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主文
１本件控訴を棄却する。
２控訴費用は，控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
１原判決を取り消す。
２被控訴人が控訴人に対してした，平成１３年１０月１８日付け××環改有第
×××号「公害防止事業に係る事業者負担金の額（管理費を除く。）について
（通知）」と題する通知及び同日付け同号「公害防止事業に係る管理費の事業
者負担金の額（平成１３年度分）について（通知）」と題する通知に係る公害
防止事業費事業者負担の各決定を取り消す。
３被控訴人が控訴人に対してした，平成１５年８月２２日付け××環改有第×
××号「公害防止事業（第二次）に係る事業者負担金の額（管理費を除く。）
について（通知）」と題する通知及び同日付け同号「公害防止事業（第二次）
に係る管理費の事業者負担金の額（平成１５年度分）について（通知）」と題
する通知に係る公害防止事業費事業者負担の各決定を取り消す。
４訴訟費用は，第１，２審とも，被控訴人の負担とする。
第２事案の概要
１本件は，被控訴人において，平成１２年に大田区α付近一帯の地中から発見
されたダイオキシン類による土壌の汚染に関し，控訴人が公害防止事業費事業
者負担法３条に規定する「当該公害防止事業に係る公害の原因となる事業活
動」を行った事業者に当たると認定して，平成１３年と平成１５年の２回にわ
たり，同法９条に基づき，控訴人に上記汚染に係る公害防止事業の費用を負担
させる決定をしたのに対し，控訴人が，上記各処分の違法性を主張して，その
取消しを求める事案である。
原判決は，控訴人の請求をいずれも棄却したので，控訴人が控訴をした。
２関係法令の定め等，前提事実及び争点は，下記３に当審における当事者の主
張を付加するほか，原判決の「事実及び理由」欄の「第２事案の概要」の１
項ないし３項（原判決３頁１６行目から同２４頁５行目まで）に記載のとおり
であるから，これを引用する。
３当審における当事者の主張
(1)本件対策地域において検出されたＰＣＢの種類，汚染の態様等について
ア控訴人
(ア)本件対策地域におけるＰＣＢ汚染は，以下のように，Ｐ１株式会社
（以下「Ｐ１」という。）や控訴人以外の第三者の行為に基づいて地表
面から生じたＰＣＢ汚染が，油分等を伝って地中に広がっていったもの
である。
すなわち，本件対策地域で検出されたＰＣＢのほとんどは，Ｐ１によ
る更地化の際に形成されたと思われるガラ混じりの層から検出されたと
いうわけではないのである。むしろ，原判決添付別紙１−１の図面のＮ
ｏ.２（なお，以下ではＮｏ.１，Ｎｏ.２等の表示をもって原判決別紙
１−１記載のＮｏ１，Ｎｏ.２等の地点を示すものとする。）の位置の
コンクリート・砕石直下で採取された試料（試料名称Ｎｏ.２（０．３
５））からは，５６００００ｍｇ／ｋｇという最高濃度のＰＣＢが検出
されている。この試料が採取された地層は，瓦礫等を含まない埋土ロー
ム層であるから，Ｐ１による更地化以後の汚染であることが明らかであ
る。さらに，Ｎｏ.２（０．３５）の地点以外にも，Ｎｏ.３の地表面付
近でＰＣＢ臭が確認されており，高濃度のＰＣＢ汚染が疑われるのであ
る。
なお，Ｎｏ.２（０．３５）から採取された試料について，被控訴人
は，砕石とロームの間に溜まっていた油であると主張するが，油だけが
土壌であるロームの上に遊離して存在しているはずはない。Ｐ２報告書
では，油分「８％」，含水率「２７．８％」と記載されており（乙８，
１４頁），また，同試料につき「土壌中の油分に含有されるＰＣＢ濃
度」という記載がされているのである（乙１０，８頁）。当該試料は，
Ｐ２１回目調査において採取され，Ｐ２２回目調査で保存試料とし
て追加分析された土壌試料であり，油ではない。そして，Ｎｏ.２（０．
３５）の地点では，ガラ等の混入は認められず（甲６２），土壌のかく
乱もみられないから，ガス管工事等により汚染土壌がかく乱したという
事実はないのである。
また，Ｎｏ.６（０．４）の地点は，周辺の調査地点に広く存在する
埋土ローム層が存在せず，焼却土，石炭ガラで構成されている。これは，
埋土ローム層が形成された後，穴を掘る等の人為的行為によりロームが
撤去され，石炭ガラ等で埋め戻されたと考えるのが自然である。この焼
却土や石炭ガラで構成された地点が汚染されており（１２００ｍｇ／ｋ
ｇ），Ｐ１が化学品製造工場（以下「本件工場」という。）を昭和３９
年から昭和４０年にかけて閉鎖した跡地（以下「本件工場跡地」とい
う。）が更地化され，埋土ロームが持ち込まれた後に汚染が生じたこと
を強く示唆するものである。
そして，ＰＣＢが地中に存在する場合，土壌中に落ち葉等の有機物質
や大量の油分が存在すると，それらとの親和性により地中方向に容易に
移動することを併せ考えると，本件対策地域におけるＰＣＢ汚染は，第
三者の行為により地表面から生じたＰＣＢ汚染が，油分などを伝って地
中に広がったものと推認するのが相当である。
(イ)Ｐ１が使用していたＰＣＢは，○○４００（Ｐ３株式会社製造のＰ
ＣＢ製品名。）の１種類だけであったところ，被控訴人は，本件土壌浄
化事業により回収したＰＣＢについて，同族体組成及び塩素化度の比較
から，○○４００であると断定する。
しかし，○○３００や○○５００が１割でも含まれた混合物の同族体
組成比率も，本件において回収したＰＣＢの同族体組成比率と似通った
ものになる（甲１１９）ので，本件土壌浄化事業により回収したＰＣＢ
の同族体組成比率からいえることは，○○４００を主成分としたＰＣＢ
の可能性があるという程度に過ぎないものである。塩素化度から回収さ
れたＰＣＢが○○４００であると断定することも不可能である。
むしろ，Ｐ２が分析したＮｏ.２表層やＮｏ.６表層の六塩素化物以上
の同族体比率からすると，Ｐ１が使用していなかった○○５００や○○
６００などが相当量含まれていないと説明がつかないのである（甲１１
９）。また，Ｐ２報告書によっても，○○３００，５００，６００など
が検出されているのである。
したがって，本件において回収したＰＣＢは，○○４００が主たる構
成成分であると推定されるものの，○○５００や○○６００などが相当
量含まれるものと考えるのが自然である。
これに対し，被控訴人は，諸々の理由から○○４００が変成した可能
性を指摘するが，それらはいずれも単なる可能性に過ぎず，Ｐ１が使用
していた○○４００と汚染ＰＣＢとの同一性を合理的に説明できるもの
ではない。
(ウ)Ｐ１が使用していた○○４００の回収，処分は，同社が倒産した昭
和３９年４月末までに完了したものである。すなわち，一般に，粘度が
高くなって取扱いが困難となる原料，熱媒などは，装置内温度が低下す
る前に装置系外に取り出すのが常識である。また，Ｐ１は，昭和３９年
２月末に倒産し，従業員の大部分は同年４月末までに退職した。したが
って，Ｐ１が使用していた○○４００は，同月ころまでに回収されたも
のである。
イ被控訴人
(ア)平成１２年１０月から１２月にかけて被控訴人がＰ４に委託して実
施した周辺環境調査において，地表付近に高濃度汚染は認められなかっ
たし，平成１５年にＰ４に委託した追加調査でも地表面からは高濃度の
ＰＣＢは検出されなかったことからして，汚染が地表面から生じたとす
る主張には根拠がない。
Ｎｏ.２（０．３５メートル）で５６００００ｍｇ／ｋｇのＰＣＢが
検出されたのは，土壌でなく油に区分される試料である。ＰＣＢは親油
性の物質であることに加え，Ｐ４の追加調査によると，Ｎｏ.２（０．
３５メートル）から検出されたＰＣＢ濃度は１７００ｍｇ／ｋｇにとど
まっていたことに照らすと，直ちに同所付近の地表面の土壌が高濃度の
ＰＣＢによって汚染されていたとはいえない。
Ｎｏ.２地点においては，昭和６０年６月にはコンクリート舗装され
ていなかったが，その後のコンクリート舗装の際，水道メーターの設置
工事等が行われたために，周辺で土壌がかく乱されたことが推認される。
βビルへのガス管（深度４５センチメートル）は，昭和５８年以降に敷
設換えが行われており，平成１３年１２月２４日撮影した写真（乙１１
２の１・２）からも，Ｎｏ.２地点周辺で土壌がかく乱されたことがう
かがえる。元々ロームの下にはコールタール臭のする土壌が存在してお
り，同地点で行われたガス管工事等により上部へのかく乱が生じたため，
このような高濃度ＰＣＢを含む油分が砕石の下から検出されたと考えら
