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○　主文
一　本件訴えをいずれも却下する。
二　訴訟費用は原告らの負担とする。
○　事実
第一　当事者の求めた裁判
一　請求の趣旨
１　被告が、訴外株式会社和伸商事（以下「和伸商事」という。）に対し、昭和六
一年一月一八日第一〇二－七三九号をもつてした「風俗営業等の規制及び業務の適
正化等に関する法律」（以下「風営法」という。）三条による、同法二条一項七号
のぱちんこ屋営業の許可処分（以下「本件処分」という。）は、これを取り消す。
２　訴訟費用は被告の負担とする。
二　請求の趣旨に対する答弁
（本案前の答弁）
主文同旨
（本案の答弁）
１　原告らの請求をいずれも棄却する。
２　訴訟費用は原告らの負担とする。
第二　当事者の主張
一　請求原因
１　行政処分の存在
被告は、昭和六一年一月一八日、第一〇二－七三九号をもつて、和伸商事に対し本
件処分をした。右許可処分に係る和伸商事のぱちんこ屋営業の営業所（以下「本件
パチンコ店」という。）の所在地は、広島市＜地名略＞である。
２　原告らの所在地、住所、事業内容等
（一）　原告広島中央保健生活協同組合（以下「原告組合」という。）は、組合員
の生活に有用な協同施設を設置し、組合員に利用させる事業その他を事業目的とす
る協同組合であるが、医療法一条の二第一項に規定する「病院」である総合病院福
島生協病院（以下「本件病院」という。）を設置、運営している。本件病院の病棟
建物は、広島市＜地名略＞にあり、原告組合の登記簿上の主たる事務所の所在地番
は、右地番であるが、実際の事務所は、同区＜地名略＞に置かれている。
原告Ａは、原告組合の理事であり、かつ本件病院の院長である。原告Ｂ及び同Ｃ
は、いずれも原告組合の理事である。
（二）　原告社団法人ふくしま文庫（以下「原告ふくしま文庫」という。）は、民
法三四条の公益法人であり、図書館法二条の私立図書館であるふくしま文庫を同区
＜地名略＞に設置し、運営している。
同原告は、昭和六〇年一一月二一日広島県教育委員会に対し、民法三四条による設
立許可の申請がなされて受理され、昭和六一年一二月八日その設立が許可されたも
ので、本件処分当時は、設立中の社団法人であつた。
原告Ｂは、原告ふくしま文庫の副理事長、同Ａ及び同Ｄは、その理事、
同Ｅは、その監事であり、本件処分当時は、右各役員に就任することが予定されて
いたものである。
（三）　原告Ｆの住所及びその経営する食肉店は、その肩書住所地に所在し、本件
パチンコ店の敷地の北側に隣接している。
原告Ｇ、同Ｈ及び同Ｉは、いずれも広島市＜地名略＞に所在する広島市営住宅五号
棟に居住するものである。
３　本件処分の違法性
（一）　風営法、政令、条例による規制について
風営法三条一項は、同法二条一項七号に定めるぱちんこ屋営業をなすには、当該営
業所の所在地を管轄する都道府県公安委員会の許可を受けなければならない旨、同
法四条二項二号は、「営業所が、良好な風俗環境を保全するため特にその設置を制
限する必要があるものとして政令で定める基準に従い都道府県の条例で定める地域
内にあるとき」は、公安委員会は、その許可をしてはならない旨規定している。
同条を受けて、同法施行令（以下「風営法施行令」という。）六条は、営業所の設
置を制限する地域（以下「制限地域」という。）の指定に関する条例の基準とし
て、一号において、制限地域の指定は、イ　住居が多数集合しており、住居以外の
用途に供される土地が少い地域（以下「住居集合地域」という。）、ロ　その他の
地域のうち、学校その他の施設で特にその周辺における良好な風俗環境を保全する
必要がある施設として都道府県の条例で定めるもの（以下「保護対象施設」とい
う。）の周辺の地域について行うものとし、二号において、右ロの地域内の地域に
つき制限地域の指定を行う場合には、当該施設の敷地（これらの用に供するものと
決定した土地を含む。）の周囲概ね一〇〇メートルの区域を限度とし、その区域内
の地域につき指定を行うことと規定している。
広島県は、右法令に基づき、昭和五九年一二月二五日、条例第二九号をもつて「風
俗営業等の規制及び業務の適正化等に関する法律施行条例」（以下「本件条例」と
いう。）を制定し、その四条一項において、風営法四条二項二号の条例で定める地
域について規定し、右地域は、都市計画法八条一項一号に規定する第一種、第二種
住居専用地域及び住居地域（一号）並びに図書館、病院等の保護対象施設の敷地
（これらの用に供するものと決定した土地を含む。）の周囲から、風俗営業の種別
に応じて定める距離の区域内の地域（二号）とし、右距離について、右二号におい
て、風営法二条一項一号から七号までの営業の場合、（１）学校又は図書館の施設
の所在地が商業地域のときは七〇メートル、商業地域以外の地域のときは一〇〇メ
ートルとし、（２）病院等の施設の所在地が商業地域のときは二〇メートル、商業
地域以外の地域のときは五〇メートルと規定している。
（二）　本件条例四条一項二号の違法性
本件条例四条一項二号の定めによれば、風営法施行令に定める住居集合地域である
第一種、第二種住居専用地域及び住居地域以外のその他の地域におけるぱちんこ屋
営業の制限地域は、学校又は図書館の施設の所在地が商業地域のときは、その敷地
から七〇メートル、商業地域以外の地域のときは、その敷地から一〇〇メートルの
区域内の地域であり、病院等の施設の所在地が商業地域のときは、その敷地から二
〇メートル、商業地域以外の地域のときは、その敷地から五〇メートルの区域内の
地域であつて、右地域内においては、営業は許可されないが、反面右地域以外の地
域においては、営業が許可されることになる。
