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主文
１　被告自民党議員団は，三重県に対し，金１８６９万５１７２円及びこれに対する平成
１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２　原告らの被告自民党議員団に対するその余の請求並びに被告Ａ，被告Ｂ，被告
県民連合，被告Ｃ，被告Ｄ及び被告Ｅに対する請求をいずれも棄却する。
３　訴訟費用は，原告らに生じた費用の６分の１と被告自民党議員団に生じた費用の
１０分の９を被告自民党議員団の負担とし，原告ら及び被告自民党議員団に生じ
たその余の費用とその余の被告らに生じた費用を原告らの負担とする。
事実及び理由
第１　当事者の求めた裁判
１　請求の趣旨
(1)ア　変更前
被告自民党議員団，被告Ａ，被告Ｂ及び被告Ｅは，三重県に対し，各自６９
３万円及びこれに対する被告自民党議員団及び被告Ｂについては平成１１年
１月１７日，被告Ａ及び被告Ｅについては同月１６日から支払済みまで年５分
の割合による金員を支払え。
イ　変更後
被告自民党議員団，被告Ａ，被告Ｂ及び被告Ｅは，三重県に対し，各自２０
５６万４６８９円及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５
分の割合による金員を支払え。
(2)　被告県民連合，被告Ｃ，被告Ｄ及び被告Ｅは，三重県に対し，各自６４６万８０
００円及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割合に
よる金員を支払え。
(3)　訴訟費用は被告らの負担とする。
(4)　仮執行宣言
２　本案前の答弁
(1)　本件訴えを却下する。
(2)　訴訟費用は原告らの負担とする。
３　請求の趣旨に対する答弁
(1)　原告らの請求をいずれも棄却する。
(2)　訴訟費用は原告らの負担とする。
第２　事案の概要
本件は，三重県の住民である原告らが，県政に関する調査研究を行う目的で交付
される調査研究費（以下「研究費」という。）が，本来の用途に使用されておらず，研究
費の支出負担行為及び支出命令並びに概算交付後の確定手続が違法であるなどと
主張して，地方自治法（平成１４年法律第４号による改正前のもの，以下「地方自治
法」という。）２４２条の２第１項４号に基づき，三重県に代位して，その交付を受けた
三重県議会の会派である被告自民党議員団及び被告県民連合，当時各会派の代表
者又は経理責任者であった被告Ａ，被告Ｂ，被告Ｃ及び被告Ｄ，並びに当時三重県知
事であった被告Ｅに対し，研究費の一部を不当利得又は損害賠償として支払うよう求
めた住民訴訟である。
１　争いのない事実等
(1)　原告らは三重県民である。
(2)ア　被告自民党議員団は，自由民主党所属の三重県議会議員を中心とした県
政推進を目的とする政策集団である。
その代表者（団長）は，平成９年４月１日当時は被告Ｂ，同年５月１６日から
は被告Ａ，平成１０年５月１２日から平成１１年４月２９日までは被告Ｂである。
イ　被告県民連合は，平成８年５月に三重県職員組合及び三重県教職員組合
の推薦を受けた三重県議会議員により結成された県政推進を目的とする政
策集団である（乙３１）。
その代表者は，平成９年４月１日当時は被告Ｄであり，平成１０年３月２３日
以降は被告Ｃである。
ウ　被告Ｅは，平成１５年４月まで三重県知事の職にあった者である。
(3)　三重県議会には，平成９年４月１日当時，三重県議会各会派県政調査研究費
交付要綱（以下「本件要綱」という。）及び三重県議会各会派県政調査研究費交
付要領（以下「本件要領」という。）があり，次のとおり定められていた（乙６２）。
ア　本件要綱
１条　三重県議会における，各会派の県政に関する調査研究の推進に資する
ため，この要綱の定めるところにより各会派に対し，調査研究費を交付
するものとする。
２条　調査研究費は，毎年度予算の範囲内において定める額を限度額とし
て，各会派に属する議員の数に応じて交付するものとし，議員に対して
は交付しないものとする。
３条　調査研究費は，各会派の代表者の申請に基づき，各四半期毎に概算
交付できるものとし，毎年度分を翌年度の４月３０日までに精算するもの
とする。
２　前項によりがたい場合は，別に定める方法により概算交付できるものと
する。
４条　各会派は，調査研究費の処理を行わせるため経理責任者を，定めなけ
ればならないものとする。
イ　本件要領
１項　調査研究費の交付申請書は，別紙第１号様式（省略）により申請するこ
と。
２項　交付請求書は，別紙第２号様式（省略）により申請すること。
３項　調査研究費は，次の経費に充てるものとすること。
(1)　会議費
(2)　研究研修費
(3)　資料購入費
(4)　事務費
４項　実績報告書（精算書）は，別紙第３号様式（省略）により報告すること。
５項　各会派の所属議員数は毎月１日現在とし，議員数の増減を生じたとき
は，その増減に応じ翌月から月割計算により調整するものとする。
(4)　被告自民党議員団への平成９年度研究費の支出状況は次のとおりである（な
お，以下，被告Ｅの支出負担行為及び支出命令，出納長又は収入役による支
出，被告Ｅの精算手続を併せて「支出（広義）」といい，出納長又は収入役による
支出のみを「支出（狭義）」という。）。
ア　被告自民党議員団は，平成９年４月１日，被告Ｂを代表者，Ｆを経理責任
者，所属議員数を２１名として，研究費の交付申請書を，三重県知事であった
被告Ｅに提出した（甲３）。
その明細は，①会議費２５０万円，②研究研修費７８１２万円，③資料購入
費１１４万円，④事務費１４０万円の合計８３１６万円であった。
イ　三重県知事であった被告Ｅは，被告自民党議員団に対する研究費として８３
１６万円の支出負担行為をした（乙５７の１・２）。
ウ　被告自民党議員団は，平成９年４月１日，交付請求額を２０７９万円（ただし，
第１四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事であった被
告Ｅに提出した（乙５７の３）。
被告自民党議員団は，平成９年７月１日，交付請求額を２０７９万円（ただ
し，第２四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事であった
被告Ｅに提出した（乙５７の７）。
被告自民党議員団は，平成９年１０月１日，交付請求額を２０７９万円（ただ
し，第３四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事であった
被告Ｅに提出した（乙５７の10）。
第４被告自民党議員団は，平成１０年１月５日，交付請求額を２０７９万円
（ただし，４－四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事で
あった被告Ｅに提出した（乙５７の13）。
エ　三重県知事であった被告Ｅは，平成９年４月１６日，同年７月１日，同年１０月
７日及び平成１０年１月７日，被告自民党議員団に対する研究費の概算払と
して各２０７９万円の支出命令をした（乙５７の４・５・８・９・11・12・14・15）。
上記研究費は，平成９年４月２４日，同年７月１５日，同年１０月１５日及び
平成１０年１月１４日，支出（狭義）された（乙５７の４・５・８・９・11・12・14・15）。
オ　被告自民党議員団は，平成１０年４月３０日，代表者を被告Ａとして，研究費
の精算書を三重県知事であった被告Ｅに提出した（甲４の１・２）。
その明細は，①会議費７５６万円，②研究研修費４２８４万円，③資料購入
