制定の際市議会において全会一致で京都市，，，，「
地域改善対策大学奨学金の貸与制度については，対象地区住民の修学奨
励と自立促進に役立つよう活用するとともに，本条例の債務免除に関す
る規定の運用については厳正にすべきであるとの附帯決議がされた，。」
（甲８。）
市は，これを受けて，同日，京都市地域改善対策大学奨学金の貸与等
に関する規則の一部を改正し，同条例２条の規定による債務の免除を受
けようとするときは，申請書に債務の免除を受けようとする理由を証す
，（）。る書類を添えて市長に提出しなければならないものと定めた乙１７
(ク)ａ市は，昭和５９年３月２７日，本件要綱（甲１）を制定し，同年
４月１日から，本件制度の運用を開始した。
本件制度は，京都市地域改善対策大学奨学金の貸与を受けた者のう
ち，その属する世帯の所得，就労等の生活実態から貸与を受けた奨学
金を返還することが困難であると市長が認めた者に対し，本件要綱に
基づき援助金を支給するというものであったが，実際には，本件要綱
２条１項については，支給基準，認定方法等の具体的な基準は定めら
れず，また，支給決定に際し，援助金の支給の申請をした者の属する
世帯の所得状況や就労の状況を証する書類は徴されず，申請者全員を
奨学金の返還が困難であるものと認め，一律に援助金を支給すること
－31－
とされた。すなわち，本件制度は，国庫補助を受けるために，貸与制
度の形態を採りながら，実質的には，従前，市が独自の制度として実
施していた完全給付制の奨学金制度を維持するための手段として，運
用が開始されたものである。
ｂ本件制度においては，援助金の金額は，援助金の支給を受ける者が
その年度に返還すべき同和奨学金等の範囲内で定められており（本件
要綱５条援助金の支給手続は形式的には各年度ごとに行われるこ），，
ととなっているが，これは国庫補助が各年度を単位としてされている
ことに対応させたものである。そして，申請者が初年度に援助金の支
，，，給申請をしたときは収入等の審査をせずに支給を決定しその後も
奨学金の返還が終了する年度（２０年以内）まで，申請者から支給の
辞退の申出がされるなどの事情がない限り，特段の申請行為を経るこ
，。となくいわば自動的に毎年度援助金を支給するという運用がされた
ｃこのように，援助金については，従前の奨学金と同様，借受者から
の返還という事態がそもそも予定されておらず，本件制度もこのこと
を前提として創設され，その後運用されてきた。
(ケ)ところで，昭和６２年，地対財特法及び同施行令が施行され，同年
１０月から，同年４月１日以降に入学した高校生に対する奨学金に係る
国庫補助の対象についても，給付制度の奨学金から貸与制度の奨学金に
変更された。
このような法令を受けて，市は，同年１２月２６日，奨学資金給付制
度の基礎となった京都市地域改善対策奨学資金給付規則を廃止し，京都
市地域改善対策大学奨学金の貸与等に関する規則を京都市地域改善対策
奨学金等貸与規則（乙１８）に改め，高校生の奨学金についても貸与制
度に変更した。
また，市は，昭和６３年３月３１日，京都市地域改善対策奨学金等貸
－32－
与規則の一部を改正する規則を公布し，貸与基準を設定した。
(コ)市は，昭和６２年１２月，京都市地域改善対策就学奨励金等貸与要
綱を定め，上記貸与基準を超える者についても就学奨励金を貸与するこ
ととした。そして，市は，昭和６３年３月３１日，本件要綱を改正し，
就学奨励金の借受者についても援助金の支給の対象とすることができる
ものとした。
ウ本件要綱制定後の事情
証拠（乙４８，４９，原審証人Ｐ７のほか，文中記載の書証）及び弁論
の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
(ア)市文化市民局人権文化推進部（旧同和対策室）は，数年に１度，同
和地区の生活実態調査を実施しているところ，この調査結果によれば，
同和地区における世帯ないし有業者の年収等は，以下のとおりである。
ａ平成３年度京都市同和地区生活実態調査の結果（甲５）
世帯年収同和
500～699万円１６．７％
700～999万円１３．５％
1000万円以上１０．２％
なお，同和地区における有業者の年収は，５００万円から６９９万
．，．，円の者が２６８％７００万円から９９９万円までの者が５５％
１０００万円以上の者が１．０％であり，総有業者の３６．２％が市
関係職員であった。
ｂ平成５年度京都市同和地区生活実態調査の結果
有業者の年収は，下表のとおりであり，総有業者の４１．９％が官
公庁に勤務していた（甲１２。）
区分同和
－33－
500～699万円１６．２％
700～999万円６．１％
1000万円以上１．０％
ｃ平成１２年度同和地区住民生活実態把握事業・中間集計の結果（甲
５。）
世帯年収有業者年収
500～699万円７．９％500～699万円１１．４％
700～999万円９．１％700～999万円１２．４％
1000万円以上６．２％1000万円以上１．５％
有業者ただし家族従業者を除くの年収は上記右表のとおり（，。），
であり，総有業者の３４．５％が市関係職員であった。
他方，生活保護受給率は，１７．９％であった。
なお，平成４年以降，結婚，住宅取得等を理由として，２４１人が
同和地区外に転出していた（ただし，同期間に２６７人が転入してい
る。。）
(イ)同和地区における教育状況
ａ高校・大学進学率（乙３７）
大学進学率高校進学率
昭和５７年３月全市４０．７％９２．０％
同和２３．４％８５．０％
昭和６１年３月全市４１．０％９３．５％
同和２３．１％９０．４％
平成３年３月全市４１．２％９５．７％
同和１３．２％９４．８％
平成８年３月全市５２．６％９６．８％
同和３４．２％９２．７％
平成１３年３月全市６０．３％９６．７％
同和４６．２％９１．８％
－34－
ｂ高校中退率は，以下のとおり推移している（乙４９。）
高校中退率
昭和５６年３月全市８．２％
同和地区１８．２％
昭和６１年３月全市５．７％
同和地区１３．５％
平成３年３月全市６．０％
同和地区１９．７％
平成６年３月全市６．１％
