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平成２５年３月７日判決言渡同日原本領収裁判所書記官
平成２２年(行ウ)第１２３号納付命令処分取消請求事件
主文
１原告の請求を棄却する。
２訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
処分行政庁が平成２１年３月１９日付けで原告に対してした納付命令（○多
建開一第○号）を取り消す。
第２事案の概要
本件は，不動産の売買，土木建築工事の設計等を業とする特例有限会社であ
る原告が，都市計画法上の開発行為等をして宅地とした上で分譲することを目
的として，八王子市所在の土地を買い受けたところ，同土地から土砂が流出す
る災害が発生したことにより，東京都知事から権限の委任を受けた処分行政庁
による宅地造成等規制法１７条１項の規定に基づく改善命令を受け，さらに，
これにより命ぜられた改善措置を実施しなかったことにより，行政代執行法３
条３項の規定に基づく代執行がされた結果，処分行政庁から平成２１年３月１
９日付けで同法５条の規定に基づく納付命令（以下「本件納付命令」とい
う。）を受けたため，処分行政庁が上記土地の南側隣地の所有者に対してした
都市計画法２９条１項の規定に基づく開発行為等の許可及び上記改善命令はい
ずれも違法無効な処分であり，本件納付命令はそれらの違法性を承継し違法で
あるなどと主張し，処分行政庁の所属する東京都を被告として，本件納付命令
の取消しを求める事案である。
１法令の定め
本件に関係する法令の定めは別紙（関係法令の定め）のとおりである。なお，
同別紙の中で定めた用語の意義は，以下の本文中においても同一であるものと
する。
２前提事実（顕著な事実，争いのない事実並びに掲記の証拠及び弁論の全趣旨
により容易に認められる事実）
(1)当事者等
ア原告は，不動産の売買，土木建築工事の設計，施工及び請負等を業とす
る特例有限会社（会社法の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律３条
２項）である。
イ処分行政庁は，地方自治法１５６条１項，東京都建築指導事務所設置条
例（昭和４６年東京都条例第１０４号）１条の規定に基づいて設置された
建築指導事務所の長であり，同条例３条，東京都建築指導事務所長委任規
則（昭和４６年東京都規則第２６０号）１１号，２３号ないし２５号の規
定に基づいて東京都知事から都市計画法２９条１項の規定による許可に関
する事務，宅地造成等規制法８条１項の規定による許可に関する事務，同
法１３条の規定による工事完了の検査及び検査済証の交付に関する事務並
びに同法１７条の規定による改善命令に関する事務の委任を受けているも
のである。
(2)原告による土地の取得
原告は，平成１８年１１月１６日，都市計画法４条１２項の開発行為等を
して宅地とした上，分譲することを目的として，Ａ株式会社（以下「Ａ」と
いう。）から八王子市α所在の×番１の土地（地目山林，地積４５８９㎡。
以下「本件土地」という。）を買い受けた。（甲４）
(3)原告の前々主による隣地の開発行為等
ア原告の前々主による隣地の取得
Ｂ株式会社（以下「Ｂ」という。）は，平成１６年８月２６日，Ｃ株式
会社から八王子市α所在の旧×番１の土地（地目山林，地積６２５１㎡）
を買い受けた。Ｂは，平成１７年９月５日，上記土地を北側の高地である
本件土地と南側の低地である旧×番３の土地（地目山林，地積１６６２㎡。
以下「本件先行開発地」という。）とに分筆し，同月２４日，Ａに対し，
本件土地を売り渡した。本件先行開発地はその南側の境界線が八王子市の
市道に接しており，本件土地はその西端の幅員約５ｍの通路部分で同一の
市道に接している。（甲３，４，１３，乙１０）
イ本件先行開発地の開発行為等の許可
Ｂは，平成１８年４月１２日，処分行政庁から本件先行開発地について
都市計画法２９条１項の規定に基づく開発行為の許可及び宅地造成等規制
法８条１項（平成１８年法律第３０号による改正前のもの。以下同じ。）
の規定に基づく宅地造成に関する工事の許可（以下，これらの許可を併せ
て「本件開発許可等」という。）を受けた。ＢとＤ株式会社（以下「Ｄ」
という。）は，同月２４日，本件先行開発地の売買契約を締結し，Ｄは，
本件先行開発地について同日売買を原因とする所有権移転仮登記を経由し
た。（甲３，１０）
ウ本件開発許可等の工事完了の検査
Ｂは，処分行政庁に対し，本件先行開発地について都市計画法３６条１
項の規定に基づく工事完了の届出をした。Ｂは，平成１８年８月１５日，
同条２項及び宅地造成等規制法１２条１項（平成１８年法律第３０号によ
る改正前のもの。同項は同改正後の１３条１項に相当する。）の規定に基
づく工事完了の検査を受け，同月２２日，処分行政庁から都市計画法３６
条２項及び宅地造成等規制法１２条２項（上記改正前のもの。同項は同改
正後の１３条２項に相当する。）の規定に基づく検査済証の交付を受けた。
（甲１０）
エＤによる本件先行開発地の分譲
Ｄは，平成１８年８月１６日，本件先行開発地を八王子市α所在の×番
３の土地（地目山林，地積１.３１㎡）と×番４ないし１３の各土地とに
分筆し，同月３０日，これらの土地について上記イの仮登記に基づいて同
年４月２４日売買を原因とする所有権移転本登記を経由した。Ｄは，平成
１９年３月１６日から同年８月２８日までの間に，上記×番４ないし１３
の各土地のうちの９筆を分譲し，各購入者に×番３の土地の持分１０分の
１ずつを譲渡した。Ｂは，同年１０月１６日，Ｄから上記各土地の残余の
１筆である旧×番１３の土地（地目宅地，地積２１１.４８㎡。同土地は
本件先行開発地の西端の部分である。）及び×番３の土地の持分１０分の
１を買い受け，平成２０年４月１６日，原告に対し，これらの土地及び持
分を売り渡した。原告は，同年６月５日，旧×番１３の土地を×番１３の
土地（地目宅地，地積１８０.１２㎡）と×番１４の土地（同土地は旧×
番１３の土地の西端の部分である。）とに分筆した上，同月２７日，×番
１３の土地を売り渡し，購入者に×番３の土地の持分１０分の１を譲渡し
た。（甲３，１４，１５）
(4)本件土地における災害の発生
平成２０年８月２９日，前日からの豪雨により本件土地で土砂崩れが起き，
本件土地から流出した土砂により本件先行開発地の建物の一部が倒壊するな
どの被害が生じた（以下「本件災害」という。）。
(5)原告に対する改善命令
処分行政庁は，平成２０年９月２日付けで，宅地造成等規制法１７条１項
の規定に基づき，原告に対し，本件土地について，土砂の流出防止（土砂の
搬出），がけ面の保護，擁壁等の設置，排水施設の設置，その他必要な改善
措置の実施（履行期限平成２１年１月末日。ただし，土砂の流出防止及びが
け面の保護については平成２０年９月９日）を命ずる改善命令（以下「本件
改善命令」という。）をしたが，原告は，本件改善命令により命ぜられた改
善措置を実施しなかった。（甲１）
原告は，平成２０年９月９日，東京都知事に対し，本件改善命令について
の審査請求をしたが，東京都知事は，平成２１年１月２１日，審査請求を棄
却する旨の裁決をした。原告は，本件改善命令の取消しを求める訴えは提起
していない。
(6)本件改善命令の代執行
処分行政庁は，本件土地においては更なる土砂の流出等の災害の発生のお
それが切迫しているため，改善措置の急速な実施について緊急の必要があり，
行政代執行法３条１項及び２項に規定する手続をとる暇がないとして，平成
２０年９月１２日，同条３項の規定に基づき，同条１項及び２項の手続を経
ないで代執行（以下「本件代執行」という。）に着手した。（乙５）
処分行政庁は，平成２０年９月１５日から平成２１年１月２２日までの間
に，本件改善命令に係る改善措置のうち八王子市長による避難勧告の解除に
必要な工事である土砂の流出防止（土砂の搬出）及びがけ面の保護ほかの工
事を実施し，その費用として９５２７万２８００円を支出した。（乙２ない
し４，６ないし８）
(7)本件代執行に要した費用の納付命令
処分行政庁は，平成２１年３月１９日付けで，行政代執行法５条の規定に
基づき，原告に対し，本件代執行に要した費用の徴収について，９５２７万
２８００円を同年４月８日までに納付することを命ずる本件納付命令をした。
（甲２）
本件納付命令に係る納付命令書には，次のとおりの記載がある。
「行政代執行に要した費用の徴収について，行政代執行法５条の規定に基づ
き，下記のとおり納付を命じます。
記
代執行の内容実施場所東京都八王子市α×番１
実施時期平成２０年９月１５日から平成２１年１月２
２日まで
請求内容平成２０年９月２日付○多建開一第○号で命
令した改善措置のうち避難勧告の解除に必要
な工事
納入義務者神奈川県愛甲郡β×番１
有限会社Ｅ代表取締役Ｆ
納付命令額９５２７万２８００円
納付期限平成２１年４月８日」
(8)原告は，平成２１年５月１５日，東京都知事に対し，本件納付命令につ
いての審査請求をしたが，東京都知事は，同年９月１６日，審査請求を棄却
する旨の裁決をした。原告は，同月１７日，裁決書の謄本の送達を受け，裁
決があったことを知った。
(9)原告は，平成２２年３月１６日に本件訴えを提起した。
３争点
本件の争点は，①本件納付命令は本件開発許可等又は本件改善命令の違法
性を承継するか否か（争点１），②本件開発許可等の適否（争点２），③
本件改善命令の適否（争点３），④処分行政庁は原告による改善措置の実施
を妨げたか否か，仮にそうであるとしてそのことにより本件納付命令は違法と
なるか否か（争点４），⑤本件納付命令には納付を命ずる金額の過大等の瑕
疵があるか否か（争点５）である。
４当事者の主張の要旨
(1)争点１（本件納付命令は本件開発許可等又は本件改善命令の違法性を承
継するか否か）について
（原告）
本件納付命令は，本件先行開発地に対する災害の防止のために本件土地の
所有者である原告に対してされた本件改善命令に原告が従わなかったことか
ら，行政代執行法３条３項の規定に基づいてされた代執行の費用の納付を命
ずるものである。本件納付命令はこのようなものであるから，その適否を判
断するには，その前提となった本件改善命令の適否が問題となり，本件改善
命令の適否を判断するには，それが本件先行開発地に対する災害の防止のた
めにされたものであるから，本件開発許可等の適否についても検討しなけれ
ばならない。
（被告）
本件納付命令と本件開発許可等及び本件改善命令とは法的にも事実上も別
個独立の処分であり，本件納付命令が本件開発許可等又は本件改善命令の違
法性を承継する関係にはない。原告は，本件改善命令については既にその違
法性を争う機会が与えられているのであり，本件開発許可等又は本件改善命
令の違法性を本件訴えで争わせる必要性は認められないばかりか，これを争
わせることとなれば法的安定性を著しく害することは明らかである。本件開
発許可等又は本件改善命令の違法性は本件納付命令の違法性を構成しないも
のである。
(2)本件の事実経過について
（原告）
本件の事実経過は次のとおりである。
アＢは，平成１７年１月頃までに，本件先行開発地だけではなく本件土地
においても実質的な開発行為をし，本件先行開発地から切り出した約６０
００㎥の土砂をもって本件土地に盛土をした。Ｂは，本件土地の法面処理
をしたところ，本件土地は盛土であるから，都市計画法及び宅地造成等規
制法によれば，法面の勾配は３０度以下とし，幅員１.５ｍ以上の犬走を
設置しなければならないにもかかわらず，そのようにしなかった。
イＢは，平成１７年８月１８日，本件先行開発地の開発行為等の許可につ
いて処分行政庁の開発指導第１課開発第２係の係員であったＧに相談し，
Ｇは，同月１９日，本件先行開発地の現地調査をした。
ウＢは，処分行政庁に対し，本件土地が切土であることを前提に本件先行
開発地の開発行為等の許可の申請をし，処分行政庁は，本件土地が切土で
あることを前提に本件開発許可等をした。Ｇは，Ｂが平成１８年５月２６