費１２６０万円，④事務費２０１６万円の合計８３１６万円であった。
カ　三重県知事であった被告Ｅは，平成１０年５月１２日，上記精算書に基づき，
被告自民党議員団の研究費を８３１６万円と確定した（甲５）。
キ　被告自民党議員団は，平成１０年８月３１日，前代表者の被告Ａ及び当時の
代表者の被告Ｂの連名で，上記精算書に誤りがあったとして，「平成９年度県
政調査研究費清算書（訂正分）」（以下「本件訂正書」という。）を提出した（乙４
０の２）。
その明細は，①会議費１５９万４５６２円，②研究研修費４１９９万６８１７円，
③資料購入費２１７万８２７８円，④事務費３７３９万０３４３円の合計８３１６万
円であった。
もっとも，三重県知事であった被告Ｅは，本件訂正書に基づく再度の被告自
民党議員団の研究費の確定は行っていない。
(5)　被告県民連合への平成９年度研究費の支出状況は次のとおりである。
ア　被告県民連合は，平成９年４月１日，被告Ｄを代表者，被告Ｃを経理責任
者，所属議員数を１４名として，研究費の交付申請書を，三重県知事であった
被告Ｅに提出した（甲６）。
その明細は，①会議費２５３万５０００円，②研究研修費３６７５万円，③資
料購入費２６７万１５００円，④事務費１３４８万３５００円の合計５５４４万円で
あった。
イ　三重県知事であった被告Ｅは，被告県民連合に対する研究費として５５４４万
円の支出負担行為をした（乙５７の１・２）。
ウ　被告県民連合は，平成９年４月ころ，交付請求額を１３８６万円（ただし，第１
四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事であった被告Ｅ
に提出した。
被告県民連合は，平成９年７月ころ，交付請求額を１３８６万円（ただし，第
２四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事であった被告
Ｅに提出した。
被告県民連合は，平成９年１０月ころ，交付請求額を１３８６万円（ただし，
第３四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事であった被
告Ｅに提出した。
被告県民連合は，平成１０年１月ころ，交付請求額を１３８６万円（ただし，
第４四半期分概算払）とする研究費の交付請求書を，三重県知事であった被
告Ｅに提出した。
エ　三重県知事であった被告Ｅは，平成９年４月１６日，同年７月１日，同年１０月
７日及び平成１０年１月７日，被告県民連合に対する研究費の概算払として各
１３８６万円の支出命令をした（乙５７の４・５・８・９・11・12・14・15）。
　上記研究費は，平成９年４月２４日，同年７月１５日，同年１０月１５日及び平
成１０年１月１４日，支出（狭義）された（乙５７の４・５・８・９・11・12・14・15）。
オ　被告県民連合は，平成１０年４月３０日，代表者を被告Ｃとして，研究費の精
算書を三重県知事であった被告Ｅに提出した（甲７の１・２）。
その明細は，①会議費１１７６万円，②研究研修費３１０８万円，③資料購
入費２５２万円，④事務費１００８万円の合計５５４４万円であった。
カ　三重県知事であった被告Ｅは，平成１０年５月１２日，上記精算書に基づき，
被告県民連合の研究費を５５４４万円と確定した（甲８）。
(6)　本件要綱及び本件要領は，平成１０年５月８日，次のとおり改正された（甲１，
２，乙１７）。
ア　本件要綱
５条　議長は，必要があると認めるときは，各会派の経理責任者に対し，経理
簿等の資料の提示を求め，検査することができる。
付則　この要綱は，平成１０年５月８日から適用する。
イ　本件要領
３項　調査研究費は，次の経費に充てるものとすること。この場合において，
調査研究費の使途は，別表（省略）の基準によること。
(1)　会議費
(2)　研究研修費
(3)　資料購入費
(4)　事務費
(7)ア　原告ら及びＧは，平成１０年１０月６日，三重県監査委員に対し，平成９年度
研究費について，①総額２億０９８８万円にも上るのに，支出区分が会議費，
研究研修費，資料購入費，事務費の４項目のみで，それ以上の明細が公開さ
れていないのは納得できない，②２つの会派（被告自民党議員団及び被告県
民連合を指すと解される。）については，所属議員１人当たりの支出や月平均
の支出がすべて１万円未満の端数のないものになっていて不自然であり，実
際の支出額であるか疑念がある（ただし，被告自民党議員団については，本
件訂正書による訂正前の金額を前提としたもの）などとして，①平成９年度研
究費の実態を精査してその結果を県民に公開するとともに，不適正な支出が
あるときは三重県に返還させる処置を講じること，②実績報告書の内訳を県
民が納得できる詳細なものにして，公開の対象とすることを三重県知事に勧
告するよう求める住民監査請求を行った（乙２，以下「第１回監査請求」とい
う。）。
イ　三重県監査委員Ｈ及び同Ｉは，平成１０年１０月２８日，第１回監査請求につ
き，個別的，具体的な財務会計上の行為の摘示がなく，また具体的な違法性
又は不当性の主張もないとの理由で却下した（乙１）。
(8)ア　原告ら及びＧは，平成１０年１１月２０日，三重県監査委員に対し，平成９年
度研究費について，被告自民党議員団の資料購入費１２６０万円の半額６３０
万円（ただし，被告自民党議員団については，本件訂正書による訂正前の金
額を前提としたもの）及び被告県民連合の会議費１１７６万円の半額５８８万
円は，常識的に考えて目的外支出であるとして，三重県への返還を求めるこ
とを三重県知事に勧告するよう求める住民監査請求を行った（甲１０，以下
「第２回監査請求」という。）。
イ　三重県監査委員Ｈ及び同Ｉは，平成１０年１２月４日，第２回監査請求につき，
具体的な違法性又は不当性の主張がないとの理由で却下した（甲１１）。
(9)　原告らは，平成１１年１月２日，本件訴訟を当裁判所に提起した（当裁判所に
顕著である。）。
(10)　本件要綱及び本件要領は，平成１１年４月１日，次のとおり改正された（甲１８
の１ないし１０，乙１８ないし２０）。
ア　本件要綱
（所属議員数等）
５条　４条の所属議員数は，毎月１日における各会派の所属議員数による。
２　月の途中において議員の任期満了・退職・死亡又は所属会派からの脱
会もしくは議会の解散等による増減が生じた場合には，その月分の研究
費の交付については，これらの異動がなかったものとみなす。
１つの会派が他の会派と合併し，又は解散した場合も同様とする。
ただし，これらの増減が１日にあった場合は，その月から変更をおこな
う。
３　各会派の所属議員数の計算については，同一議員を重複してすること
はできない。
（検査等）
９条　議長は必要があると認めるときは，各会派の経理責任者に対し，経理
簿等の資料の提示を求め，検査することができる。
イ　本件要領（ただし，「三重県議会各会派県政調査研究費取扱要領」と名称が
改められた。）
２項　調査研究費の使途は次の項目とし，詳細は別表（省略）の基準によるも
のとする。
(1)　会議費
(2)　研究・研修費
(3)　調査費
(4)　行動費
(5)　資料整備費
(6)　事務費
４項　知事は前項の申請があったときは，その内容を審査し，適当と認めたと
きは調査研究費の交付を決定し，当該申請をした者に交付決定通知書（様
式第４号（省略））により通知するものとする。
７項　各会派の代表者は，当該年度の事業実績報告書（様式第６号（省略））
及び決算報告書（様式第７号（省略））を翌年度の４月３０日までに知事に提
出するものとする。
８項　知事は，前項の報告書を受理した場合において，その報告を審査して
交付すべき金額を確定し，各会派の代表者に交付金確定通知書（様式第８