風営法は、「良好な風俗環境を保全する」ため風俗営業を許可制とし、同法四条二
項二号で区域的に厳格な制限基準を設け、これを受けて制定された同法施行令六条
は、保護対象施設の周辺の地域については、「おおむね百メートルの区域を限度と
し、その区域内の地域につき」制限地域の指定を行う旨の基準を規定している。し
かるに、本件条例は、右政令の趣旨を著しく緩和し、特に、保護対象施設の所在地
が商業地域の場合、学校又は図書館についてはその敷地から七〇メートル、病院等
については同じく二〇メートル離れていれば、風俗営業を許可できるとしているの
であつて、風営法及び同法施行令の趣旨を無視し、著しく法令の趣旨を逸脱してい
るのであつて、裁量権行使の範囲を逸脱した違法な条例である。
したがつて、本件パチンコ店の営業の許可については、風営法施行令六条二号にい
う「おおむね百メートルの区域」に病院等の施設が存在するか否かを判断基準とす
べきであるが、本件処分は、右のとおり違法無効な本件条例の基準に適合するもの
としてなされたものであるから違法である。
（三）　本件パチンコ店の専用駐車場の存在
風営法は、「善良の風俗と清浄な風俗環境を保持し、及び少年の健全な育成に障害
を及ぼす行為を防止」することを目的としているが（一条）、その趣旨からすれ
ば、ぱちんこ屋営業の許可をするに当たつては、ぱちんこ遊技機が備え付けられた
建物のみでなく、専用駐車場のようにぱちんこ屋営業に付随する施設についても、
これに出入りする客によつて生ずる喧噪や享楽的雰囲気等によりその周辺の風俗環
境が影響を受けるおそれがあるから、これを当然考慮すべきものである。したがつ
て、風営法四条二項二号にいう「営業所」は、ぱちんこ遊技機が備え付けられた建
物だけでなく、当該ぱちんこ屋営業と不可分一体である各施設を含むものと解すべ
きである。
ところで、近時の自動車社会では、市内の繁華街以外では、駐車場なくしては、ぱ
ちんこ屋営業は成り立たず、専用駐車場を併設することが不可欠となつているとこ
ろ、本件パチンコ店の場合も、その東側（別紙図面表示の赤線で囲んだ部分）に専
用駐車場（以下「本件専用駐車場」という。）が設けられている。同駐車場は、本
件パチンコ店の開店当初から遊技客の専用駐車場として用いられており、本件パチ
ンコ店の店舗建物とわずか幅員八メートルの市道を隔てた向い側に位置し、右市道
は、自由に横断歩行できる道路であり、本件パチンコ店開業以来、本件専用駐車場
は、昼夜を問わず、また夜遅くまで遊興客が往来する場所となつており、付近の清
浄な環境を破壊し、悪影響を与えている。また、和伸商事は、本件パチンコ店の営
業許可申請をした当初においては、店舗西側に接着して立体駐車場を設置する計画
であつたが、これが完成しなかつたため、その代替施設として本件専用駐車場を設
けたのであつて、本件処分は、右立体駐車場の代替施設として本件専用駐車場が設
けられたことを前提としてなされたものである。更に、被告は、新規にぱちんこ屋
営業の許可申請がなされた場合、使用を許可するパチンコ台数の六、七割程度の台
数の自動車が駐車できる駐車場の確保を要求し、それが確保できないときは、その
ままでは許可しなかつたり、パチンコ台数を減じたりしている。このような処置
は、ぱちんこ店の開業により付近の交通が混雑することにも配慮しながら、自動車
による来店が不可避であり、一定規模の専用駐車場施設が営業に必要不可欠である
との認識に立つて、風営法一条の目的の一つである「清浄な風俗環境の保持」を達
成するために執られているものである。本件処分の場合も、右立体駐車場の代替施
設として本件専用駐車場が確保されたが、立体駐車場が未完成であつたことなどか
ら、パチンコ台数を制限して許可されている。
以上に照らし、本件専用駐車場は、本件パチンコ店の店舗と不可分一体となつた施
設であるから、「営業所」の一部というべきである。
そして、本件病院（病棟）の敷地から本件専用駐車場の敷地までの距離は、五・八
メートルしかないから、本件処分は違法である。
（四）　本件条例は、「病院とは、医療法一条の二第一項に規定するものをい
う。」と定め、医療法一条の二第一項は、「病院」とは、「医師又は歯科医師が、
公衆又は特定多数人のため医業又は歯科医業をなす場所であつて、患者二十人以上
の収容施設を有するものをいう。」と規定している。
医師が医療をなすには、直接の診察のみならず、薬剤の投与業務も必要であり、か
つ、これに要する人材の確保、右に伴う経理、給与などの管理業務（事務部門）も
不可欠であり、これらが一体として医業が成り立つのであつて、直接の医療行為を
除く病院事務も医業に含まれることが明らかである。したがつて、病院とは、単に
医師が患者に直接医療行為をするに必要な場所のみを指すのではなく、治療するに
必要な一体的な組識、場所すべてを含むものと解される。
ところで、原告組合は、前記のとおり、広島市＜地名略＞（別紙図面の「生協事務
所ふくしま文庫」と表示された部分）に事務所（以下「原告組合事務所」とい
う。）を置いており、同事務所においては、本件病院の調剤事務や原告組合の組合
員の健康相談業務が行われ、実質的に治療行為が行われているばかりでなく、同事
務所は、同区都町四二番七号にある本件病院の病棟建物が手狭になつたため、事務
部局（病院事務を含む。）を移転したもので、病棟建物と三〇ないし四〇メートル
しか離れておらず、右事務所は、本件病院の施設の一部である。
そして、右事務所は、都市計画法八条一項一号に規定する住居地域にある。本件条
例によれば、病院が住居地域にある場合、その敷地から五〇メートルの区域内の地
域は、ぱちんこ屋営業の制限地域となるところ、右事務所の敷地と本件パチンコ店
の敷地との距離は、三四・九メートルしかないから、本件処分は違法である。
（五）　ふくしま文庫の存在