同和地区１７．７％
ｃ大学進学率は，以下のとおり推移している（乙４９。）
大学進学率
昭和５６年３月全市４１．３％
同和地区２５．８％
昭和６１年３月全市４１．０％
同和地区２２．８％
平成３年３月全市４１．２％
同和地区１４．８％
平成７年３月全市４９．２％
同和地区３０．６％
ｄ以上のような状況を踏まえ，京都市同和問題懇談会は，平成８年１
１月付意見具申をもって教育の課題について学年が進むに連れて，，「
学力分布が低学力層に偏る傾向にある。こうした学力の問題から，公
私比率に特に顕著に表れている志望校以外への高校進学の実態や，こ
れに起因する高校中退率の高さ，更に，大学進学率の低さなどに課題
が見られる所得の状況は全体として大きく向上しているが高。」，「，，
齢者世帯を中心とした低所得世帯の比率の高さが依然として目立って
－35－
おり，所得の２極化傾向が生じている。また，生活保護率の高さも顕
著である。このことからも，住民の生活基盤に，なおぜい弱な部分が
あることがうかがえるとの指摘をした他方同和地区住民の生活。」。，
実態が大きく改善され，格差の是正が進んできた状況を踏まえると，
特別措置としての同和対策事業は，終息を視野に入れるべき時期にあ
るとしつつ高校大学の奨学金については受皿となる日本育英会，「，，
奨学金制度などとのかい離が大きいことや，大学進学率の格差などに
みられるように，同和地区の子供たちの進路実態になお課題があるこ
とを踏まえると，直ちに一般施策に移行することは難しいと考える。
この場合にあっても，国の動向なども踏まえ，一般施策への移行に向
けて，具体的な考え方を示す必要がある」とした。。
(ウ)このような同和地区の住民の生活実態の改善等を踏まえ，市は，同
和関係者の子弟に対する各種進路支援事業について，所得基準の設定を
検討し，平成７年３月１日から，その適用対象者を世帯所得によって判
定することとし，所得基準を段階的に引き下げていき，平成１０年度以
降，日本育英会の奨学金の基準とほぼ同様の基準により判定されるよう
になった（甲６。）
また，市は，平成１０年１２月，京都市地域改善対策就学奨励金等貸
与要綱を京都市地域改善対策就学奨励金貸与要綱に改め，就学奨励支度
金の貸与を廃止し，平成１１年２月４日，京都市地域改善対策奨学金等
貸与規則を京都市地域改善対策奨学金貸与規則に改め，通学用品等助成
金の貸与を廃止した（乙２５，２８。）
さらに，市は，同年１１月，中学校卒業進学・就職支度金，高校卒業
生進学支度金，高校卒業生・大学卒業生就職支度金等を廃止した。
(エ)ａ市議会は，平成１２年１２月，全会派一致で，同和対策事業を平
成１４年以降継続しないことを求める趣旨の，同和問題に関する決議
－36－
を採択した（乙９。）
ｂ本件制度の運用状況については，市議会本会議の一般質問でしばし
ば取り上げられ，一律返済免除の妥当性に疑問が投げ掛けられ，収入
に応じた厳格な対応や本件制度の見直しが必要ではないかとの指摘が
され，副市長Ｐ３は，平成１０年５月１３日及び平成１１年２月２５
日の市議会定例会において，本件制度については平成１３年度末の廃
止に向けて検討を行っている旨の答弁をした（乙６ないし９。）
ｃまた，援助金の支給状況について，少なくとも，平成９年５月２３
日，平成１０年５月１３日，平成１１年２月２５日及び平成１３年５
月１８日の各市議会定例会において質疑が行われた際，副市長は，同
和奨学金等を自らの負担で返還している者はいないことを前提とする
答弁をした（乙６ないし９，弁論の全趣旨。）
(オ)平成１４年１月，市が同和行政の成果と残された課題の早期解決に
向けて平成１４年度以降の取組の在り方をまとめた「特別施策としての
同和対策事業の終結とその後の取組乙５０平成１４年報告は同」（，），
和行政の成果として，教育及び就労に関し，高校進学率は全市とほぼ格
差のない状況となり，大学進学率についても大きく向上したこと，こう
した教育保障施策の成果等により，住民の就労状況は若年層を中心に幅
広い分野への進出が見られるようになってきており，教育に関しては，
過去のおしなべて低位な実態が大きく改善されてきたとしながら，他方
で高校進学の内容，高校中退率及び大学進学率の格差等の課題が残され
ている旨の指摘をしている。
平成１４年報告においては，上記のほか，下記の指摘もされている。
①生活水準について
同和地区の住環境や住民の生活実態は大きく改善され，様々な面で
存在していた全市水準との格差も，一部を除いて，ほぼ是正され，お
－37－
しなべて低位な実態は解消されている。
②収入について
年収５００万円以上の世帯の割合は，平成３年時で約４５％であり
全市の約４６％と比肩するような状況となったが，平成１３年時にお
いては約２７％（全市約４２％）と大幅な減少傾向にある。
その要因としては，市関係職員（平成３年１２５２人，平成１３年
６６１人）など所得の安定した層が地区外へ転出したことや高齢化に
伴って年金生活者が増加（平成３年約１３％，平成１３年約３３％）
したことにある。
③教育について
教育保障は格段に進み，かつての同和地区の教育実態を象徴してい
「」，，た不就学は姿を消し乳幼児を取り巻く保育環境の改善によって
発達段階に応じた基礎的な能力の発達向上が図られ，児童，生徒の学
力及び進路の実態は大きく改善され，高校進学率は全市とほぼ格差の
ない状況となり，大学進学率についても大きく向上している。
④特別施策の廃止について
平成９年度から，平成１４年度当初を目標に，廃止，一般施策への
移行など特別施策の見直しを進めてきており，地対財特法が失効し，
財政的な面においても特別施策を継続する根拠のなくなる平成１３年
度末をもって特別施策としての同和対策事業，すなわち，同和行政を
終結する。
⑤進路支援事業に関する移行措置について
経済的側面からの支援策である進路支援事業については，現行制度
の抜本的な見直しを行ったうえで，５年間に限っての一般施策への移
行措置を設ける。
⑥生活実態について
－38－
同和地区住民の自立意識の面では，特別施策を長年にわたり実施し