日に開催した近隣住民に対する説明会及び本件開発許可等の工事完了の検
査に立ち会った。
エ原告の前代表者であり実質的経営者であるＦは，本件土地を買い受ける
に先立ち，Ｇに対し，本件土地は切土であるか盛土であるかを確認したと
ころ，Ｇは，本件土地は切土であると明言した。原告は，その説明を信じ
て，本件土地を買い受けた。
オ原告は，平成１８年１２月頃，本件土地について都市計画法及び宅地造
成等規制法の規定に基づく開発行為等の許可の申請をする準備を始め，本
件土地の近隣住民に対する挨拶回りをしたところ，本件土地は盛土である
と聞かされた。原告は，平成１９年１月頃，Ｇ及び同人の上司で処分行政
庁の開発指導第１課開発第２係の係長であったＨ（以下，同人とＧとを併
せて「Ｇら」という。）に対し，危険防止のため本件土地から盛土を搬出
することを認めるように願い出るとともに，必要な行政上の措置を求めた。
カ原告は，平成１９年３月頃，Ｇから本件土地の完成図面（Ｂに対する検
査済証の交付の際に作成されたもの）の写しの交付を受け，これを利用し
て作成した図面をもって危険防止のための盛土の搬出の方法及び法面の勾
配や犬走りの是正の方法を提案したが，Ｇらは，本件土地から土砂を搬出
するためには本件土地の開発行為等の許可を受けることが絶対に必要であ
るとして，原告の提案を受け入れず，また，本件土地の開発行為等の許可
を受けるためには本件土地から市道に通ずる幅員６ｍの道路を設置するこ
とが必要であるとした。
キ原告は，直ちに，本件土地から市道に通ずる幅員６ｍの道路を設置しよ
うとしたが，Ｇらは，上記道路を設置するためには隅切りを設置すること
が必要であるとしたため，原告は，隅切りを設置すべく，平成２０年４月
１６日，Ｂから本件先行開発地の一部を買い受けた。
ク原告は，近隣住民に対する説明会を開催したほか，本件土地の開発行為
等の許可の申請に必要な図面を作成したり，土砂の搬出をするのに必要な
資金，人員，機材，処分先の確保をしたりし，本件土地の開発行為等の許
可の申請の準備をした。
ケ平成１９年９月頃，降雨により本件土地に亀裂が入った。Ｇらは，原告
に対し，本件土地をブルーシートで覆うように指導し，原告は，本件土地
の全面をブルーシートで覆い，その後，数回にわたりブルーシートの補修
作業をした。
コ原告は，平成２０年１１月１９日に，処分行政庁から本件代執行に係る
工事の概要を聞かされたが，具体的な説明は受けておらず，また，その費
用については説明を受けていない。
（被告）
本件の事実経過は次のとおりである。
アＧは，Ｂによる本件先行開発地の開発行為等の際に，本件土地の目視確
認をしたが，本件土地において１ｍを超える盛土など開発行為に当たる行
為がされていると認めることはできなかった。
イＢは，平成１８年５月２６日に，近隣住民に対する説明会を開催したと
ころ，Ｂがその際にした「本件土地に盛土はしておらず，抜根の跡を埋め
てならしたにすぎない。」という説明には一定の合理性があった。
ウＧは，本件開発許可等の工事完了の検査の際にも，本件土地の目視確認
をしたが，これは許可の対象である擁壁の強度及び安全性を判断するため
のものであり，これにより本件土地に盛土がされていることを知ることは
できなかった。
エＧが原告に対し本件土地は切土であると明言したことはない。そもそも，
本件土地が切土であるか盛土であるかは，買主である原告が自らの責任に
おいて売主や近隣住民に確認すべき事柄であり，処分行政庁に確認するよ
うな事項ではない。
オ原告がＧらに対し，危険防止のため本件土地から盛土を搬出することに
ついて相談し，盛土の搬出の方法等を提案したのは，平成１９年の初めの
ことではなく，同年１０月のことであり，その態様も原告から申し出たも
のではない。
カ処分行政庁は，平成１９年９月１０日，八王子市から本件土地の斜面に
亀裂が入っている旨の連絡を受けた。Ｇらは，同月１４日，原告に連絡を
したところ，原告は，同月１８日以降，処分行政庁に相談に来た。Ｇらは，
本件土地の斜面に複数の亀裂が入っていたことから，原告に対し，当面の
措置として本件土地の斜面をブルーシートで覆った上，早急に改善策を提
案するように指導した。
キＧらは，原告から，平成１９年１０月２日に，本件土地の防災計画案の
提示を受け，同月１７日には，本件土地の開発行為等の許可について相談
を受けた。Ｇらは，原告に対し，本件土地の開発行為等の許可を受けるた
めには本件土地から市道に通ずる幅員６ｍの道路を設置することが必要で
あると指導したが，緊急に行うべき土砂の搬出に開発行為等の許可を受け
ることが必要であるとしたことはない。
ク原告は，本件改善命令の後である平成２０年９月１０日，処分行政庁に
対し，資金不足等を理由に処分行政庁において改善措置を実施することを
求める書面を提出したため，被告は，同月１２日，八王子市との間で行政
代執行事務の実施に関する基本協定及び同事務の実施に関する工事の委託
契約を締結し，八王子市は，同日，有限会社Ｉ（以下「Ｉ」という。）と
の間で工事請負契約を締結した。
ケＩは，平成２０年９月１５日から平成２１年１月２２日までの間に，本
件改善命令に係る改善措置のうち土砂の流出防止及びがけ面の保護ほかの
工事を実施した。処分行政庁は，本件土地に盛土がされていることを，平
成２０年１１月頃にＩの報告を受けて初めて認識したのであり，本件改善
命令の時点では認識していなかった。本件土地に盛土がされた時期及び原
因は現在も明らかではない。
コ処分行政庁の開発指導第１課の課長であったＪは，平成２０年１１月１
９日，原告に対し，本件土地から土砂を搬出し，排水設備を仮設するなど
の応急の処置をする旨の説明をした。Ｊは，同年１２月８日，同月１５日
及び平成２１年１月２１日にも，本件代執行に係る工事の内容及びその実
施状況並びにそれに要する費用について説明した。Ｊは，本件納付命令が
された後である同年３月２５日にも，原告に対し，本件納付命令が納付を
命ずる金額の算出根拠や内訳等について説明した。
(3)争点２（本件開発許可等の適否）について
（原告）
ア本件土地が切土であることを前提とした本件開発許可等の違法
処分行政庁は，本件先行開発地の開発行為と同時に本件土地の実質的な
開発行為がされ，本件先行開発地から切り出された大量の土砂をもって本
件土地に盛土がされていることを知っていたか，又は容易に知り得たにも
かかわらず，本件土地が切土であることを前提に本件開発許可等をしたの
であり，本件開発許可等は都市計画法に照らし違法無効なものである。
イ本件土地を許可の対象としなかった本件開発許可等の違法
処分行政庁は，本件先行開発地の開発行為と同時に本件土地の実質的な
開発行為がされ，本件先行開発地から切り出された大量の土砂をもって本
件土地に盛土がされていることを知っていたか，又は容易に知り得たにも
かかわらず，本件土地を開発行為等の許可の対象とすることなく本件開発
許可等をしたため，本件土地については工事完了の検査はされなかった。
本件土地は盛土であり，その法面の勾配等が基準に適合しておらず，災害
の発生のおそれを有していたから，開発行為等の許可の対象とされていれ
ば，工事完了の検査で是正されていたはずであるが，処分行政庁が本件土
地を開発行為等の許可の対象とすることを怠ったため，上記危険が見逃さ
れた。本件開発許可等は都市計画法及び宅地造成等規制法に照らし違法無
効なものである。
（被告）
ア原告の主張アについて
本件土地については，平成１９年１０月まで，原告から開発行為等の許
可に関する具体的な相談はなかったのであり，処分行政庁は，本件開発許
可等の時点では，本件土地が切土であるか盛土であるかについて知るもの
ではなかった。
イ原告の主張イについて
開発行為等の許可は当該土地の開発行為等をする権原を有する者からの
申請がなければすることができないのであり，本件土地の開発行為等をす
る権原を有する者からの申請がないのに，本件土地を開発行為等の許可の
対象とすることはできない。
(4)争点３（本件改善命令の適否）について
（原告）
アＢに改善命令をするか，又は処分行政庁自らが改善措置を実施すること
なく，原告に改善措置を命じた本件改善命令の違法
(ア)宅地造成等規制法１７条は，都道府県知事は宅地所有者等に対し改
善命令をすることができる旨を定める（１項）とともに，宅地所有者等
以外の者に対しても改善命令をすることができる旨を定めている（２
項）ところ，本件土地が災害の発生のおそれを有するに至ったのはＢが
本件先行開発地から切り出した土砂をもって本件土地に盛土をするとい
う違法な開発行為をしたことが原因であるから，処分行政庁は，同項の
規定により，Ｂに対し改善命令をすべきであった。そうであるにもかか
わらず，処分行政庁は，ただ本件土地の所有者であるというだけで，原
告に対し本件改善命令をしたのであって，本件改善命令は同項に照らし
違法無効なものである。
本件のように，専ら宅地所有者等以外の者の行為により災害の発生の
おそれが生じた場合には，そのおそれの発生に最も責任があり，かつ，
そのおそれの除去に関して最も効果のある者に対し改善命令をすること
が求められるのであって，他の者の行為により災害の発生のおそれが惹
起された宅地所有者等に対し改善命令をすることは，宅地造成等規制法
の趣旨に照らし相当ではない。
(イ)処分行政庁は，本件土地が盛土であることを知っていたか，又は容
易に知り得たにもかかわらず，本件土地を開発行為の許可の対象とする
ことなく，それを放置したまま本件開発許可等をし，さらに，原告に対
し本件土地は切土であると明言して本件土地を取得させたのであるから，
本件土地に災害の発生のおそれを生じさせた責任を負うものとして，都
市計画法８１条の規定に基づく権限を適切に行使し，自ら改善措置を実
施すべきであった。そうであるにもかかわらず，処分行政庁は，ただ本
件土地の所有者であるというだけで，原告に対し本件改善命令をしたの
であって，本件改善命令は災害を防止する権限を行使しなかった処分行
政庁が信義則に反してしたものであり，宅地造成等規制法１７条の趣旨
に照らし違法無効なものである。
国又は公共団体の公務員による権限の不行使は，その権限を定めた法
令の趣旨目的やその権限の性質等に照らし，具体的事情の下において，
その不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められ
るときは，その不行使により被害を受けた者との関係において，国家賠
償法１条１項の適用上違法となる（最高裁昭和６１年(オ)第１１５２号
平成元年１１月２４日第二小法廷判決・民集４３巻１０号１１６９頁，
最高裁平成元年(オ)第１２６０号同７年６月２３日第二小法廷判決・民
集４９巻６号１６００頁参照）ところ，本件先行開発地から切り出した
土砂をもって本件土地に盛土をすることは災害の発生のおそれが大きい
行為であるから，処分行政庁は，本件土地の安全性を確保し災害を防止
するため，その権限を適切に行使する義務を負っていたものである。
イ違法な開発行為を前提とする本件改善命令の違法
本件改善命令は，Ｂによる違法な開発行為により開発された本件先行開
発地を守るためのものであるから，この点からも違法のそしりを免れない。
ウ相当な猶予期限を付けなかった本件改善命令の違法
宅地造成等規制法１７条１項は，改善命令は相当の猶予期限を付けてす
べき旨を定めているが，本件改善命令は，６０００㎥にも及ぶ土砂の搬出
等の猶予期限をわずか７日間として物理的に不可能な期限を定めているの
であり，同項に違反するものである。
（被告）
ア原告の主張アについて
(ア)本件改善命令は，宅地造成等規制法１７条１項の規定に基づいてさ
れた適法なものである。同条２項に該当する事実は，同条１項の規定に
より宅地所有者等に対し改善命令をすることを妨げない。宅地の安全性
の確保は所有者等の義務であって，同条２項は，危険作出の原因者が明
らかな場合にその者に対しても改善命令をすることができる旨を定める