れるのである。なお，表層試料については，クロススコップを用いて直
径約２０センチメートルの範囲を手掘りで採取しているのであり，ボー
リングマシンにより採取されたものではないから，柱状図上においてＮ
ｏ.２の地点でコアの乱れがみられないとしても，周辺工事による土壌
のかく乱による汚染の可能性を否定できないのである。
また，Ｎｏ.６地点においては，地表面から深度１．４メートルまで
は石炭ガラを含む埋土・焼却土になっており，周辺に見られるロームが
存在しない。しかし，第三者がこのような深さまで外部から持ち込んだ
焼却灰を埋設することは考えられないため，本件工場跡地の更地化が行
われた際に，ロームのみではなく，石炭ガラや焼却灰等，不要物を焼却
した残し等も埋め戻しに使われたものと推認されるのであり，Ｎｏ.６
地点における状況が，本件のＰＣＢ汚染が工場跡地の更地化後になされ
たことを裏付けるものとはいえない。
(イ)○○４００の同族体組成比は，四塩化ビフェニルが５１パーセント，
五塩化ビフェニルが２８パーセント，三塩化ビフェニルが１７パーセン
ト程度であるところ，本件土壌浄化事業において得られた抽出ＰＣＢ液
中のＰＣＢ同族体組成比は，５０検体すべてについて傾向に大差はなく，
四塩化ＰＣＢを最も多く含み，その割合の平均は５３パーセント，五塩
化ＰＣＢが２２パーセント，三塩化ＰＣＢが１９パーセントであるから，
回収されたＰＣＢは○○４００であるといえる。また，ＰＣＢ製品に含
まれるポリ塩化ビフェニルの平均塩素数，すなわち塩素化度は，○○３
００は３．２，○○４００は４．１，○○５００は５．２，○○６００
は６．３程度とされているところ，本件土壌浄化事業において得られた
５０検体の抽出ＰＣＢ液の塩素化度の平均値は４．１であり，○○４０
０の上記値と一致しているのである。
(ウ)熱媒体であった○○４００には，常温でも装置系外に取り出すのに
必要な流動性があり，装置の温度が下がっても粘度が高くなって取扱い
が困難になるとは認められない。
(2)本件対策地域から検出されたＳＫオイルについて
ア控訴人
本件工場跡地からＰ１が使用していたＳＫオイルが検出されたとはいえ
ない。すなわち，被控訴人は，財団法人Ｐ５（以下「Ｐ５」という。）の
分析の結果，汚染土壌からＳＫオイルに含まれる２−メチルナフタレン，
ジメチルナフタレン，ビフェニル，アセナフテンの４成分が検出されたこ
とをもって，本件工場跡地からＳＫオイルが検出されたと主張する。しか
し，Ｐ１が昭和３８年当時使用していた潤滑油は，「○○」という製品で
あり，これと本件工場跡地土壌から検出された土壌抽出成分６試料につい
て，それぞれ組成分析を行ったところ，メチルナフタレン，ジメチルナフ
タレン及びビフェニルの組成比が異なっていたものである（甲１１５）。
しかも，被控訴人の主張する上記４成分を主要成分として構成される潤滑
油は他にも存在するのである（控訴人の調査によれば○○がある（甲１１
６）が，Ｐ１はこれを本件工場で使用していなかった。）から，本件対策
地域の土壌からＰ１が使用していた「○○」が検出されたと認定すること
はできないものである。
イ被控訴人
被控訴人がＰ５に委託した土壌試料の追加分析においてＳＫオイルの主
要構成成分が検出された１２試料を比較すると，それぞれ相関関係があり，
汚染源が同一である可能性が高いことが判明したこと，控訴人が実施した
抽出ＰＣＢ液６試料中に含まれるＳＫオイルの主要成分の分析結果による
と，どの試料についても成分濃度の間に相関関係が認められ，６試料が同
様の成分組成比を持つことが示されたことなどに照らすと，本件工場跡地
の更地化後の第三者による汚染は考えられない。
なお，○○は，昭和３０年に製造が中止されたが，Ｐ１の使用方法によ
れば，○○をＰ１が昭和３８年当時も使用していた蓋然性は低くないから，
Ｐ１がその当時使用していた潤滑油が，昭和３０年以降に製造された「○
○」のみであるとはいえない。
(3)控訴人がＰＣＢを排出した主体と評価できるか。
ア控訴人
負担法上の事業者負担金の基本的性格は，原因者負担金であるから，控
訴人が負担法３条の事業者に当たるというためには，控訴人自身の行為に
おいて独自に，本件対策地域における汚染という結果に対する原因が存在
しなければならないものである。本件のごとく，親会社・子会社の関係が
あり，子会社の行為が介在する場合には，被支配会社に対する法律上又は
事実上の支配を活用して，指揮，監督，命令，指示等の形で原因行為を実
施させ，かつ，当該指揮命令が子会社の反抗を許さず意思決定の自由が残
されない程度であったときに親会社に対する帰責可能性が肯定されるとい
うべきである。
これを本件についてみると，親会社である控訴人が子会社であるＰ１に
対して反抗を許さない程度に本件対策地域上にＰＣＢを排出するよう指揮
命令した具体的事実が認定されて初めて控訴人が負担法３条の事業者とい
うことができるのである。しかし，本件では，控訴人がＰ１の株式を１０
０パーセント保有していたことのみが取り上げられており，上記指揮命令
等の具体的事実は認定されていない。控訴人が抽象的な意味でＰ１に指揮
監督を及ぼすことが可能であったとしても，自然科学的な意味で原因行為
を作り出したのはＰ１であって，控訴人ではないのであり，負担法や民法，
商法の法体系を前提として考えると，仮にＰ１にＰＣＢ排出の原因があっ
たとしても，控訴人が原因をなす事業活動をしたと評価することはできな
い。また，汚染原因者から事業を承継した第三者あるいは汚染原因者から
資産を購入した第三者が，後日，当該事業・資産に発見された汚染原因に
対する責任や汚染原因に対する負担金を負担しなければならないとすると，
それは第三者の自由な経済的活動を萎縮させてしまうことになり，許され
ないことは明らかである。
そもそも，控訴人が，Ｐ１の株式を取得したのも，本件工場を購入した
のも，債権者になったのも，Ｐ１の再建のためないし清算手続を遂行する
ためであり，純粋な経済活動ではなかったものである。したがって，Ｐ１
から引き継ぐべき事業は存続しておらず，控訴人は，抽象的にも対価を得
ていないばかりか，実質的にもＰ１に替わって損失を被っており，その意
味でも，控訴人が負担法３条の「事業者」に当たるとするのは不当である。
イ被控訴人
原判決も認定したような控訴人とＰ１との関係は，控訴人が，Ｐ１の全
株式を所有し，取締役の選任をその意思に基づいて行ったことにより，Ｐ
１を現実に支配し，Ｐ１という別法人の保有する施設で，その法人の所有
する有害物質であるＰＣＢを回収し，処分したもの，言い換えれば○○４
００を排出したものであることを基礎付けるものである。
原判決は，控訴人とＰ１を同一視したのではなく，控訴人自体が，負担
法３条所定の「公害防止事業に係る公害の原因となる事業活動」を行った
事業者に当たると認定したものである。
(4)事業者負担金の負担割合と負担金額の算定について
ア控訴人
(ア)負担法は，事業者全体に負担させる負担総額を決定するが（４条１
項。なお，負担法施行令２条），諸般の事情（「当該防止事業に係る公
害の程度」や「当該公害防止事業に係る公害の原因となる物質が蓄積さ
れた期間等の事情」等）を勘案して妥当と認められる額を減じた額をも
って負担総額とすると規定している（負担法４条２項）。しかし，その
減額が算定困難であるときは，緑地その他の事業については４分の１以
上２分の１以下の割合（同法７条１号）を乗じた額を基準として負担総
額とすることを可とする（同条柱書）。なお，客土事業については２分
の１以上４分の３以下の割合（同条３号）とされている。また，費用負
担事業者が複数存在するときは，各事業者について，寄与度に応じて決
定した負担総額を配分し，これをもって個々の事業者の負担金とする
（同法５条）。
本件については，以下の点が指摘できる。第１に，「当該防止事業に
係る公害の程度」については，本件対策地域近辺は住宅密集地域ではな
く，被控訴人が控訴人（Ｐ１）がＰＣＢを排出したと主張する昭和３９
年ないし４０年から，ＰＣＢが検出されたという平成１２年までのおよ
そ３５年間，本件対策地域及びその近隣で，汚染被害や環境被害が報告
されたという事実は見当たらないから，公害の程度はそれほど著しくな
いと評価することができる。したがって，その防止事業費用のすべてを
事業者に課するのは酷に失する。第２に，「当該公害防止事業に係る公
害の原因となる物質が蓄積された期間等の事情」については，その排出