てきた過程で，見直しを十分に行わずに一律的，画一的に実施してき
た側面もあり，結果的には，行政依存の傾向を生み出してきたことは
否めない。また，最近の傾向として，全体的に低所得化が進み，所得
の低い層では，生活保護によって生計を維待しているというのが現状
である。
(カ)市は，平成１３年１０月，財政非常事態宣言を出した（乙３７。）
(キ)地対財特法は，平成１４年３月３１日をもって失効し，同日，京都
市地域改善対策奨学金貸与規則が廃止された（乙２７。）
他方，教育に関しては高校中退率や大学進学率に課題が残っていると
の認識に基づき，京都市地域改善対策就学奨励金貸与要綱に基づく就学
，，，奨励金については所得基準や貸与金額を見直した上経過措置として
平成１４年度から５年間継続されることとなった。
これに伴い，就学奨励金と一体となって運用されてきた本件制度につ
いても，将来の返還についての不安を取り除くため，平成１３年以降も
存続されることとなった。
エ援助金の支給
前提事実(5)及び証拠甲４乙５原審第２事件甲７並びに弁論の全（，，）
趣旨によれば，以下の事実が認められる。
(ア)平成１３年度に支出された援助金
平成１３年度に支出された援助金は２４６９人分１億８３１０万３６
９５円で，平成１４年３月１８日に支出決定が行われ，同月２９日に，
一般会計予算の予算科目である(款)03文化市民費，(項)04人権文化費，
(目)03同和対策費，(節)19負担金補助及び交付金から支出された。
なお，上記１億８３１０万３６９５円の内訳は，高校生等を対象とす
る同和奨学金等の貸与を受けた者に対するもの１７６１人分９５９１万
－39－
６７００円，大学生を対象とする同和奨学金等の貸与を受けた者に対す
るもの７０８人分８７１８万６９９５円であった。
上記金額は当該年度に返還すべき奨学金等の額と同額であった。
平成１３年度の支給対象者は，昭和６３年３月から平成１３年３月ま
での間に奨学金等の支給の対象となる学校を卒業又は退学した者であ
る。
(イ)平成１４年度に支出された援助金
平成１４年度に支出された援助金は２７００人分２億０２８６万３５
８５円で，平成１５年３月７日に支出決定が行われ，同月３１日に，一
般会計予算の予算科目である(款)03文化市民費(項)04人権文化費(目)，，
O1人権文化推進費，(節)19負担金補助及び交付金から支出された。
上記２億０２８６万３５８５円の内訳は，高校等に在学する者を対象
とする同和奨学金等の貸与を受けた者に対するもの１９１７人分１億０
５３２万５２５０円，大学に在学する者を対象とする同和奨学金等の貸
与を受けた者に対するもの７８３人分９７５３万８３３５円であった。
上記金額は当該年度に返還すべき奨学金等の額と同額であった。
なお，平成１４年度の支給対象者は，昭和６３年３月から平成１４年
３月までの間に奨学金等の支給の対象となる学校を卒業又は退学した者
である。
オ奨学金に関する，国及び市の各支出
奨学金の財源は，国の奨学金については，国の補助金３分の２，市の独
自財源３分の１によって，市の奨学金については，１００％市の独自財源
によってそれぞれまかなわれている。そして，いずれの奨学金も，実施主
体は市である。
市は，奨学金の貸与を受けた者から返済金を受領した場合，国の奨学金
については，補助金分（３分の２）を国に返さなければならないが，返還
－40－
免除が認められた場合には，国への返済を免れる。市は，国の奨学金を受
給し非免除となった者及び市の奨学金の貸与を受けた者全員に対して，援
助金を支給していた。
カ控訴人の監査請求
(ア)控訴人は，本件援助金①の支出に関する監査請求をしたところ，市
監査委員は，平成１４年１１月１８日付け監査結果（本件監査結果①）
において，本件制度のより一層の公平性，平等性の確保の観点から，客
観的な証明に基づき，申請者一人一人について，適時に支給要件を満た
すか否かを判断して行くことが望ましく，それが本件要綱の規定の趣旨
にもより合致すると考えるので，事務の改善について検討を行われたい
との意見を付記した（甲４。）
(イ)さらに，市監査委員は，本件援助金②の支出に関する監査請求に対
する平成１５年５月１６日付け監査結果（本件監査結果②）において，
，，同和奨学金等の借受者の現状を把握した上ですべての借受者を対象に
支給に係る基準を定めること，客観的な証明に基づいて所得判定を行う
ことについて，早急に対応するよう要望する旨の意見を付記した（原審
第２事件甲７。）
(ウ)市は，本件援助金①の支出に関する監査請求において，本件制度の
見直しについて，次のとおり回答した（乙３７。）
「今後は，一般施策の中で同和問題の解決に向けて取組んでまいりま
すが，奨学金制度については，平成１４年度から５年間の経過措置を設
け，段階的に一般施策である日本育英会に移行してまいります。
１４年度におきましては，…同和問題を解決する視点で奨学金制度の
見直しがされました。具体的には，次のとおりです。
①貸与金額を日本育英会基準の９０％に設定し，来年度以降，入学
年度ごとに段階的に引き下げる。
－41－
②医科系大学等の貸与額の変更
③支給方法の銀行口座振込への変更
④所得判定方法を日本育英会基準と同一とした。
上記の見直しの結果，地域改善対策奨学金等貸付金は，予算上，１３
年度当初予算と１４年度当初予算を比較すると約８８，０００千円の予
算削減となっております。これは，平成１４年度入学者の貸与額の見直
しなどによるもので，今後とも，経過措置期問中は，段階的に貸与額を
引き下げるため，自立促進援助金についても同様に一定の予算削減が見
込まれます」。
(エ)市は，本件監査結果①を受けて，同和奨学金等の対象者のいる世帯
の所得状況等を調査した結果，世帯収入が７００万円以上の世帯の割合
，．，，は平成１３年度が４８８％平成１４年度が５１％であるのに対し
世帯収入が１００万円以下の世帯の割合は，平成１３年度が２２％，平
成１４年度が２０％であった。
さらに，市は，本件制度を見直すこととしたが，その具体的内容は，
①新たに支給判定基準を設ける，②毎年，所得証明書の提出を受け，客
