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主文
１被告は，原告に対し，金２４９万４５００円及びこれに対する平成１１年１月１
０日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２原告のその余の請求を棄却する。
３訴訟費用は，これを１０分し，その９を原告の負担とし，その余を被告の負担と
する。
４この判決は，第１項に限り，仮に執行することができる。
事実及び理由
第１原告の請求
１被告は，原告に対し，３１２０万５０００円及びこれに対する平成１１年１月１
０日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２訴訟費用は被告の負担とする。
３仮執行宣言
第２事案の概要
本件は，原告が，農業振興地域内に養鶏場建設を企図して，被告の行政指導に従
い，農用地利用計画の用途区分変更の申出を行ったが被告に受理されず，養鶏場を
建設できなかったとして，主位的に被告の行政指導等の違法を理由に国家賠償法１
条に基づく損害賠償を，予備的に憲法２９条３項に基づく損失補償を求めた事案で
ある。
１前提となる事実
当事者間に争いのない事実と，甲３号証，後記各証拠，及び弁論の全趣旨による
と，次の事実が認められる。
(1)当事者等
ア原告は，鶏卵の生産及び販売等を目的として平成６年１０月５日設立された資本
金３００万円の有限会社である。
原告代表者のＡは，昭和５６年に鶏卵の生産，販売を目的として有限会社Ａ農場を
設立して代表取締役を務め，岡崎市ａ町ｂ，同市ｃ郡ｄ町ｅ，及び同町ｆの３か所
に養鶏場を持ち，合計約１３万羽の成鶏を飼育して鶏卵を生産している。
イ被告は，平成７年１０月１日現在，人口５３３６人の村であり，全体の８０パー
セント以上が森林で占められている（甲１０号証）。
被告代表者村長のＢは，昭和４１年被告の職員に採用され，昭和５８年６月１日か
ら平成３年５月６日まで経済課に勤務し，同７年９月１日，被告村長に就任した
（乙８号証）。
Ｃは，昭和３６年被告職員に採用され，平成３年６月１日から同８年３月３１日ま
で被告経済課長を務めていた（乙４号証）。
Ｄは，被告の大字gに在住し，昭和５６年度，平成３年度及び同１０年度に，g区長
を務めた（乙５号証）。
(2)被告は，昭和４６年，愛知県知事より，農業振興地域の整備に関する法律（以下
「農振法」という。）に基づく指定を受けて農業振興地域整備計画を定めて農業振
興事業（以下「本件農業振興事業」という。）に着手し，被告地内にある県営農地
開発事業ｈ地区（以下「パイロット地区」という。）で，花卉園芸，茶，畜産の３
つを基幹作物とする農地造成を推進してきた。パイロット地区には，村有地だけで
なく私有地も含まれ，牛牧場，牛の調教施設，村営牛糞処理施設，茶畑及び温室等
が点在するが，平成８年当時，造成後１０年を経過しても，未利用部分を残す現状
であった（甲１０号証，証人Ｃ）。
(3)Ａは，平成元年ころから養鶏場の建設用地を探し始め，平成２年ころから別紙図
面表示のｈ村大字g字ｉの村有地（以下「本件村有地」という。）の払い下げを受け
ることを計画したが，平成４年ころ，地元である大字gの部落の住民の反対で断念せ
ざるを得なくなり，その後の平成５年，本件村有地の近隣にある別紙物件目録１な
いし８記載の土地（甲１号証の７ないし１４。以下「本件予定地」という。）で，
養鶏場を建設することを計画した。
本件村有地及び本件予定地は，いずれもパイロット地区内に存在するが，同地区
は，昭和５７年に愛知県から農振法６条に基づき農業振興地域に指定されている。
(4)農業振興地域を区域内に有する市町村は，農振法８条１項及び４項に基づき，都
道府県知事の認可を受けて農業振興地域整備計画を定めなければならず，その際，
農用地利用計画も立案して知事の認可を受けることとされているが（同法１１条，
８条４項），これらの計画を変更する場合には，さらに知事の認可を受ける必要が
ある（同法１３条，８条４項）。
被告は本件村有地及び本件予定地の用途区分をいずれも「農地」と定めていたた
め，原告がここに養鶏場を建設するには，農用地利用計画中の用途区分を「農地」
から「農業用施設用地」に変更する必要があった（同法３条）。そのための手続き
として，①原告が被告に対し用途区分の変更の申出（以下「用途変更の申出」とい
う。）をして，②これを受けた被告が愛知県知事に対し用途区分の変更のための事
前協議及び変更申請を行い，③最終的に用途区分の変更についての知事の認可を受
けることが必要であるが，用途変更の申出があった場合，被告は必ずしもこれを受
理して愛知県知事に対して申請を行う義務を負うものではない。なお，本件予定地
に養鶏場を建設するには，さらに農振法１５条の１５に基づき，農用地開発行為に
対する愛知県知事の許
可を得なければならない。
(5)本件村有地及び本件予定地はともにg地区内にあって，g地区の西側には被告の大
字jの部落が隣接していた。
g地区には約４２戸の住民がおり，各年度毎に全住民の選挙で区長が選ばれ，毎月２
５日には定例会が開かれていた（証人Ｄ）。
Ａの本件村有地又は本件予定地での養鶏場建設計画（以下「本件入植」ともい
う。）に関するg地区の対応方法は，区長，生産組合長及び会計の三役と，茶業組合
の関係者又は住人の代表者が具体的に対応し，g地区のその他の住民はこれら代表者
の意見を尊重し，定例会で報告を受けてg地区住民全員の総意として了解するという
ものであった。三役は各年度ごとに交替するが，茶業組合関係者及び住人の代表者
は固定していた（乙５号証，証人Ｄ）。
Ａは，原告設立後の平成６年１０月，同年１２月，同８年３月，同９年４月に，本
件入植に関しg地区で説明会を行ない，同地区の住民の理解を得ようとしたが，g地
区から本件入植に対する同意を得ることはできなかった（甲３号証，乙１，９号
証）。
(6)平成７年１１月２２日，原告は，o簡易裁判所に，被告を相手方として農業振興
地域の用途区分変更を求める民事調停を申し立てた（平成７年(ノ)第○○号，以下
「前件調停」という。）。これに対し，被告は，同変更申立は法的権利とは位置づ
けられていないから裁判所における調停手続になじまないと主張して却下を求めた
ので，前件調停は平成８年５月１３日，不調に終わった（乙１号証）。
一方，被告は平成８年９月，パイロット・ｋ湖周辺活用構想策定調査報告書（甲１
０号証）を作成して，パイロット地区及びｋ湖周辺地区での農業公園計画（以下
「農業公園計画」という。）の策定を開始した。
(7)原告は平成９年６月２５日，被告に対し用途変更の申出を行った（甲１号証の１
ないし４７，以下「本申し出」という。）が，被告は受理しなかった。
原告は平成１０年１２月，o簡裁へ，被告を相手方として損害賠償を求める民事調停
（同年(ノ)第□□□号，以下「本件調停」という。）を申立てたが，平成１１年４
月１２日不成立に終わったので，同月２０日，本訴を提起した。
２争点
(1)原告の養鶏場建設計画に対する被告の行政指導ないし政策変更が違法で，被告に
国家賠償法１条に基づく損害賠償責任が生じるか。
（原告の主張ー主位的請求原因）
ア被告のＡないし原告に対する行政指導
