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平成２５年５月３０日判決言渡
平成２４年(行コ)第１８４号公金違法支出損害賠償請求控訴事件
主文
１原判決中，控訴人敗訴部分を取り消す。
２上記取消部分に係る被控訴人の請求を棄却する。
３訴訟費用（補助参加費用を含む。）は，第１審，差戻し前の控訴審，
上告審及び差戻し後の控訴審を通じ，すべてを被控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
主文と同旨
第２事案の概要
１本件は，栃木県の旧α町（以下「α町」という。）が浄水場用地として土地
を購入したことについて，同土地を取得する必要性はなくその代金額も適正価
格よりも著しく高額であるのに，控訴人補助参加人Ａ（以下「Ａ」という。）
との間で同土地の売買契約（以下「本件売買」ともいう。）を締結したことが
違法であるとして，α町と旧β町（以下「β町」という。）との合併により設
置されたさくら市の住民である被控訴人が，地方自治法２４２条の２第１項４
号に基づき，市の執行機関である控訴人に，上記売買契約の締結当時のα町の
町長であった控訴人補助参加人Ｂ（以下「Ｂ」という。）に対して，不法行為
に基づく損害金１億２１９２万円及びこれに対する平成１７年１月１５日か
ら支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を請求する
ように求める住民訴訟である。
２原審においては，上記請求とともに，被控訴人が，控訴人に，上記土地の売
主であるＡに対し，不当利得に基づく利得金１億２１９２万円及びこれに対す
る平成１７年１月１５日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による利
息の支払を請求するように求める請求が併合されていたが，原審は，被控訴人
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の請求のうち，上記１の請求を認容し，Ａに対する不当利得返還請求の義務付
けを求める部分を棄却した（原判決）。
そこで，控訴人は，その敗訴部分を不服として控訴したが，差戻し前の控訴
審は，その控訴を棄却し，控訴人が上告したところ，上告審は，上記控訴審判
決を破棄し，本件を当庁に差し戻す判決をした。
３本件における前提事実は，次のとおり補正するほかは，原判決「事実及び理
由」欄の第２，１に記載のとおりであるから，これを引用する（ただし，上記
引用部分中，「原告」とあるのを「被控訴人」と，「被告」とあるのを「控訴
人」と，「別紙」とあるのを「原判決別紙」と読み替える。以下の引用部分に
おいて同じ。）。
(1)２頁２５行目の「町長として，」から２６行目末尾までを「町長であっ
た。同町には，水道事業について管理者が置かれておらず，管理者の権限は
町長が行うものとされていた（地方公営企業法７条ただし書，８条２項）。」
に改める。
(2)４頁１５行目の次に，次のとおり加える。
(8)α町は，平成１７年３月２８日にβ町と合併し，さくら市が設置
されてα町の権利義務を承継した。α町長であったＢは，市長選挙を
経てさくら市長となり，平成２１年４月ころまでその任期を務めた。
(3)４頁１６行目の「(8)」を「(9)」に改め，４頁２１行目の次に，次のと
おり加える。
(10)平成２１年９月１日に開催されたさくら市議会において，本件請
求に係るさくら市のＢに対する損害賠償請求権について，その権利を
放棄する旨の議案（以下「本件議案」という。）が議員から提案され，
審議の結果，１６対５の多数決で同議案が決議された（以下これを「本
件議決」という。）。控訴人は，本件議決を受けて，Ｂに対し，本件
議決の事実と権利放棄の事実を記載した文書を送付し，この文書は，
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Ｂに到達した（乙２５ないし２７）。
４本件における争点は，次のとおりである。
(1)Ｂは，α町あるいは同町を承継したさくら市に対し，本件売買による不
法行為に基づく損害賠償責任を負うか。
(2)さくら市議会による本件議決により，さくら市のＢに対する損害賠償請
求権が消滅したか。
５本件の争点(1)についての当事者の主張は，当審における当事者の主張を後
記６(1)アのとおり加えるほかは，原判決「事実及び理由」欄の第２，２のう
ち原判決４頁２５行目から１３頁１３行目までの記載のとおりであるから，こ
れを引用する。本件の争点(2)についての当事者の主張は，後記６(1)イ及び(2)
のとおりである。
６当審における当事者の主張
(1)控訴人の主張
アＢに対する損害賠償請求の義務付け請求について
(ア)本件土地の適正価格について
被控訴人が援用するＣ鑑定は，①取引事例の１ないし３がいずれも農
地であって，宅地ないし雑種地である本件土地との比較に用いるのは適
切でないこと，②基準価格の算定に用いた「γ－１」が「田」として利
用されている土地であるから，宅地ないし雑種地である本件土地の基準
地とするのは適切でないこと，③宅地造成工事費用総額として約１億円
の費用がかかるとされ，この費用は，「田んぼの状態あるいは山林の状
態から，各区画に分けた宅地に分譲するまでの造成費用である」と説明
するが，α町とＡとの間では，本件土地を更地として引き渡すことを条
件としていたのであるから，１億円という多額の造成費用を要しないこ
と，④本件土地の適正価格を７５９０万円であるとするが，この鑑定結
果によると１㎡の単価は９２３０円となり，本件土地に隣接する路線価
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が２万３７００円あるいは２万８２００円であるから（乙１９），上記
鑑定結果は信用できないこと，⑤Ａが，本件土地に隣接する土地を，も
と所有者であるＤに対し，１㎡当たり１万２０８１円で売却したのは，
ＤとＡの父が友人であったこと，Ｄが事業に失敗し自宅を失うことにな
ったなどの背景事情があり，Ａは，本件土地を前所有者であるＤからス
ムーズに引渡しを受け，円満にプラントを撤去し，整地作業を実施する
必要があったために，破格に低額で売却したものであるから，上記売却
価格はＣ鑑定が適正であることの根拠とならないこと，以上から，Ｃ鑑
定に依拠して本件土地の適正価格を認定するのは不当である。
(イ)Ｂが裁量を逸脱，濫用したとする根拠が不当であることついて
ａＡが本件土地を競売により所有権を取得した際の価格は，本件土地
の適正価格を考える上で参考にならない。本件土地に関するα町とＡ
との取引は，本件土地上にある建物，プラント工場を撤去し，更地の
状態に戻すことが条件になっていたことからすると，上記価格は，適
正価格を検討する上で考慮すべき事情とはならないから，本件競売物
件の競売による売却価額が約４５００万円であったことをＢが把握
していたこととしても，これによりＢが裁量を逸脱，濫用したとする
根拠とはならない。
ｂＢは，Ａから本件土地を７０００万円で売却する旨の打診を受けて
はいないから，Ａから上記のような打診を受けていたことを鑑定を見
直すべき根拠とするのは不当である。
ｃ平成１６年８月３１日の町議会の全員協議会で多くの議員から鑑定
価格の妥当性や価格の高さについて疑問が出されていたとしても，Ａ
から２億５０００万円という売買代金が提示された後の平成１６年
９月６日の全員協議会においては，根本的な見直しを求めるような状
況ではなかったのであるから，Ｂにおいて鑑定を見直すべき事情があ
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ったとはいえない。
ｄ不動産鑑定士のＥは，Ｅ鑑定が適正であると認識しているのである
から，Ｂが自らＥに鑑定内容についての説明を求めていないことが不
適切であったとはいえない。
ｅ以上によれば，Ｂは，専門的知識がないことから専門性の高い職業
人に鑑定を求めたものであるのに対し，不動産鑑定理論に対する専門
的な知見を水道事業の管理者であるＢに求める被控訴人の主張は不
当である。
イさくら市議会の議決（本件議決）による損害賠償請求権の消滅について
(ア)地方自治法９６条１項１０号は，議会の議決事項として，「法律若
しくはこれに基づく政令又は条例に特別の定めがある場合を除くほか，
権利を放棄すること」と定め，地方公共団体の権利放棄については，執
行機関たる地方公共団体の長でなく，議会の議決によるべきものとして
いるところ，法令及び条例には，本件損害賠償請求権の放棄について特
別な定めはないので，本件損害賠償請求権の放棄の可否は，住民の代表
である議会が，損害賠償請求権の発生原因，賠償額，債務者の状況，放
棄することの影響，効果等を考慮して行う合理的な判断に委ねられてい