観的な証明に基づく所得の判定を行う，③基準を上回る者については支
給しないというものであった。また，市は，本件要綱を改正したが，そ
の内容は，次のようなものであった。すなわち，上記①，③について，
本件要綱２条(受給資格)を改正し，具体的に支給判定基準を設けた（支
給判定基準は，日本育英会の奨学生認定に係る所得基準と同じ基準とさ
れた。また，支給判定基準を上回る者には支給しないこととされた。。）
上記②については，本件要綱３条(支給申請)を改正し，自立促進援助金
支給申請書に添付する書類（援助金申請者の世帯全員の住民票，援助金
申請者及び援助金申請者と同一の世帯に属する者の所得を証する書類）
を具体的に定めた。
－42－
なお，本件要綱の改正附則２項の適用区分で，改正後の本件要綱は平
成１６年４月１日以後に貸与された奨学金等の返還に係る援助金につい
て適用することとした（つまり，見直し後の制度の対象となるのは，平
成１６年度以降の奨学金等の借受者〈新規対象者及び在校生〉からであ
る（甲１６，乙４５。。））
(2)判断
ア援助金の性質及び公益性の判断
(ア)まず援助金の法的性質について考えてみるに，援助金の支給は，法
２３２条の２普通地方公共団体はその公益上必要がある場合におい（「，
ては，寄附又は補助をすることができる）に規定する「補助」に該当。」
するものと解される。
(イ)一般に，地方公共団体は，その事務を処理するに当たっては，住民
の福祉の増進に努めるとともに，最小の経費で最大の効果を挙げるよう
にすべき責務を負っているのであり法２条１４項地方財政の健全な（），
育成を確保するためには，単に収支の形式的な均衡を保持することだけ
ではなく，経費の支出に当たっては，その目的を達成するための必要か
つ最小の限度を超えてはならないものとされている（地方財政法４条１
項。）
したがって，市は，上記の法及び地方財政法の関係規定の趣旨に沿っ
て，適正な経費の支出に努めるべきである。
(ウ)ところで，法２３２条の２にいう「公益上の必要性」の存否は，地
方公共団体の議会あるいは執行機関において時代的，社会的，地域的諸
事情を総合的かつ合理的に勘案して判断すべきことがらであって，その
裁量の範囲は相当広範なものというべきである。すなわち，上記「公益
上の必要性」は不確定概念である上，補助金の支給は住民に対する権利
侵害的性質を帯びた行政行為ではなく，給付行政として行われる授益的
－43－
性質を持つ行政行為であることから，その解釈・適用については，本来
首長を含む行政機関の専門技術的判断を基礎とする行政裁量に委ねるべ
きであるから，仮に行政機関がその解釈・適用を誤っても，原則として
当・不当の問題が生じるにすぎず，ただ，当該裁量権の行使が恣意的で
あってその逸脱の程度がもはや法の内在的目的に適合しない程の域に達
したという場合に，違法の問題が生じるに至るものと解すべきである。
イ本件要綱の性質及び支給基準の欠如
(ア)前提事実(3)，(4)によれば，本件要綱は，いわゆる「要綱」と呼ば
れるものの一種であり，行政当局が行政の指針として制定する内部規範
（訓令）の性質を有するものと解される。
市は，本件要綱を制定することによって，地方公共団体としての一定
の施策を実施することを企図したものであって，本件要綱に基づいて行
われる行政活動は要綱行政と呼ばれる範疇に属するものと解すべきであ
る。
(イ)しかし前記認定(1)イ(キ)のとおり本件要綱制定前の昭和５，（），
８年１０月６日に債務免除条例が施行され，同条例において，同和奨学
金等の借受者について，その者の属する世帯が生活困難であるため，奨
学金等を返還することが困難であると認められたとき等の場合には，市
長は，その返還債務の全部又は一部を免除できるものとし，市も同日京
都市地域改善対策大学奨学金の貸与等に関する規則を改正して，債務の
免除を受けようとする者に上記のような理由を証する書類の提出を命じ
るものとしているのであるから，本件要綱は，上記条例及び規則を施行
する上での行政内部の規範にすぎないものとはいえ，少なくとも上記条
例の趣旨に反するものであることは許されないものというべきである。
(ウ)そして，本件要綱２条１項には，同和奨学金等の貸与を受けた者の
うち，その属する世帯の所得，就労等の生活実態から貸与を受けた同和
－44－
奨学金等を返還することが困難であると市長が認めた者に対し援助金を
支給すると定めているのであって，債務免除条例と軌を一にするもので
ある。
(エ)上記(イ)，(ウ)のとおりであるにもかかわらず，市は，本件制度発
足当初から平成１６年３月に本件要綱を改正するまでの間（前提事実
(8)支給基準認定方法等の具体的な基準を全く定めていなかった前），（
提事実(4)ア，前記(1)イ(ク)ａ。）
，，，市はこの点につき本件援助金①の支出に関する監査請求において
次のような説明をしている（乙３７。）
(1)①自立促進援助金の対象者は低所得世帯に属し不安定な就労「，，
等の生活実態から修学が困難であると認められた奨学生である。
②この当時の家計収入別での生活保護受給率は，京都市が１．４
％(昭和５５年国勢調査)であるのに対し，同和地区は１７．１％
(昭和５９年度実態把握事業)である。
③国において，給付制度から貸与制度に変更になった際，文部省
大学局長通知により返還免除の規定に関する留意事項（返還が著
しく困難であると認められる者）が提示されたが，本市における
昭和５８年度の大学，短大の受給者のほとんどが，同基準に該当
していた。
④平成１２年度の実態把握事業においても，家計収入別での生活
保護受給率は，京都市３．１％に対し，同和地区１７．９％であ
り，生活基盤の脆弱さは解消されていない。
(2)本市の同和地区の生活実態は統計資料や進学率では表せない生，
活基盤の脆弱が認められ，その属する世帯の所得，就労等の生活実
態から修学が困難であると認められた奨学生については，本件要綱
２条１項の『その属する世帯の所得，就労等の生活実態から貸与を
－45－