ものにすぎず，原因者に改善命令をすべきとするものではないのはもち
ろん，原因者を特定することなく宅地所有者等に改善命令をすることは
できないとするものでもないから，Ｂに対し改善命令をしたか否かは，
いかなる意味においても本件土地の所有者である原告に対してされた本
件改善命令の違法性を基礎付けない。
(イ)処分行政庁は，本件土地に盛土がされていることを，平成２０年１
１月頃にＩの報告を受けて初めて認識したのであり，本件改善命令の時
点では認識していなかったものであるし，そのことを容易に知り得たも
のでもない。また，宅地造成等規制法は，処分行政庁自らが改善措置を
実施することを何ら要請するものではない。
イ原告の主張イについて
本件改善命令は，本件土地から流出した土砂により本件先行開発地の建
物の一部が倒壊するなどの被害が生じたことから，そのおそれを除去する
ために発せられたものであり，それ以外の理由はなく，原告の主張は失当
である。
ウ原告の主張ウについて
本件改善命令に付けられた土砂の搬出等の猶予期限は二次災害の発生の
おそれを除去するため必要不可欠な応急措置を実施する期限であり，更な
る土砂の流出により近隣住民に被害が及ぶことを一刻も早く防止する必要
があったという本件の緊急性に鑑みれば，７日間という期限は十分なもの
であって，何ら違法ではない。
(5)争点４（処分行政庁は原告による改善措置の実施を妨げたか否か，仮に
そうであるとしてそのことにより本件納付命令は違法となるか否か）につい
て
（原告）
原告は，本件土地が盛土であると知ってから，災害を未然に回避するため
種々の改善措置を実施しようとしたが，処分行政庁は，本件土地から土砂を
搬出するためには本件土地の開発行為等の許可を受けることが絶対に必要で
ある，本件土地の開発行為等の許可を受けるためには本件土地から市道に通
ずる幅員６ｍの道路を設置することが必要である，上記道路を設置するため
には隅切りを設置することが必要であるなどとして，原告が改善措置を実施
することを妨げた。処分行政庁が原告に対し本件土地の開発行為等の許可を
受けること等を指導したことは違法であり，このような事情は本件納付命令
の違法事由となる。
（被告）
原告が災害を未然に回避するため改善措置を実施しようとしたこと，処分
行政庁がこれを妨げたことはない。原告は，処分行政庁に対し，本件土地の
開発行為等の許可について相談していたものであり，改善措置を実施するこ
とについて相談していたものではない。原告は，本件土地の開発行為等の許
可を受けようとしていたものであるから，処分行政庁が開発許可基準に従っ
て幅員６ｍの道路の設置等を求めたことは何ら違法な妨害行為ではなく，原
告の主張は失当である。
(6)争点５（本件納付命令には納付を命ずる金額の過大等の瑕疵があるか否
か）について
（原告）
ア納付を命ずる金額が過大であるという本件納付命令の違法
処分行政庁が本件代執行により本件土地から搬出した土砂の量は６００
０㎥にすぎないのであり，本件納付命令が納付を命ずる９５２７万２８０
０円という金額は余りにも過大である。上記土砂の搬出は１㎥当たり３５
００円，総額２０００万円で実施することができるものであり，本件納付
命令は違法である。
イ算出根拠や内訳等を示さないという本件納付命令の違法
納付命令において納付を命ずる金額の算出根拠や内訳等を示すことは，
処分の内容の適正を担保するために最低限必要なことであり，行政代執行
法５条に含意されるものであると解される。また，適正手続の保障を定め
る憲法３１条の趣旨は行政手続にも適用され，納付命令についても告知聴
聞の機会が与えられなければならない以上，納付を命ずる金額の算出根拠
や内訳等を示すことは適正手続の保障によりされなければならないもので
ある。ところが，処分行政庁は，原告の求めにもかかわらず，上記アの金
額の算出根拠や内訳等を一切示さなかったため，原告は，その金額がどの
ようなものであるのかを判断することができなかったのであり，本件納付
命令は原告に納付を命ずる金額の適否の判断の機会を与えていない点から
も違法である。
（被告）
ア原告の主張アについて
本件納付命令が納付を命ずる９５２７万２８００円は，本件改善命令に
係る改善措置のうち八王子市長による避難勧告の解除に必要な工事である
土砂の流出防止及びがけ面の保護ほかの工事を実施したことにより実際に
要した費用であるところ，その額は被告の積算基準及び設計単価表に基づ
いて積算した適正な金額である。
イ原告の主張イについて
行政代執行法は，納付命令において納付を命ずる金額の算出根拠や内訳
等を提示することについては何ら定めておらず，本件納付命令において納
付を命ずる金額の算出根拠や内訳等を提示しなかったからといって，同法
に違反しない。行政手続法１３条は，不利益処分における聴聞弁明の機会
の付与について定めているが，同条２項４号は，一定の額の金銭納付を命
ずる不利益処分をしようとするときについては聴聞弁明の機会の付与の規
定は適用されない旨を定めているところ，本件納付命令は上記不利益処分
に該当するのであり，処分行政庁が原告に対し聴聞弁明の機会を付与しな
かったことは何ら違法ではない。また，処分行政庁は，原告に対し，本件
代執行に係る工事の内容及び費用について説明し，本件納付命令の後に直
ちにその内容を説明する機会を設けている。
第３当裁判所の判断
１争点１（本件納付命令は本件開発許可等又は本件改善命令の違法性を承継す
るか否か）について
(1)違法性の承継について
行政事件訴訟法３条２項の行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為
は，いわゆる公定力を有し，権限を有する機関によりそれが取り消されるま
では，その名宛人はもちろん，第三者や他の機関も，その効力を否定するこ
とができないものである。そのため，法令上先行の処分の存在を前提として
後行の処分がされる関係にある場合に，後行の処分の取消訴訟において先行
の処分の違法性を後行の処分の取消事由として主張することができるか否か
といういわゆる違法性の承継の問題については，たとえ先行の処分に違法性
があるとしても，取消判決等によりその公定力が排除されない限りは，原則
として，その違法性はその存在を前提としてされる後行の処分には承継され
ず，後行の処分の取消訴訟において先行の処分の違法性を後行の処分の取消
事由として主張することは許されないものと解されるが，例外的に，先行の
処分と後行の処分とが同一の目的を達成するための連続した一連の手続を構
成し，相結合して一つの法律効果の発生を目指しているものであるときは，
先行の処分と後行の処分とは密接不可分な関係にあり，一連の処分の法律効
果は後行の処分に留保されているということができることから，違法性の承
継が肯定され，取消判決等により先行の処分の公定力が排除されていなくと
も，後行の処分の取消訴訟において先行の処分の違法性を後行の処分の取消
事由として主張することが許されるものというべきである（最高裁平成１７
年(行ヒ)第３９７号同２０年９月１０日大法廷判決・民集６２巻８号２０２
９頁における近藤裁判官補足意見，最高裁平成２１年(行ヒ)第１４５号同年
１２月１７日第一小法廷判決・民集６３巻１０号２６３１頁参照）。
なお，法令上先行の処分の存在を前提として後行の処分がされる関係にあ
る場合において，先行の処分が，重大かつ明白な瑕疵により無効なものであ
るときや，取消判決等により取り消されるなどしたときは，後行の処分の前
提となるべき先行の処分はそもそも有効に存在しないこととなるから，後行
の処分が先行の処分の違法性を承継するか否かについて検討するまでもなく，
後行の処分の取消訴訟において先行の処分が有効に存在しないことを後行の
処分の取消事由として主張することが許されることとなる。
(2)本件開発許可等又は本件改善命令と本件納付命令との間の違法性の承継
について
これを本件についてみるに，都市計画法２９条１項の開発行為の許可，宅
地造成等規制法８条１項の宅地造成に関する工事の許可及び同法１７条１項
の改善命令は，いずれも，行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為で
あり，公定力を有するものであるところ，行政代執行法５条の納付命令は，
同法２条の代執行に要した費用の徴収のためにされるものであるから，開発
行為の許可若しくは宅地造成に関する工事の許可の違法性又は改善命令の違
法性が納付命令に承継されるものであるためには，それらの違法性が納付命
令に先行する代執行に承継されるものでなければならない。
ア本件開発許可等と本件納付命令との間の違法性の承継について
改善命令は，宅地造成工事規制区域内の宅地で，宅地造成に伴う災害の
防止のため必要な擁壁等が設置されておらず，又は極めて不完全であるた
めに，これを放置するときは，宅地造成に伴う災害の発生のおそれが大き
いと認められるものがある場合においてされるものであり（宅地造成等規
制法１７条１項），また，改善命令に係る代執行は，改善命令により命ぜ
られた擁壁等の設置等又は地形等の改良のための工事を行うことについて
義務者がこれを履行しない場合においてされるものであって（行政代執行
法２条），いずれも，当該宅地又は関係する土地につき開発行為の許可や
宅地造成に関する許可が有効に存在するか否かにかかわらず，当該宅地を
放置するときは宅地造成に伴う災害の発生のおそれが大きいと認められる
など上記の処分要件が充足されている限りは，適法にすることができるも
のである。このように，改善命令及びこれに係る代執行は，そもそも開発
行為の許可又は宅地造成に関する工事の許可の存在を前提としてされるも
のではないのであって，これらの許可の違法性は改善命令又はこれに係る
代執行に承継されるものではないし，これらの許可が有効に存在しないこ
とが改善命令又はこれに係る代執行の取消事由となるものでもないという
べきである。そうすると，代執行と納付命令との間の違法性の承継が肯定
されるか否かにかかわらず，納付命令の取消訴訟において開発行為の許可
若しくは宅地造成に関する工事の許可の違法性又はこれらの許可が有効に
存在しないことを納付命令の取消事由として主張することはできないこと
となる。
したがって，本件代執行と本件納付命令との間の違法性の承継が肯定さ
れるか否かにかかわらず，本件納付命令の取消訴訟において本件開発許可
等の違法性又は本件開発許可等が有効に存在しないことを本件納付命令の
取消事由として主張することはできないものというべきである。
イ本件改善命令と本件納付命令との間の違法性の承継について
次に，改善命令とこれに係る代執行との間の違法性の承継についてみる
に，改善命令に係る代執行が，改善命令により命ぜられた擁壁等の設置等
又は地形等の改良のための工事を行うことについて義務者がこれを履行し
ない場合においてされるものであることは，上記アのとおりであって，改
善命令に係る代執行は，改善命令が有効に存在しない場合には適法にする
ことができないものであるということができる。そして，そうであるとす
ると，改善命令に係る代執行は，改善命令の存在を前提としてされるもの
であることになるのであって，改善命令が，重大かつ明白な瑕疵により無
効なものであったり，取消判決等により取り消されるなどして，有効に存
在しないことになれば，改善命令に係る代執行は違法となり，さらに，代
執行と納付命令との間の違法性の承継が肯定されるならば，納付命令の取
消訴訟において改善命令が有効に存在しないことを納付命令の取消事由と
して主張することが許されることとなる。
これとは別に，仮に，改善命令と代執行とが同一の目的を達成するため
の連続した一連の手続を構成し，相結合して一つの法律効果の発生を目指
しているものであるということができるのであれば，改善命令の違法性が
代執行に承継され，さらに，代執行と納付命令との間の違法性の承継が肯
定されるならば，納付命令の取消訴訟において改善命令の違法性を納付命