時期とされるころは未だＰＣＢの有害性が知られておらず，何らの法規
制もされていなかったのであるから，今になって控訴人に負担を求める
のは酷である。第３に，「期間等」にいう「等」に関しては，ＰＣＢを
直接排出したとされるＰ１が既に倒産している以上，今更事業者に対し
て負担を求めることは酷である。第４に，負担法による他の適用事例に
おける事業者の平均負担割合は約４７．０パーセント，本件と同じ客土
事業については約４４．５パーセントであるのと比較すると，本件の７
５パーセントは高額である。
したがって，本件においては，事業者全体の負担総額を，費用総額の
２５パーセントとすべきであり，仮にそうでないとしても５０パーセン
トとすべきである。
そして，被控訴人はこのような諸事情を適正に勘案する作業をしてい
ないのであり，その意味でも本件各処分は違法である。なお，本件では，
負担法７条３号を適用したり，準用したりすることは許されないもので
ある。
(イ)負担法に基づき事業者全体に負担させる負担総額が決定された後，
事業者が複数存在する場合には，各事業者の具体的な事情，すなわち寄
与度に応じて，各事業者に対して賦課される具体的な負担金額が決定さ
れる（負担法５条）。
ところで，本件対策地域におけるＰＣＢ汚染については，それが第三
者の行為に起因する可能性が高いものである。すなわち，第１に，株式
会社Ｐ６（以下「Ｐ６」という。）所有地と隣接するＰ７株式会社（以
下「Ｐ７」という。）所有地との間に，昭和４３年ころ塀が築造された
としても，地下数十センチメートルしか埋まっておらず，しかも，原判
決の見解によれば，塀の外に第三者が排出したＰＣＢが雨水などの影響
で塀の内側に浸透する可能性も充分にあり得ることになる。第２に，原
判決は，Ｐ６の代表者が本件対策地域内の建物に子供らを含む家族とと
もに使用していたことから，ＰＣＢを排出する可能性は低いとするが，
昭和４３年から昭和４７年ころまでの間に子供はまだいなかったと思わ
れ，Ｐ６が排出した可能性が皆無であったとはいえない。第３に，かつ
てＰ１が使用したＰＣＢ類は○○４００のみであるが，原判決の認定に
よっても，調査資料の１割程度は○○３００，○○５００及び○○６０
０など，他のＰＣＢ類であったのである。したがって，本件において，
事業者全体の負担総額（費用総額の２５パーセント。そうでないとして
も５０パーセント。）のうちに占める控訴人グループ（控訴人とＰ１）
の割合は，考えられる最低限のものとみるべきで，２５パーセントと考
えられ，仮に２５パーセントでないとしても５０パーセントとすべきで
ある。
次に，控訴人グループの負担割合は，内部における控訴人の寄与度に
ついてみるに，被控訴人主張によっても自然的物理的観点から本件対策
地域にＰＣＢを排出したのはＰ１とされていること，同地域にＰＣＢを
排出することを控訴人が認識認容した事実はないこと，ＰＣＢ排出につ
いて控訴人がＰ１に対し何らかの指示，指揮，命令をした事実はなく，
両者が意思を連絡した事実もないことに照らすと，控訴人は従犯的地位
にとどまるというべきである。そうすると，控訴人の責任の程度は，Ｐ
１の責任の程度の１０分の１を超えることはない。
したがって，本件において，控訴人に賦課される具体的負担金額は，
９２４万４３１８円となる（１６億２７００万円×０．２５×０．２５
×１／１１）。なお，仮に，事業者全体の負担割合及び控訴人グループ
の負担割合をそれぞれ５０パーセントとすると，控訴人に付加される負
担金額は，３６９７万７２７２円となるべきである。
イ被控訴人
(ア)ダイオキシン類汚染土壌除去事業に係る減額の概定割合の定めはな
いが，本件土壌汚染は法規制以前の行為によるもので，カドミウム等の
農用地土壌汚染対策の場合と同様の事情が認められることから，負担法
７条３号に規定する農用地客土事業等で用いられる概定割合（２分の１
以上４分の３）を準用し，４分の３としたものである。
(イ)本件対策地域において第三者によるＰＣＢ投棄は認められないから，
第三者の事業者との責任割合を論ずる余地はない。また，ＰＣＢ排出行
為は控訴人の事業活動であるから，Ｐ１との間の責任割合を論ずる余地
もない。
(5)本件各処分の手続的違法等
ア控訴人
(ア)負担法は，６条１項において，公害防止事業を行うときは審議会の
意見をきかなければならないとしているが，本件各処分のように事業者
に負担を課する際に正式な聴聞手続を開催することを要求していない。
このように，負担法が聴聞手続の開催を要求していないことの反面とし
て，審議会への諮問は，欠くことのできない行政手続として重要な意味
をもつのである。審議会では各層の意見が十二分に反映されることが期
待され，それが処分の手続的適正を担保する役割を担っているのである。
ところが，本件においては，被控訴人は，審議会に諮問した平成１３年
６月２０日に先立つ同年４月２０日付け書面（乙１１３）において，汚
染原因者がＰ１（控訴人）である旨特定し，当該書面をマスコミに配布
していた（乙１１７）。被控訴人は，審議会への諮問の前に控訴人に対
する負担金の賦課の方針を決めており，審議会全体会及び部会の内容か
らすると，審議会はこの方針を追認，翼賛する存在でしかなかった（甲
７０ないし７３）。したがって，本件においては審議会は形骸化してお
り，本件各処分の手続は負担法６条１項に違反するというべきである。
(イ)負担法６条３項は，同条２項２号の「費用を負担させる事業者を定
める基準」は，事業者の範囲が明確で，かつ，妥当なものとなるよう定
めるものとするとしている。しかし，本件においては，この基準の定め
方は，狭小，かつ，恣意的，独断的であり，初めからＰ１（控訴人）を
狙い打ちしたものであった。このような定め方は，同条３項に違反する
というべきである。
イ被控訴人
聴聞手続は，不利益処分を受ける被処分者に対する手続的保障のための
事前手続であるのに対し，審議会手続は，判断事項の専門性などのために，
処分庁が行政処分決定前に合議制の第三者に意見を聴く手続である。本件
においては，各処分の事前手続としての審議会手続に違法はない。また，
本件で，「費用を負担させる事業者を定める基準」の定め方が違法である
ともいえない。
(6)負担法３条の定めと憲法
ア控訴人
仮に本件各処分における負担法の解釈適用が誤ったものでないとするな
らば，負担法３条は，以下のように，法定手続保障，財産権保障及び租税
法律主義に違反する違憲立法である。
(ア)法定手続保障違反
憲法上の幸福追求権（憲法１３条），罪刑法定主義（同法３１条）に
基づく法定手続保障は，行政手続にも及び，その内容は，手続と実体要
件の双方が法定され，かつ，いずれも内容が適正でなければならないと
いうものである。この実体要件の内容の適正に関して，不明確故に無効
の法理，すなわち，規制法はその内容において曖昧不明確であってはな
らないという法理が妥当する。ところで，本件の争点としては，負担法
３条が遡及適用を許すのか，子会社の株式の１００パーセントを保有す
る親会社に対して事業者性を直接認めることができるか否かといった点
等が挙げられるのであるが，負担法３条は，これらの点についてこれを
いずれと解し得るかの指標を示しておらず，判別機能を有していないの
であり，曖昧，不明確で，過度に広範といわざるを得ない。
したがって，負担法３条は，憲法１３条，３１条に違反している。
(イ)財産権保障違反
負担法３条が，事業者該当性の認定を厳格にせず，事業活動が汚染の
原因となっている可能性があるという程度で負担を課すことを可とする
ものであり，施行者に有利な方向で原因者負担主義を緩和しているとす
ると，同条は負担法の立法目的と明らかに整合性を欠くことになって，
憲法２９条に違反する。
(ウ)租税法律主義違反
事業者負担金は，強制徴収が可能であり（負担法１２条），公租公課
の一種であるから，憲法８４条の租税法律主義に服するものであり，賦
課要件を定立して法的安定性と予測可能性を確保することができなけれ
ば，係る賦課は租税法律主義に違反することになる。
しかるに，負担法の規定をみると，事業者の範囲，負担総額，各事業
者の負担金額についての文言は，漠然として抽象的であり，通常一般人
の理解力を有する事業者は，最終的に自らに賦課される負担金額を予測
することができないのである。したがって，負担法３条は，憲法８４条
に違反している。
イ被控訴人
(ア)負担法３条は，公害防止事業の費用を負担させることができる事業