(ア)平成２年ころ，被告がＡに対し，養鶏場建設地として被告の村有地の利用をす
すめ，主体的に本件入植を支援する旨の態度を表明したので，Ａは被告での養鶏場
の建設を決断し準備を行った。平成５年２月に村有地の払い下げ断念後も，被告
は，Ａの本件予定地での養鶏場建設計画に協力する姿勢であった。被告は，平成７
年４月１３日の行政指導でも，同意がとれない場合にはとれない理由及び交渉の経
過等を記した書類の提出を指導しており，さらに平成９年６月の段階でも被告はＡ
に不受理の理由として，農業公園計画と適合しないことを説明するのみで，同意書
が本申し出の受理の要件であるとの行政指導をしなかった。
(イ)被告の政策変更とその後の行政指導
ａ被告は，平成５年２月４日に開催されたg地区の臨時常会で，住民が同意しないこ
とには村有地の払い下げはもとより本件入植ができないと認識し，g地区の住民に対
して，反対がある以上村有地の払い下げも本件入植も許可しない旨約束した。
これにより，被告は，g地区の住民の同意がなければ本件入植そのものを許容しない
という政策に変更したが，この変更をＡに伝えなかった。のみならず，当時，被告
の村長であったＦ村長は，Ａが本件予定地で養鶏場を建設する計画を有しているこ
とを知った際にも，Ｃ課長に対して「民間同士の話し合いには口を入れるな。」と
命じ，本件予定地で行う場合であってもg地区の住民の同意がない場合には，養鶏場
の建設が困難だという見込みをＡに一切伝えなかった。
そのため，Ａは，本件予定地に養鶏場を建設するため，住民への説明を継続的に行
い，平成６年１０月５日，原告を設立した。
ｂＡは，平成７年１月に当時のＦ村長に面会して，協議の状況を説明したところ，
同村長は「ここまで反対するのは野暮だ。県の農業会議に相談してみる。」と約束
したので，Ａは被告の対応を信頼して養鶏場建設の準備を進め，同年２月４日，本
件予定地の賃貸借契約を締結した。
ｃ原告は，平成７年３月１０日，被告に対し用途変更の申出を行った。被告は原告
に対し，同年４月１３日付の被告の事務連絡文書（甲２号証）で様々な行政指導を
行い，Ｃ課長は「法的には要求されていないが，村長が必要だと言うので」という
理由で，g及びj両地区の住民の同意をとることをＡに指導した。Ａはこれを受けて
詳細な造成図面の作成や糞尿処理計画等の詳細な説明書を被告に提出した。
Ａは，g地区の住民と協議を重ねたが，同意を得ることができなかったので，その顛
末を記載して申出を受理することを求める上申書を被告に提出した。
平成７年秋ころ，原告は話し合いを合理的に進めようと被告に対し調停を申し立て
たが，被告はこの席上でも，住民の同意を得ること，同意書がとれない場合はその
理由書を提出することとの指導を行った。
ｄ平成９年４月のg地区の集会でも，住民全員からの同意が得られなかったため，原
告は被告の指導に従って，住民との協議の顛末を記載した申入書（甲１１号証）を
作成し，これを添付して本申し出を行ったが，Ｂ村長は，本件予定地が被告が計画
している農業公園計画の中心地であることを理由に，本申し出を受理できないと表
明した。
(ウ)同意書の提出を求める不合理性
被告は，g地区の住民が養鶏場建設に反対する旨の署名を被告に提出したころから本
件入植に消極的な態度を見せはじめた。平成６年１０月１０日の集会に参加してい
たのは，g地区の一般住民でなく，本件予定地の隣地，近隣のg地区の事業者であっ
て反対理由の合理性もないのに，被告はこれを知りながら，原告に対しあえて同意
書の提出を求めるという行政指導をした。
(エ)本申し出の不受理理由の不合理性
ａ本件予定地は，養鶏場の建設計画を策定した時点では，j地区に属しており，最近
になってg地区に編入された。また，本件予定地の水系はj地区に属しg地区には影響
しないし，g地区の一番近い家でも本件予定地から２キロメートルも離れている。当
時，j地区の住民は同意していたのに，被告はg地区の住民の不同意を問題として不
受理判断をした。
ｂ被告の農業公園計画は何ら具体化されていなかったのに，Ｂ村長は，農業公園計
画を不受理の理由として説明しており，不受理の理由が変遷している。
イ被告の行政指導の違法性
(ア)信義則違反
被告の行政指導は，一貫性がなく，信義則に反し違法である。
被告は，Ａを一旦誘致しながら本件村有地の売買契約を撤回し，その後，Ａが村有
地以外で鶏舎を建設することに一旦同意して前記のとおり様々な行政指導を行っ
た。かかる状態を基礎とすれば，被告は，近隣住民の同意が要件である旨の説明を
遅くとも本件村有地の売却を断念した平成５年までに行うべきであったのに，説明
をせず，はっきりした理由を示すことなく本申し出を受理しないことで原告の用途
変更手続きに協力せず，原告の養鶏場の建設計画を頓挫させた。
このように，近隣住民の同意が要件である旨の説明をせずに一貫しない行政指導を
した被告の行為は，信義則に反し違法である。
(イ)条例違反
被告の平成５年２月の政策変更後の原告に対する行政指導及び一連の対応は，ｈ村
行政手続条例（甲５号証，以下「被告条例」という。）３３条及び５条に違反し，
社会相当性を逸脱していて違法である。
被告は，平成５年２月のg地区の集会で，Ａに対する従前の政策を変更したにもかか
わらず，Ａに対しg地区の住民の同意が必要条件であることを説明せず，同意がとれ
ない場合であっても申出を受理する余地がある旨の被告の政策とは異なる行政指導
を，その後の平成７年４月１３日などに行っている。
被告が本申し出の受理にはg地区の住民の同意が必須の条件であることを明言しなか
ったことは，少なくとも被告条例が施行された平成９年１月１日以降においては，
当該行政指導の趣旨及び内容を明確に示すことを求めた被告条例３３条，申請につ
いて定めた同５条２項，３項の趣旨に反する。
また，被告条例施行前であっても，政策の変更を前提とした行政指導をせずにそれ
とは相容れない行政指導をすることは許されず，とりわけ本件においては，被告が
Ａに企業誘致を勧誘してきたこと，本件入植の実現のために被告が見学会の開催の
アドバイスをはじめとする相当の支援を行ってきたことに鑑みれば，被告の行政指
導は社会相当性を逸脱している。
(ウ)比例原則及び法の下の平等違反
被告の行政指導は，比例原則及び法の下の平等に反し，違法である。
被告の行政指導は，g地区の住民全員の同意をとることを求める点で，隣地など利害
関係人の承諾をとることを求めた愛知県農地林務部による行政指導よりも厳しい内
容となっている。被告が愛知県農地林務部の行政指導を誤解して原告に対してg地区
の住民全体の同意を求めていた場合は，他の申出人と比較して原告に不利な扱いを
している点で，比例原則及び法の下の平等に反し，違法である。
ウ被告の平成５年２月の政策変更は，Ａとの信頼関係を違法に侵害した。本件は，
最高裁昭和５６年１月２７日判決（民集３５巻１号３５頁，以下「５６年判決」と
いう。）が，行政と私人間の信義則違反を理由として行政主体が私人に対し損害賠
償責任を負う場合の基準としてあげた３要件にほぼあてはまる。そして，政策転換
をＡに説明しなかったことにより，政策転換後に原告に損害を被らせたという点
で，単に政策転換した以上にＡの信頼を侵害しており，５６年判決の事例と比較し