原告ふくしま文庫は前記のとおり、昭和六〇年一一月二一日に広島県教育委員会に
対し設立許可の申請がなされ、本件処分当時は、設立中の社団法人であつたが、広
島市＜地名略＞（別紙図面の「生協事務所ふくしま文庫」と表示された部分）に図
書館ふくしま文庫を開設し、昭和六〇年一〇月三〇日から貸出業務を始め、既に活
発な図書館活動を行つていたから、右図書館は、本件条例にいう「図書館」に該当
し、その敷地は、本件処分当時、図書館の敷地又は少なくとも本件条例にいう図書
館の「用に供するものと決定した土地」に該当していた。そして、右図書館は、住
居地域に存在する。本件条例によれば、図書館が住居地域にある場合、その敷地か
ら一〇〇メートルの区域内の地域は、ぱちんこ屋営業の制限地域となるところ、右
図書館の敷地と本件パチンコ店の敷地との距離は、三四・九メートルしかないか
ら、本件処分は違法である。
（六）　住民の権利侵害
風営法及び同法施行令は、憲法一三条により保障された国民の幸福追求権を具体化
して、住民の良好な環境を享受する権利を保障したものと解すべきである。
本件パチンコ店の開店については、その敷地の二〇〇メートル以内にある広島市＜
地名略＞ないし二六番地の住民のうち九〇パーセント以上の者がこれに反対し、被
告にも陳情していた。このような近隣住民の反対を知りながら、本件パチンコ店の
営業を許可した被告の本件処分は、住民の前記権利を侵害し、風営法四条二項二号
及び同法施行令六条一号イの趣旨に反した違法な処分である。
（七）　手続の違法
風営法五条及び同法に基づく許可申請書の添付書類等に関する総理府令一条二号に
よると、風俗営業の許可申請書には、「営業所の使用について権原を有することを
疎明する書類」を添付することが必要である。右総理府令一条二号の趣旨は、営業
所として、実際使用、営業できる者に対してのみ許可を与えようというものであ
り、この趣旨からすれば、営業所が建物の場合は、少くとも完工済みであることを
要する。
しかし、本件処分に当たつて、被告は、完工済みである建物の存在を証明する書類
を提出させず、仮使用許可証の添付のみで本件処分を下している。また、前記のと
おり、本件専用駐車場は、営業所の一部であるが、その使用権原を証明する書類も
添付されていない。
このように、本件処分は、法の要求する必要な書類を添付していないのになされた
ものであるから、違法である。
４　よつて、原告組合は、本件病院の設置、運営者として、原告ふくしま文庫は、
図書館ふくしま文庫の設置、運営者として、原告Ａは、原告組合の理事、本件病院
の院長及び原告ふくしま文庫の理事として、原告Ｂは、原告組合の理事及び原告ふ
くしま文庫の副理事長として、原告Ｄは、原告ふくしま文庫の理事として、原告Ｃ
は、原告組合の理事として、原告Ｅは、原告ふくしま文庫の監事として、その余の
原告らはいずれも近隣住民として、それぞれ本件処分の取消しを訴求する原告適格
を有するから、前記違法事由に基づいてその取消しを求める。
二　請求原因に対する認否
１　請求原因１の事実は本件パチンコ店の所在地番を除き、認める。本件パチンコ
店の所在地番は、広島市＜地名略＞、三、五、六、七である。
２　同２の（一）の事実中、原告組合の事業目的、同原告が本件病院を設置、運営
していること、本件病院の病棟建物と原告組合の登記簿上の主たる事務所が同原告
主張の地番にあることは認めるが、その余は不知。
３　同２の（二）の事実中、設立許可申請がなされたことは認めるが、その余は争
う。
４　同２の（三）の事実中、各原告らがそれぞれ肩書地に居住していることは認め
るが、その余は不知。
５　同３の事実中、（一）は認めるが、その余は争う。
６　同４は争う。
三　被告の主張
１　本案前の主張（原告適格）
行政処分の名宛人以外の者がその処分の取消しを求めるにつき、行政事件訴訟法九
条にいう「法律上の利益を有する」というためには、その者が主張する利益が当該
行政処分の根拠となつた行政実体法規の趣旨に照らして、法が名宛人の利益保護に
準ずると認められる程度の保護をしようとしている場合に限るべきであるが、原告
らは、以下に述べるとおり風営法、同法施行令及び本件条例の規定に照らし、本件
処分の取消しを訴求する原告適格を有しない。
なお、原告らは、本件条例四条一項二号が違法無効であると主張するが、風営法施
行令六条二号の規定によれば、住居集合地域以外の地域における営業制限地域の指
定に関する基準は、「おおむね百メートル」が最大限度であつて、それを越えて営
業制限地域の指定はできないが、それ以内であれば、当該施設があつても営業制限
地域を全く指定しないことも含めて、すべて各地域の実情に適合するように条例に
委ねる趣旨と解するほかはない。したがつて、本件条例四条一項二号の規定は、風
営法施行令六条の各基準に合致したものであることが明らかであつて、適法であ
る。
（一）　原告組合について
（１）　本件病院は、商業地域にあるところ、その敷地と本件パチンコ店との距離
は、三三メートルであるから、同病院は、本件条例四条一項二号に該当する地域内
には存在しない。
（２）　風営法四条二項二号にいう「営業所」とは、風営法上の「営業所」の用語
例に照らし、本来、当該風俗営業が直接行われる建物その他の施設の存する場所の
みをいうものといわねばならない。したがつて、ぱちんこ屋営業の専用駐車場につ
いては、例外的に、直接当該営業の行われている建物その他の施設と区画、構造上
も管理、利用上も截黙と区別されていないような極く限られた場合にあつては、専
用駐車場も「営業所」と一体視した上で、営業制限地域を定める基準とすることが
許されるけれども、右のような場合を除き、原則として営業所には当たらない。