者を「当該公害防止事業に係る地域において当該公害防止事業に係る公
害の原因となる事業活動を行い，又は行うことが確実と認められる事
業」と明記しており，「曖昧不明確」，「過度に広範」とはいえない。
(イ)控訴人の，負担法３条は憲法２９条の財産権保障に反するとの主張
は，控訴人主張の負担法３条の解釈と異なる解釈は許されないというこ
とをいうものにすぎず，同条の違憲性とは何ら関係がない。
(ウ)負担法に基づく事業者負担金は，「当該公害防止事業に係る地域に
おいて当該公害防止事業に係る公害の原因となる事業活動を行い，又は
行うことが確実と認められる事業者」に対し課せられる人的公的負担と
しての金銭給付であり，課税権に基づくものではないから，公租公課の
一種ではない。
なお，憲法８４条にいう租税に該当しない場合であっても，租税法律
主義の趣旨が及ぶ場合もあり得るが，公害防止事業の内容は，防止しよ
うとする公害の内容により多種多様とならざるを得ないため，抽象的な
規定にとどまったとしてもやむを得ないものである上，費用負担計画を
定める際には，施行者は審議会意見を聴くこととされて，その判断の合
理性が担保され，また，その要旨を公表することとされて透明性も確保
され（負担法６条），施行者の恣意が抑制されるシステムになっている
から，租税法律主義の趣旨に反することはない。
第３当裁判所の判断
１当裁判所は，控訴人の請求は理由がないと判断する。その理由は，下記２以
下に付加補足するほか，原判決の「事実及び理由」欄の「第３争点に対する
判断」の１項ないし４項（原判決２４頁７行目から同７４頁２３行目まで。た
だし，原判決２４頁９行目の「５０の２の１」を「５０の２の１ないし８」に
訂正し，同頁１２行目の「５０の２の２ないし５０の２の８」を削り，原判決
２６頁２行目の「３０万株」を「２０万株」に訂正し，同行目の「取得し」の
次に「合計３０万株を得て」を加え，原判決３０頁１０行目の「８１番６の土
地との間」の次に「には塀が存在し，」を加え，同行目の「及び両土地」を
「８１番９及び８１番１１の土地」に訂正し，原判決４８頁３行目の「（乙
８」の次に，「，８１の１」を加え，同６１頁４行目の「１２０」を「１２
１」に，同頁７行目の「１２１」を「１２０」に，同６６頁２３行目の「１１
年」を「１２年」に，同７２頁４行目の「指揮監督を及ぼすことが可能であっ
たこと」を「指揮監督を及ぼしていたこと」にそれぞれ訂正する。また，同４
２頁１７行目の末尾に改行して「ｃＰＣＢ汚染土壌浄化事業実施の際の調査
（乙１２９，１３０及び１３１の各１・２）被控訴人は，本件対策地域から
掘削し，一時保管していたＰＣＢ汚染土壌について，ＰＣＢ汚染土壌を溶剤に
浸し，土壌を浄化する事業を実施した（乙１２９）。その過程において抽出さ
れたＰＣＢ液は２００リットルドラム缶で５０缶分であった。この１缶ごとに
サンプルを採取し，この５０検体について，株式会社Ｐ８に委託してＰＣＢ濃
度分析を行った。その結果，以下の事実が判明した。①本件浄化事業により回
収されたＰＣＢ量は１００４㎏であった。②抽出ＰＣＢ液中のＰＣＢ同族体組
成比は５０検体すべてについてその傾向に大差はなく，四塩化ビフェニルを最
も多く含み，その割合の平均は５３パーセント，五塩化ビフェニルが２２パー
セント，三塩化ビフェニルが１９パーセントであり，○○４００に最も近い。
③抽出ＰＣＢ液の塩素化度は４．０から４．２と５０検体においてばらつきが
少なく，塩素化度の平均値は４．１で，○○４００の文献値４．１（乙１０
５）と一致する。」を挿入する。）に記載のとおりであるから，これを引用す
る。
２(1)Ｐ１が無水フタル酸を製造する際に熱媒体として用いた○○４００が本
件工場を閉鎖して更地化した際に本件対策地域に他のコンクリート塊などと
ともに廃棄されたという事実は，以下の諸点からみて，強く推認されるとい
うことができる（なお，以下，当審で付加した事実については，括弧内の証
拠によりこれを認定するものである。）。
ア(ア)まず，本件対策地域から検出されたＰＣＢの大部分が○○４００で
あることは，以下の諸調査の結果により優に認められる。
①Ｐ２による詳細調査結果
ＥＣＤーガスクロマトグラフ上のピークパターンによると，９割超の
調査地点で検出されたＰＣＢの種類は○○４００である。
②Ｐ５による調査結果
ＥＣＤーガスクロマトグラフからピークパターンを目視比較したとこ
ろ，すべての試料が○○４００由来のＰＣＢであることが確認された。
底質調査法及び外因性内分泌攪乱化学物質調査暫定マニュアルに基づ
くＧＣ−ＭＳによるＰＣＢの種類の分析によると，すべての試料は四塩
化ビフェニルの割合が多い○○４００に最も類似した同族体組成パター
ンであった。
統計的手法である主成分分析及びクラスター分析によると，すべての
試料が○○４００に類似するものであった。
なお，控訴人は，Ｐ５が分析に使用した試料は，汚染土壌撤去工事の
際に撹拌され，ドラム缶に詰め込まれた土壌から採取されたものである
から，すべての分析結果が似たようなものになっても不思議ではないな
どと主張するが，掘削除去工事に当たっては，掘削区画を分けて段階的
に進め，掘削した土壌はドラム缶に掘削時期及び区画毎の番号表示をし
て保管されていたのであって，土壌が全域にわたり撹拌され，成分が均
一化されたものとは認め難いから（乙８５，１０３，弁論の全趣旨），
控訴人の主張は採用できない。
③Ｐ４による調査結果
底質調査法に基づく測定，ＰＣＢ同族体分布及びガスクロマトグラフ
の分析によると，各試料に含まれるＰＣＢは，○○４００相当の製品で
あることが推測される。
④土壌浄化事業において抽出されたＰＣＢの分析（乙１３０の１・２）
土壌浄化事業の過程において抽出された５０検体のＰＣＢの分析によ
ると，抽出ＰＣＢ液中のＰＣＢ同族体構成比は，５０検体すべてについ
てその傾向に大差はなく，四塩化ビフェニルを最も多く含み，その割合
の平均は５３パーセント，五塩化ビフェニルが２２パーセント，三塩化
ビフェニルが１９パーセントであり，○○４００に最も近いものであっ
た。また，抽出ＰＣＢ液の塩素化度は４．０から４．２と５０検体にお
いてばらつきが少なく，塩素化度の平均値は４．１で，○○４００の文
献値４．１（乙１０５）と一致するものであった。
なお，Ｐ９も，Ｎｏ.１表層，Ｎｏ.２（０．３５メートル），Ｎｏ．
３（０．９メートル）については，標準品の○○４００の組成にほぼ一
致する，また，Ｎｏ.２（１．０メートル）及びＮｏ.４（２．０メート
ル），Ｎｏ.４（３．０メートル）については，低塩素化物が主体で，
地中の主たる分解要因である嫌気性微生物による変化と一致したことか
ら，○○３００又は○○４００と同様の組成をもつＰＣＢが嫌気性微生
物により分解された可能性があると判断しているところである（甲７
４）。
ただし，Ｐ１０の「鑑定書」（甲９０）には，被控訴人がＰ５に委託
して実施した主成分分析の結果においては，○○４００に近いものがか
なりある一方で，○○４００と○○３００の中間や○○３００に近いも
のも存在することから，分析試料の大部分が○○４００由来のものとま
ではいえない旨の記載があるが，①ないし④の調査結果と対比して，採
用できない。
また，控訴人は,Ｎｏ.２表層やＮｏ.６表層の試料の六塩化物以上の
同族体比率からすると，○○５００や○○６００が相当含まれていたと
主張するが，六塩化物以上は元々○○４００に含有される割合が極めて
少ない成分である（乙１３１の２）から，そのわずかな相違によって，
四塩化物や五塩化物と比較すると，成分の比率の相違が相対的に大きく
なるのであり，その比率を重視するのは相当でない。
(イ)汚染土壌の掘削除去をしたところ，広範囲の地中からコンクリート
塊，煉瓦構造物の破片等の異物，ナフタレンの詰まったパイプ等が出土
した（乙８１及び８２の各１・２，８２の３ないし５，８５）。また，
汚染土壌中から広範囲にナフタレンが検出された（乙８５）。また，多
くの試料からＳＫオイルの主要構成成分（２−メチルナフタレン，ビフ
ェニル，ジメチルナフタレン，アセナフテン）が検出され，かつ，それ
らには相関関係がみられ，その汚染源が同一である可能性が高いと判断
された（乙８５）。また，本件ＰＣＢ汚染土壌の浄化作業によって得ら
れた抽出ＰＣＢ液からランダムに選択された６試料に含まれるＳＫオイ
ルの主要構成成分（２−メチルナフタレン，ビフェニル，ジメチルナフ
タレン，アセナフテン）の組成比の傾向を確認したところ，６試料が同