ても違法性が高い。
エ本申し出の不受理は条例違反
被告が本申し出を不受理とすることは，「行政指導に携わる者は，その相手方が行
政指導に従わなかったことを理由として，不利益な取扱いをしてはならない。」と
規定する被告条例３０条２項に反し，違法である。
（被告の主張）
ア原告の前記主張はいずれも否認する。本件農業振興事業は愛知県が主体であっ
て，その推進は県の指導要領に基づいて行われた。被告は，そもそも本件農業振興
事業として，茶と花卉園芸を主体に考えていたのであり，予め養鶏業開設のためＡ
を特定して勧誘したものではなく，行政主体としてＡの養鶏事業の誘致を決定して
いない。
被告は当初から地元住民の意向を尊重しており政策変更はしていない。同意書がと
れない場合にその理由を説明した文書の提出を要求したのは，あくまでも地元住民
の真意を知ることが重要であったからである。
また，被告は，Ａに対し，部落集会に出席し説明の機会を与え，地元住民の同意が
必要な旨を指導してきたから，Ａは地元住民の同意が不可欠であることを十分認識
できたはずである。Ａが，前件調停でo簡裁に提出した「事業計画の説明及び交渉の
経緯」（乙１号証）によれば，Ａ自身，地元住民の同意が必要であることを十分認
識していたことは明らかである。
イ不受理に至る経緯
Ａに対するg地区の地元住民の対応は，平成４年８月１３日の定例会では「一応反対
とし，どうしても受入れの場合は誓約条件を交換する」との意向であったものが，
順次反対の意向が強まった。平成６年８月１３日には，Ｃ課長がＡに対し利害関係
者の承諾が必要であることを行政指導したにもかかわらず，同年１０月１０日の集
会で，Ａが「地域の同意がなくとも何ら法的には問題なく入植できる」と発言した
ため紛糾し，出席者全員が反対の意向を示した。そして，平成７年４月２５日，Ａ
が地元のＧに対して脅迫的態度に出た旨の報告を受け，被告に対して絶対反対の
「嘆願書」が提出された。
このように，説明会におけるＡの態度・背信行為が地元住民の反対を生み，同意を
得られなくなって，本申し出の不受理となった。Ａは，地元住民の意向を無視し
て，平成６年１０月，原告を設立して，平成７年２月，本件予定地の地主と賃貸借
契約を締結した。原告の本申し出は，反対意見があっても合理的な理由がなければ
申立を通すべきであるとの独断でなされたものである。
ウ被告が地元住民の同意を要求したのは，愛知県の指導を受けてのものである。被
告の農業振興事業は，地元住民の理解と協力なしでは成り立たず，農振法１１条も
地元住民の意思を重視した規定を置いているから，地元住民の同意書を必要とする
行政指導は合理的な根拠がある。
被告のＢ村長は，不受理の理由として，平成９年６月ころ，被告役場で，Ａらに対
し，以前もg地区上流で養豚による畜産公害があったこと，本件予定地の場合もj地
区の下流にg地区があって同じ川の水がg地区に流れること，そのため，本件予定地
への入植を受け入れるとg地区とj地区の争いが生じ行政上支障があることを説明し
た。
被告の不受理の理由はあくまでも地元住民の反対であり，農業公園計画とは関係な
い。
エ被告の行政指導に違法性は認められない。
(ア)前記のとおり，被告は，当初から地元住民の意向を尊重しており，政策変更は
しておらず，また，原告も地元の同意が必要であることを十分認識していたから，
被告の行政指導は，信義則に反せず，社会相当性も逸脱していない。
(イ)被告の行政指導に比例原則及び法の下の平等違反はない。
本件農業振興事業は農業の活性化を目的とし，農業の健全な発展と優良の農地の保
全を図るために策定されたものであるから，地域農林家と営農者との共存共栄が必
須の要件であり，地域住民及び営農者等の理解と協力なしでは成り立たない。特に
畜産公害が懸念される事業については，その影響を受ける隣地住民のみならず広く
地域住民の同意が不可欠である。本件入植も，畜産公害が騒がれていた時期でもあ
ってg地区住民が非常に神経質になっていたため，被告としては，隣地ないし利害関
係人だけでなく住民全体の同意を得ることが，地域住民の利益を守るのみならず原
告の将来の事業発展にも必要不可欠と判断した。
以前，本件予定地と同じ地区に養豚業者が養豚場を建設する際にも，住民の代表者
たる区長が，「地元の承諾書」（乙７号証）を作成しているから，原告にも同様に
地元住民の承諾書を求めることがむしろ比例原則に合致する。
このように，被告は，愛知県の指導を誤解したのではなく，原告の事業の近隣部落
民への影響を配慮して，現実に対応した判断を行っていたから，比例原則にも法の
下の平等にも反しない。
(ウ)原告が問題とする被告の行政指導は，被告条例制定以前の問題であるので，遡
及効がない限り，被告条例を根拠に違法性を主張できない。
被告は，平成３年から，地元の住民の同意が必須の要件であることを具体的かつ明
確にＡに明示してきており，被告条例制定以前にもその趣旨に沿った行政指導をし
てきた。
また，被告条例３０条２項の「不利益な取扱い」とは，当該者が行政指導を受ける
以前には得られていた利益を損なわしめ，またはそれまで被っていなかった不利益
を与えることを制裁的な意図をもって行う行為をいうのであり，要件を欠いた本申
し出の「不受理」とは趣旨を異にする。
(2)原告は，憲法２９条３項に基づく損失補償請求権を有するか。
（原告の主張ー予備的請求原因）
ア法令に補償規定が存在しない場合であっても，行政の行為によって特別の損害を
被った者は直接，憲法２９条３項に基づいて損失の補償を請求できる（最高裁昭和
４３年１１月２７日大法廷判決・刑集２２巻１２号１４０２頁参照）。
イ原告は，本申し出の不受理により，養鶏場建設に向けて投下した資金という財産
権を侵害された。
被告から誘致の勧誘を受け，その行政指導に従って養鶏場建設の準備行為を行い資
金を投下した原告の地位を前提とすれば，原告は，農振法による開発行為の規制を
受ける地権者の土地所有権に対する制限以上に正当な経済的利益や投下資本の回収
の利益を有する者であって，被告の行政指導や農業政策の変更により侵害された原
告の経済的利益は，農振法の規制により不利益を被る地権者と比較して明らかに個
別的，具体的なものである。
本件における憲法２９条の「財産権」の内容は，原告が養鶏場の建設に向けて投下
した資金であるが，この額は社会通念上受忍限度内のものとはいえず，行政の行為
により被った特別の損害である。
ウしたがって，仮に被告の行政指導や農業政策の変更が違法でないとしても，原告
は，被告の農業政策の変更により農振法による用途変更が受けられなくなったこと
につき，被告に対し，憲法２９条３項に基づく損失補償請求権を有する。
（被告の主張）
ア原告の前記主張は否認する。被告は，原告を特定して，本件養鶏施設建設事業の
計画に賛同し，誘致の勧誘をしたのではない。
原告が養鶏場建設のための準備行為として多額の投資をしたとしても，これは被告
の行政指導に従ってなされたものではなく，原告の独断によりなされたものにすぎ
ない。
イ本申し出の不受理理由は，あくまでも地元住民の同意が得られなかったことであ
り，被告に農業政策の転換の事実はないし，政策変更が不受理の理由でもない。
(3)原告の損害ないし損失
（原告の主張）