号（省略））により通知するものとする。
９項　各会派の代表者は，交付を受けた調査研究費について剰余金が生じた
ときは，当該年度終了後（会派の解散等により消滅したときは，消滅後）速
やかに知事に返還しなければならない。
10項　各会派の経理責任者は，調査研究費に関する使途を明らかにする帳
簿，証票類等を事業完了の日の属する年度の翌年から５年間保存しなけ
ればならない。
11項　帳簿は，出納簿，使途区分別支出明細簿，県政調査研究活動簿，その
他関係書類とする。会派雇用職員のある場合は，給与台帳，給与支給明
細票等を整備すること。
(11)　被告県民連合に所属していた県議会議員の大半１３人は，平成１２年５月１２
日，三重県議会の第２会派であった県政会に所属する県議会議員１８人ととも
に，「新政みえ」という名称の会派を結成した（乙１４，２４，３７の１ないし31）。
その後，新政みえに所属していた県議会議員のうち５名は，平成１３年５月１１
日，「無所属・ＭＩＥ」という名称の会派を結成した（乙５４）。
２　被告らの本案前の主張
(1)　被告県民連合の当事者能力について
上記１(11)のとおり，被告県民連合所属の議員は，平成１２年５月１２日，県政
会所属の議員とともに新会派「新政みえ」を結成した。そして，被告県民連合に
所属していた議員は，同年１２月２１日，三重県議会議長室において解散会を行
った（乙３２）。
したがって，被告県民連合は，平成１２年５月１２日に消滅し，当事者能力を
喪失しているから，同被告に対する訴えは不適法である。
(2)　被告自民党議員団の研究費に関する訴えの変更の可否について
原告らは，平成１４年３月１４日付け「請求の趣旨及び原因変更申立書」によ
り，被告自民党議員団に交付された研究費のうち目的外支出があり違法である
と主張するものを資料購入費から事務費に変更しているが，この訴えの変更
は，請求の基礎に変更があるので，許されない。
(3)　監査請求前置の有無について
ア　住民訴訟を提起するためには，形式的に住民監査請求を行っただけでは足
りず，適法な住民監査請求を経なければならない。
住民監査請求において，請求人が当該財務会計上の行為の違法性又は
不当性を主張するに当たっては，監査請求の全体からみて，当該財務会計上
の行為が具体的な理由によって法令に違反し，あるいは行政目的上不適当
である旨，すなわち，違法又は不当と主張する財務会計行為について，なぜ
それが違法又は不当であるとするのか，その理由や事実を客観的かつ明確
に指摘しなければならない。
しかし，原告らは，自らが違法とする財務会計行為を具体的に，日時，行為
者，金額等により特定していない。また，被告自民党議員団の資料購入費及
び被告県民連合の会議費の半額が目的外の支出であると主張するが，それ
は原告らの主観的な判断や推測に基づき違法というにすぎない。
そのため，原告らの監査請求は，違法性又は不当性の主張に根拠がなく
不十分であり，地方自治法２４２条の規定に照らし住民監査請求として不適格
であると判断され，却下されているのである。
イ　また，上記(2)で訴えの変更が認められる場合，被告自民党議員団に関して
原告らの行った監査請求は，本件訂正書による訂正前の資料購入費１２６０
万円の半額が目的外支出であるとして返還請求を求めるものであって，本件
訂正書に基づき事務費３７３９万０３４３円の半額が目的外支出であるとの指
摘に関しては監査請求を経ていない。
ウ　したがって，原告らは適法な監査請求を経ていないから，本件訴訟は不適
法である。
３　被告らの本案前の主張に対する原告らの反論
(1)　被告県民連合の当事者能力について
上記１(10)のとおり，平成１１年４月１日改正後の本件要綱５条２項２文には，
解散と合併が並列的に規定されている。したがって，被告県民連合所属の議員
と県政会所属の議員が新政みえを結成したことが，解散と合併のいずれに当た
るかを検討する必要がある。
本件で，被告県民連合が解散によって消滅したか，合併によって存続し又は
新政みえに承継されたかは，被告県民連合を支持し，又は反対する県民等にと
って政治的に重要であるばかりか，被告県民連合と取引している利害関係人等
にとっても極めて重大な影響を被る問題であるから，会派を結成する議員の主
観や政治活動の内容のみによって決すべきではなく，取引の安全等を考慮して
客観的に判断すべきである。
そして，被告県民連合と県政会の統一会派の結成は，ほぼ同数の議員を擁
する会派同士であることなどを素直に解釈する限り，新しい綱領の下，対等の立
場で新設合併し，被告県民連合の責任は新政みえに承継されたと考えるべきで
ある。
被告県民連合は解散会を行ったと主張するが，それは解散したと主張する日
から７か月以上経過後のことであるし，実際に解散会が行われたのかすらも全く
不明である。
(2)　訴えの変更の可否について
原告らは，事前に情報公開請求を行ったが，被告自民党議員団の作成した
本件訂正書は開示されなかった。
のみならず，被告らは，平成１０年８月３１日に本件訂正書を作成したと主張し
ながら，平成１１年３月４日付け答弁書，第四［請求の原因第三について］一項
において，資料購入費が１２６０万円であることを概ね認めると答弁し，本件訂正
書の存在については一切述べていなかったのである。そして，被告らは，平成１
３年５月１６日付け準備書面(1)で初めて，本件訂正書の存在に言及したが，この
ように主張が遅れた理由は明らかにされていない。
被告自民党議員団らが訴えの変更は許されないと主張することは，本件訴訟
の従前の経過に照らし，禁反言の法理に反するものであり，民訴法２条の信義
誠実の原則に反し許されず，訴えの変更は認められるべきである。
(3)　監査請求前置の有無について
ア　第１回監査請求の適法性
原告らの第１回監査請求は，理由又は事実を客観的かつ明確に主張して
いる。
これに対して，被告らは，原告らの住民監査請求における違法性又は不当
性の主張に根拠がなく不十分であると主張する。
しかし，研究費の交付を受けた会派が，それらを具体的にどのように使用し
たかは，当該交付を受けた被告Ｅを除く被告ら６名のみが知るところである。
三重県のように，交付申請書，実績報告書（精算書）に，会議費，研究研修
費，資料購入費及び事務費の４項目の記載しか求めず，しかも，見積書，領
収書及び帳簿の添付すら要求しない当時の運用の下においては，住民には
これを知る手がかりは何もない。このような状況下では，住民が，被告自民党
議員団及び被告県民連合の人数，議員としての多忙さ，交付申請書，実績報
告書（精算書）の内容等を総合的に考慮し，社会通念に照らして判断して理由
又は事実を示した場合，十分に客観性が担保され，かつ明確というべきであ
る。被告らが原告らの主張を真実と異なると主張するのであれば，見積書や
領収書等を提出すべきである。
上記１(10)のとおり，平成１１年４月１日に本件要綱及び本件要領が改正さ
れたことは，第１回監査請求に根拠があったことを裏付けている。
イ　第１回監査請求が却下された後，住民訴訟を提起せず第２回監査請求を経
たことの適法性
(ｱ)　原告らは，第１回監査請求が却下された後，監査請求の内容を監査委員
の指摘する点等も踏まえて補正するなどした上，監査委員に再度の監査の
機会を与えるため，第２回監査請求に及んだ。この場合，直ちに住民訴訟
を提起せず，第２回監査請求を経たことが適法であることは，最高裁第３小
法廷平成１０年１２月１８日判決・民集５２巻９号２０３９頁からも明らかであ
る。
すなわち，住民監査請求制度は，まず監査委員に財務会計上の行為等
の違法，不当を当該普通地方公共団体の自治的，内部的処理によって予