様の成分組成比を持つことが確認された（乙１３５）。
このように，本件対策地域から広くコンクリート塊，煉瓦構造物の破
片等の異物，ナフタレンとともに，ＳＫオイルの成分が検出され，しか
も，それらは同一の汚染源によるものとみられることからして，汚染土
壌中から検出されたＳＫオイル成分はＰ１が使用していたＳＫオイルに
由来するものであると推認されるというべきである。
なお，控訴人は，検出された成分の組成比がＰ１が使用していた「○
○」のそれと異なるから，Ｐ１が使用していたＳＫオイルが汚染土壌中
に含まれていたとは断定できないなどと主張するが，ＳＫオイル等の熱
媒油は，一般的に加熱使用等により，熱媒の構成成分が分解及び重合反
応すること等により，低分子物質や高分子物質が生成することで，組成
や性状が変わることがあり得る（乙１３２）。また，土中に排出された
場合，土壌中には，ＳＫオイル成分等を分解する微生物が広く分布して
いることが知られている（乙１３３の１・２，１３４）。したがって，
土壌に排出されてから３０年以上も経ているという場合，ＳＫオイル成
分の組成比が微生物による分解等により異なってくる可能性が高いから，
組成比が異なることから土壌中で検出されたＳＫオイル成分がＰ１が使
用していたＳＫオイル成分であるとの上記推認を覆すに至らないという
べきである。
(ウ)高濃度のＰＣＢが，本件工場跡地の更地化後形成されたローム層の
下の，上記の工場廃材と思われるものが埋まっている地層付近で検出さ
れた（Ｎｏ．１（０．４メートル），Ｎｏ．２（１．２５メートル），
Ｎｏ．８（１．５メートル））。なお，Ｎｏ．６（１．４メートル）の
地点でも高濃度のＰＣＢが検出されている。
(エ)Ｐ１では，原料としてナフタレンを用いて無水フタル酸を製造し，
熱媒体として○○４００及びＳＫオイルを使用していた。そして，昭和
３９年から昭和４０年ころに，Ｐ１の工場設備は撤去され，本件工場跡
地が更地化された。そして，その際，本件対策地域の地盤面がかさ上げ
された。
(オ)(ア)ないし(エ)の事実に照らすと，Ｐ１の工場設備撤去に際し発生
した不要物を土中に投棄し，覆土したこと，その一貫としてＰ１が使用
していた○○４００も投棄されたことが強く疑われるのである。
イそして，以下のように，工場設備を撤去し，更地化する過程以外に，本
件対策地域にＰＣＢが排出された可能性は非常に乏しいと認められる。
(ア)まず，本件工場設備撤去以前の工場稼働中にＰ１がＰＣＢ（○○４
００）を本件対策地域に投棄することは考え難い（付近に工場建物があ
り，現に稼働しているのに地表面に投棄することは考え難いし，土地を
掘削した上投棄することも，付近に建物等があり，工場として稼働中な
のに，本件対策地域を広く掘削することは考え難い。）。
(イ)また，以下の点に照らすと，本件工場跡地の更地化後に本件対策地
域にＰＣＢが投棄された可能性は非常に低いといわなければならない。
①本件対策地域ないしその周辺土地を更地化後に所有したり，使用し
た者で，ＰＣＢを投棄する可能性のある者は見あたらない。Ｐ６は，確
かに産業廃棄物処理業も目的とする会社であるが，本件対策地域に購入
した土地に建物を建築し，そこを自宅としても使用してきたこと等に照
らし，本件対策地域にＰＣＢを投棄したりするとは考え難い。他の所有
者等でＰＣＢを投棄する必要性があり，投棄の可能性がある者も見あた
らない。
②また，本件対策地域の所有者，使用者でない全くの第三者が更地化
後に本件対策地域にわざわざ侵入して，ＰＣＢを投棄した可能性も（な
お，この場合は，こっそり投棄することになるから，地面を広範囲に掘
り返してまでして投棄することは考えにくく，地表面にそのまま投棄す
る可能性を考えていくことになろう。），以下のように非常に乏しいと
いわなければならない。すなわち，ケーブルドラム置き場として本件対
策地域の一部が使用されるまでは，本件対策地域の西側及び北側には塀
があったのである。確かに，甲５０の２の２によると，本件工場跡地の
東側及び西側の塀には間断があって，そこから本件対策地域に侵入する
ことも可能であったが，その間断のある箇所から本件対策地域は隔たっ
ており，もっと手近に容易に投棄できる場所（更地）があったと認めら
れるから，外部の第三者がこっそり投棄するという場合，わざわざ奥の
本件対策地域にまで侵入してＰＣＢを投棄するとは考えにくいというべ
きである。また，甲５０の２の３によると，ケーブルドラム置き場とし
て本件対策地域の一部が使用されるようになってからは，北側に車庫出
入り口が設けられ，そこから本件対策地域に直に侵入することが可能に
なったものの，ケーブル置き場の東隣には広い更地が存在したことも認
められるから，わざわざケーブル置き場の車庫出入り口等として使用さ
れている本件対策地域に投棄するようなことは考え難い（嫌がらせの目
的でもないと，そのようなことは考えにくい。）。また，そのような場
所に投棄されれば，使用していたＰ１１株式会社も気がつき，問題にし
たはずであるが，そのようなことがあったことをうかがわせる証拠はな
い。そして，甲５０の２の４・５によると，昭和４３年ころからは，本
件対策地域を分断する形で塀が築造されたことが認められるところ，外
部の第三者がわざわざ塀をまたいで，その両側にＰＣＢを投棄するよう
なことをすることは非常に考えにくいものである（なお，塀のどちらか
一方の側に投棄したＰＣＢが塀をまたいで浸透したということも，本件
対策地域の広がり具合（面積約３６０平方メートル）などからみて考え
難い。）。また，そのようなことがあれば，土地を使用していた者が気
がつき問題にするはずであるが，そのような事実があったことをうかが
わせる証拠はないのである。
ウこのように，①Ｐ１の工場設備撤去に際し発生した不要物を土中に投棄
して覆土したが，その際Ｐ１が使用していた○○４００も投棄されたこと
が強く疑われること，②このＰ１の工場設備を撤去し，本件工場跡地を更
地化した時点以外に，本件対策地域にＰＣＢが排出された可能性は非常に
乏しいことを考え併せると，本件対策地域にＰＣＢが投棄されたのは，Ｐ
１の工場設備撤去時であり，かつ，投棄されたＰＣＢはＰ１が使用してい
た○○４００であるということが強く推認されるといわなければならない。
(2)そして，以下のように，本件では，上記推認を揺るがす事実が存在する
ともいえないのである。
アＮｏ.２（０．３５メートル）の地点において試料中最高濃度（５６０
０００ｍｇ／ｋｇ）のＰＣＢが検出されているところ，控訴人は，この地
点は，コンクリート舗装直下の約３０センチメートルの厚さのローム層の
最上部で，ガラが混入している地層でもなく，Ｐ１の敷地の更地化後に盛
り土がされた部分であるから，このことは，本件のＰＣＢ汚染がＰ１の敷
地の更地化後ロームで盛り土がされた後に地表面からされたものであるこ
とを推認させると主張する。また，Ｎｏ.６（０．４メートル）でも，１
２００ｍｇ／ｋｇのＰＣＢが検出されているところ，この地点では他の地
点でみられるロームがなく，最表層が石灰ガラを含む焼却灰で構成されて
いるが，このことは，更地化後にロームが持ち込まれた後再度掘削されて
ロームが撤去され，焼却灰が埋められたことを示すものであり，このよう
な地層でＰＣＢが検出されたことも，更地化後にＰＣＢが排出されたこと
を示すものであると主張する。
しかしながら，そもそも，上記のように，Ｐ１の工場設備を撤去し，更
地化した時点以外に，本件対策地域にＰＣＢが排出された可能性は非常に
乏しいのである。また，試料中最高濃度（５６００００ｍｇ／ｋｇ）のＰ
ＣＢが検出されたのは砕石とロームの間に貯まっていた油からであり（Ｐ
２の調査においては，土壌に含有されるＰＣＢ濃度と土壌中の油分に含有
されるＰＣＢ濃度とで明確に区分されている（乙１０）。），元々ＰＣＢ
は油と親和性の高いものであるところ，原審説示のように，この地点にお
いて行われたガス管工事等により，上部に汚染がかく乱した可能性が否定
できないことからすると，Ｎｏ.２（０．３５メートル）の地点において
試料中最高濃度のＰＣＢが検出されていることは，本件ＰＣＢ汚染がＰ１
の敷地の更地化後地表面からされたものであるという事実を直ちに裏付け
るものとはいえない。むしろ，Ｐ４の調査によると，Ｎｏ２（０．３５メ
ートル）の土壌試料から検出されたＰＣＢの濃度は１７００ｍｇ／ｋｇに
とどまるし，Ｎｏ.３（０．３５メートル）からは８２ｍｇ／ｋｇ，Ｎｏ.