原告は，被告の行為により，次のアないしウのとおり合計３１２０万５０００円の
損害を被った。よって，原告は，被告に対し，３１２０万５０００円及びこれに対
する本件調停の呼出状が被告に郵送されて，被告が原告の損害を了知したことが明
らかな平成１１年１月１０日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延
損害金の支払を求める。
ア逸失利益２２５０万円
本件予定地で農場を開設した場合，原告は１羽あたり年間３００円程度の経常所得
を得ることができたことはほぼ確実であるから（甲８号証の１ないし３），年間１
５００万円，１か月あたり１２５万円の経常所得を確保できた。
本件入植については，愛知県の農協の経済連や生協からも推進に対する要望があ
り，鶏卵を順調に販売することが可能であった。被告が農振法１５条の５に基づく
手続を開始した場合，原告は遅くとも平成１０年５月には鶏卵の生産が可能であっ
た。
したがって，原告の得べかりし利益として，平成１１年１０月まで１８か月分の２
２５０万円を原告の損害として請求する。
計算式３００円×５万羽÷１２×１８＝２２５０万円
イ行政指導に従ったことによる損害４４０万円
後記(ア)ないし(ウ)の合計４５７万５６００円の内金４４０万円を請求する。
(ア)本件予定地の測量，造成図面の作成及び鶏舎の設計費用等
原告は，Ｈ測量設計株式会社に測量及び造成図面の作成等を依頼し，合計３１３万
５０００円を支出した（甲７号証の１，２）。
(イ)鶏舎の開設準備費用
原告は，本件予定地の地主に役員報酬名目で地代を平成７年１０月２０日に４８万
円，平成８年１１月２５日に４８万円の合計９６万円支出した。原告は，その他
に，平成７年６月１６日に本件予定地の草刈り作業の費用として４万５０００円
を，平成８年１１月２５日に交渉等の会食費用として３万５６００円をそれぞれ支
出した。
したがって，原告は，開設準備費用として少なくとも合計１０４万０６００円を支
出した。
(ウ)被告との交渉に要した弁護士費用
原告は，被告との交渉に要した弁護士費用として合計４０万円を支出した。
ウ弁護士費用４３０万５０００円
本訴遂行に関し，原告が日弁連の規定により支払いを要する弁護士費用
（被告の主張）
ア原告の前記主張は否認する。
イ原告が主張する損害ないし損失は，原告自らが招いたものである。
被告は，当初から地元住民の意向を尊重し，その旨を指導してきたから，原告も地
元の同意が必要であることを十分認識していたはずであるのに，g地区の同意が得ら
れなかったにもかかわらず，原告を設立して本件予定地の賃貸借契約を締結し，用
途変更の申出を行ったものである。したがって，原告が養鶏場建設のための準備行
為に関し多額の投資をしたとしても，これは，原告が同意を得る見込みがないこと
を承知の上で，反対意見があっても合理的な理由がなければ本申し出を通すべきで
あるとの独断により，自らの営利を目論み先走った結果である。
第３当裁判所の判断
１本申し出の不受理に至る経緯
当事者間に争いがない事実と甲１号証の１ないし４７，甲２，３，６，１０ないし
１２号証，乙１ないし５，８，９号証，証人Ｃ，同Ｄの各証言，原告，被告各代表
者尋問の結果，及び後記各証拠，並びに弁論の全趣旨によると，次の事実を認める
ことができる。
(1)昭和５８年１月，被告に対し，パイロット地区の開発事業に関する会計検査院の
検査が行われ，その結果，被告は荒廃地の解消を要求され，以後毎年農地開発事務
所から解消計画及びその実績書の提出が求められた。被告は，荒廃地解消策の１つ
として，愛知県l事務所，愛知県農業会議，愛知県農地開発事務所，ｈ村議会等の関
係機関に，パイロット地区への入植希望者の紹介を依頼し，村有地，私有地を問わ
ず入植を期待していた。しかし，茶栽培等を志して被告を訪問する者はいたが，入
植まで決意する者はいなかった（乙４号証，証人Ｃ）。
(2)平成元年ころから，Ａは，養鶏施設の建設地を探し，愛知県ｍ村や同ｃ町の町村
役場に赴き，建設用地や建設に伴う要綱等についての情報を収集していた。Ａは，
被告の村役場を訪問し，当時のＦ経済課長から被告には養鶏場の建設についての指
導要綱がないとの説明を受けて，養鶏場の建設用地として被告に着目するようにな
った。
その後，Ａは，被告地内に在住するＩ（現在，原告の取締役。）に相談したとこ
ろ，被告で村有地の払い下げを受けられるかもしれないとの話を聞いた。そこで，
Ｆ課長に話を聞いたところ，「パイロット地区の造成事業で村有地が余っていて困
っている。ぜひ使ってほしい。」と言われ，平成２年７月ころ，本件村有地を紹介
された。この際，本件村有地の隣接地である本件予定地も紹介されたが，Ａは本件
村有地の方がよいと判断し，以後，本件村有地の払い下げについて被告と具体的な
交渉を開始した（甲３号証，原告代表者）。
被告は，パイロット地区への入植希望者がなかなかいない中，Ａがかなりの面積を
使用する計画であったことから，被告の議会にも相談した結果，本件村有地を養鶏
場用地としてＡに使用してもらおうということになった（乙４号証，証人Ｃ）。
被告は，愛知県農地林務部の指導要綱に，原則として地元の同意をとる旨記載され
ていたこともあり，Ａの養鶏場建設に関して，当然，地元であるg地区の住民の同意
をとる必要があると考えた。そして，同意をとるために，以後，被告が主導して，
本件入植に関してg地区で説明会を行ったり，養鶏場の見学会を開催したりした（甲
３号証，乙１，４号証，証人Ｃ，同Ｄ）。しかし，被告は，Ａに対し，愛知県農地
林務部の指導要綱についての説明や地元の同意がなければ用途変更の申出は受理で
きないとの指導は行わなかった（証人Ｃ）。
(3)平成３年春ころ，Ｆ課長が被告村長に就任し（甲３号証），同年６月，Ｃが経済
課長に就任した。
同年５月から平成４年８月にかけて，被告の経済課，g地区の役員及び住民，議員等
が出席して複数の養鶏場への見学会が数回開催された（甲３号証，乙１，５，９号
証，原告代表者，証人Ｃ，同Ｄ）。
平成４年７月２３日，本件入植に関する関係者への説明会が開催され，Ｃ課長及び
Ａが説明した（乙９号証）。以後，g地区の定例会で，Ｆ村長，Ｊ村会議長，Ｃ課長
及び環境課長から本件入植に関する依頼説明がなされたが，g地区としては，一応反
対との意見が多かった（乙５，９号証）。
平成５年２月４日，被告のＦ村長，Ｊ村会議長，Ｃ課長及び環境課長が出席してg地
区の臨時常会が開かれ，本件村有地の払い下げ及び本件入植について再度依頼がな
されたが，g地区としては７割が反対しているため議会に報告して入植取消を求める
との結論となり（乙９号証），この席上，Ｆ村長は，g地区の住民に対し，地元住民
の反対がある以上，本件村有地の払い下げや本件入植を認めないと約束した（甲３
号証，乙１号証，証人Ｃ）。Ｆ村長は，本件村有地でのＡの養鶏場建設が不可能と
なった旨を議会に報告し，Ａに対する本件村有地の払い下げの計画は破談となった
（乙４号証）。
(4)そのため，Ａは，Ｉと連絡を取りながら本件予定地に養鶏場を建設することを検
討した結果，平成５年２月下旬ころ，本件予定地を賃借して養鶏場を建設すること
を決意し，Ｆ村長とＣ課長に報告したところ，Ｆ村長は「頑張って下さい。」と言
った。