令の取消事由として主張することが許されることとなる。しかし，改善命
令は，いわゆる法律行為的行政行為のうち私人に対し特定の作為を命ずる
命令的行為である下命であり，宅地所有者等に対し擁壁等の設置若しくは
改造又は地形若しくは盛土の改良のための工事を行う義務を課するという
法律効果を有するものであるところ，行政上の下命は，私人に対しそれが
課した義務の履行を強制するという法律効果を当然に有するものではなく，
その義務の履行確保のためには下命の根拠規定とは別個の法令上の根拠を
必要とするのであって，行政代執行法の規定に基づく代執行は，その別個
の法令上の根拠に基づく行政上の義務の履行確保の手段の一つにほかなら
ない。そして，代執行は，行政上の代替的作為義務を課せられた者がその
義務を履行しない場合に，行政庁が，自らその作為をし，又は第三者をし
てこれをさせ，その費用を義務者から徴収するものであり，行政上の下命
等による代替的作為義務の賦課の事実にその義務の不履行という事実が加
わったときに初めて発動されるものであって（その義務が義務者自らによ
り履行されれば代執行はされないこととなる。），義務者に課せられた代
替的作為義務を変容し，当該義務者に対し行政庁又は第三者による代替執
行を受忍しその費用を負担する義務を新たに課するという法律効果を有す
るものである。そうすると，改善命令に係る代執行は，改善命令の法律効
果に基づくものではなく，改善命令の根拠規定とは別個の法令上の根拠に
基づくものであり，改善命令による義務の賦課の事実にその義務の不履行
という事実が加わったときに初めて発動されるものであるということとな
るのであって，改善命令と代執行とは同一の目的を達成するための連続し
た一連の手続を構成しているものであるということはできないこととなる
し，また，改善命令は，宅地所有者等に対し擁壁等の設置等又は地形等の
改良のための工事を行う義務を課するという法律効果を有するものである
のに対して，改善命令に係る代執行は，この義務を変容し，宅地所有者等
に対し行政庁又は第三者による代替執行を受忍しその費用を負担する義務
を新たに課するという法律効果を有するものであり，一連の処分の法律効
果が後行の処分に留保されているということはできないこととなるのであ
って，改善命令と代執行とは相結合して一つの法律効果の発生を目指して
いるものであるということもできないこととなる。したがって，改善命令
の違法性は代執行には承継されないものというべきであり，代執行と納付
命令との間の違法性の承継が肯定されるか否かにかかわらず，納付命令の
取消訴訟において改善命令の違法性を納付命令の取消事由として主張する
ことは許されないこととなる。このように解しても，改善命令があれば，
その名宛人である宅地所有者等にはその通知がされるのであるから，改善
命令の適否を争う不服申立てや訴え提起の機会は十分に与えられていると
いうことができるのであり，手続的保障に欠けるものではない（本件にお
いても，前提事実(5)のとおり，原告は，平成２０年９月９日，東京都知
事に対し，本件改善命令についての審査請求をし，平成２１年１月２１日，
東京都知事から，審査請求を棄却する旨の裁決を受けている。）。
以上によれば，本件改善命令の違法性は本件代執行には承継されないの
であって，本件代執行と本件納付命令との間の違法性の承継が肯定される
か否かにかかわらず，本件納付命令の取消訴訟において本件改善命令の違
法性を本件納付命令の取消事由として主張することは許されないものとい
うべきである。また，本件改善命令が取消判決等により取り消されるなど
したという事情はうかがわれないから，本件改善命令が重大かつ明白な瑕
疵により無効なものであるというような事情が存しない限りは，本件改善
命令が有効に存在しないことにはならない。
(3)以上のとおり，本件開発許可等が違法であり若しくは有効に存在しない
ため又は本件改善命令が違法であるため本件代執行が違法となるということ
はできないから，これらの事由を本件納付命令の取消事由として主張するこ
とはできず，また，本件改善命令が重大かつ明白な瑕疵により無効なもので
あるというような事情が存しない限りは，本件改善命令が有効に存在しない
ため本件代執行が違法であることを本件納付命令の取消事由として主張する
ことはできないということとなる。そこで，以下においては，後記２で本件
の事実関係について認定した上，後記４で本件改善命令の適否についてそれ
が無効なものであるか否かという観点から検討することとする。
２認定事実
(1)前提事実に加えて，証拠（甲５ないし９，１２ないし１５，１７ないし
２１，２３，乙１ないし７，９ないし１３，証人Ｇ，同Ｆ及び同Ｊの各証
言）並びに弁論の全趣旨によれば，次の事実を認めることができる。
アＢによる本件先行開発地の開発行為等
(ア)Ｂによる本件先行開発地の開発行為
Ｂは，平成１６年８月２６日，都市計画法４条１２項の開発行為等を
して宅地とした上，分譲することを目的として，八王子市α所在の旧×
番１の土地を買い受けた後，平成１７年９月５日，北側の高地である本
件土地と南側の低地である本件先行開発地とに分筆し，同月２４日，Ａ
に本件土地を売り渡すまでの間に，本件先行開発地の区画形質の変更を
し，本件先行開発地から切り出した相当量の土砂をもって本件土地に盛
土をした。Ｂは，本件土地の法面処理をしたところ，本件土地の法面の
勾配は３０度以下ではなく，幅員１.５ｍ以上の犬走も設置されていな
かった。（甲５ないし９，１２，１７ないし１９，証人Ｆ）
(イ)本件開発許可等
Ｂは，平成１７年８月１８日，本件先行開発地の開発行為等の許可に
ついて処分行政庁の開発指導第１課開発第２係の係員であったＧに相談
し，Ｇは，同月１９日，本件先行開発地の現地調査をした。Ｂは，平成
１８年４月１２日，処分行政庁から本件先行開発地について本件開発許
可等を受けた。Ｂは，本件土地が切土であることを前提に本件先行開発
地の開発行為等の許可の申請をし，処分行政庁は，本件土地が切土であ
ることを前提に本件開発許可等をしたものである。（乙９，証人Ｇ）
(ウ)Ｂによる住民説明会の開催
近隣住民から，Ｂが本件先行開発地から出た土砂を本件土地に盛って
いるのではないかという苦情が出たため，Ｂは，平成１８年５月２６日
に，近隣住民に対する説明会を開催し，Ｇはこれに立ち会った。Ｂは，
その際に，「本件土地に盛土はしておらず，抜根の跡を埋めてならした
にすぎない。」と説明し，Ｇは，本件土地の目視確認の結果を踏まえる
とこの説明には一定の合理性があったことから，これを信じ，本件土地
は切土であると考えていた。（乙９，証人Ｇ）
(エ)本件開発許可等の工事完了の検査
Ｂは，平成１８年８月１５日，工事完了の検査を受け，同月２２日，
処分行政庁から検査済証の交付を受けたところ，Ｇは，これに立ち会っ
た。Ｇは，この際にも，本件土地の目視確認をしたが，これにより本件
土地に盛土がされていることを知ることはできなかった。（乙９，証人
Ｇ）
Ｂが処分行政庁に提出した「間知ブロック積No２,３擁壁展開図」と
題する図面には，本件先行開発地と本件土地との間の間知ブロック擁壁
の背面土（本件土地の土）が切土であるものとして記載されており，被
告が上記工事完了の検査を踏まえて平成１８年９月６日に作成した本件
開発許可等に係る開発登録簿には，本件先行開発地と本件土地との間の
間知ブロック擁壁の断面図として，背面土が切土の場合に用いられる型
式の間知ブロック擁壁の断面図が記載されている。（甲２１，乙１０）
イ原告による本件土地の取得
原告は，平成１８年１１月１６日，都市計画法４条１２項の開発行為等
をして宅地とした上，分譲することを目的として，Ａから売買代金１６０
０万円で本件土地を買い受けた（原告は，この売買代金を金融業者からの
借入れで賄った。）。原告の前代表者であり実質的経営者であるＦは，本
件土地を買い受けるに先立ち，Ｇに対し，本件土地は切土であるか盛土で
あるかを確認したところ，Ｇは，本件土地は切土であると述べた。（甲１
８，証人Ｆ）
ウ原告による本件土地の開発行為等の許可についての相談
(ア)原告による許可の相談と盛土搬出への協力の依頼
原告は，平成１８年１２月頃，本件土地の開発行為等の許可の申請を
する準備を始め，本件土地の近隣住民に対する挨拶回りをしたところ，
本件土地は盛土であると聞かされた。原告は，平成１９年１月頃，本件
土地の開発行為等の許可についてＧらに相談し，併せて，危険防止のた
め本件土地から盛土を搬出することを認めるように願い出るとともに，
行政上の支援を求めた。原告は，本件土地の開発行為等については自ら
の負担をもってする意思を有していたものの，緊急に本件土地から土砂
を搬出するなどの改善措置については自らの負担をもって実施する意思
も能力も有しておらず，本件土地からの土砂の搬出を実現するためには
行政上の支援を受けるなどすることを必要としており，かつ，本件土地
を買い受けるに先立ち，Ｇから本件土地は切土であると聞かされた経緯
があるため，行政の積極的な支援を期待していたものである。（甲１８，
乙９，１３，証人Ｇ，同Ｆ，同Ｊ）
(イ)原告による再度の相談と盛土搬出の方法の提案
原告は，平成１９年３月頃，本件土地の開発行為等の許可についてＧ
らに相談し，併せて，危険防止のための盛土の搬出の方法及び法面の勾
配や犬走りの是正の方法を提案したところ，Ｇらは，本件土地は切土で
あると考えていたこともあり，「本件土地の安全性は原告が本件土地の
開発行為等の許可を受け開発行為等をすることによりいずれは確保され
ることとなるから，現時点において緊急に本件土地から土砂を搬出する
ことを認める必要はない。」旨の判断をし，この判断に基づき，危険防
止のための盛土の搬出の願い出及び行政上の支援の求めに対しては，本
件土地から土砂を搬出するためには本件土地の開発行為等の許可を受け
ることが必要であると指導し，本件土地の開発行為等の許可についての
相談に対しては，本件土地の開発行為等の許可を受けるためには本件土
地から市道に通ずる幅員６ｍの道路を設置することが必要であると指導
した。（甲１２，１８，乙９，１３，証人Ｇ，同Ｆ，同Ｊ）
(ウ)原告による本件土地の開発行為等の許可の申請の準備
原告は，本件土地の西端の通路部分を利用して本件土地から市道に通
ずる幅員６ｍの道路を設置しようとしたが，Ｇらは，上記道路を設置す
るためには隅切りを設置することが必要であるとしたため，原告は，隅
切りを設置すべく，Ｂに依頼し，本件先行開発地の西端の部分を買い戻
してもらい，平成２０年４月１６日，Ｂから同土地を買い受けた。原告
は，そのほかにも本件土地の開発行為等の許可の申請の準備をした。
（甲１３ないし１５，１８，乙９，１３，証人Ｇ，同Ｆ，同Ｊ）
(エ)本件土地における亀裂の発生と処分行政庁の指導
平成１９年９月１０日頃，近隣住民から八王子市に対し，本件土地の
土砂が滑落し，その斜面には亀裂が入っている旨の申出があり，八王子
市は，処分行政庁に対し，その旨の連絡をした。Ｇらは，上記(イ)と同
様に，「本件土地の安全性は本件土地の開発行為等の許可により確保さ
れることとなるから，緊急に本件土地から土砂を搬出することを認める
必要はない。」旨の判断に基づき，原告に対し，当面の措置として本件
土地の斜面をブルーシートで覆い雨水の浸透を防止した上，早急に改善
策を提案するように指導するにとどめ，緊急に本件土地から土砂を搬出
するように指導することまではしなかった。原告は，本件土地の斜面を
ブルーシートで覆った上，同年１０月２日，本件土地の防災計画案の提
示をし，同月１７日には，本件土地の開発行為等の許可についてＧらに
相談した。（甲１８，乙９，１１ないし１３，証人Ｇ，同Ｆ，同Ｊ）
エ本件災害の発生
平成２０年８月２８日から同月２９日にかけて，関東地方で局所的な大
雨が発生し，八王子市における両日の総雨量は２２０.５mm，１時間の最
大雨量は６３mmと記録的な豪雨となった。そのため，同日，本件土地で