る。
(イ)地方自治法９６条１項１０号が，権利放棄を議会の議決事項とした
のは，住民の意思をその代表者を通じて直接反映させようとしたもので
あり，執行機関の専断を排除しようとする趣旨をも含むもので，権利放
棄の議決について長の執行行為は必要がない。
したがって，本件訴訟の対象になっている損害賠償請求権は，地方自
治法１４９条６号によりさくら市の執行機関が管理すべき債権であり，
その債務免除は，同法２４０条３項により，執行機関の債務者に対する
意思表示によってなされるべきであり，議会の議決のみによって効力が
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生じるとはいえないとの考え方は不当である。
(ウ)本件におけるＢの帰責性について
ａ本件土地は，浄水場用地としての条件に適合しており，地権者も１
名で交渉が容易であったことなどから，α町においてこれを浄水場用
地として取得する必要性が認められる。その売買代金が高額に過ぎた
としても，当時，第２次拡張計画に基づく用地取得の予定時期を数年
過ぎても他に適当な候補地が見当たらない中で，水道事業の管理者と
してのＢ町長は，用地取得の早急な実現に向けて努力すべき立場にあ
ったものであり，仮に，代金額に係る交渉を不調として本件土地の取
得を断念するならば，用地取得の予定時期を既に数年過ぎて遅れてい
た浄水施設の設置など第２次拡張計画の実現が更に遅れることにな
り，α町及びその住民全体の利益に反する結果となる状況にあったも
のであり，また，Ａが最終的に本件売買で合意された代金額を要求す
ることになった根拠はＥ鑑定であったところ，一般に不動産鑑定の適
否の判定は中立的な専門家の関与なしには困難であることに照らせ
ば，仮に他の不動産鑑定士によってより安価な鑑定評価額が出された
としても，限られた期間内の当事者同士の交渉によって売主から代金
額の大幅な引下げという譲歩を確実に引き出すことができたとは言
い難い。そして，本件売買に関し，Ｂにおいて適正価格との差額から
不法な利益を得て私利を図る目的は全くなかった。
ｂ本件売買の代金額は，α町議会の議決を得た３億円という用地購入
費の予算の枠を５０００万円下回るものであったのであり，本件売買
により浄水場用地が確保され，浄水施設の設置など水道事業を拡充す
る第２次拡張計画の早期の実現が図られることによって，α町ないし
さくら市及びその住民全体に相応の利益が及んでいるということが
でき，他方，Ｂが本件売買によって不法な利益を得たなどの事情はな
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い。
ｃ本件の鑑定依頼は，Ａとの交渉において，本件土地の取得価格は不
動産鑑定を行って決める旨を説明して，これを実施することになった
ものであり，不動産鑑定士による鑑定評価額等の客観的な資料により，
過大補償だけでなく過小補償もないよう正当，公平に地方公共団体の
用地取得事務を行うべきことはα町においても同様であって，専らα
町が内部的な参考資料とする目的で行われたものではない。そのため，
Ｂは，Ａとの売買交渉の過程で本件土地の取得価格は不動産鑑定を行
って決める旨を説明していたのであるから，鑑定結果が出れば，これ
をＡに示すのは当然のことである。なお，本件においては，Ａが本件
土地の売却価格を７０００万円程度と考えていると述べたことが問
題となっているが，Ｂは，このことを聞いていないし，仮に聞いてい
たとしても，Ｂの上記対応が適切さを欠くことにはならない。
さらに，Ｂが株式会社Ｆの会長であるＧに不動産鑑定について相談
したのは，用地取得の時機を失することを危惧したためであるし，株
式会社Ｆは，α町が公共事業の施行に伴う公共用地等の情報提供等に
ついて協定していたα町宅地建物取引業者連絡協議会の加入会社で
あり，Ｂは不適切な者にその相談をしたのではない。またＥは，過去
にα町から鑑定依頼をされた実績もある者であって，不適切な不動産
鑑定士を選任したものではない。
ｄ以上のとおり，本件においてＢの帰責性は大きいなどと評価される
べき事情はない。
(エ)本件議決は，本件議案の提出理由書に記載のとおり，当時の町長で
あったＢにとって本件土地の取得は緊急を要していて，水道事業計画の
推進のために水道事業の管理者として本件売買が必然的な選択であっ
たこと等が放棄の理由とされており，同議案に賛成した議員らの発言の
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中でも，同様の必要性や地元住民の要望も強かったことが重視され，Ｂ
が不法な利益を得たわけではないことなどの指摘がされていることか
らして，本件議決が本件訴訟の第１審判決（原判決）の法的判断を否定
するなど不当な趣旨のものとすることはできない。
(オ)浄水場用地の取得は，α町の水道事業に係る公益的な政策目的に沿
ってα町の執行機関である町長が行うべき本来の責務であるといえる
ものであり，また，本件売買の代金額は町議会の議決を得た用地購入費
の予算の枠を下回っている。このような職務の遂行の過程における行為
に関し，１億数千万円の賠償責任の徴求がされた場合，執行機関の個人
責任として著しく重い責任を負うことになり，以後，執行機関において，
職務の遂行に伴い個人の資力を超える高額の賠償の負担を負う危険を
踏まえ，長期的な観点からは一定の政策目的に沿ったこのような職務の
遂行に萎縮的な影響を及ぼすなどの状況が生ずるおそれがある。
一方，Ｂの賠償責任には，上記(ウ)ａ，ｂのような酌むべき事情が存
しており，何よりも本件売買の代金額が適正価格を上回った原因は，主
として専門家であるＥ不動産鑑定士の鑑定結果によるものであり，Ａと
の交渉が折衝としての実体を有しない態様のものであったことはない
し，Ｂの対応にまずさがあったともいえない。
したがって，本件議決によりＢの賠償責任を免除することは，前述し
た職務の遂行に萎縮的な影響を及ぼす状況の回避に資することになる。
(2)被控訴人の主張
ア議会の権利放棄の議決だけでは効力を生じないこと
Ｂに対する本件損害賠償請求権は，地方自治法１４９条６号によりさく
ら市の執行機関が管理すべき債権であり，その債務の免除は，同法２４０
条３項により，執行機関の債務者に対する意思表示によってはじめて生じ
るものである。地方自治法９６条１項１０号は，執行機関の専断をチェッ
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クするためのものであり，議会の債務免除の議決が，執行機関の執行行為
に代わって債務免除の効力を生じさせるものではない。
イ本件議決は，実体的にも違法無効であり，その効力はないこと
(ア)地方自治法９６条１項１０号，同法２４０条，同法施行令１７１条
ないし１７１条の７の各規定を整合的に解釈すると，地方自治法９６条
１項１０号の権利放棄について，野放図な自由裁量を認めず，議会の議
決が公益に資するという要件を備えることを要すると考えるべきであ
る。
地方公共団体の議員は，住民の代表であり，議会は，その合議体であ
って，行政に対する監視権限をもっており，地方公共団体の議員，議会
も地方公共団体が有する債権を含む財産の維持について善管注意義務
を負っているところ，本件議決は，公益性がなく，さくら市に損害を与
えるだけで，Ｂ前市長の救済を図るためのものであるから，無効である。
(イ)本件議案の提案理由には，本件住民訴訟の公益性を超える公益性の
存在は認められないし，むしろ提案書の記載によれば，「元町長の裁量
に不法な逸脱，濫用がみられない」，「当該用地の取得は，水道事業管
理者の裁量として必然的な選択であった」，「元町長の判断に著しい錯
誤がみられない」など，控訴人の主張を鵜呑みにして原審の判断を真っ
向から否定していることや，差戻し前の控訴審判決の言渡し期日直前に
「さくら市の損害賠償請求権に関するすべての権利を放棄するため」に
本件議決の提案がされたものであることが認められるのであって，本件
議決は，Ｂ個人の利益を図り，公の利益のための本件住民訴訟を無に帰
せしめ，且つ，裁判妨害を意図したものであるから，地方自治の趣旨に
反し違法，無効である。
(ウ)本件議決は，市長の命を受けたさくら市建設部Ｈ部長の指導と教示
によってされたものであり，違法かつ無効である。
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ウＢの帰責性について
(ア)Ｂが，平成１６年３月のα町議会で浄水場用地取得に関して本件土
地をその対象地としているかのような答弁をしていることや，その後の
本件売買に至る経緯に鑑みれば，Ｂは，上記答弁をした時点で，既に関
係者との間で，本件競売物件が競落された後に売買交渉を行う密約を交