受けた奨学金等を返還することが困難である』者と読み替えてきた
ことから，援助金の申請の際に，客観的な証明を求めず，特に基準
についても定めていない。
(3)借受者については申請時に世帯全員の所得証明を提出させ日，，
本育英会の基準をもとに算定した市独自の所得基準を用いて，厳正
に制度の適用判定をし，平成１４年度からは，日本育英会基準と同
一基準としている。
(4)卒業後については本件要綱において返済期間中の該当者の状，，
況を確認することは規定されておらず，原則として，当初の申請に
基づき，支給している」。
(オ)しかし，債務免除条例は，抽象的ではあるが，同和奨学金等を返還
することが著しく困難であることを免除の理由とし，上記のような附帯
決議もされ，上記規則においては，それを証する書類の提出を求めてお
り，しかも本件要綱も無審査で全面的な免除を容認しているわけではな
く，かつ，同和奨学金等の支給時と大学等を卒業して，その返還を開始
する時期とは，借受者自身はもとより，その世帯の経済状況も変化して
いることが十分に考えられるのであるから，市としては，内部的なもの
であるにせよ，本件要綱を公正かつ合理的に適用するため，その趣旨を
具体化した審査基準を設定し，厳密かつ高度の認定を要するような事項
を含めて，上記基準を適用する上で必要とされる事項について，公益増
進の見地から細目を定めるべきであったというべきである。しかるに，
何らの基準も設けていないということは，返還することに格別困難でな
い者についても援助金を支給するという事態を生じさせることになるこ
とが明らかであり，また，その他の手続面においても恣意的な運用の余
地を残すものであり法律による行政の基本原理に照らしてもさら，「」，
に，行政運営における公正の確保と透明性という面からみても，極めて
－46－
問題のあるところであり，上記(エ)の説明をもってしても，このような
問題点に対する十分な理由となるものとは言い難い。
ウ本件制度の運用・解釈に関する行政判断の合理性を基礎付ける事実の変
遷
(ア)市の同和対策事業は，同和問題の解決の重要性にかんがみ，一般施
策を補完する特別施策として実施されてきたものである。そして，本件
要綱は，同和問題の解決を図ることを目的として，市内の同和地区に居
住する同和関係者の子弟の自立を促進するため，当該子弟に対する援助
金の支給に関し必要な事項を定めるものであり１条援助金を必要と（），
する借受者に対する支給により，当該子弟が高校，大学等に進学しよう
とする際の学資面における不安を取り除き，進学率を向上させ，将来の
就職機会をも拡大し多様な進路の選択を可能にするなど，一定の成果を
挙げてきたものと認められる。
すなわち前記(1)アで認定したとおり昭和５８年当時の同和地区の，，
住民の生活実態は，奨学資金給付制度が発足した昭和３８年当時と基本
的状況に大きな変化はなかったものであり，なお教育の機会均等を保障
するための施策が必要であると認識されていたこと，実際上，同和奨学
金等の借受者の属する世帯の大部分が，国の奨学金の返還免除のための
基準に該当していたこと，その一方，市の財政事情を考慮すると，同和
奨学金等に対する国庫補助（３分の２）が打ち切られるとすれば，その
影響は少なくなかったこと等の事実関係の下では，少なくとも，本件要
綱が決定された昭和５９年当時においては，従前の奨学資金給付制度を
後退させないため，具体的な支給基準，認定方法等を定めずに，援助金
の申請者全員を同和奨学金の返還が困難であると認め，一律に援助金を
，，支給する解釈運用をすることも行政の迅速性及び効率性を考慮すると
裁量の範囲内のことであり全く合理的根拠を欠くとまではいえないそ，（
－47－
のような場合でも，基準を設け，全員に認定資料を提出させ，毎年審査
，，，をすれば少数ではあっても非免除者を抽出することは可能であるが
非免除者が極めて少数と想定される場合には，かえって，行政上の負担
の方が過剰となることもあり得ないではなく，そのような蓋然性が高い
場合には，その施策の選択は，行政の裁量の範囲に属するというべきで
ある。。）
(イ)さらに，歴史的経過からみても，市が同和問題への取組を重点施策
とし，その中でも最重要課題に教育の機会均等を位置付けたのは十分に
，，理解し得るところでありそれを保障するための奨学金制度に関しては
国が制度変更を行った時点前記(1)イ(カ)においても市独自の制度（），
を維持することには相応の合理性があり，上記(ア)のとおり，当初の給
付制の奨学金制度を導入した際と比較してなお対象地区の生活実態が基
本的に変化していなかったことからすれば，本件要綱を制定して全体と
して実質給付の奨学金制度を維持しようとしたことは，地方財政運営の
自主性という観点からみても，なお裁量の範囲内であるということがで
きる。
(ウ)しかしながら，法令の規定により，国庫補助の対象となる奨学金が
給付制度から貸与制度に変更されたのを受けて，同和奨学金等は，関係
規則において，無利子で貸与すること，借受者又は保証人は貸与を受け
た同和奨学金等を返還しなければならないことが定められ，貸与制度が
原則であることが明確にされ，債務免除条例や本件要綱も，同和奨学金
等が貸与制度であることを前提とした上で，返還の困難性を債務免除の
要件として定めており，それらの規定の趣旨からして，少なくとも将来
社会情勢ないし経済情勢が変化し，同和奨学金等の返還が可能な状況と
なった場合に，援助金の支給を適切に制限する等の措置を講じる方策を
実施することを求めていることは明らかであるというべきである。
－48－
このように，本件制度の仕組み，本件要綱の規定の趣旨に，同和奨学
金等の借受者ないしその属する世帯の所得，就労等の生活実態は年々変
動するものであって，ある年度において同和奨学金等の返還が困難であ
ったとしても，別の年度においては，返還が困難ではなくなったり，あ
るいは，その逆の事態が生じることも通常あり得ることであることを考
慮すると，遅くとも，非免除者が極めて少数に過ぎないと想定される状
況から脱した場合には，前記のような同和奨学金等の目的や役割を勘案