土砂崩れが起き，本件土地から流出した土砂により本件先行開発地の建物
の一部が倒壊するなどの被害が生じ，八王子市長は，近隣住民に対し，災
害対策基本法６０条１項の規定に基づく避難勧告をした。（甲１９，乙１
３，証人Ｊ）
オ本件改善命令
処分行政庁は，平成２０年９月２日付けで，原告に対し，本件土地につ
いて，土砂の流出防止（土砂の搬出），がけ面の保護，その他必要な改善
措置の実施（土砂の流出防止及びがけ面の保護の履行期限は同月９日）を
命ずる本件改善命令をしたが，原告は，本件改善命令により命ぜられた改
善措置を実施せず，同月１０日，処分行政庁に対し，資金等を確保するこ
とができないとして，処分行政庁において改善措置を実施することを求め
た。（乙１）
カ本件代執行
(ア)被告と八王子市との間の協定等の締結
処分行政庁は，本件土地においては更なる土砂の流出等の災害の発生
のおそれが切迫しているため，改善措置の急速な実施について緊急の必
要があり，行政代執行法に規定する手続をとる暇がないとして，原告に
代わり本件土地の緊急防災工事を実施することとした。被告は，平成２
０年９月１２日，地元公共団体である八王子市との間で行政代執行事務
の実施に関する基本協定及び同事務の実施に関する工事の委託契約を締
結し，八王子市は，同日，Ｉとの間で工事請負契約を締結した。（乙２
ないし４，１３，証人Ｊ）
(イ)本件代執行の実施に関する通知
処分行政庁は，平成２０年９月１２日付けで，原告に対し，「行政代
執行について」と題する書面を送付し，災害の発生のおそれが切迫して
いるため，改善措置の急速な実施について緊急の必要があり，行政代執
行法に規定する手続をとる暇がないことから，同法の規定に基づく手続
を経ないで本件代執行をすることとしたことと，それに要した費用は同
法の規定により原告から徴収することになることとを通知した。（乙
５）
(ウ)Ｉによる本件代執行に係る工事の実施
Ｉは，平成２０年９月１５日から平成２１年１月２２日までの間に，
本件改善命令に係る改善措置のうち八王子市長による避難勧告の解除に
必要な工事である土砂の流出防止（土砂の搬出）及びがけ面の保護ほか
の工事を実施した。Ｉは，本件土地の地質調査を実施し，平成２０年１
１月，その結果の報告書を提出したところ，この報告書は，本件土地に
ついて，過去に斜面崩壊等により堆積した上部に平成１６年から平成１
７年にかけて盛土が実施されており，今回の崩壊は新しい盛土部分で発
生した可能性が高いとするとともに，本件土地に盛土されていた土は周
辺一帯の土を掘削した発生土であると考えられるとしており，また，本
件災害の発生機構について，雨水が集まりやすい谷部周辺に暗渠排水や
湧水処理等の適切な処理がされていなかったことや，記録的な集中豪雨
により，盛土内の地下水位が急激に上昇し，土塊に浮力が発生するなど
して，ルーズな盛土の表層部分に崩壊が発生したと考えられるとしてい
る。処分行政庁は，本件土地に相当量の盛土がされていること，及び，
その盛土はＢがしたものである可能性が高いことを，このＩの報告を受
けて初めて認識した。（甲１９，乙１３，証人Ｊ）
(エ)本件代執行の終了に関する通知
処分行政庁は，平成２１年１月２９日付けで，原告に対し，「行政代
執行の終了について」と題する書面を送付し，本件代執行が終了したこ
とと，それに要した費用は行政代執行法の規定により原告から徴収する
ことになることとを通知し，同年３月１９日，八王子市に対し，本件代
執行に関する事務の委託契約代金として９５２７万２８００円を支払っ
た。（乙６，７）
キ原告に対する説明
処分行政庁の開発指導第１課の課長であったＪは，平成２０年１１月以
降，数回にわたり，原告に対し，本件代執行に係る工事の内容及びその実
施状況並びにそれに要する費用について説明し，平成２１年３月１９日付
けで本件納付命令がされた後である同月２５日にも，原告に対し，本件納
付命令が納付を命ずる金額の算出根拠や内訳等について説明した。（乙１
３，証人Ｊ）
クその後の事情
その後も，本件土地からは土砂が流出したところ，原告は，それに対す
る安全対策を講じようとしなかった。そのため，処分行政庁は，被告の負
担において本件土地の安全対策を講ずることとし，原告は，平成２４年４
月２４日付けで，処分行政庁に対し，本件土地において被告の負担で緊急
安全対策を実施することに同意する旨の書面を提出した。（甲２０，証人
Ｆ，同Ｊ）
(2)事実認定の補足説明
ア上記(1)ア(ア)のＢによる盛土について
被告は，ＧはＢによる本件先行開発地の開発行為等の際に本件土地の目
視確認をしたが，１ｍを超える盛土など開発行為に当たる行為がされてい
ると認めることはできなかったと主張する。
しかし，甲第５号証ないし第８号証，第１７号証，第１９号証（平成１
６年から平成２０年までの間の各１月に撮影された本件先行開発地及び本
件土地の航空写真等）によれば，平成１６年１月から平成１７年１月まで
の間に，本件先行開発地及び本件土地において，樹木の伐採，土砂の切り
出し等の区画形質の変更がされたと認めることができるところ，Ｉによる
本件土地の地質調査の結果の報告書が，本件土地に盛土されていた土は周
辺一帯の土を掘削した発生土であると考えられるとしていることは，上記
(1)カ(ウ)のとおりであり，このことによれば，本件土地の盛土は本件先
行開発地から切り出した土砂をもってされたものであると推認することが
できる。そして，上記期間にそのような行為をした者としてはその当時宅
地分譲を目的として本件先行開発地及び本件土地を所有していたＢである
と考えるのが自然であることにもよれば，上記(1)ア(ア)のとおり，Ｂは，
本件先行開発地の区画形質の変更をし，本件先行開発地から切り出した相
当量の土砂をもって本件土地に盛土をしたと認めることができる。
イ上記(1)イのＧの回答について
被告は，Ｇが原告に対し本件土地は切土であると明言したことはなく，
そもそも，本件土地が切土であるか盛土であるかは，買主である原告が自
らの責任において売主等に確認すべき事柄であり，処分行政庁に確認する
ような事項ではないと主張する。
しかし，甲第１８号証（Ｆ作成の陳述書）及び証人Ｆの証言の中には，
原告の実質的経営者であるＦは，本件土地を買い受けるに先立ち，Ｇに対
し，本件土地は切土であるか盛土であるかを確認したところ，Ｇは，本件
土地は切土であると述べたとする記載又は供述がある。そして，これらの
記載及び供述に，①原告は，不動産の売買，土木建築工事の設計，施工
及び請負等を業とする特例有限会社である（前提事実(1)ア）から，処分
行政庁が，本件先行開発地と本件土地との間の間知ブロック擁壁の背面土
（本件土地の土）が切土であるか盛土であるかに関する情報を保有してい
る可能性があることを認識していたと認めることができること，②Ｇは，
Ｂが平成１８年５月２６日に開催した近隣住民に対する説明会に立ち会っ
た際に聞いたＢの説明を信じ，本件土地は切土であると考えていたこと
（上記(1)ア(ウ)），③Ｂが処分行政庁に提出した図面及び被告が工事
完了の検査を踏まえて同年９月６日に作成した本件開発許可等に係る開発
登録簿には，本件土地の土が切土であるものとする記載又は本件土地の土
が切土であることを前提とする断面図の記載があり，処分行政庁は，本件
土地が切土であることを前提に本件開発許可等をしたものであること（上
記(1)ア(イ)及び(エ)）をも併せ考えれば，乙第９号証（Ｇ作成の陳述
書）及び証人Ｇの証言の中の反対趣旨の記載又は供述にかかわらず，上記
(1)イのとおり，原告の前代表者であり実質的経営者であるＦは，本件土
地を買い受けるに先立ち，Ｇに対し，本件土地は切土であるか盛土である
かを確認したところ，Ｇは，本件土地は切土であると述べたと認めること
ができる。
ウ上記(1)ウ(イ)及び(ウ)のＧらの指導について
原告は，Ｇらに対し，専ら危険防止のため本件土地から盛土を搬出する
ことを認めるように願い出るとともに，必要な行政上の措置を求めたにも
かかわらず，Ｇらは，本件土地から土砂を搬出するためには本件土地の開
発行為等の許可を受けることが絶対に必要である，本件土地の開発行為等
の許可を受けるためには本件土地から市道に通ずる幅員６ｍの道路を設置
することが必要である，上記道路を設置するためには隅切りを設置するこ
とが必要であると指導した旨を主張する。
しかし，原告が，開発行為等をして宅地とした上，分譲することを目的
として，本件土地を買い受けたものであって，その売買代金を金融業者か
らの借入れで賄ったことは，上記(1)イのとおりであり，このことによれ
ば，原告は，早期に資金を回収すべく，速やかに本件土地の開発行為等の
許可を受けることを希望していたものであると推認することができること
に加えて，上記(1)ウ(ア)のとおり，原告は，平成１８年１２月頃には，
本件土地の開発行為等の許可の申請をする準備を始めていたものであるこ
とにもよれば，上記(1)ウ(ア)のとおり，原告は，平成１９年１月頃，危
険防止のため本件土地から盛土を搬出することを認めるように願い出た時
には，既に，本件土地の開発行為等の許可についてＧらに相談していたも
のであると認めることができる。また，原告が，本件改善命令により命ぜ
られた改善措置を実施せず，平成２０年９月１０日，処分行政庁に対し，
資金等を確保することができないとして，処分行政庁において改善措置を
実施することを求め，その後も，本件土地からは土砂が流出したところ，
原告は，それに対する安全対策を講じようともせず，平成２４年４月２４
日付けで，処分行政庁に対し，本件土地において被告の負担で緊急安全対
策を実施することに同意する旨の書面を提出したことは，上記(1)オ及び
クのとおりであり，このことによれば，上記(1)ウ(ア)のとおり，原告は，
本件土地の開発行為等については自らの負担をもってする意思を有してい
たものの，緊急に本件土地から土砂を搬出するなどの改善措置については
自らの負担をもって実施する意思も能力も有していなかったものであると
推認することができる。そして，これらのことと，乙第９号証，第１３号
証（Ｊ作成の陳述書）及び証人Ｇ，同Ｊの各証言の中の記載又は供述とに
よれば，上記(1)ウ(ア)ないし(ウ)のとおり，原告は，平成１９年の初め，
本件土地の開発行為等の許可についてＧらに相談し，併せて，危険防止の
ため本件土地から盛土を搬出することを認めるように願い出るとともに，
行政上の支援を求めたが，自らの負担をもって緊急に本件土地から土砂を
搬出するなどの改善措置を実施する意思も能力も有しておらず，本件土地
からの土砂の搬出を実現するためには行政上の支援を受けるなどすること
を必要としており，かつ，本件土地を買い受けるに先立ち，Ｇから本件土
地は切土であると聞かされた経緯があるため，行政の積極的な支援を期待
していたものであり，Ｇらは，本件土地の安全性は本件土地の開発行為等
の許可により確保されることとなるから，緊急に本件土地から土砂を搬出
することを認める必要はない旨の判断に基づき，危険防止のための盛土の
搬出の願い出及び行政上の支援の求めに対しては，本件土地から土砂を搬
出するためには本件土地の開発行為等の許可を受けることが必要であると
指導し，本件土地の開発行為等の許可についての相談に対しては，本件土
地の開発行為等の許可を受けるためには本件土地から市道に通ずる幅員６
ｍの道路を設置することが必要である，上記道路を設置するためには隅切
りを設置することが必要であると指導したものであると認めることができ
る。
エ上記(1)キのＪの説明について
原告は，平成２０年１１月１９日に，処分行政庁から本件代執行に係る
工事の概要を聞かされたが，具体的な説明は受けておらず，また，その費
用については説明を受けていないと主張する。
しかし，処分行政庁が，本件代執行において，原告に対し，その実施に
関する通知及びその終了に関する通知をし，本件代執行をすることとした