本件専用駐車場は、本件パチンコ店とは幅員八メートルの公道によつて隔てられた
場所にあるのであつて、右が本件パチンコ店の遊技客の専用であるからといつて、
「営業所」に含まれないことは明らかである。
なお、被告は、ぱちんこ屋営業の許可に当たつて、一定台数の駐車場の確保を指導
しているが、これは、風営法の許可要件であるからではなく、交通安全確保の観点
から行つているものであり、本件パチンコ店の場合も同様であるから、右指導を理
由として本件専用駐車場を営業所の一部とみるのは相当でない。
したがつて、本件専用駐車場が「営業所」の一部であることを前提に、本件病院が
本件条例四条一項二号に該当する地域内に存在するものということはできない。
（３）　原告組合事務所は、その事務所敷地について病院開設の許可等の手続がと
られたことはなく、右事務所建物についての建築確認申請も主要用途は「事務室」
としてなされている。また、右事務所内において入院患者の診察や治療が行われて
いる事実もない。本件条例四条一項二号所定の病院とは、医療法一条の二第一項に
規定するものに限られるのであつて（本件条例四条一項二号の備考の二）、右事務
所は、法律上も、またその実態においても本件条例四条一項二号にいう「病院」に
は当たらない。
したがつて、原告組合事務所が本件病院の一部であることを前提として、本件病院
が本件条例四条一項二号に該当する地域内に存在するものということはできない。
（４）　以上のとおり、本件病院は、本件条例四条一項二号に定める制限地域内に
存在せず、右地域制限による保護対象施設ではないから、原告組合は、本件処分の
取消しを訴求する原告適格を有しないものというべきである。
（二）　原告ふくしま文庫について
本件条例四条一項二号にいう「図書館」とは、図書館法二条一項に規定するものと
解すべきであるが（本件条例二条、風営法二八条）、原告ふくしま文庫は、本件処
分当時、設立中であり、民法三四条所定の許可を受けた社団法人ではなかつたか
ら、図書館法二条に規定されている図書館の設置主体ではない。
また、本件条例四条一項二号にいう図書館の「用に供するものと決定した土地」と
は、少なくとも図書館法二条所定のいずれかの設置主体が、図書館設置場所として
正式に決定した土地をいうものと解すべきであるから、原告ふくしま文庫主張のふ
くしま文庫設置場所がこれに該当しないことは明らかである。
したがつて、本件処分当時、原告ふくしま文庫が設置を予定していた図書館は、本
件条例四条一項二号で定めた制限地域内の保護対象施設に該当しないから、同原告
は、本件処分の取消しを訴求する原告適格を有しない。
（三）　原告組合及び原告ふくしま文庫を除くその余の原告らについて
右原告らは、本件条例四条一項二号に該当する施設を有する者ではなく、単に本件
パチンコ店の近隣に居住している一般住民にすぎないところ、風営法がかかる住民
に何らかの具体的権利を保障したものとみる余地は全くないから、右原告らは、本
件処分の取消しを訴求する原告適格を有しない。
２　本案の主張
（一）　本件パチンコ店の許可申請には、風営法四条一項ないし三項所定の各不許
可事由はないから、本件処分は適法である。
（１）　本件病院及びふくしま文庫が本件条例四条一項二号で定めた制限地域内の
保護対象施設に該当しないことは、前記１で述べたとおりである。
（２）　本件パチンコ店は、本件処分以前に、風営法四条二項一号に定める営業所
の構造設備の技術上の基準を充たして完成していた。
（３）　原告ら主張の総理府令一条二号は、営業許可申請に際して「営業所の使用
について権原を有することを疏明する書類」を添付させることとしているが、右規
定は、営業所の使用権を有しない者に許可を与えることになれば、その者と当該営
業所の所有者等との間で無用の紛争を引き起こすおそれがあるので、これを避ける
ために設けられたものであり、したがつて、申請者において当該営業所の使用権を
有することを推認できるだけの書類が添付されておれば、右規定の要件を充足した
ものと取り扱うことは可能である。本件許可申請に当たつては、本件パチンコ店の
敷地の登記簿の写しと営業所建物の建築確認書の写しが添付されており、格別右土
地や建物をめぐる紛議等も認められなかつたことから、被告としては、これらの添
付書類によつて和伸商事が本件パチンコ店の使用権を有していることを優に肯認で
きたのであるから、その手続には、何ら違法はない。
また、本件専用駐車場は、「営業所」に該当しないから、その使用権原を疎明する
書類を添付する必要はない。
（二）　本件パチンコ店の近隣住民の同意を得ることが、本件処分の法律上の要件
になることは、いかなる意味においてもありえないから、本件処分をなすに当た
り、病院等の施設管理者の同意や付近住民の賛否の意見は、法的になんら意味を有
しないものである。
四　被告の主張に対する原告らの認否
すべて争う。
第三　証拠（省略）
○　理由
一　行政処分の存在
請求原因１の事実は、本件パチンコ店の所在地番を除き、当事者間に争いがない。
成立に争いがない甲第一四号証、第二三号証の一ないし五、弁論の全趣旨により真
正に成立したものと認められる乙第一号証によれば、本件パチンコ店の所在地番
は、広島市＜地名略＞であることが認められる。
二　原告適格
取消訴訟の原告適格について規定する行政事件訴訟法九条にいう当該処分の取消し
を求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の権利若し
くは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をい
うのであるが、一般に法律が対立する利益の調整として一方の利益のために他方の
利益に制約を課する場合において、それが個々の利益主体間の利害の調整を図ると