６（０．４メートル）からは１２００ｍｇ／ｋｇ，Ｎｏ.８及びＮｏ.１６
−１からは微量のＰＣＢしか検出されなかったのである。これらの数値は，
本件のＰＣＢ汚染が地表面に排出されたＰＣＢによるものであったとの控
訴人の主張と必ずしも適合しないものである。
また，Ｎｏ.６（０．４メートル）の地点についても，そもそもＰ１の
敷地の更地化後第三者がこの付近を１メートルもの深さまで掘削し，ロー
ムを除去し，石灰ガラを埋めると共にＰＣＢを投棄したということは，上
記のように，非常に考えにくいものである（むしろ，この地点付近では，
更地化に際して石炭ガラや焼却灰等が埋戻しに使われ，ロームによる覆土
は行われなかったと見るのが自然である。）。なお，仮に本件対策地域の
うちＮｏ.６の地点についても更地化後ロームで覆土されたという前提に
立つと，この地点付近だけは第三者がローム層を除去してＰＣＢとともに
石灰ガラ等を埋めたものの，それ以外の地点では地表面にＰＣＢを投棄し
たというようなことを想定しなければならないが（なお，本件対策地域の
広がりからみて，Ｎｏ.６地点付近に投棄されたＰＣＢのみで本件対策地
域全体の汚染が生じたと推認することは困難である。），そのようなこと
は考え難い（あるいは，Ｎｏ.６の地点以外は更地化の過程でＰＣＢの投
棄がされたが，Ｎｏ.６地点付近だけは，更地化後に別途第三者が投棄し
たというような事態も，非常に想定し難いといわなければならない。）。
以上によると，Ｎｏ.２（０．３５メートル）において最高濃度（５６
００００ｍｇ／ｋｇ）のＰＣＢが検出されこと，Ｎｏ.６（０．４メート
ル）のＰＣＢ汚染がみられた地層の特質から，前記推認を揺るがすことは
できないといわなければならない。
イ控訴人は，Ｐ１では○○４００しか使用しなかったにもかかわらず，本
件工場跡地からは○○３００，５００，６００なども検出されていること
からみて，本件のＰＣＢ汚染はＰ１が使用していた○○によるものでない
か，少なくとも一部は第三者が投棄したものによるものであるという趣旨
の主張をする。確かに，本件工場跡地の土壌試料からは，○○４００以外
の，○○３００，５００，６００に組成が近いものもあったという調査結
果がある（Ｐ２の詳細調査，Ｐ１２の分析結果（乙１１８））。また，Ｐ
９も，Ｎｏ.１８（１．０メートル）については○○５００，Ｎｏ.２８
（１．０メートル）については○○６００に相当するＰＣＢであるとの判
断を示している（甲７４）。
しかしながら，上記のように，Ｐ５やＰ４による調査結果，土壌浄化事
業において抽出されたＰＣＢの分析結果からは，本件対策地域から取られ
た試料中のＰＣＢはすべて○○４００であるとの判断が示されているとこ
ろである。
また，一定の組成をもって製造されたＰＣＢ製品であっても，長年自然
環境に放置されている状態においては，組成変化を起こすことがあり得る
ところとされており，この組成変化の要因としては，塩素化度の低いＰＣ
Ｂが大気中に揮散することにより，土壌中に残った揮散しにくい高塩素化
ＰＣＢの構成比率が高まり，元が○○４００であっても○○５００又は○
○６００の成分比率に近づくことがあり得ること（乙９３），土壌中の嫌
気性微生物の作用により塩素数の高いＰＣＢが脱塩素化し，塩素数の低い
ＰＣＢに変化するため低塩化ＰＣＢの組成比が高まること（乙９４，９５
の各１・２），降雨等による水分の移動に伴い，水溶解度が高く，土壌へ
の吸着率の弱い低塩素化ＰＣＢが土壌中を移動すること（乙１１８，１１
９及び１２０，１２１，１２４，１２５の各１・２）などが考えられると
されているのであるから，仮に検出されたＰＣＢの一部に○○４００と組
成が異なるものが含まれていたとしても，それは組成変化が起きたためで
あるとの説明が可能である（なお，Ｐ９が試料の分析に用いたケミカルバ
ランス法では，土壌中においてこのような組成変化が生じたか否かまでは
判定できないものであり（甲７４），同人も組成変化があり得ることを否
定していない。）。そのことに，上記のように，Ｐ１の工場設備を撤去し，
更地化した時点以外に，本件対策地域にＰＣＢが排出された可能性は非常
に乏しいことを考え併せると，たとえ検出されたＰＣＢの一部に○○４０
０と組成が異なるものが含まれていたとしても，それは，上記推認を揺る
がすものとはいえない。
ウまた，控訴人は，Ｐ１が使用していた○○は昭和３９年４月ころまでに
すべて回収し，全量Ｐ１３工場に搬出したものであると主張するが，原審
説示のように，それを裏付けるに足りる的確な証拠はない（そもそもＰ１
がどれだけの量の○○４００を使用していたかも明確でないし，Ｐ１３工
場にどれだけの量の○○４００が搬出されたかも明確でないのである。控
訴人は，○○４００は高価品であったから投棄されることはあり得ないと
いうが，卓球台まで処分対象として記載した書類（甲８）があるのに，○
○４００については，これを幾らと評価して，どのように処分するかを記
載した書類は残っていないのである。なお，○○４００は常温においても
装置系外に取り出すことができる程度の流動性を持っているのであるから
（乙１４８），無水フタル酸の製造が終了した昭和３９年４月までにＰ１
が取り出していたはずであるということもできないものである。）。
３(1)そこで，次に，Ｐ１の工場設備撤去時にＰ１が使用していた○○４００
を本件対策地域に投棄した主体がＰ１４株式会社（以下「Ｐ１４」とい
う。）であるといえるかについて検討する。
この点については，以下の点を指摘できる。
①Ｐ１の工場設備撤去時点ころには，Ｐ１４は，Ｐ１の株式の１００パー
セントを保有しており，また，本件工場の敷地の所有権と工場等の建物の約
半分の所有権を有していた。そして，Ｐ１の債権者からＰ１に対する全債権
を買い取っていたため，Ｐ１の唯一の私債権者であった。
②Ｐ１は，そのころ倒産状態で，私的整理から清算に入る過程であり，代
表取締役はＰ１４のＰ１５管理課長がＰ１４の課長兼任で就いていた。当時
のＰ１の従業員は，同社の整理の事務を担当する経理課長と女性従業員等数
名にすぎなかった。
③工場の除却までの間工場の管理をし，解体工事の監督等を務めたのは，
Ｐ１の元業務課長で当時は既にＰ１４の従業員であった者である（甲４５）。
また，Ｐ１のプラント解体撤去工事に際しては，Ｐ１４に雇用され，Ｐ１３
工場に赴任していたＰ１の元製造課長がＰ１４の指示で，出張し，解体，撤
去の安全確保を図り，機器類のうち売却，移設，利用ができるものの選別，
Ｐ１３工場に移設できるものの選別等を行った（甲４５）。
④Ｐ１４の常務会において，Ｐ１の資産を幾らで，どこに売却するか，Ｐ
１３工場その他関係会社に幾らと見積もって転用・移設するか等について，
単価数千円の実験台や卓球台に至るまで細かく報告がされて，その了解が取
られた。Ｐ１の工場設備の解体作業についても，どの業者に幾らで頼むか，
代金をどのようにして支払うか，作業のスケジュールがどうなるか等につい
て細かく報告がされ，その了解が取られた（甲６，８）。
以上の事実関係によると，Ｐ１の工場設備撤去当時，Ｐ１は，その人的構
成からしても，もはや自分で方針を決めることができない状態にあって（①，
②），Ｐ１４が細部に至るまですべて方針を決定していたものであり（③，
④），工場設備のうち売却すべきもの及びＰ１４ないし関係会社に転用・移
設するものとそうでない不要物とを具体的に選別したのも，Ｐ１４であり
（③，④），その意思決定を受けて，工場設備の解体作業等を指揮，監督し
たのもＰ１４の従業員であったのである（③，④。なお，上記のように，原