こと又は本件代執行が終了したことと，それに要した費用は原告から徴収
することになることとを告知していることは，上記(1)カ(イ)及び(エ)の
とおりであり，このことによれば，処分行政庁は，原告に対し，本件代執
行の内容及びその費用について説明しようとする態度を取っていたもので
あると認めることができる。乙第１３号証及び証人Ｊの証言の中の記載又
は供述に，上記のことをも併せ考えれば，甲第１８号証及び証人Ｆの証言
の中の反対趣旨の記載又は供述にかかわらず，上記(1)キのとおり，Ｊは，
平成２０年１１月以降，数回にわたり，原告に対し，本件代執行に係る工
事の内容及びその実施状況並びにそれに要する費用について説明し，平成
２１年３月１９日付けで本件納付命令がされた後である同月２５日にも，
原告に対し，本件納付命令が納付を命ずる金額の算出根拠や内訳等につい
て説明したと認めることができる。
３争点２（本件開発許可等の適否）について
原告は，処分行政庁が，本件土地が切土であることを前提に本件開発許可等
をしたものであること，及び，本件土地を開発行為等の許可の対象とすること
なく本件開発許可等をしたものであることを理由に，本件開発許可等は違法無
効なものであると主張し，そのことを理由に本件納付命令が違法で取り消され
るべきである旨主張する。
(1)違法性の承継との関係について
しかし，改善命令並びにこれに係る代執行及び納付命令は開発行為の許可
又は宅地造成に関する工事の許可の存在を前提としてされるものではないの
であって，これらの許可の違法性は改善命令並びにこれに係る代執行及び納
付命令には承継されないものであることはもちろん，これらの許可が重大か
つ明白な瑕疵により無効なものであったとしても，そのことが改善命令並び
にこれに係る代執行及び納付命令の取消事由となるものではないことは，前
記１(2)アのとおりである。
(2)宅地造成等規制法１７条の趣旨との関係について
これを実質的にみても，これらの許可の違法性が改善命令又はこれに係る
代執行及び納付命令に承継されると解するならば，違法な開発行為の許可又
は宅地造成に関する工事の許可がされた場合にそれに基づいてされた土地の
区画形質の変更又は宅地造成に関する工事を是正するためにされた改善命令
又はこれに係る代執行及び納付命令もまた違法であるということとなり，こ
のように解したのでは，宅地造成工事規制区域内の宅地で，宅地造成に伴う
災害の防止のため必要な擁壁等が設置されておらず，又は極めて不完全であ
るために，これを放置するときは，宅地造成に伴う災害の発生のおそれが大
きいと認められるものがある場合において，擁壁等の設置等又は地形等の改
良のための工事を行うことを命ずることにより，災害の防止を図ろうとする
宅地造成等規制法１７条の趣旨に反し，ひいては，宅地造成に伴い崖崩れ又
は土砂の流出を生ずるおそれが著しい市街地又は市街地となろうとする土地
の区域内において，宅地造成に関する工事等について災害の防止のため必要
な規制を行なうことにより，国民の生命及び財産の保護を図り，もって公共
の福祉に寄与するという同法の目的（１条）の達成を妨げることとなるので
あって，このような解釈は著しく不相当なものというべきである。
(3)そうすると，本件開発許可等が違法無効なものであるか否かについて検
討するまでもなく，原告の上記主張は失当であることとなる。
４争点３（本件改善命令の適否）について
(1)原告は，本件土地が災害の発生のおそれを有するに至ったのはＢが本件
先行開発地から切り出した土砂をもって本件土地に盛土をするという違法な
開発行為をしたことが原因であるから，処分行政庁は，宅地造成等規制法１
７条２項の規定により，Ｂに対し改善命令をすべきであったものであり，そ
うであるにもかかわらず，処分行政庁は，ただ本件土地の所有者であるとい
うだけで，原告に対し本件改善命令をしたのであって，本件改善命令は同項
に照らし違法無効なものであると主張する。
ア宅地造成等規制法１７条２項の趣旨について
宅地造成等規制法１７条の趣旨が，宅地造成工事規制区域内の宅地で，
宅地造成に伴う災害の防止のため必要な擁壁等が設置されておらず，又は
極めて不完全であるために，これを放置するときは，宅地造成に伴う災害
の発生のおそれが大きいと認められるものがある場合において，擁壁等の
設置等又は地形等の改良のための工事を行うことを命ずることにより，災
害の防止を図ろうとするものであることは，上記３(2)のとおりであると
ころ，同条２項は，上記の場合において，宅地所有者等以外の者の宅地造
成に関する不完全な工事その他の行為によって災害の発生のおそれが生じ
たことが明らかであり，その行為をした者に上記の擁壁等の設置等又は地
形等の改良のための工事の全部又は一部を行わせることが相当であると認
められ，かつ，これを行わせることについて当該宅地所有者等に異議がな
いときは，その行為をした者に対して，上記の工事の全部又は一部を行う
ことを命ずること（宅地所有者等以外の者に対する改善命令をすること）
ができるものとすることにより，同条１項の宅地所有者等に対する改善命
令を補充し，もって災害の防止を図るという同条の上記趣旨を十全なもの
としようとしたものであると解される。
イ宅地所有者等に対する改善命令の処分要件について
宅地造成等規制法１７条１項の規定は，宅地所有者等に対する改善命令
の処分要件として，「宅地造成工事規制区域内の宅地で，宅地造成に伴う
災害の防止のため必要な擁壁等が設置されておらず，又は極めて不完全で
あるために，これを放置するときは，宅地造成に伴う災害の発生のおそれ
が大きいと認められるものがある場合において」と定めるにとどまり，同
条２項の宅地所有者等以外の者に対する改善命令をすることができること
を宅地所有者等に対する改善命令の消極的な処分要件とする定めや，宅地
所有者等以外の者に対する改善命令をすることができないことを宅地所有
者等に対する改善命令の積極的な処分要件とする定めは，同法及びその関
係法令を精査するも見当たらない。このことに加えて，同項の宅地所有者
等以外の者に対する改善命令が同条１項の宅地所有者等に対する改善命令
を補充するものであることは，上記アのとおりであることをも考慮すると，
宅地所有者等以外の者に対する改善命令をすることができることや，これ
ができないことは，宅地所有者等に対する改善命令の積極的又は消極的処
分要件のいずれでもないと解されるのであり，宅地所有者等以外の者に対
する改善命令をすることができたことや，宅地所有者等以外の者に対する
改善命令をすることができなかったと認めることができないことは，宅地
所有者等に対する改善命令の処分要件が充足されているか否かについて何
らの影響も及ぼすものではないというべきである。
ウそうすると，Ｂに対する改善命令をすることができたことや，Ｂに対す
る改善命令をすることができなかったと認めることができないことは，本
件改善命令の適否には基本的に影響を及ぼさないものというべきであり，
Ｂに対し改善命令をせずに本件改善命令をしたことの違法をいう原告の上
記主張は失当であることとなる。
なお，原告は，専ら宅地所有者等以外の者の行為により災害の発生のお
それが生じた場合には，そのおそれの発生に最も責任があり，かつ，その
おそれの除去に関して最も効果のある者に対し改善命令をすることが求め
られるとも主張するが，宅地造成等規制法１７条の趣旨が，擁壁等の設置
等又は地形等の改良のための工事を行うことを命ずることにより，災害の
防止を図ろうとするものであることは，上記３(2)のとおりであって，同
条の規定に基づく改善命令は，国民の生命及び財産の保護を図り，もって
公共の福祉に寄与するという行政目的を達成するためにされるものであり，
災害の発生のおそれを生じさせた者の責任を追及することを目的としてさ
れるものではなく，改善命令を発するに当たって，そのような者が誰であ
るかを究明して，その者に対して改善命令をすることが要求されているも
のでないことは，同条２項の文言からも明らかである。もっとも，同条が，
２項において，１項の宅地所有者等に対する改善命令の処分要件を加重し
た処分要件の下で補充的に宅地所有者等以外の者に対する改善命令をする
ことができるものとしつつ（上記ア），宅地所有者等に対する改善命令に
ついて，宅地所有者等以外の者に対する改善命令に先んじてされるべきも
のとはしていないことによれば，都道府県知事（都道府県知事から権限の
委任を受けた行政庁を含む。以下同じ。）は，改善命令の相手方の選択に
ついて，合理的な裁量を付与されていると解されるところ，宅地所有者等
以外の者が宅地造成に関する不完全な工事その他の行為によって災害の発
生のおそれを生じさせたことが明らかであって，都道府県知事が，その事
情について十分に認識し，宅地所有者等に対する改善命令と，当該宅地所
有者等以外の者に対する改善命令とのいずれをもすることができた場合に，
宅地所有者等以外の者に対する改善命令をせずに，宅地所有者等に対する
改善命令をしたことが，都道府県知事に与えられた裁量権の範囲を逸脱し
又はこれを濫用してしたものであるということができる場合も，およそあ
り得ないとまでいうことはできないが，①処分行政庁が，本件土地に相
当量の盛土がされていること，及び，その盛土はＢがしたものである可能
性が高いことを初めて認識したのは，Ｉによる本件土地の地質調査の結果
の報告書が提出された平成２０年１１月のことであることは，上記２(1)
カ(ウ)のとおりであり，処分行政庁は，本件改善命令の当時には，本件土
地にされている盛土はＢがしたものである可能性が高いことを確定的には
認識していなかったものである（処分行政庁には，当時，同条２項にいう
「宅地所有者等以外の者の宅地造成に関する不完全な工事その他の行為に
よって災害の発生のおそれが生じたことが明らかであ」ると認めるべき認
識はなかった。）ことに，②仮に本件土地にされている盛土はＢがした
ものであるとしても，そのような関係の清算は，事後的に，本件土地の所
有者である原告において原因者であるＢに対し求償をすることによって行
われるのが原則であり，改善命令の段階で，処分行政庁において，本件災
害の原因者を究明した上，改善命令をすべきものであるということはでき
ないことをも併せ考えれば，本件において，処分行政庁が，Ｂに対する改
善命令をせずに，原告に対する改善命令をしたことが，処分行政庁に与え
られた裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用してしたものであるというこ
とはできないものというべきである。したがって，原告の上記主張は採用
することができない。
(2)原告は，処分行政庁は本件土地が盛土であることを知っていたか，又は
容易に知り得たにもかかわらず，それを放置したまま本件開発許可等をし，
原告に対し本件土地は切土であると明言して本件土地を取得させたのである
から，本件土地に災害の発生のおそれを生じさせた責任を負うものとして，
都市計画法８１条の規定に基づく権限を適切に行使し，自ら改善措置を実施
すべきであったものであり，そうであるにもかかわらず，処分行政庁は，た
だ本件土地の所有者であるというだけで，原告に対し本件改善命令をしたの
であって，本件改善命令は信義則に反するものであり，宅地造成等規制法１
７条の趣旨に照らし違法無効なものであると主張する。
ア処分行政庁と本件災害との関わりについて
しかし，処分行政庁が本件土地に相当量の盛土がされていることを初め
て認識したのはＩによる本件土地の地質調査の結果の報告書が提出された
平成２０年１１月のことであることは，上記２(1)カ(ウ)のとおりであり，
処分行政庁が，本件土地が盛土であることを知っていたか，又は容易に知
り得たにもかかわらず，それを放置したまま本件開発許可等をしたことは，
これを認めるに足りる証拠がない。また，原告の前代表者であり実質的経
営者であるＦが，本件土地を買い受けるに先立ち，Ｇに対し，本件土地は