いうよりもむしろ、一方の利益が現在及び将来における不特定多数者の顕在的又は
潜在的な利益の全体を包含するものであることにかんがみ、これを個別的利益を超
えた抽象的、一般的な公益としてとらえ、かかる公益保護の見地からこれと対立す
る他方の利益に制限を課したものと見られるときには、通常、当該公益に包含され
る不特定多数者の個々人に帰属する具体的利益は、直接的には右法律の保護する個
別的利益としての地位を有せず、いわば右の一般的公益の保護を通じて付随的、反
射的に保護される利益たる地位を有するに過ぎないとされているものと解されるか
ら、そうである限りは、かかる公益保護のための私権制限に関する措置についての
行政庁の処分が法律の規定に違反し、法の保護する公益を違法に侵害するものであ
つても、そこに包含される不特定多数者の個別的利益の侵害は、単なる法の反射的
利益の侵害にとどまり、かかる侵害を受けたにすぎない者は、右処分の取消しを求
めるについて同条に定める法律上の利益を有する者には該当しないものと解すべき
である。他方、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の個別的利益をもつぱ
ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、これと並んで、それらの利益の全
部又は一部につきそれが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきも
のとする趣旨を含むと解される場合には、かかる利益も右にいう法律上保護された
利益に当たり、右行政法規に違反してされた行政庁の処分によりこれらの利益を侵
害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消しを訴求する原
告適格を有するということができる。そして、当該行政法規が、不特定多数者の具
体的利益をそれが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとす
る趣旨を含むか否かは、結局、当該行政法規の趣旨、目的等に照らし、当該処分の
根拠規定が、当該処分を通して右のような個々人の個別的利益をも保護すべきもの
として位置付けられているとみることができるかどうかによつて決すべきである。
そこで、右のような見地に立つて、以下、風営法に基づく風俗営業の許可処分につ
き原告らがその取消しを訴求する原告適格を有するか否かを個別に検討する。
１　原告組合について
風営法三条一項は、風俗営業を営もうとする者は、都道府県公安委員の許可を受け
なければならない旨を定めているが、これは、風営法が一般的に風俗営業を営むこ
とを禁止した上、特定の場合に許可によりこの禁止を解除する趣旨を定めたもので
ある。同法がかかる許可制度を採用したゆえんのものは、風俗営業をする自由も、
憲法二二条一項の職業選択の自由の一内容として保障されてはいるが、営業の自由
も、もとより、公共の福祉による制約を受けるところ、風俗営業が善良の風俗と清
浄な風俗環境に障害を及ぼすおそれの強い営業であることにかんがみ、公共の福祉
の見地からその営業活動を規制せんとするものにほかならない。このように、風俗
営業の許可制度は、風俗営業を営もうとする者に対しては、営業の自由を制約する
性格を有するものであるが、他方、これによつて達成しようとする目的として、風
営法一条は、善良の風俗と清浄な風俗環境を保持することと規定しているのであつ
て、営業許可制度は、善良の風俗、清浄な風俗環境の保持を目的とするものという
べきであり、風営法は、かかる一般的公益の保護を目的として許可制度を定めたも
のと解される。
ところで、風営法四条は、風俗営業許可の基準について定め、その一項で人的欠格
事由を、二項で営業所についての欠格事由を、三項で遊技機の欠格事由をそれぞれ
規定している。そして、同条二項二号は、許可申請に係る営業所が、良好な風俗環
境を保全するため特にその設置を制限する必要があるものとして政令で定める基準
に従い、都道府県の条例で定める地域内にあるときをもつて欠格事由として規定し
ている。したがつて、都道府県は、政令で定める基準に従い、条例で営業所の設置
場所を制限することができるのであり、公安委員会は、許可申請に係る営業所が右
制限地域内にあるときは、許可をしてはならないのである。これを受けて、風営法
施行令六条は、政令で定める基準について定め、制限地域の指定は、住居集合地域
及びその他の地域のうち、保護対象施設の周辺の地域について行うものと規定して
いる。そして、広島県は、昭和五九年一二月二五日、条例第二九号をもつて本件条
例を制定し、その四条一項は、制限地域は、第一種、第二種住居専用地域及び住居
地域（一号）並びに保護対象施設の敷地（これらの用に供するものと決定した土地
を含む。）の周囲から、風俗営業の種別に応じて定める距離の区域内の地域（二
号）とし、右距離について、右二号において、風営法二条一項一号から七号までの
営業の場合、（１）学校又は図書館の施設の所在地が商業地域のときは七〇メート
ル、商業地域以外の地域のときは一〇〇メートルとし、（２）病院等の施設の所在
地が商業地域のときは二〇メートル、商業地域以外の地域のときは五〇メートルと
規定している。
このように、風営法、同法施行令及び本件条例が、第一、第二種住居専用地域及び
住居地域以外の地域にある学校、図書館、病院等の保護対象施設を列挙し、その敷
地の周囲から一定の距離の区域内の地域を風俗営業の制限地域とし、同地域におい
ては風俗営業を許可しないこととしたのは、学校、図書館の教育学習施設や病院等
の医療福祉施設においては、その設置目的や業務内容からして一般日常生活以上に