わしていた可能性が高い。そして，３億円という用地取得費の予算が非
常に高額なものであることや，ＢがＡから売買代金として当初７０００
万円の提示を受けながら，しかも，同年６月に開催された土地問題対策
会議においても本件土地について不動産鑑定をするというような話は
なかったのに，Ｂが個人的にＧを介してＥに不動産鑑定を依頼し，Ｅが
本件土地について不当な鑑定評価をしていることに鑑みると，この不動
産鑑定は本件土地の価格吊り上げのための工作であったと考えざるを
得ない。
(イ)Ｂは，Ｅへの鑑定依頼やＡに鑑定評価額を伝えることに直接的に関
わっており，上記のとおり平成１６年５月にＡからの本件土地売却の申
入れがある以前から，競売で競落される本件土地を買い受ける密約を，
関係者との間で交わしていた可能性が高く，Ｂの行為は，もはや過失の
段階を超え，意識的にα町に損害を与えようとしていたと言っても過言
ではない。
このようにＢの帰責性は際立っており，本件議決は，普通地方公共団
体の民主的かつ実効的な行政運営の確保を旨とする地方自治法の趣旨
等に照らし不合理であって，議会の裁量権の範囲の逸脱又は濫用に当た
る。
エ議会運営委員会の瑕疵
(ア)さくら市議会は，平成１７年４月８日，さくら市議会会議規則を制
定し，また，平成２４年法律第７２号による改正前の地方自治法１０９
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条の２第１項の普通地方公共団体の議会は条例で議会運営委員会を置
くことができるとの規定を受け，さくら市議会委員会条例（平成１７年
条例１７５号）を制定しているところ，本件議案は，その取扱いについ
て，議会運営委員会に付託され，その後，議会で議決された。
(イ)本件議案については，平成２１年８月２８日に議会運営委員会に付
託するとの議長の決裁を受け，議会運営委員会委員長が，同日，各委員
に同月３１日午前９時に委員会を開催する招集の通知をし，同日午前９
時にさくら市役所３階委員会室で議会運営委員会を開催した。同委員会
には，Ｉ議長が出席し，議長として，又は委員として発言している。し
かし，前記改正前の地方自治法１０９条の２第４項３号によると，議会
運営委員会は議長の諮問した事項を審査するとなっていることから，諮
問する側の議長は委員会の委員になることはできないし，議長が同委員
会に出席し発言することはできるものの（同法１０５条），議長が委員
会に出席するには，さくら市議会会議規則１０８条により，委員会が委
員でない議員（議長を含む。）の出席を求めるか，委員でない議員が発
言の申し出があった場合に委員会が許諾した場合に限られているので
あって，Ｉ議長の出席について，委員会が出席を求めた事実も，また，
Ｉ議長が発言を求め，委員会がこれを許諾した事実もない。
したがって，Ｉ議長の議会運営委員会への出席は，さくら市議会会議
規則に違反している。
(ウ)本件議案が付託された平成２１年８月３１日の議会運営委員会は，
同日午前１０時８分から午前１０時３５分まで休憩しているが，その際，
Ｉ議長らとＪ市長（控訴人）とが話し合った結果，本件議案の議会への
提出や採決の時期について，①議会の初日，②議会の最終日，③高裁判
決後の臨時議会のいずれにするかを委員会で採決することとし，休憩後
の再開委員会では，上記３案のうち本会議の初日に提出し採決すること
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を決めたものである。しかし，仮に休憩時間中であったとしても市長が
議長や議案提案者と本件議案の取扱いについて話し合うことはあって
はならないことである。本件議会運営委員会はもともと議員でないのに
出席したＩ議長とＪ市長が主導して，定例議会の初日に本件議案を提出
し即決で議決することを決めたものと解され，議会での十分な審議を故
意に避けたものであって議会の審議機能を拒絶したものであり極めて
失当な措置である。
議会運営委員会における以上の処置はＢを救済することなどを意図
したＩ議長とＪ市長の談合による暴挙である。
オ本件議決の瑕疵
本件議決は，①平成２１年９月１日の市議会の初日に午後の１番目の議
題とされ，僅か３０分ほどで議決されていること，②議会運営委員会委員
長が同年８月３１日の委員会終了後，Ｉ議長に対して本件議案に関する報
告書を提出していないのは市議会会議規則１０１条に違反すること，③Ｉ
議長が，市議会会議規則３８条１項に規定する議会運営委員会委員長の報
告や少数意見者の報告をさせていないこと，④同議会では，開議の２週間
前に議員に議案を配布しているのに，本件議案に限り９月１日の開議の直
前に配布し，議会の初日に議決されていることなどから，これらは議会の
裁量権を逸脱しており，議決は権利の濫用である。
第３当裁判所の判断
１本件の事実経過について
前記前提事実（上記補正後のもの），証拠（後掲各証拠のほか，乙１４，丁
１２，証人Ｋ，証人Ｅ，証人Ｌ，証人Ａ，証人Ｂ（当審），控訴人本人（原審）
及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
(1)平成９年度における栃木県内市町村における水道普及率の平均は９１％
であったが，α町の水道普及率は７４％と低く，一方，同町の同年度におけ
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る水道施設の利用率は９８％であって，同施設の利用率は限界に近い状態に
あった（乙３５，３６）。このためα町では，平成１０年，町の全域が給水
区域となる第２次水道事業拡張計画を立て，同年３月３１日，栃木県知事か
ら水道事業経営変更の認可を受けた（乙７）。また，α町では，同計画を，
地方自治法２条４項の規定に基づき策定されるα町第二次総合計画（α町全
計画の基本となる計画）の基本計画として位置づけていた。なお，第２次拡
張計画策定までの町議会においては，Ｂが町長に就任する以前から，α町長
に対し，複数名の議員から，町内の未給水区域の解消という要請がされてい
て，Ｂがα町助役を務めていた時期においても，議員らから，水圧の低下に
より給水区域内の町民の水道利用に不便をきたしているが早急に対応でき
ないか等の質問がされ，当時の町長や水道課長からは，その原因が，使用水
量が増大により施設の稼働能力が限界状態にあるためであることや，その改
善策としての取水井整備や第２次水道事業拡張計画を進める旨の答弁がさ
れていた（乙３７の１ないし８，３８）。
第２次拡張計画では，事業計画完成の目標年次が平成２５年度とされ，平
成１２年までに浄水場用地を確保し，平成１６年度には，配水池，配水塔を
含む浄水施設を設置する予定となっていた（乙７，９）。
(2)α町では，当初，新たな浄水場の用地としては，既存のδ浄水場や既設の
７か所の取水井と近接していること等の条件を満たす浄水場候補地として，
建替計画があったε町営団地の敷地があがったが，平成１２年度までに同建
替計画自体が頓挫し，同敷地は候補地から除外された。また，平成１３年度
ころからは，α町εの民間企業の独身寮跡地がその候補地としてあがり，所
有者との交渉が行われたが，建築基準法上の規制により同土地には浄水場を
建築することができないことが判明し，同土地も候補地から除外された。
以上のとおり，第２次拡張計画に係る用地の確保は当初の予定から大幅に
遅れていたところ，α町では，平成１５年６月１７日，総合計画を担当する
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企画課が所管課となり，水道課の主管する水道事業に関し，他の関係各課を
交えて検討するための会議である水道事業調整会議を開催し，浄水場用地取
得問題を検討した結果，β町との合併前に何としてでも浄水施設設置を着手
する必要があるとして，今後，水道課で多くの候補地を選んだ上，水道事業
調整会議や町長，収入役，教育長，総務課長及び企画課長により組織される
庁議等で候補地の絞り込みを行っていくこととなった（乙９）。そして，同
年１０月３０日に開催された水道事業調整会議において，水道課から，浄水
場用地として５つの候補地が提案され，水道課は，それぞれの候補地につい
て工事費とその利点や問題点を付した資料を提出した上，出席者による意見
交換がされた結果，水道課でさらに条件を検討し，優先順位を付けて地権者
の状況等を当たってみた後で再度会議を開くこととなった。なお，上記５つ
の候補地のうちの第５案は，本件土地の隣接地であった（甲２，乙１０）。
(3)水道課は，平成１５年１１月ころ，上記候補地の一つ（第５案）に隣接す
る本件土地を含む本件競売物件が競売手続に付されているとの情報を得た。
そこで，水道課は，平成１６年２月，競売事件の申立人であるＭ銀行を介し
て，本件競売物件の任意売却をする意向があるか所有者に打診したところ，