切土であるか盛土であるかを確認したところ，Ｇは，本件土地は切土であ
ると述べたことは，前記２(1)イのとおりであるが，このことのみをもっ
て，処分行政庁が事実に反する説明をすることによって原告に本件土地を
取得させたということはできないし（仮に原告がＧの回答を重視して本件
土地を取得したものであるとしても，Ｇは，行政サービスの一環として，
その職務上当時認識していた事実を回答したにすぎないのであり，社会通
念に照らし，この回答にその内容が客観的事実と合致することを法的に保
証するまでの強い効力が備わっているということはできないものといわざ
るを得ない。），処分行政庁が本件土地に災害の発生のおそれを生じさせ
たということもできないものというべきである。
イ本件改善命令が信義則に反し又は宅地造成等規制法１７条の趣旨に違反
するものであるかについて
上記アによれば，処分行政庁が本件土地に災害の発生のおそれを生じさ
せた責任を負うものであるということはできないのであって，原告の上記
主張はその前提を欠くものである。また，仮に処分行政庁が本件土地に災
害の発生のおそれを生じさせた責任を負うものであるとしても，そのため
に処分行政庁が宅地造成等規制法１７条１項の規定に基づいて原告に対し
てした本件改善命令が違法となるとするならば，宅地造成工事規制区域内
の宅地で，宅地造成に伴う災害の防止のため必要な擁壁等が設置されてお
らず，又は極めて不完全であるために，これを放置するときは，宅地造成
に伴う災害の発生のおそれが大きいと認められるものがある場合において，
擁壁等の設置等又は地形等の改良のための工事を行うことを命ずることに
より，災害の防止を図ろうとする同条の趣旨に反し，ひいては，宅地造成
に伴い崖崩れ又は土砂の流出を生ずるおそれが著しい市街地又は市街地と
なろうとする土地の区域内において，宅地造成に関する工事等について災
害の防止のため必要な規制を行なうことにより，国民の生命及び財産の保
護を図り，もって公共の福祉に寄与するという同法の目的（１条）の達成
を妨げることとなるのであって，このことによれば，仮に処分行政庁が本
件土地に災害の発生のおそれを生じさせた責任を負うものであるとしても，
そのために被告に国家賠償法上の責任が生ずることとなる可能性があるこ
とは格別，本件改善命令が信義則に反するものであるとか宅地造成等規制
法１７条の趣旨に照らし違法であるということはできないものというべき
である。
ウそうすると，処分行政庁が自ら改善措置を実施せずに本件改善命令をし
たことの違法をいう原告の上記主張は失当であることとなる。
なお，原告は，行政庁による権限の不行使が国家賠償法１条１項の適用
上違法とされる場合に関する判例を引用し，処分行政庁は，本件土地の安
全性を確保し災害を防止するため，その権限を適切に行使する義務を負っ
ていたものであるとも主張する。しかし，処分取消しの訴えの審判の対象
である処分の違法性とは，当該処分の根拠法規が定める処分要件の不充足
を意味するものであるのに対して，同項にいう違法とは，国又は公共団体
の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法
的義務に違背することをいうものである（最高裁昭和５３年(オ)第１２４
０号同６０年１１月２１日第一小法廷判決・民集３９巻７号１５１２頁参
照）ところ，原告の引用に係る判例は，いずれも，権限の行使について行
政庁に裁量権が付与されている場合において，行政庁による権限の不行使
がその許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるときは，
当該権限の不行使は上記職務上の法的義務に違背するものとして同項の適
用上違法となる旨を判示したものであり，そのような場合に，根拠法規が
定める処分要件を満たしていることを理由にされる別個の処分が違法とな
るか否かについて触れるものではなく，本件にこれらの判例を引用するの
は適切でないものというべきである。
(3)原告は，本件改善命令はＢによる違法な開発行為により開発された本件
先行開発地を守るためのものであるから，この点からも違法のそしりを免れ
ないと主張する。
しかし，仮に違法な開発行為等により開発され又は造成された宅地である
としても，災害から保護されなくてもよいものではなく，宅地造成に伴い崖
崩れ又は土砂の流出を生ずるおそれが著しい市街地又は市街地となろうとす
る土地の区域内において，宅地造成に関する工事等について災害の防止のた
め必要な規制を行なうことにより，国民の生命及び財産の保護を図り，もっ
て公共の福祉に寄与するという宅地造成等規制法の目的（１条）及び同法１
７条の改善命令の趣旨からすれば，違法な開発行為等により開発され又は造
成された宅地に対する災害を防止するためにされたものであることを理由と
して改善命令が違法となることはないものというべきである。そうすると，
仮に本件先行開発地がＢによる違法な開発行為により開発されたものである
としても，本件先行開発地に対する災害を防止するためにされたものである
ことを理由として本件改善命令が違法となることはなく，原告の上記主張は
失当であることとなる。
(4)原告は，６０００㎥にも及ぶ土砂の搬出等の猶予期限をわずか７日間と
して物理的に不可能な期限を定めている本件改善命令は，改善命令は相当の
猶予期限を付けてすべき旨を定める宅地造成等規制法１７条１項に違反する
ものであると主張する。
しかし，処分行政庁が本件土地に相当量の盛土がされていることを初めて
認識したのはＩによる本件土地の地質調査の結果の報告書が提出された平成
２０年１１月のことであることは，上記２(1)カ(ウ)のとおりであり，処分
行政庁は，本件改善命令の当時には，本件土地に盛土がされているか否かや，
本件土地から搬出すべき土砂の量がどれだけあるのかを確定的には認識して
いなかったものである。そして，そうであるとすると，本件改善命令に付け
られた猶予期限は，そのような前提の下で付けられたものであり，原告が本
件土地からの土砂の搬出等に着手した後に，本件土地には期限内に搬出する
ことが不可能なほどの量の盛土がされているなど期限内に義務を履行するこ
とができない事情が存することが明らかになった場合には，その期限が変更
され得るものであることが含意されていたということができるのであって，
このような猶予期限は，改善命令は相当の猶予期限を付けてすべき旨を定め
る宅地造成等規制法１７条１項に違反するものではないというべきである。
原告の上記主張は失当である。
(5)以上によれば，本件においては，本件改善命令が重大かつ明白な瑕疵に
より無効なものであるというような事情を認めることはできないから，本件
改善命令が有効に存在しないため本件代執行が違法であるということはでき
ず，そのことを理由として本件納付命令に取消事由があるということもでき
ないものというべきである。
５争点４（処分行政庁は原告による改善措置の実施を妨げたか否か，仮にそう
であるとしてそのことにより本件納付命令は違法となるか否か）について
原告は，本件土地が盛土であると知ってから，災害を未然に回避するため
種々の改善措置を実施しようとしたが，処分行政庁は，本件土地から土砂を搬
出するためには本件土地の開発行為等の許可を受けることが絶対に必要である，
本件土地の開発行為等の許可を受けるためには本件土地から市道に通ずる幅員
６ｍの道路を設置することが必要である，上記道路を設置するためには隅切り
を設置することが必要であるなどとして，原告が改善措置を実施することを妨
げたのであって，処分行政庁が原告に対し本件土地の開発行為等の許可を受け
ること等を指導したことは違法であり，このような事情は本件納付命令の違法
事由となると主張する。
(1)処分行政庁は原告による改善措置の実施を妨げたか否かについて
しかし，上記各指導のうち，本件土地から土砂を搬出するためには本件土
地の開発行為等の許可を受けることが必要であるという指導は，危険防止の
ための盛土の搬出の願い出及び行政上の支援の求めに対してされたものであ
るが，本件土地の開発行為等の許可を受けるためには本件土地から市道に通
ずる幅員６ｍの道路を設置することが必要である，上記道路を設置するため
には隅切りを設置することが必要であるという指導は，本件土地の開発行為
等の許可についての相談に対してされたものであることは，上記２(1)ウ
(ア)ないし(ウ)及び(2)ウのとおりであり，幅員６ｍの道路又は隅切りを設
置することに係る指導について，原告が改善措置を実施しようとしたのに対
してされたものであるということはできないものというべきである。
また，上記各指導のうち，本件土地の開発行為等の許可を受けることに係
る指導についても，原告は，上記願い出及び支援の求めに当たり，本件土地
の開発行為等については自らの負担をもってする意思を有していたものの，
緊急に本件土地から土砂を搬出するなどの改善措置については自らの負担を
もって実施する意思も能力も有しておらず，本件土地からの土砂の搬出を実
現するためには行政上の支援を受けるなどすることを必要としており，かつ，
本件土地を買い受けるに先立ち，Ｇから本件土地は切土であると聞かされた
経緯があるため，行政の積極的な支援を期待していたものであることは，上
記２(1)ウ(ア)ないし(ウ)及び(2)ウのとおりであり，原告が（自らの費用と
責任をもって主体的に）改善措置を実施しようとしたのに対してされたもの
であるということはできないものというべきであるし，さらに，Ｇらが，本
件土地の安全性は本件土地の開発行為等の許可により確保されることとなる
から，緊急に本件土地から土砂を搬出することを認める必要はない旨の判断
に基づき，上記指導をしたものであることは，上記２(1)ウ(ア)ないし(ウ)
及び(2)ウのとおりであり，処分行政庁が，原告が改善措置を実施すること
を妨げたということもできないものというべきである。
(2)処分行政庁の原告の願い出に対する対応により本件納付命令は違法とな
るか否かについて
そして，行政代執行法５条の規定に基づいてされた納付命令について，法
の一般原理である信義則の法理の適用等により，それを違法なものとして取
り消すことができる場合があるものとしても，原告が，自らの負担をもって
緊急に本件土地から土砂を搬出するなどの改善措置を実施する意思も能力も
有しないまま，行政の積極的な支援を期待して，危険防止のため本件土地か
ら盛土を搬出することを認めるように願い出たところ，処分行政庁が，本件
土地の安全性は本件土地の開発行為等の許可により確保されることとなるか
ら，緊急に本件土地から土砂を搬出することを認める必要はない旨の判断に
基づき，原告の願い出には応じなかったという事実があるからといって，本
件納付命令が信義則の法理の適用等により違法となるということはできない
ものというべきである。
(3)そうすると，処分行政庁が原告による改善措置の実施を妨げたことによ
る本件納付命令の違法をいう原告の上記主張は失当であることとなる。
なお，平成１９年９月１０日頃，近隣住民から八王子市に対し本件土地の
斜面に亀裂が入っている旨の申出があり，八王子市は，処分行政庁に対し，
その旨の連絡をしたところ，Ｇらは，従前と同様の判断に基づき，原告に対
し，当面の措置として本件土地の斜面をブルーシートで覆い雨水の浸透を防
止した上，早急に改善策を提案するように指導するにとどめ，緊急に本件土
地から土砂を搬出するように指導することまではしなかったことは，前記２
(1)ウ(エ)のとおりであり，その後，本件災害が発生したことを踏まえると，
上記時点において緊急に本件土地から土砂を搬出するように指導していれば
本件災害は防止することができたものであり，本件災害はＧらの指導が適切
さを欠いたことから発生したものであるということもできないものとまでは
いえない。しかし，本件災害の発生の直接の原因となった降雨が，関東地方
で発生した局所的な大雨であり，八王子市における２日間の総雨量は２２０.