防，是正させることを目的としている。この目的からすると，監査委員が適
法な住民監査請求の機会を与えられたにもかかわらず，これを却下し監査
を行わなかったために当該財務会計上の行為等の違法，不当を当該普通
地方公共団体の自治的，内部的処理によって予防，是正する機会を失した
場合には，当該請求をした住民に再度の監査請求を行わせることを認める
ことにより，監査委員に重ねて監査の機会を与えるべきである。
また，監査委員が住民監査請求を不適法であるとして却下した場合，当
該請求をした住民が，却下の理由に応じて必要な補正を加えるなどして，
当該請求に係る財務会計上の行為等を対象とする再度の住民監査請求に
及ぶことは，請求を却下された者として当然の行為である。
(ｲ)　そうだとすると，当該請求をした住民が住民訴訟を提起せずに再度の住
民監査請求を行った場合，第２回監査請求が第１回監査請求とその対象を
同じくすることを理由に不適法であるとするのは，出訴期間等の点で当該
住民から住民訴訟を提起する機会を不当に奪うことになり，著しく妥当性を
欠く。
ウ　第２回監査請求の適法性
(ｱ)　「第１回監査請求」を「第２回監査請求」に読み替えるほかは，上記アに
同じ。
(ｲ)ａ　本件では地方自治法が予定しない監査請求の却下という措置がとられ
ており（地方自治法２４２条３項は，監査結果の内容としては請求に理由
があるかないかの２種類しか認めていない），地方自治法２４２条の２第
１項所定の「監査委員が同条第３項の規定による監査若しくは勧告を同
条第４項の期間内に行わないとき」に該当する（最高裁第３小法廷平成２
年６月５日判決・民集４４巻４号７１９頁における園部逸夫裁判官の反対
意見参照）。
ｂ　住民監査請求は，地方公共団体の執行機関又は職員について，財務
会計上の不正な行為等があることを住民が新聞記事その他何らかの情
報により察知し，それが法的な観点からみて違法又は不当な疑いがある
と考える場合に，そのような事実があるかどうかについて，監査委員に
監査を求める制度である。すなわち，住民監査請求は，住民が監査委員
の職権の発動を促すことを認めたものにすぎず，行政機関，職員又は私
人等の特定の相手方に対して，具体的に何らかの請求をする当事者適
格を認めたものではない。
住民監査請求を受けた監査委員は，請求に理由がないと認めるとき
は，理由を付して請求人に通知し，かつ，これを公表し，請求に理由があ
ると認めるときは，関係の機関又は職員に対する所定の勧告をし，その
内容を請求人に通知し，かつ，これを公表しなければならない（地方自治
法２４２条３項）。つまり，住民監査請求制度には，行政不服審査法所定
の不服申立てあるいは住民訴訟における請求の棄却又は認容という制
度がそもそも存在せず，請求の棄却又は認容の前提となるべき争訟の
対象の具体的特定という観念がそもそも存在しない。
同様に，住民監査請求には，請求要件の欠缺を理由とする却下の制
度も定められていない。審査請求の場合には，審査庁又は処分庁による
認容，棄却又は却下の意思表示の方法として，裁決又は決定の方式が
定められているが，住民監査請求にはそのような方式も定められていな
い。
ｃ　したがって，住民監査請求においては，請求の趣旨も理由も全く不明瞭
で監査請求書として受理することが困難な場合に限り，これを返戻する
ことができるが，そうでない限り，要件を欠くということで直ちに却下する
ことなく，可能な限り請求を受理して，その内容について監査をし，請求
の理由の有無について判断した上，地方自治法２４２条３項の定める応
答措置を行うべきである。
ｄ　しかるに，本件では，監査請求の却下が事実上行われているが，本件
のように却下措置を不服として提起された住民訴訟について，監査請求
を経ていない，又は監査請求をしていないとみて，原告らの本件住民訴
訟を却下することは許されない。
エ　被告らの本案前の主張(3)イに対して
原告らは，監査請求及び本件訴訟を通じて，被告自民党議員団の資料購
入費の違法性を主張してきたが，これにより全体としての概算受領額，決算
額及び精算額の違法性をも主張してきた。したがって，全体としての金額であ
る８３１６万円の支出が違法ということになれば，事務費等についても間接的
にではあるが，影響を受けないはずがない。
したがって，事務費等についても，既に住民監査請求を経たということがで
きる。
４　本案についての原告らの主張
(1)　被告自民党議員団への平成９年度研究費に関する支出（広義）（当該行為）の
違法性について
ア(ｱ)　総額１２６０万円の資料購入は，交付申請書の資料購入費の見込額１１４
万円と大きくかけ離れていること，資料購入費の項目で支出できる経費は，
図書，新聞，雑誌，ビデオの購入費等に限定されていること，被告県民連
合の資料購入費が２５２万円にすぎないこと，その他諸般の事情を社会通
念に照らして総合的に判断すると，資料購入費として適法と認められる金
額は１２６０万円の２分の１の６３０万円である。
(ｲ)　したがって，上記６３０万円を超える部分の６３０万円については，資料購
入費の項目に反した目的外支出であり，当時の要綱の趣旨に反し，議員個
人に交付された可能性を強く推認させる。
イ(ｱ)　被告自民党議員団の事務費総額３７３９万０３４３円を１２か月で割ると３１
１万５８６２円となる。
この項目で支出できる経費は，賃金，旅費，需用費，通信運搬費及び備
品購入費に限定されている上，個々の単価は必ずしも高くないと思料され
ることなどから，月額３１１万５８６２円の支出を裏付ける合理性はない。さら
に，事務費は，交付申請書では１４０万円と見込まれており大きくかけ離れ
ていること，被告県民連合が被告自民党議員団の約４分の１の１００８万円
にすぎず，所属する議員の数をもってしても合理的に説明できないこと，そ
の他諸般の事情を社会通念に照らして総合的に判断すると，事務費として
適法と認められる金額は３７３９万０３４３円の約２分の１の１８６９万５１７１
円である。
(ｲ)　したがって，上記１８６９万５１７１円を超える部分の１８６９万５１７２円に
ついては，事務費の項目に反した目的外支出であり，当時の本件要綱の
趣旨に反し，議員個人に交付された可能性を強く推認させる。
ウ　概算交付にかかる支出負担行為及び支出命令の違法性
平成９年度交付申請書の項目は，わずか４項目に限定されており，いかな
る支出がいかなる名目で行われるかについて，何らの判断材料を提供してい
ない（甲３）。のみならず，支出の必要性を基礎付ける内訳書や前年度との比
較といった資料の添付すらも要求していない。
概算交付された金額は，交付申請書に記載された金額そのままであり，そ
の使途も不明であるのに，何らのチェックも行われた形跡がない。
したがって，上記ア，イの部分の概算交付にかかる支出負担行為及び支出
命令は違法である。
エ　精算（確定）の違法性
概算交付された金額が，そのまま確定されている（甲４の１・２，５）。とりわ
け，実績報告書においては，交付申請書記載の金額と大きく異なったものも
あるのに，これに対し，何らのチェックも行われた形跡がない。被告自民党議
員団に関しては，確定後に本件訂正書（乙４０の２）が提出されているにもか
かわらず，確定に何らの影響も及ぼさないとしているが，このような結果は，４
項目間での流用を認めるものであり，地方自治法に反し，違法である。
三重県議会においては，実績報告書に領収書や帳簿の添付を要求すると
か，支出一覧の記載を義務付けるなど一切行っていないが，普通地方公共団
体の中には，これらの提出や記載を義務付けているものも多数ある。このこと
は，県と市町村レベルの違いといったことでは説明できない。これは，三重県