Ａは，村有地払い下げの経過の轍を踏んではいけないと思い，地域住民の同意が必
要かを被告に確認した。これに対し，Ｃ課長は，本件予定地は同じg地区内にあって
本件村有地から数百メートルしか離れていないため，少なくともg地区の住民に反対
されることは容易に予測がつくと考えたが，民間同士の話し合いには口を入れるな
とＦ村長から忠言されていたため，私有地であれば被告を介さず民間同士で話し合
いをすることは自由だという趣旨で「私有地だからいいだろう。」「自由に話し合
ってください。」と答えた。しかし，Ａは，この回答を私有地であれば地主が同意
すれば養鶏場の建設は問題ないという意味であると理解した（甲３号証，乙１，４
号証，証人Ｃ）。
(5)平成５年３月ころ，Ｃ課長はＡに対し，本件予定地に養鶏場を建設するには，g
及びj両地区の了解をとるよう指導したが，了解が必ず必要とまでは言わなかった
（乙１号証，証人Ｃ）。
同年４月，Ａは，j地区の常会に出席して養鶏場建設についての説明を行ったとこ
ろ，特に異議もなく承諾された（乙１号証）。
同年６月２０日，j区長とＩがg区長を訪れ，本件入植の説明と部落への取り纏めを
依頼したが，同月２５日のg定例会で本件入植に対する反対決議がなされた（乙９号
証）。
同年７月，Ａは，養鶏が茶栽培に及ぼす影響について，農林水産省茶業試験場等で
取材を行い，同年９月，茶業組合の関係者らと話し合いを持った（乙１，５，９号
証）。同年９月，１０月のg地区の定例会で本件入植について，さらに検討された
（乙９号証）。
(6)平成６年８月１３日，Ｃ課長はＡに対し，用途変更の申出，給水計画，排水計
画，資金計画及び地元との協定の締結の時期等について指導し，また利害関係者の
承諾が必要である旨指導を行った（乙１号証，証人Ｃ）。
同年１０月５日，Ａは，本件予定地の所有者を含む７名を取締役とし，自らを代表
取締役として原告を設立し，その旨，被告に報告した（甲１号証の６，原告代表
者）。
同年１０月１０日，Ａ，本件予定地の所有者，g区長，副区長，村議，茶業組合，本
件予定地近隣の事業者ら関係者との間で話し合いが行われた。Ａは，現地見学の結
果や調査データ等について説明したり，万一の事故に備えて供託金を積む提案をし
たが，本件入植に対する強い反対意見が出され，話し合いは紛糾した（甲３号証，
乙１，９号証，原告代表者）。
同年１２月１０日，再び関係者による話し合いが持たれたが，本件入植に対する同
意は得られず平行線であった（甲１２号証，乙９号証）。
(7)ア平成７年２月４日，原告は，Ｋ，Ｌ，Ｍから本件予定地を賃借し，鶏舎建築準
備を開始して養鶏場建設の準備に着手した。Ａは，本件予定地の賃貸借契約を締結
したことを被告に報告した（甲１号証の４，５，甲３号証，証人Ｃ，原告代表
者）。
同年２月から３月にかけて，被告の役場等で，j地区の代表者，本件予定地の所有
者，g地区の代表者らが本件入植について数回話し合いを持ったが，g地区の不同意
との総意は変わらなかった（乙９号証）。
イ平成７年３月１０日，Ａは，Ｃ課長から作成するように指導された本件予定地の
造成図面及び鶏舎の設計図面を添付して，用途変更の申出書を被告に提出した（甲
３号証，原告代表者）。
被告は，原告の申出書を愛知県l事務所と精査した結果，書類等の整備が必要であっ
たため，同年４月１３日付事務連絡で，原告に対し次のとおり行政指導を行い（以
下「本件行政指導」という。），前記申出書を返戻した（甲２号証，証人Ｃ）。
①１０万羽を５万羽に縮小して変更すること
②造成計画を明確にすること
③一般車両の交通に対する衛生上の対策及び鶏舎から排出される埃対策を施すこと
④隣地の同意をとること
⑤g及びj地区の同意をとること（とれない場合は，とれない理由及び交渉の経緯等
を記した書類を添付すること）
⑥計画平面図に緑地を明確にすること
⑦ｎ川沿岸水質保全対策協議会（以下「ｎ水協」という。）の同意書を添付するこ
と
⑧糞尿処理計画及び排水計画を明確にすること
⑨資金計画を明確にすること
ウ本件行政指導の⑤は，被告が，愛知県l事務所から，基本的には同意書が必要だ
が，どうしてもとれなければ同意書に代わるものでもいいと聞いたため行ったもの
である。Ａは，これを受けて，同意書がとれない事例はままあるから，納得できる
理由であれば計画を進めていけると理解した。ただ，同意がとれれば役場にも迷惑
を掛けずに計画を進めることができると考え，以後，同意を得るため説明会を行っ
た（証人Ｃ，原告代表者）。
エＡは，本件行政指導に従って，詳細な造成図面の作成や糞尿処理計画，排水計画
についての詳細な説明書を追完して，平成７年８月，申請許可の上申書とともに被
告に提出した（甲１号証の１５，１７ないし２０，２５ないし３５，甲１２号
証）。なお，本件行政指導の①及び⑦に対して，Ａは，愛知県経済課との折衝によ
り原告については１０万羽の飼育が認められる見込みであること，及びｎ水協は被
告が同意すれば同意書を提出する意向であることを確認し，その旨を被告に報告し
た（甲３，１２号証）。
(8)g地区の住民であるＤらは，本件入植に対し当初から反対との対応を示している
のに，Ａや被告が理解してくれないと考え，平成７年５月２日，本件入植に対する
反対の意思を表明する趣意書を，g地区の住民４８名（但し，愛知県o市の住民３名
及び同岡崎市の住民２名を含む）の署名を付して被告に提出した（甲１号証の４
６，甲３号証，乙５号証，証人Ｄ）。
平成７年９月１日，被告の村長がＦからＢに代わった。Ｂ村長は，本件入植の話を
聞き，本件のように公害が懸念されるような事案については，地元の意見が非常に
重要であるから，地元の同意がなければ行政としては当然認めることはできないと
経済課の課員らに指示したが，この方針を原告に伝えるようには指示しなかった
（乙８号証，被告代表者本人）。
(9)平成８年３月２５日，g地区の定例会にＡ，弁護士，本件予定地の所有者が出席
して協議を行ったが，g地区側からは，あくまで反対の意見が多かった（乙９号
証）。
Ａは，o簡裁での前件調停（平成７年(ノ)第○○号）と並行して，住民が懸念する埃
対策を徹底するため，鶏舎の構造を密閉式に変更した（甲３号証）。
平成９年４月，g地区の集会で，Ａは弁護士とともに，鶏舎の構造を変更して埃やに
おいに対し科学的にも万全を尽くしたこと，鶏糞は肥料として加工し無償配布を検
討していることを説明したが，同意は得られなかった。その後，g区長からもう集会
には来て欲しくないとの連絡があったため，Ａはこれ以上の話し合いによる歩み寄
りは難しいと判断した（甲３，１１号証）。そこで，原告は，同年６月２５日，代
理人弁護士に委任して，被告の指導に従ってg地区の住民と協議した顛末を記載した
理由書を作成して，愛知県に対する事前協議の申出開始を求める申入書（甲１１号
証）とともに，被告に対し再び用途変更の本申し出（甲１号証の１ないし４７）を
行った。
同年７月ころ，Ａが弁護士とともにＢ村長と面会したところ，Ｂ村長は，被告が畜
産公害の問題で難儀をしてきた経緯を踏まえ，地元住民があくまでも反対の態度を
表明している現状からは本件入植を受け入れることはできず，ましてg地区とj地区
の争いになっては今後の行政運営に大きな支障を来すことになるから，本申し出を