判決７２頁４行目の「指揮監督を及ぼすことが可能であったこと」は「指揮
監督を及ぼしていたこと」に改める。）。当時，Ｐ１は，すべてをＰ１４の
判断にゆだねていたということができる。それは，１００パーセント株式を
保有する親会社がその支配力を利用して子会社の方針決定に影響を及ぼすと
いう域を超えるものであったといえる。
このような状況からすると，Ｐ１４の所有地であった本件対策地域に工場
設備中の不要物を投棄することを決めたのも，工場設備の解体作業等を指揮，
監督していたＰ１４の従業員であったものと推認されるのであり，その不要
物の中にＰ１が使用していた○○４００が含まれていたものと推認されると
いわなければならない。
(2)このように専らＰ１４が本件対策地域への○○４００の投棄を決定し，
それを実行させたのであるから，仮に解体事業等の請負契約の契約者名義が
Ｐ１になっていて法形式的にはＰ１が解体事業等をしたものということにな
るとしても，Ｐ１４が○○４００を投棄した主体と評価することができ（仮
に故意過失，違法性といった要件を備えているとすると，民法７０９条の不
法行為責任も問い得るものといえる。），かつ，それは，Ｐ１４の子会社の
清算のために親会社であるＰ１４が行った事業活動の一環であったというこ
とができるのである。そうすると，Ｐ１４が「当該公害防止事業に係る公害
の原因となる事業活動」を行った事業者に当たることは明らかといわなけれ
ばならない（なお，負担法３条の文理や立法の経緯等に照らすと，同条の事
業者には同法施行前に公害の原因となる事業活動を行った者も含まれると解
される。）。
４次に，以上を前提にして，本件各処分が違法かどうか検討する。
(1)まず，負担法の負担金額の決定に関する定めを概観すると，以下のとお
りである。
負担法３条は，「公害の原因となる事業活動を行い，又は行うことが確実
と認められる事業者」に対して「費用負担をさせることができる」旨定めて
いるから，「公害の原因となる事業活動を行う」という要件に該当した事業
者に対して費用負担をさせるか否かについては，いわゆる効果裁量を認めて
いると解される。例えば費用の徴収が困難な事情にある事業者等に対しては，
負担を命じないことも許されるのである。
次に，事業者負担金の額の決定の仕組みとしては，まず当該公害防止事業
について事業者全体に負担させる費用の総額である負担総額を定め，それを
費用負担させる各事業者に配分して各事業者負担金の額を定めるという方法
によることとしている（４条，５条）。そして，事業者全体の負担総額につ
いては，法定の公害防止事業費のうち，費用を負担させるすべての事業者の
事業活動が当該公害防止事業に係る公害について，その原因となると認めら
れる程度に応じた額とする旨定める（４条１項）。すなわち，公害の原因が
すべて事業者の事業活動にある場合には，事業費用の総額が負担総額となる
し，他に複合原因があり，これが事業活動と相まって公害を発生させている
場合には，事業活動全体が原因となっている割合に応じて負担総額が定めら
れるのである。
もっとも，一定の減額要素がある場合，その負担総額を減額することがで
きるとされる（４条２項，３項）。特定公共下水道設置事業（２条２項４
号）以外の場合（同条２項）についてみると，「その公害防止の機能以外の
機能」，例えば公害防止事業が公害防止機能以外の環境整備的な機能を持っ
ているようなときは，妥当と認められる額を減じることとされている。また，
「公害の程度」によって公害防止事業の必要性，緊急性の度合いに差が生ず
ることが考えられるが，その度合いが低い場合には妥当と認められる額に減
ずることができるとされる。さらに，「公害の原因物質が蓄積された期間」
も減額についての斟酌要素とされている。すなわち，長期間にわたって原因
物質が蓄積されることによって生ずる蓄積公害については，科学知識や防止
技術の進歩の度合い，公害規制の体制の整備との関係からして，事業者の責
任を減じる方が衡平の原則に合致することがあり得るから，減額をすること
ができるとされているのである。なお，減額すべき額は，それぞれ具体的な
事情に即して決することになるのであるが（法は「妥当と認められる額」を
減じると規定していることからして，いわゆる要件裁量が認められると解さ
れる。），減ずべき額の算定が困難な場合には，公害防止事業の種類に応じ
て，基準となるべき一定範囲の割合（概定割合）が定められている（７条）。
緑地等設置事業については４分の１以上２分の１以下の割合（同条１号），
農用地の客土事業については２分の１以上４分の３以下の割合などとされて
いる（同条３号）。
このようにして定められた負担総額を，各事業者の事業活動が当該公害防
止事業に係る公害について，その原因となると認められる程度に応じて，各
事業者に配分することになる（５条）。
(2)以上の負担法の定めを前提として本件各処分の違法性の有無を検討する。
まず，３の認定判断によれば，本件の公害の原因はすべて事業者（Ｐ１
４）の事業活動にあり，他に複合原因がある場合には当たらないから，４条
１項の関係では，事業費用の総額を負担総額とすべきことになる。
次に，本件は，負担法２条２項３号の事業であるから，４条２項の減額要
素について検討すると，まず，本件の公害防止事業が公害防止機能以外の環
境整備事業としての機能を有するなどとは認め難いから，この点を斟酌して
減額しなかったことに何ら違法はない。次に，本件の公害の程度をみると，
かなり高濃度のダイオキシン汚染であったのであるから（一般環境（一般住
民の立ち入れる土地）としては，既存データの中では全国第２位の汚染事例
であった（乙１０７）。），汚染被害等が具体的に報告されてなかったにし
ても，今後の汚染被害等の発生を防止するため事業を行う必要性の度合いは
相当に高かったといえるのであり（なお，上記のように，本件公害防止事業
は一般の環境整備事業としての性格を持つものであるとはいえない。），
「公害の程度」を減額要素として斟酌しなかったことにも違法はない。他方，
本件は蓄積型の公害には当たらないものの，本件でＰＣＢが排出された昭和
３９年から昭和４０年当時は，カネミ油症事件発生以前で当該物質の毒性に
対する科学的知見が十分でなかったこと等の事情を考慮し，衡平の観点から，
農用地客土事業等に用いられる概定割合の４分の３の基準を斟酌して，負担
総額を４分の３に減額したことに，裁量権を逸脱濫用した違法があるとはい
えないというべきである（本件がかなり高濃度のダイオキシン汚染であった
こと等の事情を考慮すると，本件各処分において負担総額を４分の３とし，
それ以上の減額までしなかったことが，社会通念に照らして，著しく妥当性
を欠くということはできない。）。なお，負担法７条１号が緑地等設置事業
について概定割合を４分の１以上２分の１以下と，同条３号より減額の度合
いを大きくしているのは，緑地等設置事業が公害防止機能以外の環境整備的
な機能を持っていることに根拠を有するものと解されるところ，本件の公害
防止事業にはそのような環境整備的な機能はないから，本件各処分において，
同条１号の概定割合を斟酌しなかったことには合理性がある。
そして，本件汚染の原因となる事業活動を行った事業者としては，控訴人
のほか，Ｐ１もこれに当たると解する余地があるが，上記のように，Ｐ１に
ついては，当時自分では方針を決めることができない状況にあって，控訴人
の判断にすべて任せていたこと，また，既に清算結了により解散し，資力を
有しない存在になっていることを考慮すると，被控訴人が，３条に基づき，
Ｐ１には費用を負担させず，控訴人に対してだけ費用を負担させることを企