５mm，１時間の最大雨量は６３mmと記録的な豪雨であったことは，前記２
(1)エのとおりであり，このことによれば，本件災害はその発生を予測する
ことが必ずしも容易ではなかったものであると認めることができることから
すると，Ｇらが上記のとおり指導するにとどめた事実があるからといって，
本件納付命令が信義則の法理の適用等により違法となるということはできな
いものというべきである。
６争点５（本件納付命令には納付を命ずる金額の過大等の瑕疵があるか否か）
について
(1)納付を命ずる金額について
原告は，本件納付命令が納付を命ずる９５２７万２８００円という金額は
余りにも過大であり，処分行政庁が本件代執行により実施した土砂の搬出は
総額２０００万円で実施することができるものであると主張する。
しかし，処分行政庁が本件代執行により実施した土砂の搬出が総額２００
０万円で実施することができるものであることについては，証拠が全くない。
そして，乙第８号証（八王子市作成の変更執行伺書）によれば，本件代執行
に係る工事である土砂の流出防止（土砂の搬出）及びがけ面の保護ほかの工
事の費用を被告の積算基準及び設計単価表に基づいて計算すると，その金額
は合計９５５６万１５５０円となると認めることができるところ，乙第１３
号証及び証人Ｊの証言によれば，本件土地は，市道に接している通路部分の
幅員が狭く，しかも急勾配であるため，土砂運搬用のダンプが通路部分まで
しか入ることができないものであり，本件代執行に係る工事は，通路部分ま
で小型の運搬具を使用して土砂を運搬した上でダンプに積載する必要がある
など，手間の掛かるものであったと認めることができるのであり，このこと
に加えて，原告が，本件納付命令が納付を命ずる金額の一般的な過大をいう
のみで，いかなる費目の金額がどのように過大であるかという具体的な主張
及び立証を一切していないことをも考慮すると，上記金額は本件代執行に係
る工事の費用として適正な範囲を超える金額ではないものであると認めるこ
とができる。そうすると，その金額の範囲内にある本件納付命令が納付を命
ずる金額（９５２７万２８００円）は適正な金額であると認めることができ
ることとなる。
(2)納付を命ずる金額の算出根拠や内訳等の提示について
原告は，処分行政庁が原告の求めにもかかわらず，本件納付命令が納付を
命ずる金額の算出根拠や内訳等を一切示さなかったため，その金額がどのよ
うなものであるのかを判断することができなかったのであり，本件納付命令
は原告に納付を命ずる金額の適否の判断の機会を与えていない点からも違法
であると主張する。
ア納付を命ずる金額の算出根拠や内訳等の提示について
処分行政庁の開発指導第１課の課長であったＪが，平成２０年１１月以
降，数回にわたり，原告に対し，本件代執行に係る工事の内容及びその実
施状況並びにそれに要する費用について説明し，平成２１年３月１９日付
けで本件納付命令がされた後である同月２５日にも，原告に対し，本件納
付命令が納付を命ずる金額の算出根拠や内訳等について説明したことは，
上記２(1)キのとおりであり，このことによれば，処分行政庁は，原告に
対し，本件納付命令が納付を命ずる金額の算出根拠や内訳等を示したもの
であると認めることができるのであって，原告の上記主張はその前提を欠
くものである。
イ聴聞弁明の機会の付与について
仮に原告の上記主張が聴聞又は弁明の機会の付与を欠くことをいうもの
であるとしても，行政代執行法の中には，聴聞弁明の機会の付与について
の定めが置かれておらず，また，行政手続法１３条１項は，不利益処分を
しようとする場合の聴聞弁明の機会の付与について定めているが，同条２
項４号は，一定の額の金銭の納付を命ずる不利益処分をしようとするとき
は前項の規定は適用されない旨を定めているところ，行政代執行法５条の
規定に基づく納付命令は，一定の額の金銭の納付を命ずる不利益処分に該
当するのであって，行政庁が，納付命令をしようとする場合に，聴聞弁明
の機会の付与をしなければならないものとする法令上の根拠は存在しない。
したがって，処分行政庁が，本件納付命令をするに当たり，原告に対し，
聴聞弁明の機会の付与をしなかったことは，何ら違法ではないものという
べきである。
ウ不利益処分の理由の提示について
また，仮に原告の上記主張が不利益処分の理由の提示の不備をいうもの
であるとしても，行政手続法１４条１項本文が，行政庁は，不利益処分を
する場合には，その名宛人に対し，同時に，当該不利益処分の理由を示さ
なければならないと定めているのは，行政庁の判断の慎重と合理性とを担
保してその恣意を抑制するとともに，不利益処分の理由を名宛人に知らし
めて不服の申立てに便宜を与える趣旨に出たものであると解される。そし
て，同項本文に基づいてどの程度の理由を提示すべきであるかは，上記の
ような同項本文の趣旨に照らし，当該不利益処分の根拠法令の規定内容，
当該不利益処分に係る審査基準の内容等，当該不利益処分の性質及び内容，
当該不利益処分の原因となる事実関係の内容等を総合考慮してこれを決定
すべきであるが，同項本文の上記のような趣旨に鑑みれば，処分通知書に
記載する理由は，原則として，いかなる事実関係に基づきいかなる法規を
適用して当該不利益処分がされたかを名宛人においてその記載自体から了
知し得るものでなければならないと解すべきである（最高裁昭和５７年
(行ツ)第７０号同６０年１月２２日第三小法廷判決・民集３９巻１号１頁，
最高裁平成２１年(行ヒ)第９１号同２３年６月７日第三小法廷判決・民集
６５巻４号３２７頁参照）。
これを本件についてみると，本件納付命令に係る納付命令書には，根拠
法条として行政代執行法５条の規定が記載された上，本件代執行の実施場
所，実施時期及び請求内容が記載されていたことは，前提事実(7)のとお
りであって，このことによれば，本件納付命令の理由の提示は，いかなる
事実関係に基づきいかなる法規を適用して本件納付命令がされたかを名宛
人である原告においてその記載自体から了知し得るものであったというこ
とができ，本件納付命令は行政手続法１４条１項の不利益処分の理由の提
示の規定に違反するものではないものというべきである。
７本件納付命令の適法性について
原告は，上記１ないし６で検討した点のほかには，本件納付命令の違法を主
張していないところ，本件納付命令からは，その余の違法をうかがうこともで
きない。したがって，本件納付命令は適法な処分というべきである。
第４結論
よって，原告の請求は理由がないから，これを棄却することとし，訴訟費用
の負担について行政事件訴訟法７条，民事訴訟法６１条を適用して，主文のと
おり判決する。
東京地方裁判所民事第２部
裁判長裁判官川神裕
裁判官内野俊夫
裁判官日暮直子
（別紙）
関係法令の定め
１宅地造成等規制法の定め
(1)８条（宅地造成に関する工事の許可）
ア宅地造成工事規制区域内において行なわれる宅地造成に関する工事につ
いては，造成主は，当該工事に着手する前に，国土交通省令で定めるとこ
ろにより，都道府県知事の許可を受けなければならない。（１項）
イ都道府県知事は，前項の許可の申請に係る宅地造成に関する工事の計画
が次条の規定に適合しないと認めるときは，同項の許可をしてはならない。
（２項）
ウ都道府県知事は，１項の許可に，工事の施行に伴う災害を防止するため
必要な条件を付することができる。（３項）
（１項ないし３項につき，平成１８年法律第３０号による改正前のもの）
(2)９条（宅地造成に関する工事の技術的基準）
宅地造成工事規制区域内において行なわれる宅地造成に関する工事は，政
令（その政令で都道府県の規則に委任した事項に関しては，その規則を含
む。）で定める技術的基準に従い，擁壁又は排水施設の設置その他宅地造成
に伴う災害を防止するため必要な措置が講ぜられたものでなければならない。
（１項）
（平成１８年法律第３０号による改正前のもの）
(3)１２条（工事完了の検査）
ア造成主は，８条１項の工事を完了した場合においては，国土交通省令で
定めるところにより，その工事が９条１項の規定に適合しているかどうか
について，都道府県知事の検査を受けなければならない。（１項）
イ都道府県知事は，前項の検査の結果工事が９条１項の規定に適合してい
ると認めた場合においては，国土交通省令で定める様式の検査済証を造成
主に交付しなければならない。（２項）
（１項及び２項につき，平成１８年法律第３０号による改正前のもの）
(4)１７条（改善命令）
ア都道府県知事は，宅地造成工事規制区域内の宅地で，宅地造成に伴う災
害の防止のため必要な擁壁等が設置されておらず，又は極めて不完全であ
るために，これを放置するときは，宅地造成に伴う災害の発生のおそれが
大きいと認められるものがある場合においては，その災害の防止のため必
要であり，かつ，土地の利用状況その他の状況からみて相当であると認め
られる限度において，当該宅地又は擁壁等の所有者，管理者又は占有者に
対して，相当の猶予期限を付けて，擁壁等の設置若しくは改造又は地形若
しくは盛土の改良のための工事を行うことを命ずることができる。（１
項）
イ前項の場合において，同項の宅地又は擁壁等の所有者，管理者又は占有
者（以下この項において「宅地所有者等」という。）以外の者の宅地造成
に関する不完全な工事その他の行為によって前項の災害の発生のおそれが
生じたことが明らかであり，その行為をした者（その行為が隣地における
土地の形質の変更であるときは，その土地の所有者を含む。以下この項に
おいて同じ。）に前項の工事の全部又は一部を行わせることが相当である
と認められ，かつ，これを行わせることについて当該宅地所有者等に異議
がないときは，都道府県知事は，その行為をした者に対して，同項の工事
の全部又は一部を行うことを命ずることができる。（２項）
２行政代執行法の定め
(1)２条（代執行）
法律（法律の委任に基く命令，規則及び条例を含む。以下同じ。）により
直接に命ぜられ，又は法律に基き行政庁により命ぜられた行為（他人が代っ
てなすことのできる行為に限る。）について義務者がこれを履行しない場合，
他の手段によってその履行を確保することが困難であり，且つその不履行を
放置することが著しく公益に反すると認められるときは，当該行政庁は，自
ら義務者のなすべき行為をなし，又は第三者をしてこれをなさしめ，その費
用を義務者から徴収することができる。
(2)３条（戒告，通知）
ア前条の規定による処分（代執行）をなすには，相当の履行期限を定め，
その期限までに履行がなされないときは，代執行をなすべき旨を，予め文
書で戒告しなければならない。（１項）
イ義務者が，前項の戒告を受けて，指定の期限までにその義務を履行しな
いときは，当該行政庁は，代執行令書をもって，代執行をなすべき時期，
代執行のために派遣する執行責任者の氏名及び代執行に要する費用の概算
による見積額を義務者に通知する。（２項）
ウ非常の場合又は危険切迫の場合において，当該行為の急速な実施につい
て緊急の必要があり，前２項に規定する手続をとる暇がないときは，その
手続を経ないで代執行をすることができる。（３項）
(3)５条（費用の徴収）
代執行に要した費用の徴収については，実際に要した費用の額及びその納
期日を定め，義務者に対し，文書をもってその納付を命じなければならない。

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