受理できないと説明した。また，この際，Ｂ村長は，被告が平成８年９月から農業
公園計画を策定していること，本件予定地がこの計画の中心地にあることを説明し
た（乙８号証，被告代表者）。
(10)平成１０年４月，Ａは，被告の顧問弁護士に有限会社Ａ農場の閉鎖型鶏舎を見
てもらい，埃やにおいの問題がないことを説明した。被告の顧問弁護士は，前記視
察結果及び今後の方針を被告の経済課宛に報告し，その中で，g地区が原告からの協
議会開催の申し入れを拒否した場合，同意書を添付しないまま，同意書不添付の理
由書を作成して役場を通じて愛知県へ申立書を提出し，あとは愛知県の決定を見て
対応するよう指示した（乙２，３号証）。
g地区の住民は，原告からの再度の協議会開催の申し入れを拒否し，被告はその後も
本申し出を受理しなかったため，原告は本件予定地に養鶏場を建設できなかった
（甲３号証）。
２争点(1)（被告に対する国家賠償請求)について
(1)本件における被告の行政指導の性質
行政指導とは，法令の根拠の有無にかかわらず，行政主体が一定の行政目的を達成
するため，行政客体の一定の行為（作為・不作為）を期待して，それ自体法的拘束
力なく行政客体に直接働きかける行政作用の一種たる事実行為である。行政上の各
種の申請において，申請前に行政指導を行い行政主体の意向に応じた申請書を提出
させるというような，受理手続に至る前段階で行われるいわゆる事前指導は，一般
に法的根拠があるものではなく，行政目的の実現又は促進のために言わば事実上の
慣行としてなされているものと解されるが，行政の申請受理権限を背景としてなさ
れる点で，国家賠償法１条にいう「公権力の行使」に当たると解するのが相当であ
る。
愛知県知事の認可を受けた農地利用計画中の用途区分を変更するためには，被告の
申請による愛知県知事の認可が必要であり，本件は，その前提となる，原告の被告
に対する用途変更の申出の受理に関する被告の行政指導であるから，同様に「公権
力の行使」に当たるといえる。
(2)行政指導の違法性
原告は，地元の同意が要件である旨の説明をせずに一貫しない行政指導を行った被
告の行為は信義則に反して違法であり，また，平成５年２月以後の被告の行政指導
は被告条例３３条及び５条に違反し，社会相当性を逸脱していて違法であると主張
するので検討する。
ア本件における被告の注意義務の内容
(ア)申請受理手続の前段階で行われる事前相談において公務員からなされる情報提
供ないし教示は，申請受理権限を背景としていることから，一般私人によってなさ
れる場合と異なり，相談者は特段の事情のない限り提供された情報を信用し，その
教示内容に従って行動するのが一般である。そして，申請が受理されるか否かは，
申請者にとって当該申請にかかる事業計画を推進するか否かを判断する上で極めて
重要な意味を持つから，公務員による受理の要件や受理の見通しに関する情報は，
申請者に正確である必要があり，国民全体の奉仕者として公共の利益のために勤務
する公務員としては，正確な情報を提供すべき義務があるものといえる。行政手続
法（平成５年１１月１２日法律８８号。平成６年１０月１日施行），及びこれに基
づき平成８年９月２
４日公布された被告条例５条では，申請により求められた許認可等の審査基準はで
きる限り具体的に定めるものとし，同条例３３条では，行政指導に携わる者は相手
方に対し当該行政指導の趣旨及び内容並びに責任者を明確に示さなければならない
と規定しているが（甲５号証），申請受理手続を担当する者から提供される情報が
申請者にとって極めて重要であることを考慮すれば，これらの規定は，申請者に対
する行政指導においては，審査基準やその内容を具体的かつ明確に示して行うこと
を改めて明文で定めた趣旨と解される。
そうすると，被告は，被告条例の制定の前後を問わず，受理の要件や見通しに関し
て申請者から相談を受けた場合は，申請者に対し，誤解を生じさせないように正確
な情報を伝える義務を負うと解するのが相当である。
(イ)本件における原告にとって，用途変更の申出が受理されるか否かは，養鶏場の
建設計画を進めるか否かを判断する上で，極めて重要な意味を持つものであるか
ら，原告からの申出の受理手続を担当する者は，受理の要件やその見通しに関し，
申出人である原告ないしＡに対し，正確な情報を伝える義務を負うというべきであ
る。
イ被告の注意義務違反
(ア)乙８号証，証人Ｃの証言，被告代表者尋問の結果によると，被告は，愛知県の
指導要領と関係なく，公害が懸念される入植については，村有地・私有地と区別な
く，地元の同意書を必要と考えていたこと，Ａの入植希望に対しても，被告が荒廃
地解消策の一環として説明会や見学会を主導的に開催して地元の同意を得ようと努
力していた事実，及びＢが村長に就任した後も，本件入植に関しては，反対の理由
に関係なく住民の同意がない以上は受理しない方針であった事実が認められる。
そうすると，Ａが本件入植に関して相談を受けた当初から，被告は地元の同意を要
件としていたものであるから，Ｃ経済課長を始めとする被告の担当者は，その要件
を十分に把握し明確に情報提供すべき義務があったといえる。
なお，原告は，平成５年２月のg地区の臨時常会で，被告が地元の同意がなければ本
件入植そのものを認めないとの方針に変更したと主張するが，前示のとおり，被告
は当初から，住民の同意を本申し出受理の要件としていたから，被告の方針変更に
よるものではない。
(イ)これについて，被告は，平成３年から地元住民の同意が必須の要件であること
を具体的かつ明確にＡに示してきたと主張する。
しかし，甲２号証，乙８号証，証人Ｃの証言，原告，被告各代表者尋問の結果によ
ると，被告は当初から，本件入植を積極的に推進する姿勢を示していて，Ａが本件
村有地の払い下げをg地区住民の反対により断念した後の平成５年２月ころ，本件予
定地での養鶏場の建設計画につき地元住民の同意の要否を確認したのに対し，Ｃ課
長は，「私有地だからいいだろう。自由に話し合ってください。」と曖昧な回答を
したにとどまった。また，原告設立後の平成７年２月ころ，Ｃ課長は，Ａに本件予
定地の造成図面や鶏舎の設計図面を作成するよう指導し，これを受けたＡが図面を
作成して同年３月１０日に用途変更の申出を行ったのに対し，被告は，同年４月１
３日付のｈ村経済課長名の事務連絡による本件行政指導（甲２号証）で，「g地域及
びj地域の同意書を
取ってください。（取れない場合は取れない理由及び交渉の経緯等を記した書類を
添付してください。）」と記載して，地元地区の同意書がなくても受理できる旨の
指導を行った。そして，原告は，平成９年７月に初めて，被告のＢ村長から地元住
民の反対意見を無視できず，g地区の同意が得られないまま本件入植を受け入れると
g及びj両地区の争いになるおそれがあるため本申し出を受理できないとの説明を受
けた。以上の事実が認められ，平成９年７月以前に，Ａないし原告が，被告担当者
から本申し出受理には地元住民の同意が不可欠の要件であることを明確に説明され
た事実を認めるに足りる証拠はない。
そして，原告は，被告担当者による，原告設立前の平成５年２月の行政指導，原告
設立後の平成７年２月ころの行政指導及び同年４月１３日の行政指導を始めとする
一連の行政指導（以下「本件一連の指導」という。）により，実際，g地区の住民の