同銀行から所有者には任意売却の意思はないとの連絡があった。α町では，
本件競売物件については，その権利関係が明確ではなく，競落したとしても
引渡しが円滑に進むか不安があるとの判断から，本件競売物件の競売には参
加することはしなかった。
(4)当時のα町長であったＢは，平成１６年３月２日，α町議会に対し，浄
水場用地の購入費として３億円を計上した平成１６年度水道事業会計予算
案を提出し，町議会はこれを議決した。この浄水池用地の購入費３億円は，
上記(2)の水道事業調整会議において候補地としてあがった５箇所の土地近
辺の時価額等を勘案し，概ね１㎡当たり３万円を基に算出した金額であった
（乙２，１０）。
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Ｂは，α町議会における同月３日のＮ議員からの浄水場用地取得に関する
質問に対して，設置の場所について，「一番我々が考えて可能かなと思われ
るところと交渉しているところですが，これは場所については，この場では
差し控えさせていただきます。」，「更地なのか，あるいは何か建物が建っ
ているのかということでありますが，仮に建物，建造物があったとしても，
購入する場合にはそういうものについては撤去してもらって，更地の状態で
ないと買うことはてきません。」との答弁し，取得費については，「３億円
を計上した，我々の方はできるだけ安く買いたい，できるだけ議員の言われ
るとおり，これは最少の経費で最大の効果，これは当然のことでありまして，
３億円あるから３億円使わなければならないことではありませんから。」と
の答弁をした（甲３２）。
(5)平成１６年当時，Ａは，個人で不動産業を営んでおり，当初，本件競売物
件を取得して，建設業者と共同で宅地分譲をすることを計画していた。Ａは，
本件競売物件に係る競売の売却手続に入札して最高価買受申出人となり，売
却許可決定の後，平成１６年７月５日に代金を納付して，原判決別紙第１物
件目録記載１ないし１１の土地（評価額２１１９万円）につき２１６５万円，
同目録記載１２の土地及び同目録記載１３の建物（評価額２４０４万円）に
つき２３００万円の売却価額によりその所有権を取得した（甲２，３，４の
１，２）。
Ａは，上記競売の過程で，本件競売物件の当時の所有者から，α町が本件
競売物件を水道施設用地として取得しようとしていて，銀行を通じて何度か
買い受けの申出をしていたことを聞いた。そこで，Ａは，開札期日の翌日で
ある同年５月１９日，α町役場を訪れ，水道課長に対し，本件競売物件をα
町に売却してもよい旨を申し入れた。水道課長は，突然，Ａから上記のよう
な申入れであったことから，その時点ではその申入れを聞くにとどめ，同日，
町長であるＢに上記申入れについて報告した。Ｂは，この報告を受けて，直
－16－
ちに総務課長及び同課長補佐を同道して本件競売物件の現地を訪れ，同土地
上に砂利プラント等が存在していることや周囲の状況等を確認し，同土地が
現在の水源地に近いことなど，幾つもの好条件が揃った土地であるとの認識
を持った。Ｂは，水道課に対し，本件競売物件が浄水場用地として利用でき
るか検討するように指示した。α町では，第２次拡張計画が大幅に遅れてい
たことや，給水区域の拡張工事が進む中，新たな浄水場が稼働しないために
現在のδ浄水場から離れた水道の末端区域において水道の水圧が下がると
いった支障も生じていることから，一日でも早く第２次拡張計画が完成する
必要があったところ，その時点では他の候補地の取得交渉もなかったことも
あり，本件競売物件の取得を当面の検討事項とした。
(6)Ａは，平成１６年５月２４日，再度α町役場を訪れ，町長室において，町
長であるＢ，収入役，総務課長，企画課長及び水道課長と面談し，改めて，
本件競売物件をα町に売却してもよい旨を申し入れ，その際，本件競売物件
を約４５００万円で取得したこと，更地の売却価格として７０００万円程度
を考えていること，本件競売物件の一部を前所有者に坪５万円で売るつもり
であることなどを述べた。Ｂは，事前に本件競売物件の現地を確認していた
ことなどから，本件競売物件が浄水場用地としては諸条件を備えてはいるも
のの，砂利プラント等や周囲に複数の地権者が存在しており，砂利プラント
等の撤去や隣地地権者との境界問題など，その利用に当たりいくつかの支障
があると考えていたことから，Ａに対し，本件競売物件を浄水場用地として
取得するのであれば，砂利プラント等を撤去し，周囲の地権者と境界の確定
がされるなど土地の権利関係が明確にされることが前提条件になることを
説明し，α町が本件競売物件を取得する場合の金額については，これまでα
町が土地を取得する場合には，不動産鑑定を行って取得価格を決めているた
め，本件競売物件を取得する場合も不動産鑑定を行う旨をＡに伝えた。なお，
α町を含む栃木県内の普通地方公共団体は，買収を予定している土地の所有
－17－
者との用地交渉の際は，当該土地の代金やその算定根拠を交渉相手に説明す
ることとしていた。
(7)本件競売物件が浄水場用地として相応しいか否かを検討していたα町の
水道課は，Ａからの上記(6)の申入れを受けて，平成１６年６月１日，これ
までの関係各課に都市整備課を加えて，その検討をした結果，原判決別紙第
１物件目録記載１ないし１１の土地に同目録記載１２の土地の一部を加え
た本件土地が上記(2)の条件を満たしていること，地権者が１名であること
から効率的に取得交渉を進めることができることなどを考慮し，本件土地を
取得する方針で対応することを決め，翌２日，その取得の方向で更に検討し
ていく旨をＡに伝えた。
(8)α町では，公共用地の取得等については，関係各局課の局課長によって
構成される土地問題対策会議においてその是非を検討することとされてお
り，平成１６年６月３日に開催された同会議においては，本件土地を浄水場
用地として取得するか否かが付議された。同会議の席上，Ｏ企画課長から，
本件競売物件を不動産業者のＡが取得して，その後α町に浄水場用地として
売却してもよい旨の申入れがＡからあったこと，浄水場用地は，前年度から
候補地をあげて検討を進めてきたが，決定には至っていないこと，Ａは，更
地としてα町に売るとして，その価格は７０００万円程度であり，隣接する
土地を坪５万円で前所有者に売るつもりであると述べていることなどの説
明があり，意見交換や質疑等が行われた後，本件土地が浄水場用地として適
していることが確認され，価格の調整や地質の調査等は必要であるものの，
本件土地の取得に向けて水道課において検討を進めることとし，価格等が判
明したら同会議を開いて再度検討することとなった（甲９）。
(9)上記の土地問題対策会議における検討を踏まえ，α町では，本件土地の
適正価格を判断するための資料とするため，不動産鑑定士に鑑定を依頼する
こととした。しかし，本件土地の取得を担当する水道課職員は，それまで用
－18－
地取得を担当したこと自体がなく，不動産鑑定評価を鑑定士に依頼した経験
もなかったため，その実施に手間取っていた。
一方，α町は，β町との合併に向けた合併協定書の調印を平成１６年７月
２５日に控えていたところ，当初の第２次拡張計画によれば，平成１６年度
には配水池，配水塔を含む浄水施設が設置されている予定であったのに，未
だ浄水場用地の確保すらできていないことや，β町との合併前に浄水場の建
設が決定していないと，合併後に改めて浄水場の建設について審議し直さな
ければならなくなるといった懸念があったことから，β町との合併前に，少
なくとも浄水池用地を確保し，浄水場施設建設の足掛かりを付けておく必要
があった（乙９，１３）。なお，当時のα町の水道普及率は，β町を含めた
隣接市町の水道普及率が９０％を超える中，７８％と低く，一方，水道施設
の利用率は最大で１２０％を超え，断水の危険等もあった（乙２５，３９，
４０）。
ところが，上記のとおり，本件土地の取得価格を判断するための資料であ
る不動産鑑定士による鑑定の実施が手間取っていたことから，Ｂは，平成１
６年７月ころ，独自の判断で，単身，友人であるＧが会長を務める株式会社
Ｆの事務所に出向き，Ｇに対し，本件土地の不動産鑑定を実施したいと考え
ている旨を伝え，Ｇから，その不動産鑑定士としてＥを推薦された。なお，
α町では，平成１１年度からα町宅地建物取引業者連合協議会と公共事業の
施行に伴う公共用地等の情報提供及び媒介に関する協定を締結しており（乙
３２），この協定は，α町が事業を行うにあたって用地の取得が必要となる
場合，α町に所在する不動産業者から広く情報の提供を受け，適切な用地の
確保ができるように締結されたもので，株式会社Ｆも同協議会に加入する宅
地建物取引業者として，α町に同協議会を通じ公共用地の情報提供や媒介を
行っていて，α町で実施した区画整理事業において，難航していた用地交渉