その周辺の善良で静穏な環境を維持することがとりわけ肝要であるとの見地に立
ち、近隣に風俗営業が行われることによつて生じるこれらの施設の円滑な業務の遂
行に支障を来すことを防止するためであると解される。してみると、右のような制
限地域に関する風営法等の規定により、不特定多数者の享受する前示一般的公益と
並んで、特定の保護対象施設につき善良で静穏な環境の中で円滑に業務を運営する
という個人の個別的利益が法的に保護されているものと解するのが相当である。
したがつて、保護対象施設の設置者は、制限地域内に風俗営業が許可された場合、
右許可処分につきその取消しを訴求する原告適格を有するものというべきである。
なお、原告らは、本件条例四条一項二号は、風営法の趣旨、同法施行令の基準の趣
旨に反し、違法であると主張するので、判断する。
風営法施行令六条二号は、風営法四条二項二号の規定を受けて、制限地域の基準と
して、保護対象施設の周辺の「地域内の地域につき制限地域の指定を行う場合に
は、当該施設の敷地の周囲おおむね百メートルの区域を限度とし、その区域内の地
域につき行うこと。」と規定している。風営法、同法施行令の右規定の趣旨は、風
俗営業の営業所の設置場所の規制について、全国的な統一化を図るとともに、地域
の実情に応じた規制を加味することとするが、制限地域の指定が憲法上保障された
営業の自由を制限するものであることにかんがみ、条例で定める制限地域の指定が
過度に広範囲なものになることがないよう、政令によつて規制の上限を基準として
規定し、一〇〇メートルの区域を限度として、その範囲内で各地域の実情に応じ
て、条例により制限地域を指定すべきものとしたものと解すべきである。してみれ
ば、本件条例四条一項二号の規定の内容は、風営法施行令の前記基準の範囲内であ
つて、風営法、同法施行令の規定の趣旨に合致しており、これをもつて違法である
とはとうてい解し得ないから、原告らの右主張は採用の限りでない。
そこで、次に、原告組合が本件処分の取消しを求め得る保護対象施設の設置者であ
るか否かについて、検討することとする。
（一）　原告組合の事業目的、同原告が本件病院を設置、運営していること、病棟
建物と登記簿上の主たる事務所が同原告主張の地番にあることは当事者間に争いが
ない。
原告組合は、本件専用駐車場は、本件パチンコ店の営業所の一部であると主張する
ので、検討するに、成立に争いのない甲第一号証、第二号証の一、二、第一四号
証、本件パチンコ店及びその附近を撮影した写真であることに争いがない甲第一
五、第一六号証、証人Ｊの証言、原告Ｂ本人尋問の結果及び検証の結果を総合する
と、本件専用駐車場は、別紙図面表示の赤線で囲んだ位置にあり、南側はブロツク
塀で、東側と北側はフエンスでそれぞれ区切られ、西側は、幅員八メートルの市道
に接しており、右市道をはさんでその西側に本件パチンコ店があること、本件専用
駐車場は、昭和六一年一月二三日の本件パチンコ店の開店当初から設けられてお
り、本件パチンコ店の遊技客がもつぱら利用する駐車場であり、駐車場利用者は、
右市道に面している本件パチンコ店の東側入口から店に出入りしていることが認め
られ、この認定に反する証拠はない。
そこで、風営法四条二項二号にいう「営業所」の意味について考察する。風営法に
おいては、「営業所」という用語が右以外にも用いられているので、調べてみる
に、（１）「当該営業に係る営業所に設置される遊技機が著しく客の射幸心をそそ
る」（四条三項）、（２）「許可証を営業所の見やすい場所に掲示しなければなら
ない」（六条）、（３）「営業所内の照度を、（中略）数値以下として」（一四
条）、（４）「その営業に係る料金で（中略）ものを、営業所において客に見やす
いように表示しなければならない」（一七条）、（５）「十八歳未満の者がその営
業所に立ち入つてはならない旨（中略）を営業所の入り口に表示しなければならな
い」（一八条）、（６）「営業所で、十八歳未満の者に客の接待をさせ」（二二条
二号）、（７）「遊技の用に供する玉（中略）を客に営業所外に持ち出させるこ
と」（二三条一項三号）などであるが、右のような用語例を通覧すると、風営法に
いう営業所とは、直接風俗営業の用に供する建物又はその他の物的施設をいい、ぱ
ちんこ営業についていえば、ぱちんこ遊技機及び客席等を設けてぱちんこ遊技をさ
せる建物又はその他の物的施設をいうものと解され、風営法四条二項二号の「営業
所」についても同様に解するのが相当である。
したがつて、ぱちんこ屋営業に伴う専用駐車場についても、原則として「営業所」
には含まれず、例外的に、それがぱちんこ遊技をさせる建物又はその他の物的施設
と区画、構造上も管理、利用上も截然と区別されず、社会通念上、両者が一体とみ
られ、区別することができないような場合にのみ、「営業所」に含まれ得るものと
解すべきである。
原告らは、風営法四条二項二号の「営業所」について、例えば、ぱちんこ屋営業の
場合、ぱちんこ遊技機が備え付けられた建物のみでなく、営業に付随する施設に出
入りする客によつて生じる喧噪享楽的雰囲気等によりその周辺の風俗環境が影響を
受けるおそれがあることを考慮し、右建物だけでなく、これと不可分一体の施設を
含むものと解すべきであると主張する。
しかしながら、「営業所」という文言の一般的語義のほか、風営法における前記用
語例に照らし、「営業所」とは、直接風俗営業の用に供する建物又はその他の物的
施設を意味すると解するのが最も自然であり、「営業所」の外延いかんは、風俗営
業の制限地域の範囲の決定に直接影響するものであつて、憲法上保障された職業選
択の自由の一つである営業の自由に深くかかわる事項であるから、「営業所」につ
いてむやみに拡大解釈をするのは相当でない。また、本件条例が、風俗営業の場所