しても，援助金の支給に当たっては，本来，支給する年ごとに（少なく
とも，援助金の支給を受ける者に事情の変更の有無を報告させ，その報
告の都度各申請者ごとに収入家族状況等に関する客観的資料に基），，，
づき，同和奨学金等の返還が困難であるかどうかを審査することが求め
られているものと解するのが相当である。
そして前記認定(1)カ(エ)のとおり同和奨学金等の対象者の世，（），
帯で所得が７００万円以上の世帯が，平成１３年度で４８．８％，平成
１４年度で５１％となっているのであり，このような状況においては，
もはや適正に審査しても，非免除者が極めて少数にとどまるというよう
な状況にないことが明らかであり平成８年意見具申市議会定例会平，，（
成１１年２月）における，本件制度を平成１３年度末に廃止することを
検討している旨の副市長Ｐ３の答弁内容前記(1)ウ(エ)及び平成１，（）
４年報告同報告は同和地区の住環境や住民の生活実態が改善されて（，「
いるにもかかわらず，その諸実態の変化に即した適切な対応がされない
まま事業が継続されることは，住民の自立意識の高揚を妨げ，行政依存
の傾向を生み出すことにもつながりかねません」とも指摘している）。。
を総合すると，本件要綱の決定後，同和地区における生活実態は次第に
改善され，生活基盤の安定した世帯も一定割合存在するようになり，同
和地区内外の格差の是正が進み，平成１４年報告当時においては，社会
－49－
情勢の変化等により本件要綱に関する当初の解釈・運用の合理性を基礎
付ける状況はもはや薄れ，画一的かつ一律の全面的な実質給付制度を維
持すべき社会的，経済的基盤が失われていたものと認めるのが相当であ
る。
このように，社会・経済情勢，同和地区における生活実態等，諸般の
状況等が変化しているにもかかわらず，これに即した具体的な支給要件
を定めず，何ら審査をしないという従前の解釈運用を継続するという取
扱は公益に反するものであり，法２３２条の２の趣旨を没却し，地方財
政の基盤をも危うくするものといわなければならない。
確かに，平成１４年報告も指摘しているように，同報告時において，
世帯収入の減少傾向という事情も認められるが，これは所得の安定した
市職員等の地区外への転出や高齢化の進行（年金生活者の増加）が主た
る理由であり，学齢期の子女が構成員となっている世帯に妥当するとは
必ずしもいえない。
エ違法性の判断
(ア)以上のとおり，同和地区における生活実態が全体としては改善され
ていることからすると，同和奨学金等の借受者であって，過去にはその
返還が困難であったが，高校あるいは大学卒業後相当の年数が経過する
ことによって，その返還が必ずしも困難ではなくなった者も一定割合で
（，，生じてきていることも推認することができるなお上記認定のとおり
同和地区外に転出した者も少なくない。そうすると，同和奨学金等の。）
借受者であることをもって一律にその返還が困難であるものと認めるこ
との合理性を基礎付けるに足りる事実は失われてきたものといわざるを
得ない。
そして，市は，平成７年ころから，同和関係者の子弟に対する各種進
，，路支援事業について適用対象者を世帯所得によって判定することとし
－50－
平成１１年ころからは，本件制度の見直しをも視野に入れた検討を進め
ていたものであるから，遅くとも平成１３年度の援助金については，本
件要綱の本来の規定の趣旨に沿って，各申請者ごとに厳正な審査をした
上で支給を決定する必要があったものと認めるのが相当である。
しかるに，市は，依然として，本件要綱２条１項の支給基準，認定方
法等について具体的な基準を定めず，各申請者から収入，家族状況等に
関する客観的資料の提出も求めないまま，申請者を一律に同和奨学金等
を返還することが困難であるものと認め，何ら審査をせずに援助金の支
給を継続しているものであり，このような解釈運用は，内容的にも手続
的にも不適切であり，法令上許容される裁量権の行使としての合理性を
認めることができないものといわざるを得ず，少なくとも，平成１４年
３月１８日及び平成１５年３月７日に支給決定された平成１３年度及び
平成１４年度の各援助金のうち新規に援助金を支給することとした借受
者に係る援助金については，裁量権の逸脱があったものと解するのが相
当である。しかしながら，これを超えて，過去の貸与時点で実質給付制
の奨学金として貸付を受け，既に援助金の支給を受けていた借受者に対
する関係では上記各年度の援助金の支給が明らかに合理性を欠き違法で
あるとまでは言い難いと解すべきである（この点については，市が借受
者に対し，従来の奨学金給付制度から後退させないとの説明をしてきて
いたこと，行政機関の裁量による行政運営が長期間にわたり積み重ねら
れてきた場合に，行政がその行政実務から著しく乖離した施策を実施す
るときは，受益者に予測外の不利益を与えるおそれがあることから，行
政は自ら設定した裁量基準を尊重すべきであり，これに自ら拘束され，
裁量の幅が収縮すると解すべき場合もあるというべきことも考慮される
べきである。。）
(イ)被控訴人は，平成１６年に本件要綱を改正した際に市議会でも討議
－51－
され，平成１５年度までに返還初年度を迎えた借受者については，所得
要件等を審査することなく，全員に援助金を支給することが承認された
から，債務免除条例等との関係で問題があったとしても，事後的に承認
を受けたと主張する。確かに，証拠（乙５９ないし６１）によれば，平
成１５年度決算，平成１６年度予算，平成１７年度予算の各審議の過程
で本件要綱とその実施状況を巡って論議がされた上で，全員に援助金を
支給することを前提とする決算や予算案等が承認されたことは認められ
るが，債務免除条例が撤回されたわけでもなく，決算や予算の承認は種
々の政治的判断によってされるものであり，これまでに判断してきたよ
うな違法状態がそれによって完全に治癒されるものとは言い難いのであ
って，被控訴人の上記主張は採用できない。
(ウ)なお，被控訴人は，同和奨学金等の貸与審査において所得基準を設
けることにより，対象者を限定している旨主張する。