においてＧから援助を受けたこともあった。
－19－
Ｂは，α町の水道課職員に対し，Ｇを通じてＥに本件土地の不動産鑑定を
引き受けてもらえるか打診している旨を伝え，その後の選任の事務手続を迅
速に進めるよう指示し，その後，Ｅから不動産鑑定を引き受ける旨の回答を
得たことから，α町は，平成１６年７月６日，Ｅに対し，本件土地の不動産
鑑定を依頼した。
(10)Ｅは，同年８月１０日，本件土地の価格を２億７３９０万円（１㎡当た
り３万３３００円，地積８２２５．１２㎡として算定したもの）とする不動
産鑑定評価書（乙１１）をα町に提出した。このＥ鑑定は，約１９５㎡ない
し２７２㎡のほぼ整形の住宅地を取引事例比較法の対象とし，３４７㎡のほ
ぼ正方形の住宅地に係る公示価格を参考として標準価格を設定したもので
ある（Ｅ鑑定の内容の詳細は，原判決「事実及び理由」欄の第３，１(11)イ
に記載のとおりであるから，これを引用する。）。
(11)Ｂは，Ｅ鑑定に係る鑑定書を確認したが，Ａの取得価額が競売手続によ
る価額であることや，本件土地をα町が取得するに当たっては，Ａにおいて，
本件土地に存していた砂利プラント等を撤去して更地の状態に造成し，周囲
の地権者との境界問題を解決するなど作業をする必要があることや，本件土
地付近の土地の固定資産税路線価との比較などから，Ａが競売により本件土
地を取得した約４５００万円の金額とＥ鑑定における評価額に大きな開き
があることについて格別疑問を持たず，Ｅ鑑定における鑑定評価額を本件土
地の適正価格であると考えた。そこで，Ｂは，平成１６年８月１１日，α町
役場の町長室において，関係部署の職員とともにＡと面談し，同人に対し，
本件土地の鑑定評価額が２億７３９０万円であったことを伝えるとともに，
α町としては，適正な値段で本件土地を取得しなければならないと考える一
方，できるだけ低額で取得したいとの希望もある旨を伝えた。
Ａは，翌１２日，Ｅ鑑定を踏まえて，α町に対し，本件土地の代金として
２億６５００万円を提示した。
－20－
(12)α町は，平成１６年８月１８日，土地問題対策会議を開催し，本件土地
を浄水場用地として取得する件について審議した。その席上，Ｋ水道課長が
Ｅ鑑定の鑑定評価額及びＡから提示された代金額等を報告したところ，以前
に報告された７０００万円程度という価格と異なる理由についての質問や，
交渉でもう少し下がるのではないかという意見もあったが，最終的に，同会
議では本件土地を取得する方向で進めることで異議がないという結論が出
された（乙１０）。
また，α町は，同日，庁議を開催し，Ａが提示した２億６５００万円で本
件土地を取得するという方針を決め，併せて，本件土地取得に関して，町議
会の全員協議会に報告することも決定した。
(13)その後，Ａによる本件土地の測量の結果，実測面積（８０９１．５７㎡）
が公簿面積（８６５９．０９㎡）よりも５６７．５２㎡少ないことが判明し
たことなどから，α町は，Ａとの間で，本件土地の価格を２億６０００万円
程度とするよう交渉を進めた。
(14)Ｂは，平成１６年８月３１日，全員協議会において，本件土地について，
Ｅ鑑定の鑑定評価額，Ａから提示された代金額，Ａが競落した価格等を報告
したところ，出席議員からは，鑑定評価額に妥当性はあるのか，近傍に比較
すると高すぎるのではないか，このような金額では町民は理解できないので
はないか，不動産鑑定は一人によるものか，金額等について再度検討願いた
い，今回の経緯をふまえてＡと協議してはどうか，だめなら断るしかないな
どの意見や質問が出された。これに対し，Ｂは，回答が遅れれば売買自体の
成立が難しくなるなどと回答したが，これらの質疑応答の結果，Ｂが再度交
渉して，その結果を全員協議会に報告することとなった（甲７）。
(15)Ｂは，平成１６年９月１日，再度，Ａと本件土地の価格交渉を行ったと
ころ，Ａから２億５０００万円の提示を受けた。
Ｂは，同月６日に開催された全員協議会において，本件土地を代金２億５
－21－
０００万円で取得する方針であることを報告したところ，議員からは，坪当
たり１０万円の価格は住民に受け入れられるのかとの意見が出される一方
で，不動産鑑定士が鑑定した価格であればやむを得ないのではないか等の意
見も出され，Ｂは，時期的な問題もあるのでこの価格で契約させてもらいた
いと述べた。その後，議員の一人が，Ａと別途自ら交渉したい旨の申入れが
あったことから，Ｂはこれを了承したが，後日，同議員から代金額を下げる
ことはできなかった旨の報告があった（甲８）。
(16)Ｂは，平成１６年９月２１日，α町を代表して，Ａとの間で，本件土地
を代金２億５０００万円で購入する旨の売買契約（本件売買）を締結した（乙
１。この契約を締結した行為を以下「本件契約締結行為」という。）。
(17)Ｅ鑑定については，その後，被控訴人からのＥ鑑定は不当である旨の申
出を受けた社団法人Ｐ協会が，平成２０年３月１８日，Ｅ鑑定は，対象土地
についての確認調査を怠ったうえ，条件設定の妥当性を無視した評価で，価
格形成要因の分析における必要な減価修正についても十分な検討が行われ
たものとは言い難い極めて杜撰なものであり，不動産鑑定評価基準を違反し，
専門職業家としての倫理規定遵守義務に違反した不当鑑定であるとの理由
で，Ｅに対し，６か月間の会員権停止処分をした（甲１６，１７）。
(18)さくら市議会においては，平成２１年９月１日，本件議案を賛成１６，
反対５の賛成多数で本件議決をした。
本件議案の提案理由書には，Ｂには裁量の逸脱，濫用がみられず，さくら
市のＢに対する損害賠償請求に係る全ての権利を放棄するため議案を提出
するものであり，原審における認定の基礎とされたＣ鑑定の内容は，固定資
産評価額等と著しくかけ離れている一方，本件売買の代金額は，固定資産評
価額とも著しい差はなく，結果として取引において成立すると認められる正
常価格に近いものとなっていること，水道普及率が近隣の市町村は９０％を
超える中でα町は７０％台と低く，水道施設の利用率も１２０％を超えて断
－22－
水の危険等もあり，住民からも第２次拡張計画の推進を求める要望が出るな
ど浄水場の建設は緊急を要するという状況の下で，浄水場用地としての本件
土地の取得は水道事業の管理者として必然的な選択であったこと等に鑑み
れば，Ｂの判断に著しい錯誤はみられず，水道の事業計画の推進に必然的な
土地の取得であったことを考慮して，Ｂに対する上記の権利を放棄すること
は当然の帰結である旨の提案者の意見が記載されていた（乙２５）。
また，市議会での上記討論において本件議案に賛成した議員らは，その理
由につき，本件土地の適正価格の点以外にも，浄水場の建設は緊急を要して
おり浄水場用地として本件土地を取得する必要性は高く，地元住民の要望も
強かったことを重視するとともに，その方針に関しては全員協議会での議論
を経ていたこと，Ｂが不法な利益を得たわけではないこと，本件土地上に浄
水場を建設することは工事費が他の土地上の建設よりも安くなる可能性が
あることなどを考慮すべきである旨を述べていた（乙２７）。
なお，本件議決に至るまでの経緯は以下のとおりである。すなわち，
ア被控訴人代理人らは，平成２１年７月２８日，さくら市長，さくら市議
会議長及びさくら市議会各議員宛に，「Ｂ前市長，Ｊ現市長に繋がる一部
の市民が，さくら市のＢ前市長に対する本件損害賠償請求権を放棄する議
決を求める「嘆願書」の署名を集め，同書をさくら市議会に提出し，市議
会をして請求権の放棄をさせようとしているが，行政の非違の最終的判断
は，司法の専権事項であって，議会や行政の長が，現に司法の判断の手続
に入った案件について，判決を回避し，それを妨害するため，請求権の放
棄を議決することは越権であり，かつ違法である。上記嘆願書が議会に提
出されても，請求権の放棄という違法な暴挙をしないことを強く要請す
る。」という趣旨の要請書（乙２２）を提出し，同書は，同年８月１１日
のさくら市議会の全員協議会で報告された。
イ一方，Ｑは，同年８月１８日，さくら市議会議長宛に，「本件は，市の
－23－
損害と認めるべき証拠や根拠があるとは言い難く，土地購入も適正な時価
で行われており，裁量権の逸脱，濫用したものではなく，α町長当時の判
断に間違いはみられないばかりか，水道事業計画推進に必要であったこと
に鑑みれば，権利放棄こそ，前市長の重荷を解放する手段であり，地方自
治法９６条１項１０号の規定により議会の権利の放棄を求めて，署名活動
を行ったものである。」との嘆願書（乙２３）を１６５８名の署名を添え
て提出し，同書面は，同月２１日のさくら市議会の全員協議会で報告され
た。
ウ被控訴人代理人は，同年８月２６日，さくら市議会議長宛に，「最近に
なって，一部の住民からさくら市に対し，宇都宮地裁がＢ旧α町長に１億
２０００万円の支払を命じた判決に関して，請求権の放棄を求める嘆願書