議会が市町村レベルより遅れている事実以外の何物でもない。かつ，その遅
れは，制度を改善すれば容易に導入できるはずの領収書等の提出義務化を
故意又は重大な過失により怠っていることに由来するものであり，このこと
は，地方自治法２３２条の２に反し，精算手続を違法ならしめる。
したがって，上記ア，イの部分の精算（確定）は違法である。
オ　違法性の立証責任
研究費の交付が違法であることについて，法的な立証責任が原告らにある
ことは認めるが，その立証責任は事実上緩和され，被告らにおいて不正受給
の事実がなかったことを事実上証明すべきである。
被告らが提出した領収書等によって証明できる事実についてはまだしも，
「被告らが保存義務がないため廃棄されてきた」と主張する証拠や事実につ
いては，原告らにはこれらを弾劾する証拠はないからである。また，これまで
自らがチェック機能を果たしてくるべきであったのに，そうしてこなかった被告
らに不正受給の事実がなかったことを立証させるのが公平である。
カ　政治活動の自由との関係
(ｱ)　被告自民党議員団に政治活動の自由が保障されていることはもちろんで
ある。しかし，政治活動の自由といえども絶対無制約ではない。
例えば，我が国の政治資金規正法は，公開制を相当強化し，選挙管理
委員会又は総務大臣に提出され，かつ，閲覧に供されるべき収支報告書
の記載事項をかなり詳細に規定している。この制度は，とりわけ選挙民に
情報を提供し，政治過程の腐敗を防止するという公共的利益の観点から正
当化されている。
(ｲ)　研究費について，仮に領収書の添付を要求することとしても，政治活動
の自由そのものが制限されるわけではない。既に行われた研究費の交付
が目的どおり正当に支出されているか，目的外支出がないか，議員個人に
渡っていないか等を判断するために必要な限度で政治活動の収支状況を
明らかにすることを求めるものである。それは，三重県民に情報を提供し，
県政における政治過程の腐敗，とりわけ地方公共団体の長と政策集団又
は議員個人間における癒着を防止するという公共的観点から正当化され
る。
したがって，そのような腐敗を防止することが狙いである以上，目的外使
用があった場合，住民によって直接選挙された長による返還命令の制度を
認めることはむしろ当然である。これをもって，長に各会派への干渉を認め
ることになるとか，政治活動の自由が侵害されることになるなどの批判は当
たらない。
まして，本件では，要綱により領収書の添付を義務付けられていたわけ
ではなく，司法過程において領収書の提出を迫られているだけであるから，
政治活動の自由が制約される度合いは，より希薄である。
(2)　被告県民連合への平成９年度研究費に関する支出（広義）（当該行為）の違法
性について
ア　被告県民連合の会議費総額１１７６万円を１２か月で割ると９８万円となる。
一会派として県政に関する調査研究に資する会議を開催し，研さんに励む
としても，月平均１００万円近い経費を要する会議の開催は，物理的にも労力
的にも不可能である。会議費は，交付申請書では２５３万５０００円と見込まれ
ており大きくかけ離れていること，被告自民党議員団の会議費が７５６万円と
されていること（しかも，１５９万４５６２円に修正されている。）との対比，その
他諸般の事情を社会通念に照らして総合的に判断すると，会議費として適法
と認められる金額は１１７６万円の２分の１の５８８万円である。
したがって，上記５８８万円を超える部分の５８８万円については，会議費の
項目に反した目的外支出であり，当時の要綱の趣旨に反し，議員個人に交付
された可能性を強く推認させる。
イ　概算交付にかかる支出負担行為及び支出命令の違法性
平成９年度交付申請書の項目は，わずか４項目に限定されており，いかな
る支出がいかなる名目で行われるかについて，何らの判断材料を提供してい
ない（甲６）。のみならず，支出の必要性を基礎付ける内訳書や前年度との比
較といった資料の添付すらも要求していない。
概算交付された金額は，交付申請書に記載された金額そのままであり，そ
の使途も不明であるのに，何らのチェックも行われた形跡がない。
したがって，上記アの部分の概算交付にかかる支出負担行為及び支出命
令は違法である。
ウ　精算（確定）の違法性
概算交付された金額が，そのまま確定されている（甲７の１・２，８）。とりわ
け，実績報告書においては，交付申請書記載の金額と大きく異なったものも
あるのに，これに対し，何らのチェックも行われた形跡がない。
三重県議会においては，実績報告書に領収書や帳簿の添付を要求すると
か，支出一覧の記載を義務付けるなど一切行っていないが，普通地方公共団
体の中には，これらの提出や記載を義務付けているものも多数ある。このこと
は，県と市町村レベルの違いといったことでは説明できない。これは，三重県
議会が市町村レベルより遅れている事実以外の何物でもない。かつ，その遅
れは，制度を改善すれば容易に導入できるはずの領収書等の提出義務化を
故意又は重大な過失により怠っていることに由来するものであり，このこと
は，地方自治法２３２条の２に反し，精算手続を違法ならしめる。
したがって，上記アの部分の精算（確定）は違法である。
エ　「被告自民党議員団」を「被告県民連合」と読み替えるほかは，上記(1)オ，カ
に同じ。
(3)　被告Ｅが，同被告を除く被告らの不正受給を原因とする不法行為に基づく損害
賠償請求権又は精算をしないという債務不履行による損害賠償請求権の行使
を怠る事実について
ア　被告Ｅを除く被告らの不法行為
被告Ｅを除く被告らは，交付申請前から，目的外支出（議員個人への交付）
をすることを目的として申請に及び，概算額の交付を受け，かつ全く精算をせ
ず，概算受領額をそのまま精算額としたものであり，当初から補助金を不正に
受給する意図をもって交付申請した。
そして，その金額を必要であると軽信した被告Ｅから調査研究費として概算
額を受領し，その結果，精算を行わないことにより三重県に損害を与えた。
イ　被告Ｅを除く被告らの債務不履行
被告Ｅを除く被告らは，概算受領した平成９年度研究費を翌年度である平
成１０年４月３０日までに精算する方法が可能であったのであり，精算を行っ
て差額を三重県に返還すべきであったのに，精算を行わず，概算受領額をそ
のまま決算額及び精算額として三重県に返還しない。
ウ　被告自民党議員団，被告Ａ及び被告Ｂの上記不法行為又は債務不履行に
より，三重県が被った損害は次のとおりである。
(ｱ)　被告自民党議員団の事務費分のうちの１８６９万５１７２円（変更前は資
料購入費分のうちの６３０万円）
(ｲ)　弁護士報酬　１８６万９５１７円（変更前は６３万円）
住民訴訟を通じて三重県が被告自民党議員団，被告Ａ，被告Ｂ及び被
告Ｅから損害の填補を受けた場合は，原告訴訟代理人たる弁護士に報酬
を支払う義務を負担しているところ，その弁護士報酬額は１８６万９５１７円
（変更前は６３万円）が相当である。
(ｳ)　合計　２０５６万４６８９円（変更前は６９６万円）
エ　被告県民連合，被告Ｂ及び被告Ｄの上記不法行為又は債務不履行により，
三重県が被った損害は次のとおりである。
(ｱ)　被告県民連合の会議費のうちの５８８万円
(ｲ)　弁護士報酬　５８万８０００円
住民訴訟を通じて三重県が被告県民連合，被告Ｃ，被告Ｄ及び被告Ｅか
ら損害の填補を受けた場合は，原告訴訟代理人たる弁護士に報酬を支払
う義務を負担しているところ，その弁護士報酬額は５８万８０００円が相当で
ある。
(ｳ)　合計　６４６万８０００円
オ　それにもかかわらず，被告Ｅは，上記不法行為又は債務不履行による損害
賠償請求権の行使を怠っている。
(4)　被告Ｅの責任
ア　当該行為についての責任