図して，本件各費用負担計画において，費用を負担させる事業者を定める基
準を「…の土地を所有し，当該土地に所在するＰＣＢを使用していた工場の
建物及び設備を昭和３９年から昭和４０年にかけて除却し，当該土地を更地
にした際に，ＰＣＢを排出して土壌の汚染を引き起こした事業者」と規定し
た上，５条の「その原因と認められる程度」を控訴人１００パーセントとし，
減額した４分の３相当額全部を控訴人に負担させる本件各処分をしたことに
は合理性があり，そこに裁量権を逸脱濫用した違法があるとはいえない。
５本件処分の手続的違法について
控訴人は，費用負担計画を定める審議会は形骸化しているから，本件処分に
は手続的瑕疵があるなどと主張するが，原審説示のとおり，理由がない。行政
庁が審議会に意見を聴く前に，行政庁として一定の方針を立て，それを審議会
に諮って，意見を聴くということは何ら問題がない。そして，審議会が，行政
庁の方針に沿った意見にまとまったとしても，それ故審議会が形骸化している
などということはできないことも明らかである。
６負担法の定めと憲法について
(1)控訴人は，負担法３条は「曖昧不明確」，「過度に広範」であり，憲法
１３条，３１条，２９条に違反するという主張をするが，負担法３条の「事
業者」，「公害の原因となる」，「事業活動」という文言の意味は明確であ
り（このような用語は他の法令においても広く使われている。），同条が曖
昧で，過度に広範に事業者に負担を負わせるものであるなどということがで
きないことは明らかである。そして，公害の原因となる事業活動を行った事
業者に公害防止事業の費用を一定範囲で負担させることには，たとえその事
業活動が負担法制定前になされたものであったとしても，十分に合理性があ
り，憲法２９条等に違反するものではないことも明らかである（控訴人の主
張は，負担法３条から子会社の株式を１００パーセント保有する親会社はそ
のことだけで本条の事業者に該当するという解釈が出てくるとか，事業活動
が公害の原因となるか否かの認定を厳格にせず，その可能性が認められる程
度でもよいとする解釈が出てくるとすると，負担法３条は「曖昧不明確」，
「過度に広範」なものであり，憲法２９条等に違反すると主張するもののよ
うであるが，そのような解釈が負担法３条の文理から導き出されるとはいえ
ないことが明らかである。）。
(2)控訴人は，事業者負担金は，強制徴収を可能とし（負担法１２条），公
租公課の一種であるから，憲法８４条の租税法律主義に服するところ，負担
法の事業者の範囲，負担総額，各事業者の負担金額についての規定文言は，
漠然とし抽象的であるから，負担法３条は，憲法８４条に違反すると主張す
る。
しかしながら，負担法の事業者負担金は，特定の事業（公害防止事業）の
経費に充てるため，その事業に特別の関係のある者（公害の原因となる事業
活動をする者）から，その関係に応じて徴収されるものであるから，国民に，
その能力に応じて広く一般的に課されるところの租税には該当しないもので
あり，憲法８４条の規定が直接適用されるものではないというべきである。
もっとも，租税以外の公課であっても，賦課徴収の強制の度合い等の点に
おいて租税と類似する性質を有するものについては，憲法８４条の趣旨が及
ぶと解すべきである。ただし，その場合であっても，租税外の公課は，租税
とその性質が共通する点や異なる点があり，また賦課徴収の目的に応じて多
種多様であるから，賦課要件が法律にどの程度明確に定められるべきかなど
その規律のあり方については，当該公課の目的，特質等を総合考慮して判断
すべきものである（以上，最高裁平成１２年（行ツ）第６２号，同年（行
ヒ）第６６号同１８年３月１日大法廷判決・民集６０巻２号５８７頁参照）
ところ，負担法は，施行者が，費用負担計画に基づき，費用を負担させる事
業者及び事業者負担金の額を一方的に定めることとしており（９条），かつ，
定められた事業者負担金を納付しない事業者があるときは，国税滞納処分の
例によりこれを強制的に徴収することとしている（１２条）から，租税と類
似する性質を有するものとして，憲法８４条の趣旨が及ぶと解すべきである。
ところで，負担法の定めをみると，上記のように，「当該公害防止事業に
係る公害の原因となる事業活動を行ない又は行なうことが確実と認められる
事業者」に対して「費用負担をさせることができる」旨規定して，いわゆる
効果裁量を認め，また，負担総額の定め方についても，「公害についてその
原因となると認められる程度に応じた額」（４条１項）と規定し，また，そ
の減額要素として，「公害防止の機能以外の機能，当該公害防止事業に係る
公害の程度，当該公害防止事業に係る公害の原因となる物質が蓄積された期
間等の事情」を挙げ，これらを斟酌して「１項の額を負担総額とすることが
妥当でないと認められるとき」は，「妥当と認められる額を減じた額をもっ
て負担総額とする」旨規定し，さらに，各事業者に負担させる負担金の額の
定め方についても，「各事業者の事業活動が当該公害防止事業に係る公害に
ついてその原因となると認められる程度に応じて」配分した額とする旨（５
条）規定しているのであり，「その原因となると認められる程度に応じた
額」，「妥当でないときは」，「妥当と認められる額」など，抽象的な表現
ないし不確定概念が用いられているところである。
もっとも，負担法がこのような定め方をしているのは，公害防止事業の対
象となる公害の内容，規模等は多種多様であり，それに応じて公害防止事業
の内容も多種多様なものが想定されること，公害の原因となる事業活動につ
いても，関係する事業者の数，公害発生への関与の態様，程度等には様々な
ものが想定されることから，このような定め方をしたものと解されるのであ
り，このような定め方は，その特質に応じたもので，必要性，合理性がある
といわなければならない（なお，租税法においても，「相当の理由」（所得
税法１４５条２号等），「必要があるとき」（同法２３４条１項），「不相
当に高額」（法人税法３４条２項，３６条）等，不確定概念を用いて課税要
件その他の法律要件を定めている場合がみられるが，それが租税法律主義に
反するとは解されていない。）。しかも，公害防止事業の費用の額自体は客
観的に確定し得るものと考えられるところ（負担法４条１項参照），４条１
項，２項はその総枠の中での減額について定めるものであるし，また，５条
は，その枠の中で原因となる事業活動を行った各事業者への割振りを定める
ものである。また，事業者負担金の額を定める手続として，まず学識経験者
等からなる審議会の意見を聴いて，費用を負担させる事業者を定める基準，
公害防止事業費の額，負担総額及びその算定基礎等を定めた費用負担計画を
定め（６条１項，２項），かつ，その要旨を公表したうえ（同条５項），こ
の費用負担計画に基づいて費用を負担させる各事業者及び事業者負担金の額
を定めることとして（９条１項），行政庁の恣意を抑制し，判断の合理性が
担保されるような手続が採られているのである。これらの点を考え併せると，
負担法が上記のような不確定概念等を用いて法律要件等を定めたことが，租
税法律主義の趣旨に反するもので，違憲ということはできない。
７結論
以上のとおりであるから，本件各処分に違法があるとはいえないというべき
である。よって，控訴人の請求をいずれも棄却した原判決は相当であり，本件
控訴は理由がないからこれを棄却することとして，主文のとおり判決する。
東京高等裁判所第９民事部
裁判長裁判官大坪丘
裁判官宇田川基
裁判官新堀亮一

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