が提出され，現在，その是非について市議会の審議が予定されているが，
議会は，市民のために厳しくチェックする機関であるにもかかわらず，こ
のような不当な放棄をすれば，住民の声が反映されないばかりか，住民訴
訟そのものを否定してしまうことになるので，上記請求権の放棄を求める
嘆願書を議会に取り上げないことを強く要望する。」との陳情書（乙２４）
を提出し，同書は，同月３１日のさくら市議会の全員協議会で報告された。
エさくら市議会議員Ｒほかは，同年８月２８日，さくら市議会議長に対し，
同年９月１日から開催される市議会（平成２１年第３回定例議会）におい
て，本件訴訟の対象となっている損害賠償請求権の放棄の議案を，議案内
容を示し提出したい旨を通知し，同年８月３１日の議会運営委員会におい
て，議案を同年９月１日の本会議において審議することを決定した（甲３
８の１ないし３）。
オ上記経緯を経て，さくら市議会は，同年９月１日，本件議決をした。
(19)本件訴訟における差戻し前の控訴審は，本件における口頭弁論を平成２
１年７月１４日に終結し，判決言渡日を同年９月２９日と指定したが，同年
－24－
９月１日，控訴人から口頭弁論の再開の申立てがされたことから，同月１５
日，口頭弁論を再開する決定をし，同年１０月２９日の口頭弁論期日におい
て，控訴人から本件議決によって本件に係る損害賠償請求権が消滅した旨の
主張がされ，再度口頭弁論を終結した。
２Ｂの損害賠償責任について
(1)α町あるいはこれを承継したさくら市に対する損害賠償責任がＢに生じ
ていた点についての判断は，次のとおり補正するほかは，原判決「事実及び
理由」欄の第３，２に記載のとおりであるから，これを引用する。
ア２５頁２２行目の「平成１６年当時，」の次に「β町との合併が平成１
７年３月２８日に控えていたこともあり，」を加え，２５行目の「前記１
(8)」を「前記１(7)」に改める。
イ２９頁１９行目から２１行目までを次のとおり改める。
ウしかも，本件競売事件における本件競売物件の評価額は，本件競
売物件１ないし１１の土地が２１１９万円，本件競売物件１２の土
地及び本件競売建物が２４０４万円の合計４５２３万円であり，建
物そのものの評価額及び本件土地に含まれない１２の土地の一部
を除いて，本件土地に対応する評価額を計算すると３８８９万円と
なる（甲３）ところ，この評価額は，競売という特殊な市場での評
価を得るための競売市場減価がされているので，減価される前の評
価額を評価書にしたがって求めると７１８９万円となり，また，上
記(15)のとおり，Ａは，本件土地に含まれない本件競売物件１２の
土地の一部及びその上の本件競売建物を，他に売却しているが，そ
の際の売買価格は，建物は０円，土地は５００万円であり，土地１
㎡当たりの価格は１万２０８１円である。
そうすると，Ｅ鑑定の評価額は，これら競売における評価額や競
落後実際に売買された額とかけ離れた額であり，その鑑定の内容に
－25－
ついても上記ア（原判決引用部分）に指摘したように多くの問題的
がある上，基本的な調査が不十分であり，現に，財団法人Ｐ協会は，
Ｅ鑑定について，対象土地についての確認調査を怠ったうえ，条件
設定の妥当性を無視した評価で，価格形成要因の分析における必要
な減価修正についても十分な検討が行われたものとは言い難い極
めて杜撰なものであり，不動産鑑定評価基準を違反し，専門職業家
としての倫理規定遵守義務に違反した不当鑑定であるとの理由で，
Ｅに対し６か月間の会員権停止処分をしていることからしても，Ｅ
鑑定の結果をもって本件土地の適正価格と認めることはできない。
ウ３３頁７行目の「そのような事実を裏付ける的確な証拠はない。」を「本
件土地の種別は宅地見込地であるから，宅地見込地としての評価の参考に
するとの観点からすると，取引事例とする土地が農地であるか否かは重要
ではなく，宅地にするのにどの程度の難易度があるのかが問題であって，
Ｃ鑑定士は，証人尋問において，田だから畑だから山だからということで
はなく，出来上がりの宅地とどのくらいの開差があるかという観点で見る
旨述べていて評価の方法として妥当なものと認められるから，農地を取引
事例とすることが不適切であるとの控訴人の主張は採用できない。」に改
める。
エ３３頁９行目の「当該基準」から１１行目末尾までを「Ｃ鑑定において
は，本件土地が宅地見込地であるため，宅地見込地である「γ－１」の土
地を基準値として用いたものであり（証人Ｃ），これを適切ではないとす
る控訴人の主張は採用できない。」に改める。
オ３３頁１５行目の「しかし，」から１８行目末尾までを「しかし，Ｃ鑑
定における開発法の試算は，１区画平均２３０㎡の戸建専用住宅敷地を２
６区画分譲する場合の開発を想定して，宅地造成工事費１億０２８１万４
０００円（１㎡当たり１万２５００円）を計上しているものであり，その
－26－
単価は類似の造成工事費を参考として査定されており（甲６の別表４），
これを過大であるとする事情はうかがわれないから，上記控訴人の主張は
採用できない。
さらに，控訴人は，Ｃ鑑定の結果が近隣土地の路線価と乖離していて信
用できない旨主張するが，路線価は，国税庁によって市街地的形態を形成
する地域にある宅地を路線価方式で評価するものであり，宅地見込地の評
価ではないから，宅地見込地として評価しているＣ鑑定による鑑定評価額
が近隣土地の路線価と乖離しているからといって，その鑑定が不適切であ
るということにはならず，控訴人の上記主張は採用できない。」に改める。
カ３４頁１行目の次に，次のとおり加える。
なお，控訴人は，この点について，ＡとＤとは特別の事情があっ
たために，破格に低額の１㎡当たり１万２０８１円で土地の売却が
されたものであり，この売買代金を根拠にＣ鑑定の評価額が適正で
あるとすることはできない旨主張するが，ＡのＤへの売却価額が破
格に低額であることを認めるに足りる的確な証拠は存在しないか
ら，控訴人の上記主張は採用できない。
キ３４頁１７行目の「前記１(8)」を「前記１(6)」に，２６行目の「前記
１(15)，甲７」を「前記１(14)」に改める。
ク３６頁８行目の「これに対し，」の次に「控訴人は，競売における売却
価額は適正価格を考える上で参考にならないから，Ｂが本件競売物件が約
４５００万円で売却されたことを把握していても，そのことはＢが裁量を
逸脱，濫用したことの根拠とならない旨主張する｡
しかし，競売による売却価額は，競売という特殊な市場で形成される価
格であるから，その価格をもって，直ちに通常の市場で形成される適正価
格と扱うことができないとはいえるものの，競売にあたって売却基準価額
を定めるための評価額を求める場合，一般に，通常の市場において形成さ
－27－
れる額を求めた上で，競売市場減価をして評価額を求めていることからも
明らかなように，売却価額は，競売における評価額に基づき定められた売
却基準価額を前提とした競争入札の過程を経て形成されるのであり，通常
の市場で形成される適正価格と相応に関連しているということができる
から，売却価額が適正価格を考える上で参考にならないとする控訴人の主
張は採用の限りでない。そして，約４５００万円で売却された物件につい
て，競落後１か月もたたない時点で，２億７３９０万円の鑑定評価がされ
たのであるから，競売による売却価額を把握している者としては，鑑定評
価額について疑問を抱いてしかるべきである。
また，」を加える。
ケ３７頁１０行目の次に，次のとおり加える。
さらに，控訴人は，平成１６年８月３１日の全員協議会で価格に
ついて多くの議員から疑問が出されたが，その後の同年９月６日の
全員協議会では根本的な見直しを求めるような状況ではなかった
から，鑑定を見直すべき事情があったとはいえない旨主張する。
しかし，同年８月３１日の全員協議会の状況は上記１(14)のとお
りであり，出席議員からは，鑑定評価額に妥当性はあるのか，近傍
に比較すると高すぎるのではないか，このような金額では町民は理
解できないのではないか，不動産鑑定は一人によるものか，金額等
について再度検討願いたい，今回の経緯を踏まえてＡと協議しては
どうか，だめなら断るしかないなどの意見や質問が出されたのであ
り，これらの意見や質問を踏まえれば，Ｂにおいても，当然，鑑定
について再検討すべきであって，その後の全員協議会において根本
的な見直しが求められなかったからといって，再検討しなかったこ
とが正当化されるものではなく，控訴人の上記主張は採用できない。
さらに，控訴人は，不動産鑑定士であるＥは，その鑑定結果が適
－28－
正であると認識しているのであるから，Ｂが直接Ｅに説明を求めて
いないことは不適切であったとはいえない旨主張するが，Ｅ鑑定の
鑑定評価額が，競売による売却価額の約６．１倍，当初Ａが提示し
た代金額の約３．９倍もの高額になっていることから，Ｂとしては，
その理由について，Ｅ鑑定においてその理由が合理的に説明されて