被告Ｅは，三重県知事であり，研究費の交付を行い，実績報告及び精算報
告を受け，必要とあれば，要綱及び要領等を改善し得る立場にあったにもか
かわらず，交付申請書，報告書及び精算書の内容を改善し，その運用実態を
点検することなどを怠り，わずか４項目と余りに包括的にすぎ，見積書，領収
書及び帳簿の添付すら要求せずに，交付申請を行わせて調査研究費を交付
し，報告（精算）を受けたから，被告Ｅは，被告自民党議員団及び被告県民連
合への平成９年度研究費に関する支出（広義）（当該行為）につき過失があ
る。
イ　怠る事実についての責任
被告Ｅは，財務会計行為を行った三重県の長であり，被告自民党議員団及
び被告県民連合らに対し，不法行為又は債務不履行に基づく損害賠償請求
権を行使すべき立場にありながら，故意又は過失によりこれを怠っている。
(5)　被告Ｅを除く被告らの責任
ア　平成９年度研究費に関する支出（広義）（当該行為）の相手方としての責任
被告自民党議員団及び被告県民連合への平成９年度研究費に関する支
出（広義）は無効であるから，被告Ｅを除く被告らは，概算受領した平成９年度
の研究費のうち目的外に支出された分（被告自民党議員団については事務
費分のうちの１８６９万５１７２円又は資料購入費分のうちの６３０万円で，被告
県民連合については会議費分のうちの５８８万円である。）を不当利得として
返還すべき義務がある。
イ　怠る事実の相手方としての不法行為又は債務不履行の責任
被告Ａ，被告Ｂ，被告Ｃ及び被告Ｄは，代表者あるいは研究費交付事務に
深く関与した者であるから，上記(3)ア，イの不法行為又は債務不履行の責任
がある。
(6)　よって，原告らは，地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，三重県に代位
して，①被告Ｅに対しては，当該職員に対する損害賠償の請求として，被告自民
党議員団，被告Ａ及び被告Ｂに対しては，当該行為（被告自民党議員団に対す
る平成９年度の研究費の支出負担行為及び支出命令並びに概算交付後の確
定）に係る相手方に対する不当利得返還の請求又は怠る事実（被告Ｅが不法行
為又は債務不履行による損害賠償請求を怠っていること）に係る相手方に対す
る損害賠償の請求として，各自２０５６万４６８９円及びこれに対する請求の拡張
がなされた日の翌日である平成１４年３月１５日から支払済みまで民法所定の年
５分の割合による遅延損害金（変更前は，各自６９３万円及びこれに対する訴状
送達の日の翌日である被告自民党議員団及び被告Ｂについては平成１１年１月
１７日，被告Ａ及び被告Ｅについては同月１６日から支払済みまで民法所定の年
５分の割合による遅延損害金）の支払を，②被告Ｅに対し，当該職員に対する損
害賠償の請求として，被告県民連合，被告Ｃ及び被告Ｄに対し，当該行為（被告
県民連合の平成９年度の研究費の支出負担行為及び支出命令並びに概算交
付後の確定）に係る相手方に対する不当利得返還の請求又は怠る事実（被告Ｅ
が不法行為又は債務不履行による損害賠償請求を怠っていること）に係る相手
方に対する損害賠償の請求として，各自６４６万８０００円及びこれに対する訴状
送達日の後である平成１４年３月１５日から支払済みまで民法所定の年５分の
割合による遅延損害金の支払を求める。
５　本案についての原告らの主張に対する被告らの反論
(1)　被告自民党議員団への平成９年度研究費に関する支出（広義）の適法性につ
いて
ア　被告自民党議員団は，本件訂正書により精算書を訂正した結果，資料購入
費は２１７万８２７８円である。これは，議員２１人が所属する会派としては少な
いもので，違法な支出といえない。
イ(ｱ)　被告自民党議員団は三重県議会における会派であるが，研究費につい
ては，議員総会を開いて支出内容を取り決めている。
平成８年６月の議員総会で，議員１人当たり，事務費については１６万円
（調査研究に要する通信費を月額５万円，消耗品・印刷代その他を月額３
万円，その他事務諸費を月額８万円），管内の調査費が８万円，合計２４万
円とする旨申し合わせた（平成８年８月から施行）。
管外会議費，資料購入費，管内研究研修費及び県外旅費は必要に応じ
て実績に基づき，各議員が請求することとした。
(ｲ)　上記のうち，定額の支給部分は，県政調査研究費交付金について予算
上の制約があるので，被告自民党議員団所属の議員間で申合せをして，
自発的に規制したものである。
ａ　調査研究に要する通信費（月額５万円）について
これは，議員が県政調査活動に際して費消する電話代，ファクシミリ
代，携帯電話代，切手，葉書等の郵便料等である。被告Ｂは津市を選挙
区としており，比較的狭い選挙区であったが，２か所に事務所を設けて
活動しており，毎月相当の通信費を要しており，月額５万円では不足して
いたが，被告自民党議員団所属の議員間での申合せにより，月額５万
円の範囲内で請求できることとしたものである。
ｂ　調査研究に要する消耗品，印刷代その他（月額３万円）について
これは，議員が県政調査活動に際して費消する事務用消耗品，パソコ
ンやコピー機の損料，リース代，コピー機のトナーの費用，用紙代等であ
る。被告Ｂは志登茂川や安濃川の河川改修のための調査研究を活発に
行っており，そのための資料のコピー等に費消している。月額３万円では
到底不足するが，被告自民党議員団所属の議員間での申合せにより，
月額３万円の範囲内で請求できることとしたものである。
ｃ　調査研究に要するその他事務諸費（月額８万円）について
これは，事務職員の賃金等の諸費用である。被告Ｂは津市内に事務
所を２か所設置し，事務員２名（アルバイト）を雇用していたが，事務員１
人の賃金として毎月１０万円弱（８００円×６時間×２０日＝９万６０００
円）を要しており，その賃金だけでも月額８万円を超えていたものであ
る。
ｄ　管内（選挙区内）調査費（月額８万円）について
これは，議員が選挙区内の県政調査活動に際して費消するガソリン
代，電車・バス代，タクシー代，車のリース料等である。ガソリン代は，三
重県職員等の旅費に関する条例により平成９年度当時１キロメートル当
たり３７円のガソリン代等の費消が認められており，これを参考にしてい
たものである。
(ｳ)　各議員は，毎月，会派の代表者である団長あてに請求し，団長及び経理
責任者は，上記申合せに従い，請求内容項目等をチェックの上，支出して
いた。県政調査研究費で支出できない慶弔費，食事遊興費，レクリエーショ
ン等雑費，後援会援助費等には一切支出していない。
ウ　三重県補助金等交付規則１２条，１３条は補助金の実績報告及び額の確定
について，次のとおり規定している。
（実績報告）
第１２条　補助事業者等は，補助事業等が完了したとき（補助事業等の廃止
の承認を含む。）は，補助事業等実績報告書（第２号方式）に別に定める
書類を添えて知事に報告しなければならない。補助金等の交付の決定
に係る県の会計年度が終了した場合もまた同様とする。
２　前項後段の規定による補助事業等実績報告書には，翌年度以降の補
助事業等の遂行に関する計画を附記しなければならない。ただし，その
計画が当該補助金等の交付の決定の内容となった計画に比して変更が
ないときは，この限りでない。
（補助金等の額の確定）
第１３条　知事は，補助事業等の完了又は廃止に係る補助事業等の成果の
報告を受けた場合においては，報告書等の書類の審査及び必要に応じ
て行なう現地調査等により，その報告に係る補助事業等の成果が補助
金の交付の決定の内容及びこれに附した条件に適合するものであるか
どうかを調査し，適合すると認めたときは，交付すべき補助金等の額を
確定するものとする。