しかし，同和奨学金等と援助金とは，あくまで別個の制度であり，同
和奨学金等を貸与するかどうかの審査と，借受者に対して援助金を支給
するかどうかの審査とは，これを実施する時期や対象が異なるものであ
るから，同和奨学金等に所得基準を設けたことをもって，援助金につい
ては一切審査をしないという運用が許容されることにはならない。
したがって，被控訴人の上記主張は，採用することはできない。
４争点(3)（市長及び副市長の責任）について
(1)前記認定のとおり市は本件要綱制定後一貫して同和奨学金等の借，，，，
受者の全員を返還初年度に本件要綱２条１項にいう返還困難な者と認定し，
その後は，機械的に返還金相当額の援助金を支給しており，平成１３年度及
び平成１４年度においても同様であった。
(2)ところでＰ１は普通地方公共団体である市の長としてその事務の全，，，
般について統轄する責任と権限を有する者であって法１４７条援助金に（），
－52－
ついても，本来，支出決定及び支出命令を行う権限を有しているし（法１４
９条２号「予算を調製し，及びこれを執行すること，また，市長の補助機」）
関とみるべき副市長の地位にあるＰ２を指揮監督する権限を有し，義務を負
っている（法１５４条。）
本件において，Ｐ１は，本件要綱を従前どおり運用することを是認するに
足りる事実が失われていることを認識し得たにもかかわらず，また，仮に借
受者から所得証明書等を提出させたならば，相当数の者につき援助金を支給
する必要性のないことを容易に知り得たにもかかわらず，一方，公益上の必
要の見地から新たな事実関係に即応して行政手続の不断の点検，見直し及び
行政需要を的確に把握すべき義務（個々の住民のニーズを的確に把握し，限
られた財源の最大有効活用を図ることにより，必要かつ的確な施策を実施し
ていくべき義務）を負っているにもかかわらず，これらの認識ないし義務を
怠り，漫然と，平成１４年３月１８日及び平成１５年３月７日に支給決定さ
れた平成１３年度及び平成１４年度の各援助金のうち新規に援助金を支給す
ることとした借受者に係る援助金について，副市長であるＰ２が支出決定及
，，び支出命令をすることを阻止することなくこれに代決させたのであるから
市との内部関係においては，民法上の不法行為責任を負うものと解すべきで
ある。
(3)またＰ２は市長の補助機関にすぎないとはいえ本件要綱を従前どお，，，
り運用することを是認するに足りる事実が失われていることを容易に認識し
得る立場にあったにもかかわらず，また，仮に借受者から所得証明書等を提
出させたならば，相当数の者につき援助金を支給する必要性のないことを容
易に知り得る立場にあったにもかかわらず，漫然と従前の取扱を踏襲するに
とどめ，法２３２条の２の規定に違反して，上記各援助金の支出決定を代決
（。），これらの財務会計上の行為をする権限は市長が本来的に有しているし
予算執行行為を行ったと言わざるを得ない。したがって，Ｐ２は，副市長と
－53－
して，援助金支出に当たっての公益性の要件の存否について理解可能な立場
にあった者であり，この点につき重大な過失があったといえるので，市に対
する法２４３条の２所定の賠償責任を負うといわざるを得ず，賠償命令の相
手方たる地位に置かれることを免れ得ない。
４争点(4)（市の損害及びその額）について
(1)以上に判断してきたところから①平成１３年度に同和奨学金等の返還の，
初年度を迎えた借受者に交付された援助金（１６５件１５８３万６９４０円
甲９②同借受者の平成１４年度分の援助金１５８３万６９４０円貸〈〉），（〈
与総額の２０分の１を毎年支給するものとされているから，①と同額と判断
する③平成１４年度に同和奨学金等の返還の初年度を迎えた借受者に交。〉），
付された援助金１５１件分１４３３万８５４０円原審第２事件甲８の（〈〉）
合計額（４６０１万２４２０円）のうち，本来は援助金の支給対象外とすべ
き借受者に対して支給された援助金以下本件支給対象外額というを（「」。）
もって，市の損害と判断するのが相当である（特定の年度の援助金の支給決
定には，制度が創設された昭和５９年度以降当該年度までの各年度に援助金
の支給決定を受けた借受者の分が含まれているところ前記２(2)エ(ア)に説，
示したところによれば，平成１３年度より前に返還初年度を迎えた借受者の
分は市の被った損害ということはできない。。）
(2)そして本件支給対象外額を求めるためには本来定められるべきであっ，，
た本件要綱２条１項に基づく基準から，借受者毎の個別の判定を行い，支給
対象外となるべきであった者に対して支給した援助金の額を合計すべきであ
る。
しかしながら，市は，支給基準，認定方法等について具体的な基準を定め
ず，各申請者から収入，家族状況等に関する客観的資料の提出も求めないま
ま，申請者を一律に同和奨学金等を返還することが困難であるものと認め，
何ら審査をせずに援助金の支給を継続してきたため，そもそも援助金の支給
－54－
基準が明らかではない。
(3)そこでまず上記基準について検討しなければならないが債務免除条，，，
例や本件要綱の定める返還困難者については，明確な判断基準は示されてお
らず，その判断基準の設定は，市長の裁量に委ねられているものと見るべき
であり，その設定が明らかに制度の趣旨を逸脱するものでない限り，違法と
の評価はし難いところである。
，，，しかるところ前提事実(8)のとおり平成１６年に本件要綱が改正され
同和奨学金等の返還に係る援助金の支給については，毎年度，申請者から所
得証明書等の資料を提出させ，これに基づき支給判定を行い，市長が別に定
める基準により算定した所得が改正後の本件要綱２条１項別表に定める世帯
員数の区分に応じた基準額以下である場合に，援助金を支給することとされ
ている。上記別表は以下のとおりである（別表第１は高校生，同第２は大学
生が対象（乙４５。））
別表第１別表第２
世帯員数基準額基準額
１人１４３万円１７８万円
２人２２９万円２８２万円
３人２６４万円３２８万円
４人２８６万円３５５万円
５人３０７万円３８２万円