いるかを検討するに当たり，Ｅに直接説明を求める必要があったと
いえるのであり，上記の事情によれば，Ｂに不動産鑑定に関する専
門的な知見がないとしても，Ｅ鑑定の鑑定評価額に疑問を抱いてし
かるべきであり，最終的にその適否を判断するに当たっては，他の
鑑定士に鑑定を依頼するなど，専門知識を有する者を活用すること
は十分に可能であったといえる。控訴人の主張は，採用することが
できない。
(2)以上のとおり，本件においては，α町が本件土地を取得する必要性は認め
られるものの，本件売買の代金額は高額に過ぎるため，違法な財務会計行為
である本件契約締結行為により適正価格との差額相当額の損害がα町に生
じており，そのことについてＢには過失があるというべきであるから，Ｂは
α町に対し，その損害賠償責任を負うことになる。
３本件議決の効力について
(1)地方自治法９６条１項１０号は，普通地方公共団体の議会の議決事項とし
て，「法律若しくはこれに基づく政令又は条例に特別の定めがある場合を除
くほか，権利を放棄すること」を定めているが，この「特別の定め」の例と
しては，普通地方公共団体の長はその債権に係る債務者が無資力又はこれに
近い状態等にあるときで一定の要件を満たす場合にはその議会の議決を経
ることなくその債権の放棄としての債務の免除をすることができる旨の同
法２４０条３項，地方自治法施行令１７１条の７の規定等がある。他方，普
通地方公共団体の議会の議決を経た上でその長が債権の放棄をする場合に
－29－
おけるその放棄の実体的要件については，同法その他の法令においてこれを
制限する規定は存しない。
したがって，地方自治法においては，普通地方公共団体がその債権の放棄
をするに当たって，その議会の議決及び長の執行行為（条例による場合は，
その公布）という手続的要件を満たしている限り，その適否の実体的判断に
ついては，住民による直接の選挙を通じて選出された議員により構成される
普通地方公共団体の議決機関である議会の裁量権に基本的に委ねられてい
るというべきである。もっとも，同法において，普通地方公共団体の執行機
関又は職員による公金の支出等の財務会計行為又は怠る事実に係る違法事
由の有無及びその是正の要否等につき住民の関与する裁判手続による審査
等を目的として住民訴訟制度が設けられているところ，住民訴訟の対象とさ
れている損害賠償請求権又は不当利得返還請求権を放棄する旨の議決がさ
れた場合についてみると，このような請求権が認められる場合は様々であり，
個々の事案ごとに，当該請求権の発生原因である財務会計行為等の性質，内
容，原因，経緯及び影響，当該議決の趣旨及び経緯，当該請求権の放棄又は
行使の影響，住民訴訟の係属の有無及び経緯，事後の状況その他の諸般の事
情を総合考慮して，これを放棄することが普通地方公共団体の民主的かつ実
効的な行政運営の確保を旨とする同法の趣旨等に照らして不合理であって
上記の裁量権の範囲の逸脱又はその濫用に当たると認められるときは，その
議決は違法となり，当該放棄は無効となるものと解するのが相当である。そ
して，当該公金の支出等の財務会計行為等の性質，内容等については，その
違法事由の性格や当該職員又は当該支出等を受けた者の帰責性等が考慮の
対象とされるべきものと解される。
(2)そこで，これを本件議決についてみると，以下のとおりいうことができ
る。
アまず，本件土地は，上記２（補正後の原判決引用部分）のとおり，浄水
－30－
場用地としての条件に適合しており，地権者も１名で交渉が容易であった
ことなどから，α町においてこれを浄水場用地として取得する必要性が認
められるものであって，本件契約締結行為の違法事由は専らその売買代金
が高額に過ぎた点にあるものである。そして，その当時のα町においては，
第２次拡張計画に基づく用地取得の予定時期を大幅に遅れている状況に
あったところ，水道事業の管理者であったＢは，用地取得の早急な実現に
向けて努力すべき立場にあったものであり，他に適当な候補地が見当たら
ない中で，本件土地の所有者がα町に対し売却の意向を示していたのであ
るから，仮に，代金額に係る交渉を不調として本件土地の取得を断念する
ならば，用地取得の予定時期を既に数年過ぎて遅れていた浄水施設の設置
など第２次拡張計画の実現が更に遅れることになり，α町及びその住民全
体の利益に反する結果となる状況にあったものといえる。また，本件土地
の売主であるＡが最終的に本件売買で合意された代金額を要求すること
になった根拠は，α町が依頼した不動産鑑定士による鑑定結果（Ｅ鑑定）
であったところ，一般に不動産鑑定の適否の判定は中立的な専門家の関与
なしには困難であることに照らせば，仮にα町が依頼した他の不動産鑑定
士によってより安価な鑑定評価額が出されたとしても，限られた期間内の
当事者同士の交渉によって売主から代金額の大幅な引下げという譲歩を
確実に引き出すことができたとは言い難い。そして，ＢによるＡとの本件
土地取得のための交渉は，Ｅ鑑定の内容をＡに開示した結果，その鑑定評
価額を前提として，そこからどの程度減額した金額を代金額とするかとい
う交渉となったのであり，前記１(5)から(16)まで認定の経緯に照らして
も，それが折衝としての実体を有しない態様のものであったとはいえない。
また，本件売買に関し，Ｂにおいて適正価格との差額から不法な利益を得
て私利を図る目的があったなどの事情については，本件全証拠によるもこ
れを認めるに足りない。
－31－
イ本件売買における代金額は，α町議会の議決を得た３億円という用地購
入費の予算の枠を５０００万円下回るものであったのであり，本件売買に
より浄水場用地が確保され，浄水施設の設置など水道事業を拡充する第２
次拡張計画の早期の実現が図られることによって，α町ないしさくら市及
びその住民全体に相応の利益が及んでいるということもできる一方，Ｂが
本件売買によって不法な利益を得たなどの事情は，本件全証拠によるもこ
れを認めるに足りない。
ウところで，土地収用法その他の法律により土地等を収用し，又は使用す
ることができる事業に必要な土地等の取得又は土地等の使用に伴う損失
補償の基準として制定された「公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱
（昭和３７年６月２９日閣議決定）」（甲１１。以下「損失補償基準要綱」
という。）は，公共事業等の起業者がその事業に必要な土地等を私法上の
契約によって取得するいわゆる任意取得の場合であっても，起業者におい
ていたずらに，資金面の制約，工期の切迫，交渉上の駆引きその他の理由
から，収用の場合における補償額に比して過大あるいは過小の価額を提示
するのは相当ではなく，収用の場合における補償額と同様，常に正当，公
正なものであるべきであるとの考えに基づいて制定されていることから
すると，国や地方公共団体は，公共事業の用地取得事務の遂行に当たって
は，このような視点に基づき，損失補償基準要綱に沿って正当な補償額を
算定し，これを相手方に提示して任意交渉を進めていくべきといえる。そ
して，損失補償基準要綱は，土地の補償額について，「正常な取引価格」
をもって補償するものと定めているところ，栃木県地方用地対策連絡協議
会においては，この「正常な取引価格」を「周辺土地の取引事例価格，地
価公示価格，地価調査価格，不動産鑑定士による土地鑑定評価額等」を参
考に算定するとともに，用地交渉においては，その算定根拠を権利者に説
明すべきものとしている。α町を含む栃木県内の普通地方公共団体が用地
－32－
交渉にあたり以上のような姿勢をとっていたことは前記認定のとおりで
ある。
そして，Ｂは，前記認定のとおり，本件土地取得に係るＡとの交渉にお
いて，本件土地の取得価格は不動産鑑定を行って決める旨を説明し，α町
においては本件の鑑定依頼をしたものであることからすると，本件の鑑定
依頼は，鑑定結果を専ら内部的な参考資料とする目的で行われたのではな
く，α町がＡと用地交渉をするに当たり，本件土地の適正価格を把握し，
交渉の場面でＡにもその根拠等を説明するための資料とするために行わ
れたと認められる。
被控訴人は，平成１６年３月のα町議会で浄水場用地取得に関して本件
土地をその対象地としているかのような答弁をしていることなどから，上
記答弁をした時点で，既に関係者との間で，本件競売物件が競落された後
に売買交渉を行う密約が交わされていた可能性が高い旨主張するが，この
時点では未だ誰が本件競売物件の競落人になるかは不明な状態であるこ
とからすれば，被控訴人主張のような密約が交わされたと解することはで
きない。被控訴人の主張は憶測の域を出るものではなく，そのような密約
の存在を推認させるような事実ないし事情は，本件全証拠によるもこれを
認めるに足りない。また，被控訴人は，本件の鑑定依頼について，本件土
地の価格吊り上げのための工作であったと考えざるを得ない旨主張する