２　第６条の規定は前項の確定した場合に準用する。
また，知事は，補助事業者等が，「２　第９条の規定に違反して補助金等を
他の用途に使用したとき。３　第２０条の規定に違反して承認を受けないで補
助事業等により取得し，又は効用の増加した財産を補助金等の交付の目的
に反して使用し，譲渡し，貸付け，又は担保に供したとき。」は，補助金等の交
付の決定の全部又は一部を取り消すことができる（同規則１６条１項２号，３
号）。
同規則１７条は，補助金等の交付の決定を取り消した場合，補助金の返還
を命ずるものとしている。
以上のとおり，三重県補助金交付規則は，補助金の書類審査や現地調査
権，目的外使用の場合の補助金等の交付決定の取消し，返還命令について
規定しているのである。
エ　研究費が補助金に該当するとしても，その支出が公共性ないし公益性を有
するものといえるかどうかは，究極には当該区域住民の民意に存立の根拠を
置く当該地方公共団体の担任機関が，当該地方公共団体の置かれた地理
的，社会的，経済的事情や特性，他の行政政策との関連等を総合的に考慮し
た上で判断することが，地方自治の精神に合致するものである。
したがって，その適法性の判断は当該地方公共団体の担任機関の裁量に
委ねられているものというべきであり，その判断が著しく不合理で，裁量権を
逸脱し又は濫用するものであると認められる場合にのみ違法となると解する
のが相当である。
本件要綱が実績報告書に証票を添付することを要しないと定めていても，
研究費の交付目的，政務調査研究活動の内容は成果を具体的に評価するこ
とが困難であり，政治活動の自由とも密接に関連するものであり，規則に違
反しているとはいえない。
オ　平成１１年４月１日以降の本件要綱及び本件要領は，帳簿証票類等を５年
間保存しなければならない旨規定しているが，それ以前はそれに相当する規
定はなかったので，帳簿証票類等は，当該年度が終了し，交付額が確定する
と，廃棄されている。
(2)　被告県民連合への平成９年度研究費に関する支出（広義）の適法性について
ア(ｱ)　被告県民連合の会議費の内訳は，以下のとおりである。
各議員の管内，各種会議費　４８０万２０００円
県内諸会議，会派総会の会議費　３８８万４０００円
県外諸会議参加旅費　２１１万５０００円
会派総会等会議に必要な茶菓子及び弁当代　６６万７０００円
会場借上料，講師謝礼等　　２９万２０００円
（合計）　　　　１１７６万００００円
(ｲ)　被告県民連合は，毎年度４月中旬ころ，議員総会を開いて，各議員の所
属委員会の決定や年度の方針を決め，研究費の支出の方針等についても
取り決めている。
平成９年度については，平成９年４月中旬に議員総会を開き，会派として
の年度方針，各議員の所属委員会を決め，県外視察先を原子力発電所の
視察と東京方面（文部省，厚生省）視察と決め，県民連合の県政調査研究
費から支出することと決めたものである。さらに，平成９年５月ころ，会派と
して，県政調査研究費交付金の支給基準を決め，「調査委託費支給基準」
として各議員に配付した（乙７８）。
この支給基準によれば，議員１人当たり，区内調査は月額７万円，印刷・
調査事務用品費月額１万円，調査事務通信費月額５万円と決められてい
る。本来ならば不足であるが，被告県連合所属の議員間の協議によりその
他の費用は実費を領収書で確認して支出していたものである。
ａ　選挙区内調査費月額７万円
各議員が，自分の選挙区内の日常活動において，県政について調査
が必要と認められるガソリン代，タクシー代，バス代等交通費等を勘案
の上，一括して７万円を請求できることとした。
選挙区内調査費を月額７万円としたのは，三重県職員についての職
員等の旅費に関する条例を参考にしてガソリン車輌損料１キロメートル
につき３７円で計算すると概ね調査活動費用としての旅費は月額７万円
を上回ることは明らかであった。
ガソリン代や通信費は，選挙区によって異なるが，Ｎ議員（南牟婁郡
選出）の一例から明らかなように，月額７万円を超えるのが通常であった
ので，申合せにより７万円を上限としたのである。
ｂ　印刷・調査事務用品費月額１万円
議員が県政の調査結果を報告するためのコピー代等印刷費として月
額１万円を請求することができることとした。ただし，１万円を超えた場合
は，領収書を付して請求できることとされた。
各議員は，毎月コピー機の用紙代，インク代，県政報告の印刷費等に
多額の費用を要していたが，予算の都合により基本的に月額１万円に限
定したものである。被告Ｃ自身も，平成１０年２月１８日に県政レポートの
印刷費として１３万２３００円を要しているが，予算の都合上，月額１万円
としていたものである。
ｃ　調査事務通信費月額５万円
各議員が県政調査のために使う電話（携帯電話も含む。），電報，レタ
ックス，ファックス，葉書，切手等については，月額５万円を請求できるこ
ととした。毎月の通信費が５万円を超えることは明らかである。被告Ｃの
場合，平成９年度の電話代，携帯電話代，郵便切手代の一部の領収書
が発見されたので提出するが，通信費の一部分の領収書にすぎない。
(ｳ)　乙３３の１ないし29，３４の１ないし12，３５の１ないし８，３６の１ないし45の
とおり，各議員は，毎月会派の経理責任者（平成９年度は被告Ｃ）に提出
し，第１次的にはチェックを受け，更に会派代表（平成９年度は被告Ｄ）にチ
ェックしてもらい，支出していた。
(ｴ)　原告らは，月平均１００万円近い経費を要する会議の開催は，物理的に
も労力的にも不可能であり，被告県民連合の会議は多額に過ぎる旨主張
する。
しかし，本件要綱は，平成１１年４月１日に改正される以前は，調査等の
費用をどの分類に入れるかは不分明であったのであり，被告県民連合とし
ては，それを会議費として分類し，集計していたのである。
イ　上記(1)ウないしオに同じ。
(3)　被告らの責任に関する原告らの主張については，すべて否認ないし争う。
第３　当裁判所の判断
１　被告らの本案前の主張について
(1)　被告県民連合の当事者能力
上記第２，１(2)イ，(5)及び弁論の全趣旨によれば，被告県民連合は，三重県
議会における会派であり，綱領を有し（乙３１），代表者及び議員総会といった機
関を置いていたこと，所属議員から会費を徴収し，それにより運営されていたこ
と（乙１０２の１），平成７年４月から平成１２年５月まで５年間に渡って活動した実
態があること（乙６０），会派として三重県知事に対し研究費の交付を申請し，受
領し管理していたことが認められるから，権利能力なき社団であるということがで
きる。
ところで，上記第２，１(11)のとおり，被告県民連合に所属する議員は，平成１
２年５月１２日，三重県議会における別の会派県政会に所属する議員とともに
「新政みえ」を結成しているから，被告県民連合は解散したと認められる。しか
し，被告県民連合が不法行為若しくは債務不履行に基づく損害賠償債務又は不
当利得返還債務を負担していると主張される場合は，それが存在しないことが
確定しない限り，その範囲で権利能力が存続すると解するのが相当である（民
法７３条，商法１１６条参照）。
したがって，被告県民連合は当事者能力を有しているというべきであり，同被
告に対する訴えは適法である。
(2)　訴えの変更の可否
原告らが被告自民党議員団の関係で違法であると主張する財務会計行為
は，①被告自民党議員団の平成９年度の研究費の支出負担行為及び支出命令
並びに概算交付後の確定（被告Ｅの当該行為），②被告自民党議員団の平成９
年度の研究費の交付に係る被告自民党議員団，被告Ａ及び被告Ｂの不法行為
又は債務不履行による損害賠償請求権の行使を被告Ｅが怠る事実である。
しかるに，原告らは，当初，被告自民党議員団の研究費のうち資料購入費が