同意書がとれなくても納得できる理由があれば計画を進めていけると理解していた
のであり，加えて，本件入植に反対意見を表明し続けてきたg地区の住民が，平成７
年５月に至ってさらに反対の趣意書まで提出した事実をも考慮すれば，本件一連の
指導を行った被告の真意に関係なく，被告は少なくとも外形的には同意がなくても
受理できる旨の，被告の前記考えに沿わない指導を行っていたと認めるのが相当で
ある。
(ウ)このように，被告の担当者によるＡないし原告に対する本件一連の指導は，受
理の要件やその見通しに関する情報を明確に伝えず，原告が受理を期待して養鶏場
建設のための準備を行うに任せている点で，注意義務に違反したものと言わざるを
得ず，これに反する被告の主張は採用できない。
ウ本件一連の指導を受けた原告の認識及びその対応
(ア)甲３号証及び原告代表者尋問の結果によると，Ａは，本件一連の指導を受け
て，g地区の同意はとれた方がいいが不可欠の要件ではなく，最終的には被告が合法
的に判断してくれ，反対の理由が合理的でなければ養鶏場の建設はできると認識
し，それため，平成６年１０月に原告を設立して，同７年２月に本件予定地の賃貸
借契約を締結するとともに，g地区の同意書が得られれば役場にも迷惑をかけずに計
画を進められると考えて，養鶏の茶栽培に対する影響を調査したり，g地区での説明
会を行ったりしていた事実が認められる。
前示のとおり，Ａは，g地区の会合でデータによる説明や万一の事故に備えての供託
金を積む提案を行ったり，被告の行政指導に従って本件予定地の造成図面や鶏舎の
設計図面を作成したり，調停と並行して鶏舎の構造を密閉式に変更したりして，g地
区の同意をとろうと様々な努力をしてきたと認められるのであり，加えて，原告の
施設は適当であるから同意が得られれば進出できたと思う旨の証人Ｃの証言を考慮
すれば，Ａが計画していた養鶏場の設備等には特に問題がなかったと考えられる。
そして，被告は，パイロット地区の有効利用に苦慮していた際にＡから本件入植を
持ちかけられ，当初は積極的にこれを推進する態度を示していた（甲３，１０号
証，乙４号証，証人Ｃ，同Ｄ，原告代表者）。また，Ａは，近隣住民の同意がなく
ても畜舎を建築できた他の自治体の事例を確認したり，法的には必要がないという
ことを調べていて（原告代表者），本件予定地で他の農用地利用の具体的な計画を
策定している話やこれを前提とした行政指導を被告から受けていなかった（甲１１
号証，原告代表者）。g地区内でも，本件村有地や本件予定地は遊休地であるから，
養鶏場が建築されれば雇用にも繋がるとして，Ａの入植に賛成する意見の人も当初
は存在し，g地区の反対は，あくまでg地区における代表者の意見を尊重した総意で
あって住民全員が反対
しているとは限らなかった（証人Ｄ）。そして，被告における農業振興事業は愛知
県が主体となって行うもので，受理するか否かは窓口である市町村が判断するが，
最終的には愛知県の判断であり，したがって，被告の行政指導の根拠も愛知県の指
導要綱に基づいているところ，愛知県の指導要綱には同意がなければ受理してはな
らないとまでは規定されていない（被告代表者）。
以上を総合考慮すると，被告による本件一連の指導を受けたＡが，g地区の同意書が
とれなくても被告が本申し出を受理してくれると期待したのもやむを得ないという
べきである。
(イ)これに対し，被告は，Ａにg地区の集会で説明の機会を与え，地元住民の同意が
必要な旨を指導してきたから，Ａは地元の同意が不可欠であることを認識できたは
ずであると主張する。
確かに，被告はＡにg地区の集会での説明の機会を与えており，また，Ｃ課長は，平
成５年３月ころＡにg地区とj地区の了解をとるように指導し，平成６年８月１３日
には利害関係者の承諾が必要との指導を行っている（乙１号証）。しかし，証人Ｃ
の証言によれば，Ｃ課長は，平成５年３月の前記指導でもg地区とj地区の了解が必
ず必要だとまでは言わなかったのであり，平成６年８月１３日の前記指導で承諾を
要求した「利害関係者」とは，g地区の住民全般でなく本件予定地に隣接する住民を
意味すると認められるから，これらの指導によりg地区の同意が不可欠との受理の要
件が明確に示されたとは認めがたい。また，前示のとおりＣ課長は，Ａから地元の
同意の要否を確認されても明確な回答をせず，平成７年４月１３日の本件行政指導
では同意がとれな
い場合は代用書面を提出する旨の指導を行っている（甲２号証）。
(ウ)以上によると，被告の本件一連の指導によりＡが当然に地元の同意が不可欠で
あることを認識できたとまでは認められず，この認定に反する被告の主張は採用で
きない。
なお，証人Ｃの証言及び原告代表者尋問の結果によれば，Ａは原告の設立及び本件
予定地の賃貸借契約の締結について被告に連絡しており，被告はこれを知り又は知
り得たのであるから，被告は，Ａがg地区の同意がとれなくても受理してもらえると
期待していることを十分認識できたと認められる。
エまとめ
前示のとおり，被告担当者による原告ないしＡに対する本件一連の指導は，受理の
要件やその見通しに関する正確な情報を伝える義務に反しており，しかも，本件で
は，受理に関する被告の方針をＡが誤解していることを被告が認識しうる状況にあ
り，また，本申し出の不受理の理由は結局，g地区の同意がないことのみである（証
人Ｃ，被告代表者本人）。
そうすると，被告は，なおさらＡの誤解を正すため地元の同意書がなければ本申し
出を受理できないと明確に伝える必要があったと解される。ところが，被告担当者
は，Ａから同意の要否について確認されても，同意がなければ受理しないとの方針
を伝えずにかえって誤解を生じさせるような指導を行い，また，従前の経緯からg地
区の同意を得るのは難しいとの認識を有していたにも関わらず，平成７年４月１３
日付書面（甲２号証）を原告に交付して被告の方針に沿わない指導を行い，受理の
見通しに関する正確な情報を伝えなかったのであり，そのため，Ａは本申し出の受
理を期待して本件入植に向けて様々な準備を行った。
したがって，前記注意義務に反した被告担当者の本件一連の指導のうちの本件行政
指導は，そのなされた経緯，時期，程度，内容等からみて，違法と評価せざるを得
ない。
(3)原告が主張するその他の違法性
ア原告は，被告の行政指導が比例原則及び法の下の平等に反し違法であると主張す
る。
確かに，愛知県農地林務部の指導要綱は地域の同意がなければ受理してはならない
とまで規定していない（被告代表者）ので，地元の同意がとれないことを本申し出
の不受理の理由とする被告の対応は，愛知県の定める指導要綱よりも厳しいと言え
る。しかし，被告代表者尋問の結果によれば，被告は，畜産問題で難儀をしてきた
経緯を踏まえ，公害が懸念されるような事業の入植については地元の意見が非常に
重要であると判断して，同意がなければ受理しないとの対応を行ったものであり，
ゴルフ場でも産廃施設でも全て地元の同意をとるよう指導しているのであるから，
被告が他の申出人と比較して原告に対してのみ不利な扱いをしていたと認めること
はできない。そもそも本申し出の受理については，被告の義務ではなく，これを受
理して被告が愛知県