が，本件の鑑定依頼がされた経緯は前示のとおりであり，Ｂが本件売買に
よって不法な利益を得ることを意図したり，利益を得たとは認められない
ことなどからして，Ｂに本件土地の価格を吊り上げるための工作をする理
由はなく，結局のところ，被控訴人の主張は，これを証拠上認めることが
できない。
確かに，本件の鑑定依頼に関し，町長であるＢが関係部署の職員を同道
しないでＧが経営する会社事務所に出向き，Ｇと個人的に不動産鑑定士の
－33－
推薦等の相談をしたという点は不可解な行動といわざる得ないが，平成１
６年６月３日開催の土地問題対策会議において，本件土地の取得に向けて
水道課において検討を進めることとし，価格等が判明したら同会議を開い
て再度検討するという結論に至りながら，その後，水道課において，その
検討を進めていたことをうかがわせるような事実ないし事情を認めるに
足りる証拠はなく，しかも，同会議の時点では既にＡから７０００万円の
代金が提示されていた状況において，「価格等」が判明したら再度検討す
るとされていたことからすると，この「価格等」とは本件土地の適正と考
えられるような価格を意味するものと解せられる。そうすると，同会議の
会議録（甲９）には記載がないものの，同会議において本件土地について
不動産鑑定を行うことなど，本件土地の適正な価格を把握するための手段
等が話題となっていたとしても不自然ではなく，浄水場用地の取得が当時
のα町における緊急の課題であったことからすると，水道事業の管理者で
あったＢが，自ら伝手を頼って本件の鑑定依頼に方向性をつける行動をと
ったことには相応の合理的な理由があったというべきである。しかも，Ｇ
が会長を務める株式会社Ｆは，α町が公共事業の施行に伴う公共用地等の
情報提供等について協定を締結していたα町宅地建物取引業者連絡協議
会の加入会社であることからすれば，その時点においては，Ｂは本件の鑑
定依頼について不適切な者に相談したものとまではいえないし，Ｅが本件
土地について不当鑑定をする可能性があると判断できるような資料がＢ
にもたらされていたといった事情があったともいえない。
さらに，Ａが本件土地の代金として新たに２億６５００万円を提示して
きたのは，Ａとの交渉の過程でＢがＥ鑑定における鑑定評価をＡに開示し
たことによるものといえるが，その開示は，Ｂとしては，Ｅ鑑定における
鑑定評価を本件土地の適正な価格であると認識していたことを前提とし
ていて軽率のそしりを免れないものの，前示の地方公共団体における公共
－34－
用地取得の手続に則ったものといえる。
以上を総合すると，本件売買における代金額が高額に過ぎる結果に至っ
た経緯について，Ｂの帰責性の程度は，小さいとはいえないとしても，Ｂ
にとって酌むべき相応の事情も認められるから，大きいとまではいえず，
相応の程度にとどまっていると評価すべきある。
(3)そして，以上を前提として，本件議決の趣旨及び経緯について検討すると，
本件議案の提案理由書には，本件訴訟の第１審判決（原判決）における本件
土地の適正価格の認定の基礎とされたＣ鑑定書の内容を論難する記載があ
る一方で，当時のα町長であったＢにとって本件土地の取得は緊急を要して
いて，水道の事業計画の推進のために水道事業の管理者として必然的な選択
であったこと等が放棄の理由として記載されており，同議案に賛成した議員
らの発言の中でも，浄水場の建設は緊急を要していて浄水場用地として本件
土地を取得する必要性は高く地元住民の要望も強かったことを重視し，Ｂが
不法な利益を得たわけではないなどが指摘されている。そして，このような
市議会における審議を経た議決の経緯等に照らすと，本件議決について，上
記提案理由書の一部に第１審判決が採用したＣ鑑定を論難するような記載
があるものの，提案理由書全体をみれば，その記載は，放棄議決の提案理由
を強調し訴える政治的な表現とみる余地が十分あり，提案理由書の内容の一
部であるその記載を直ちに議決の趣旨と同視することも適当ではないとい
えるのであって，提案理由書の一部に上記のような記載があるからといって，
これを本件訴訟の第１審判決の法的判断を否定する趣旨のものとは解する
ことはできない。また，さくら市のＢに対する損害賠償請求権の放棄又は行
使の影響についてみると，浄水場用地の取得は，α町の水道事業に係る公益
的な政策目的に沿って同町の執行機関である町長が行うべき本来の責務と
して行う職務の遂行であるといえるし，本件売買の代金額は町議会の議決を
得た用地購入費の予算の枠を下回るものであったところ，このような職務の
－35－
遂行の過程における行為に関し，損害賠償請求権が行使されることにより直
ちに１億数千万円の損害賠償責任の徴求がされ，執行機関が著しく重い個人
責任の負担を負うことになった場合には，以後，執行機関においては，職務
の遂行に伴い個人の資力を超える高額の賠償の負担を負う危険を避けよう
として，長期的な観点から一定の政策目的に沿ったそのような危険を伴う職
務の遂行に萎縮的な影響が及ぶなどの状況が生ずるおそれもあり，上記の賠
償責任につき一定の酌むべき事情が存するのであれば，その限りにおいて議
会の議決を経て全部又は一部の免責がされることは，そのような状況を回避
することに資する面もあるということもできる。以上を総合すると，本件議
決は，本件鑑定評価額に基づき高額に過ぎる代金額で売買契約を締結するに
至ったことにつき，Ｂが，α町に多額の損害を与えた一方で，水道事業の管
理者として地元住民の要望も強く緊急に必要とされた浄水場用地を取得し，
自らが不法な利益を得たわけではない等の指摘がされる中でされたもので
あり，Ｂの賠償責任を何ら合理的な理由もなく免れさせたことを企図したも
のでないということができる。
なお，本件議決は，控訴人の第１審（原審）での敗訴を経て，差戻し前の
控訴審の判決言渡期日の直前にされたものであるが，本件議決の適法性に関
しては，住民訴訟の経緯や当該議決の趣旨及び経緯を含めた諸般の事情を総
合考慮して裁判所がその審査及び判断を行うのであるから，第１審判決が請
求を認容した後の上記請求権の放棄を内容とする本件議決によって，裁判所
における審理及び判断が妨げられるといった事情は存在していないし，また，
市議会の判断を裁判所の判断に優先させるということにもならないのであ
って，さらに，本件議決が主として住民訴訟制度における地方公共団体の財
務会計行為の適否等の審査を回避し，制度の機能を否定する目的でされたこ
とを基礎づけるような事情については，本件全証拠によるもこれを認めるに
足りない。本件議決がＢ個人の利益を図り，公の利益のための本件の住民訴
－36－
訟を無に帰せしめ，かつ，裁判妨害を意図したものであるから，地方自治の
趣旨に反し違法，無効であるとする被控訴人の主張は採用できない。
(4)以上の検討によれば，本件議決は，普通地方公共団体の民主的かつ実効的
な行政運営の確保を旨とする地方自治法の趣旨等に照らして不合理であっ
て議会の裁量権の逸脱又はその濫用に当たるものとは認められないという
べきである。
(5)被控訴人は，Ｂに対する本件損害賠償請求権は，本件議決だけでは効力を
生じない旨主張するが，前記前提事実(10)のとおり，本件議決の後，さくら
市長は，これを受けて，Ｂに対し，本件議決の事実と権利放棄の事実を記載
した文書を送付し，この文書はＢに到達しているのであるから，Ｂに対する
権利放棄の効力は生じているというべきである。
また，被控訴人は，本件議決に関し，議会運営委員会における審査手続や
市議会における手続等に上記第２，６(2)エ及びオのとおり瑕疵があった旨
主張するところ，確かに，証拠（甲３１，３８の１ないし３，３９）によれ
ば，本件議決に係る議会運営委員会及び市議会における手続等に被控訴人主
張のような事実関係があったことは認められるものの，これらの事実関係は
本件議決の効力に影響を及ぼすものとはならない。
(6)以上の次第であるから，本件議決は有効であり，これに基づく控訴人の執
行手続を経たことにより，さくら市のＢに対する本件損害賠償請求権は消滅
したというべきである。
４したがって，控訴人に対しＢに対する損害賠償請求の義務付けを求める被控
訴人の請求は理由がない。
よって，上記請求を認容した部分の原判決は，その後にされた本件議決によ
り不当となったから，原判決のうち控訴人敗訴部分を取り消し，この取消部分
に係る被控訴人の請求を棄却することとして，主文のとおり判決する。
東京高等裁判所第２４民事部
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裁判長裁判官三輪和雄
裁判官松村徹
裁判官小池喜彦は，差支えのため，署名押印することができない。
裁判長裁判官三輪和雄

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