と保護対象施設との距離制限を設けている趣旨は、これらの施設がその設置目的を
十分達成できるようにするため、その施設の周辺の静穏や清浄な環境を保持するこ
とにあり、それは、単に営業所自体から発せられる喧噪や享楽的雰囲気等のみなら
ず、その営業所に出入りする客によつて生ずる喧噪や享楽的雰囲気等からも、これ
らの施設を保護することにあると解されるけれども、直接風俗営業の用に供する建
物又はその他の物的施設に直接出入りする客によつて生ずる喧噪や享楽的雰囲気等
の周辺の風俗環境に及ぼす影響と右以外の、前記例外的な場合を除いたその余の専
用駐車場又はその他の付随する物的施設に出入りする客によつて生ずる喧噪等の周
辺の風俗環境に及ぼす影響とを比べた場合、後者の施設がそれ自体は享楽的施設で
ないことから、一般的には、自ら差異があるのであつて、これらを同一視すること
はできず、風俗環境に対する影響を根拠に、「営業所」を直接風俗営業の用に供す
る建物又はその他の物的施設以外に拡張して解釈するのは相当でない。
そして、前記認定によれば、本件専用駐車場は、ぱちんこ遊技機を設置し、客にぱ
ちんこ遊技をさせる建物と幅員八メートルの市道によつて隔てられた場所にあり、
右建物と区画、構造上も管理、利用上も一体となつているものとはとうてい認める
ことはできない。したがつて、本件専用駐車場は、「営業所」には含まれないもの
と認めるのが相当である。
なお、弁論の全趣旨により真正に成立したものと認められる甲第八号証の一、二、
乙第二号証（甲第八号証の一のうち官署作成部分の成立は争いがない。）、証人Ｊ
の証言によれば、ぱちんこ屋営業について、新規の営業許可申請がなされたときに
は、被告は、申請者に対し、当該営業所に設置されるぱちんこ遊技機の台数にある
程度見合つた収容力を有する駐車場を確保するように行政指導していること、和伸
商事は、本件パチンコ店の営業許可申請をした当初においては、本件パチンコ店の
西側に隣接して立体駐車場を建築し、駐車場を確保する予定であつたが、その後、
右建築を取り止め、右立体駐車場の敷地部分を屋外駐車場とするほか、本件専用駐
車場を設けることとしたが、駐車場の収容台数が当初の計画より減つたことなどか
ら、被告の行政指導に応じて、本件パチンコ店に設備されるぱちんこ遊技機の台数
を当初予定していたものより減らしたことが認められる。しかしながら、風営法
上、駐車場の確保は、風俗営業の許可要件とはされておらず、右証言によれば、右
行政指導は、風俗営業の開業により客が自動車で来店し、付近の交通が混雑するこ
とから、道路における危険を防止し、交通の安全と円滑を図るという別の行政目的
を達成するためになされているものであつて、風営法上の規制とは関係がないこと
が認められる。
したがつて、右のような行政指導の点は、本件専用駐車場が「営業所」に含まれな
い旨の前記認定判断を左右するものではないというべきである。
（二）　原告組合は、原告組合事務所が保護対象施設である「病院」に該当すると
主張するので、案ずるに、前記甲第一号証、第二号証の一、二、いずれもその方式
及び趣旨により公務員が職務上作成したものと認められるから真正な公文書と推定
すべき乙第一三、第一八号証の各一、二、原告Ｂ本人尋問の結果及び検証の結果を
総合すれば、原告組合の主たる事業は、本件病院の運営であること、従来、本件病
院の事務を含む原告組合の事務は、本件病院の病棟建物内にあつた事務所で行われ
ていたが、手狭になつたので、原告組合は、昭和五九年に右病棟建物から約三〇メ
ートル北方の同区＜地名略＞の敷地（別紙図面の「生協事務所ふくしま文庫」と表
示した部分）上に軽量鉄骨造二階建の原告組合事務所を建築し、右事務のうち総務
関係、職員の給与計算、病院の保険請求、薬剤の仕入れ、管理、組合員名簿の管
理、組合員の保険相談などの事務を右事務所に移して処理していること、建築確認
申請では、右事務所建物の主たる用途は、「事務所」とされており、また、右事務
所については、医療法七条による病院開設許可の手続はなされていないこと、右事
務所には、医師はおらず、医療行為は行われていないことが認められ、右認定に反
する証拠はない。
ところで、本件条例四条一項二号が保護対象施設として規定する「病院」とは、同
号の規定によれば、医療法一条の二第一項に規定するものをいうと定義されてい
る。そして、同項の規定によれば、「医師又は歯科医師が、公衆又は特定多数人の
ため医業又は歯科医業をなす場所であつて、患者二十人以上の収容施設を有するも
の」が「病院」であるから、「病院」というためには、少なくとも医師又は歯科医
師が医業又は歯科医業、すなわち業として疾病の診察又は治療行為を行う場所であ
ることを要するものと解すべきところ、前記認定に照らし、原告組合事務所で行わ
れている事務、業務は、右にいう医業に該当しないことが明らかであるから、原告
組合事務所をもつて保護対象施設である病院（の一部）ということはできない。
よつて、この点に関する原告組合の主張は採用できない。
（三）　以上のとおり、本件専用駐車場は、本件パチンコ店の「営業所」には含ま
れず、また、原告組合事務所は、本件病院の一部ではないのであつて、前記甲第一
号証、第二号証の一、二及び検証の結果によれば、本件病院は、商業地域に含まれ
る広島市＜地名略＞に所在し、その敷地と本件パチンコ店の敷地との最短距離は、
三三・五メートルであることが認められる。
したがつて、本件病院は、本件条例四条一項二号に定める制限地域内に存在せず、
右地域制限による保護対象施設ではないから、原告組合は、本件処分の取消しを訴
求する原告適格を有しないものというべきである。
２　原告ふくしま文庫について
成立に争いのない甲第三号証の一、二、第四号証、原告Ｂ本人尋問の結果により真