知事に用途区分の変更申請を行うかどうかは被告自身の判断に関わることであるか
ら，愛知県農地林務部の用途区分の変更申請の受理の要件より厳しい要件を設けた
としても，法の下の平等に反するものでもない。よって，原告の前記主張は採用で
きない。
イまた，原告は，被告が平成５年２月に政策変更したことが原告との信頼関係を侵
害して違法であると主張する。
しかし，前示のとおり，被告は当初から地元の同意が必要と考えていたと認めら
れ，平成５年２月のg地区の集会で被告が政策変更したと認めるに足りる証拠はない
から，原告の主張は採用できない。なお，最高裁判所昭和５６年１月２７日判決
は，行政主体が行った行政指導自体の注意義務違反を問題とするものではなく，そ
の後の政策転換により企業誘致をしないことを決定した場合の不法行為の要件を判
断したものであり，前記のとおり，行政主体が行った行政指導自体に注意義務違反
が認められる本件とは事例を異にするものである。
ウさらに，原告は，被告が本申し出を不受理とすることは，被告条例３０条２項に
違反して違法であると主張する。
被告条例３０条２項は，行政指導に携わる者はその相手方が行政指導に従わなかっ
たことを理由として不利益な扱いをしてはならないと規定している（甲５号証）。
しかし，原告の本申し出を被告が受理しないのは，被告が受理の要件と考えている
g地区の住民の同意を原告が得ることができず，被告としてはあくまでg地区の住民
からの反対という現実を重視して本申し出を受理しなかったものと認められ，原告
が被告の行政指導に従わなかったことを理由として被告が受理しなかったものとは
認められないので，原告の前記主張は採用できない。
(4)被告の賠償責任
以上によると，本件一連の指導のうち，原告設立後の平成７年４月１３日付書面に
よる本件行政指導は，地方公共団体である被告の公権力の行使に当たる公務員が，
その職務を行うにつき負担する職務上の法的義務に違背して過失により行った違法
な行政指導であると認められるから，被告は，国家賠償法１条１項に基づき，これ
により原告が被った損害を賠償する責任がある。
３争点(2)（被告に対する損失補償請求）について
(1)原告は，被告から誘致を受け，その行政指導に従って養鶏場建設の準備を行った
のに，被告の農業政策の転換のため農振法による用途変更が受けられなくなったと
して，予備的に，養鶏場建設に向けた原告の投下資金につき憲法２９条３項に基づ
く補償請求権を有すると主張する。
しかし，養鶏場建設に向けて原告が投下したと主張する資金は，原告が将来的に養
鶏場を建設して鶏卵の生産及び販売事業を行い，これにより利益を得ることを見込
んで行った事前の投資に過ぎないから，憲法２９条３項の損失補償の対象とされる
べき「財産権」に当たると認めることはできない。
(2)したがって，原告の予備的な損失補償の請求は，その余の点について判断するま
でもなく，理由がない。
４争点(3)（損害）について
(1)甲１号証の２３ないし２８，３０ないし３５，甲３号証，甲７号証の１，２及び
原告代表者尋問の結果によると，原告は，被告の本件行政指導を受けて，用途変更
の申出に必要な添付書類を追完し，そのための本件予定地の測量，造成図面の作成
費用等を負担し，そのため合計３１３万５０００円を要した事実が認められ，これ
は原告の損害ということができる。
(2)原告は，養鶏場の開設準備費用として，そのほか，①原告の役員給料９６万円，
②交渉のための会食費用３万５６００円，③本件予定地の草刈り費用４万５０００
円がかかったと主張している。
しかし，①原告の役員給料は，原告を法人として設立して活動をする以上，原告自
身の経費として当然に必要とする費用であり，養鶏場の開設準備費用と認めること
はできない。②交渉のための会食費用は，原告の主張する会食が養鶏場の開設準備
のために必要な費用であったかどうか判然とせず，これを認めるに足りる証拠がな
い。③草刈り費用も，本件予定地の一般的な管理として必要な費用であり，養鶏場
の開設準備のために必要な費用とは認められない。そうすると，これらを，被告の
違法な行政指導と相当因果関係のある原告の損害と認めることはできない。
なお，原告は，被告との交渉に要した弁護士費用を別個に請求するが，弁護士費用
については，後記(5)において，一括して考慮する。
(3)また，原告は，逸失利益も損害として主張するが，前示のとおり，本件において
違法と評価されるのは，同意がなければ受理しないとの方針や受理の見込みに関す
る正確な情報を原告に伝えなかった被告の行政指導であって，本申し出を受理しな
かった行為自体を違法と評価することはできない。
そうすると，仮に被告が適切な指導を行っていたとしても，地元の同意がとれない
以上，原告が本件予定地に養鶏場を建設できなかった結果に変わりはないと解され
るから，本件における被告の公務員による不法行為と原告の主張する逸失利益との
間に因果関係は認められず，これを損害と解することはできない。
(4)過失相殺
被告の原告に対する行政指導が注意義務に反した違法なものであったと認められる
ことは前述したとおりであるところ，本件において被告から明確な過失相殺の主張
はないが，前示のとおり，被告は自らの行政指導の違法性を否定し，原告主張の損
害は原告自らが招いたものであるとの原告側の過失を主張しているから，これを考
慮して民法７２２条２項に基づく過失相殺を行うのが相当である。そして，被告が
原告に対し受理を確約したとは認められないこと，本件入植に対するg地区での反対
意見は平成５年ころ以降次第に強くなり，Ａもこれを認識していたと解されること
（甲３号証，乙１号証），平成７年１月ころＡや本件予定地の所有者らが見切り発
車だと話していたこと（乙１号証）等を考慮すれば，g地区での反対意見が次第に強
まる状況下で，本
申し出が確実に受理されることを確認しないまま，養鶏場建設の準備行為に着手し
た原告にも落ち度があったと言わざるを得ない。
そうすると，前記損害の全てを被告に負担させるのは妥当ではなく，損害の公平な
分担の見地から，その３割を相殺するのが相当である。
したがって，原告が被告に対し賠償請求できる損害額は，２１９万４５００円とな
る。
計算式３１３万５０００円×０．７＝２１９万４５００円
(5)弁護士費用
原告が被告に対し，被告の公務員による不法行為と相当因果関係のある損害賠償と
して求め得る弁護士費用としては，本訴提起前の交渉も考慮して，３０万円が相当
である。
(6)まとめ
そうすると，原告が被告に請求できる損害は，合計２４９万４５００円となる。
５結論
よって，原告の被告に対する主位的請求は，２４９万４５００円及びこれに対する
損害発生後であることが明かな平成１１年１月１０日から支払済みまで民法所定の
年５分の割合による遅延損害金を求める限度で理由があるから認容し，その余の主
位的請求，及び予備的請求はいずれも理由がないから棄却し，訴訟費用の負担につ
いて民事訴訟法６１条，６４条を，仮執行宣言につき同法２５９条をそれぞれ適用
して，主文のとおり判決する。
名古屋地方裁判所民事第４部
裁判長裁判官水谷正俊
裁判官佐藤真弘
裁判官松田敦子
（別紙省略）

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