６人３２５万円４０２万円
７人３４１万円４２２万円
８人以上(１人増すごとに）１６万円加算２０万円加算
そして，市長は，別に定める基準として，以下の「自立促進援助金支給基
準（乙５８）を定め（平成１６年４月１日施行，１年毎に支給する金額の」）
，（），，範囲を貸与を受けた額の２０分の１以内とし３条給与所得については
年間収入から一定額を控除した額を認定所得金額とし４条２項援助「」（），
－55－
金の支給判定は，援助金申請者の属する世帯の中で最も認定所得金額の多い
者の認定所得金額により判定し４条４項母子・父子世帯就学者のいる（），，
世帯，障害者のいる世帯等については，一定額の特別控除をする（５条）こ
と等が定められた。
しかるところ，改正された本件要綱及び上記支給基準（以下「本件支給基
準というは日本学生支援機構旧日本育英会の免除基準と比較して」。），（）
相当緩やかな基準であるが，市長がその裁量権に基づいて決定したものであ
り，上記認定の諸事情に照らし，明らかに不合理であるとまでは言い難いと
ころであるから，平成１３・１４年度に基準が定められていたとしても同様
の基準であったと推定するのが相当である。
(4)したがって上記の基準を平成１３・１４年度の援助金支給者に当てはめ，
て，本件支給対象外額を推計することには一応の合理性があるものというべ
きであるから，以下，その方法によって推計を試みるものとする。
ア援助金の支給額
証拠（甲９，乙５２，５３，５５，５６，原審第２事件甲８）及び弁論
の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
①平成１３年度同和奨学金返還初年度者に支給された援助金の額
８２２万５６７５円
②上記の者に平成１４年度に支給された援助金の額（推計）
８２２万５６７５円
③平成１４年度同和奨学金返還初年度者に支給された援助金の額
５４４万４２００円
④平成１３年度就学奨励金返還初年度者に支給された援助金の額
７６１万１２６５円
⑤上記の者に平成１４年度に支給された援助金の額（推計）
７６１万１２６５円
－56－
⑥平成１４年度就学奨励金返還初年度者に支給された援助金の額
８８９万４３４０円
イ上記①ないし③については，国の基準によって，非免除者とされた者に
対して，本件制度による援助金を支給したものであるから，全額を支給対
象外額と考える余地もあるが，市は，国の基準より緩やかな基準を設ける
ことによって，市の歴史も踏まえた同和政策を行ってきているのであるか
ら，これらの支給分についても，本件基準を適用して判定するのが相当で
ある。
，，（），そして上記非免除者については証拠乙５４の1ないし84によって
ある程度の個別情報（高校卒・大学卒の別，世帯人員，収入等と母子・父
子家庭，障害者の有無，就学者の有無等の特別控除要件）が判明している
から，本件支給基準に基づいて，認定所得金額を算定し，判明している特
別要件に基づく控除を行うと，支給対象外額は次のとおりとなる。
上記①のうち３７１万４９７５円（援助金支給額の約４５％）
上記②のうち３７１万４９７５円（同）
上記③のうち２３３万７１０５円（援助金支給額の約４３％）
被控訴人は，上記で考慮した以外にも特別控除要件に該当する可能性の
ある者もいると主張するが，推定の域を出ないものであって採用しない。
ウ次に，上記④ないし⑥について検討するに，就学奨励金の借受者に関し
ては，上記イのような個別情報が全く把握されていないため，本件支給基
準の適用をする方法がない。しかし，これらの者についても，認定所得金
額を算定する上で一定の控除をすべきであるし，特別控除要件に該当する
者もいることは容易に想定できるところであるから，上記①ないし③の場
，，合の援助金支給額に対する支給対象外率を④ないし⑥の支給額に乗じて
これをもって支給対象外額とするのが相当である。そうするとその額は次
のとおりとなる。
－57－
上記④のうち３４２万５０６９円
上記⑤のうち３４２万５０６９円
上記⑥のうち３８２万４５６６円
被控訴人は，上記金額に住所確認率（市の調査で住民票で所在が確認で
．）（．きた率：６６９％や日本学生支援機構の奨学金返還金の回収率７７
９％）も乗じるべきであると主張するが，就学奨励金は，国の奨学金の支
給基準より所得基準が高いし，援助金の支給対象外となる者も，より高額
の所得者であるから，住所確認率や回収率が同レベルとなるかは相当疑問
であり，これらの個別情報が把握されていない原因が専ら市の対応にあっ
たことをも考慮すると，被控訴人の上記主張を採用するのは公平の観点か
らみても相当ではないというべきである。
，。(5)以上によれば本件支給対象外額の合計は２０４４万１７５９円となる
ところで，このような算定（特に就学奨励金）に関して，個別情報がない
ために同和奨励金と同列とみて推計を行ったものであって，厳密な立証がさ
れたものとは言い難い。しかしながら，同和奨励金について，明らかに援助
金支給対象外の借受者に対して援助金を支給してきたことが認められ，それ
が市の損害となることは明らかであるから，就学奨励金についても，なにが
しかの損害が生じていることは明白である。そうであるとすれば，民訴法２
，。４８条の趣旨に則って上記の額をもって損害と認定することが相当である
５結論
以上によれば，控訴人の請求は，被控訴人が，Ｐ１に対し損害賠償金２０４
４万１７５９円及び内金７１４万００４４円に対する平成１４年４月１日か
ら，内金１３３０万１７１５円に対する平成１５年４月１日から各支払済みま
で年５分の割合による遅延損害金の支払を請求することを求め，また，Ｐ２に
対し上記と同額の賠償を命令することを求める限度で理由がある。
よって控訴人の請求は上記の限度で理由がありその余の請求は不適法平，，（
－58－
成９年度分から平成１２年度分までの自立促進援助金の支出に関する部分）な
，，いし理由がないから原審両事件に係る原判決をその趣旨に変更することとし
主文のとおり判決する。
大阪高等裁判所第１４民事部
裁判長裁判官井垣敏生
裁判官高山浩平
裁判官神山隆一

戻る