正に成立したものと認められる甲第五号証の一ないし六〇、第六、第二一号証、そ
の方式及び趣旨により公務員が職務上作成したものと認められるから真正な公文書
と推定すべき乙第一七号証の一、二、第二六号証及び原告Ｂ本人尋問の結果によれ
ば、広島市＜地名略＞においては、かねてから読書活動が盛んに行われていたが、
昭和六〇年になつて私立図書館設立の気運が生じ、同年九月本件パチンコ店進出の
計画が明らかになつてから、右気運が一層高まり、有志により社団法人を設立した
上、私立図書館「ふくしま文庫」を設置、運営することになり、その後、社員八七
名の参加が決まり、寄贈図書三〇〇〇冊、基本財産一〇〇〇万円を基礎として、同
年一〇月三一日社団法人ふくしま文庫の設立総会が開催されたこと、ふくしま文庫
は、広島市＜地名略＞に設置するものと決定され、同年一一月一五日原告組合より
右設置場所にある原告組合事務所の一階の一部を賃借した上、寄贈図書三〇〇〇冊
を受け入れ、同年一一月一五日開館式が行われ、同月二一日に広島県教育委員会に
社団法人ふくしま文庫の設立許可申請がなされたこと（右設立許可申請がなされた
ことは当事者間に争いがない。）、同月三〇日から図書の貸出が開始され、右建物
において図書館業務が行われてきたこと、昭和六一年一二月八日社団法人ふくしま
文庫の設立が許可されたことが認められ、これに反する証拠はない。
そこで、本件処分当時のふくしま文庫が本件条例四条一項二号にいう「図書館」に
該当するかどうか検討する。本件条例二条は、本件条例で使用する用語は、風営法
及び同法施行令で使用する用語の例によると定めているところ、風営法二八条一項
によれば、図書館とは、図書館法二条一項に規定するものとされているから、本件
条例四条一項二号にいう「図書館」とは、図書館法二条一項に規定するものを指す
ことになる。そして、同項によれば、「図書館」とは、「図書、記録その他必要な
資料を収集し、整理し、保存して、一般公衆の利用に供し、その教養、調査研究、
レクリエーシヨン等に資することを目的とする施設で、地方公共団体、日本赤十字
社又は民法第三四条の法人が設置するもの」と定義されている。右のように図書館
法上の図書館の設置主体は、右各団体に限定されているところ、前記認定によれ
ば、原告ふくしま文庫は、本件処分当時は、民法三四条の社団法人設立の許可申請
中であつて、設立中の社団法人にすぎず、図書館法二条一項に規定する設置主体に
該当しないから、その設置、運営に係る当時のふくしま文庫をもつて、本件条例四
条二項二号にいう「図書館」と認めることはできない。
原告ふくしま文庫は、ふくしま文庫の敷地は、本件条例四条二項二号にいう図書館
の「用に供するものと決定した土地」に該当すると主張するので、検討するに、同
号に規定する「これらの用に供するものと決定した土地」とは、同号の保護対象施
設の設置についての権限のある機関が正式に施設の用に供する旨決定した土地をい
い、これらの用に供することが単に予定されているというだけでは足りないものと
解するのが相当である。これを図書館についていえば、地方公共団体、日本赤十字
社又は民法三四条の法人の各機関が図書館を設置することを決定した土地をいうも
のと解すべきである。
しかるに、原告ふくしま文庫は、前記認定のとおり、本件処分当時、設立中であ
り、未だ民法三四条の社団法人ではなかつたのであるから、ふくしま文庫の敷地
が、社団法人設立後、同法人の設置、運営する図書館の用に供されることが予定さ
れていたとしても、右敷地をもつて図書館の用に供するものと決定した土地という
ことはできない。原告ふくしま文庫の前記主張は採用しない。
よつて、本件処分当時のふくしま文庫は、本件条例四条一項二号の保護対象施設に
該当せず、またその敷地をもつて右施設の用に供するものと決定した土地というこ
とはできないから、原告ふくしま文庫は、本件処分の取消しを求める原告適格を有
しないものというべきである。
３　原告組合及び原告ふくしま文庫を除くその余の原告らについて
原告Ａは、原告組合の理事、本件病院の院長及び原告ふくしま文庫の理事であり、
原告Ｂは、原告組合の理事及び原告ふくしま文庫の副理事長であり、原告Ｃは、原
告組合の理事であり、原告Ｄは、原告ふくしま文庫の理事であり、同Ｅは、同監事
であるというのであるが、前記二の冒頭で検討したところに照らし、風営法上、保
護対象施設の設置者のほかに、その単なる役員にすぎない者につきその個別的利益
が法的に保護されているものと解することはとうていできない。
次に、原告Ｆ、同Ｇ、同Ｈ及び同Ｉは、いずれも本件パチンコ店の近隣住民である
というのであるが、前記二の冒頭で検討したとおり、風営法は、制限地域に関する
規定により保護対象施設の設置者については、善良の風俗、清浄な風俗環境の保持
という一般的公益と並んで、その個別的利益をも法的に保護しているものと解すべ
きであるが、右以外の一般の近隣住民につき環境等の利益を個別的に保護したもの
と認めるのは困難であり、かかる近隣住民は、右一般的公益の保護を通じて付随
的、反射的に保護されているにすぎないものと解するのが相当である。
よつて、右原告らは、いずれも本件処分の取消しを訴求する原告適格を有しないも
のというべきである。
三　以上説示のとおり、原告らの訴えは、いずれも原告適格を欠く不適法な訴えで
あるから、これを却下することとし、訴訟費用の負担について行政事件訴訟法七
条、民事訴訟法八九条、九三条一項本文を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判官　高升五十雄　山崎　宏　渡邊　弘）

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