著しく高額であるとして目的外支出の違法があると主張し，その後，事務費１８６
９万５１７１円が目的外支出であるとしているが，資料購入費も事務費も研究費
の一費目であり，当該行為の内訳を示すものにすぎないと考えられる。また，怠
る事実に係る不法行為又は債務不履行による損害賠償請求権も同一の不法行
為又は債務不履行による損害賠償請求権の一部であるともいえる。
そうとすると，上記変更は，請求の趣旨を拡張したのみであり，訴えの変更に
は当たらないから，その変更は許されないとの被告らの主張は失当である。
(3)　監査請求前置
住民監査請求の対象となる財務会計行為は，他の事項と区別して特定認識
できる程度に個別的，具体的に特定，摘示されることを要すると解される（最高
裁第３小法廷平成２年６月５日判決・民集４４巻４号７１９頁参照）。
しかるに，第１回監査請求により対象とされた財務会計行為は，原告らが本
訴で違法であると主張する財務会計行為（当該行為及び怠る事実）と同一であ
り，他の事項と区別して特定認識できる程度に個別的，具体的に特定，摘示さ
れている上，その違法事由の指摘も目的外支出があると明確である。
そうとすれば，本訴においては，監査請求前置の要件は充足されているという
ことができる。
確かに，第１回監査請求では，資料購入費や事務費等のどの部分に目的外
支出があるか特定していないものの，上記(2)で説示したとおり資料購入費も事
務費も研究費の一費目であり，当該行為の内訳を示すものにすぎないと考えら
れるし，怠る事実に係る不法行為又は債務不履行による損害賠償請求権も同
一の不法行為又は債務不履行による損害賠償請求権の一部であるともいえる
から，その不特定をもって，他の事項と区別して特定認識できる程度に個別的，
具体的に特定，摘示していないとは解されない。
２　被告自民党議員団に対する研究費支出（広義）（当該行為）の違法性の有無につ
いて
(1)　上記第２，１(3)，(4)，証拠（甲４の１・２，５，乙４０の２，４１，４２の１ないし13，４
３の１ないし15，４４の１ないし13，４５の１ないし21，４６の１ないし20，４７の１な
いし15，４８の１ないし18，４９の１ないし12，５０の１ないし17，５１の１ないし６，５
２の１ないし５，５３の１ないし３，５８の１ないし236，６４，６５，６６の１ないし21，６
７の１ないし21，６８の１ないし22，６９の１ないし21，７０の１ないし21，７２の１な
いし21，７３の１ないし22，７４の１ないし19，７５の１ないし18，７６の１ないし15，
７７の１ないし14,１０５，１０７の１ないし８，１０９の１ないし９，１１０の１ないし31，
被告Ｂ本人）及び弁論の全趣旨を総合すれば，次の事実が認められる。
ア　被告自民党議員団は，平成８年６月の議員総会で，三重県から概算交付を
受ける研究費につき，議員１人当たり，事務費として１６万円（調査研究に要
する通信費を月額５万円，消耗品・印刷代その他を月額３万円，その他事務
諸費を月額８万円），管内（選挙区内）調査費として８万円，合計２４万円とし，
管外会議費，資料購入費，管外研究研修費，県外旅費は必要に応じて実績
に基づき，各議員が団長あてに請求する旨申し合わせた（平成８年８月から
施行）。
上記の調査研究に要する通信費（月額５万円）とは，議員が県政調査活動
に際して費消する電話代，ファクシミリ代，携帯電話代，切手，葉書等の郵便
料等であり，消耗品・印刷代その他（月額３万円）とは，議員が県政調査活動
に際して費消する事務用消耗品，パソコンやコピー機の損料，リース代，コピ
ー機のトナーの費用，用紙代等であり，その他事務諸費（月額８万円）とは，
事務職員の賃金等の諸費用であり，管内（選挙区内）調査費（月額８万円）と
は，議員が選挙区内の県政調査活動に際して費消するガソリン代，電車・バ
ス代，タクシー代，車のリース料等であるとされた。
イ　各議員は，毎月，会派の代表者である団長あてに交付申請書に事務費と管
内調査費を除いては領収書等を付して請求し（ただし，添付されていない場合
もあった。），団長及び経理責任者は，上記申合せに従い，支出した。もっと
も，平成９年度においては，他の費目の支出が多かったため，事務費名目の
一部が各議員に支払われておらず，議員数が２１名であるから本来事務費名
目の支出の合計は４０３２万円となるところ，実際には３７３９万０３４３円にと
どまった。
ウ　被告Ａ及び当時の経理責任者は，平成９年度の研究費の精算書（甲４の１・
２）を作成し，被告Ａは，被告自民党議員団代表者として，三重県知事であっ
た被告Ｅに対し，平成１０年４月３０日，同精算書を提出した。
その精算書の明細は，①会議費７５６万円，②研究研修費４２８４万円，③
資料購入費１２６０万円，④事務費２０１６万円の合計８３１６万円であった。
エ　三重県知事であった被告Ｅは，平成１０年５月１２日，上記精算書に基づき，
被告自民党議員団の研究費を８３１６万円と確定した（甲５）。
オ　その後，被告自民党議員団は，平成１０年８月３１日，前代表者の被告Ａ及
び当時の代表者の被告Ｂの連名で，上記精算書に誤りがあったとして，本件
訂正書を提出した（乙４０の２）。
その明細は，①会議費１５９万４５６２円，②研究研修費４１９９万６８１７円，
③資料購入費２１７万８２７８円，④事務費３７３９万０３４３円の合計８３１６万
円であった。
(2)　そこで，まず，概算交付にかかる支出負担行為及び支出命令の違法性につき
検討する。
「概算交付」とは，その支払うべき債務金額の確定前に概算をもって支出する
ことをいい，その性質上事後において必ず精算を行い，過渡しについては返納
を，不足については追加払いをすることを本質とするものである。
概算交付のかかる制度趣旨からすると，本件要項や本件要領が平成９年度
交付申請書の項目を４項目に限定し，支出の必要性を基礎付ける内訳書や前
年度との比較といった資料の添付を要求していないとしても，格別違法ではない
というべきで，被告自民党議員団の本件要項及び本件要領に基づく平成９年度
の研究費の交付申請及び交付請求により，被告Ｅが概算交付にかかる支出負
担行為及び支出命令をしたことが違法であるとはいえない。
(3)　次に，精算（確定）の違法性につき検討する。
概算交付後の精算に当たっては，原則として領収書等により支払うべき金額
が確定されるべきものではあるが，議会の会派への研究費の交付は，政治活動
の自由とも密接に関連するため，各会派の代表者と経理責任者により適正に審
査されて実績報告書が作成されている限りにおいて，精算に当たっての実績報
告書に領収書等の添付を要しないとすることも許容されるものと解すべきであ
る。そして，各会派の代表者と経理責任者により適正に審査されて実績報告書
が作成されている以上，研究費が目的外に使用されていることを窺わせる一般
的，外形的な事情のない限り，その精算（確定）は適法であって，その研究費は
本来の目的に使用されたものと推認されるというべきである。もっとも，各会派の
代表者と経理責任者により適正に審査されて実績報告書が作成されていないと
か，研究費が目的外に使用されていることを窺わせる一般的，外形的な事情が
存する場合には，原則どおり，領収書等で支払うべき金額が確定されなければ
ならず，これにより確定できない部分については違法というほかない。
しかるに，被告自民党議員団においては，三重県から概算交付を受ける研究
費につき，議員１人につき１か月当たり，事務費として１６万円（調査研究に要す
る通信費を月額５万円，消耗品・印刷代その他を月額３万円，その他事務諸費
を月額８万円），管内（選挙区内）調査費として８万円の合計２４万円とし，管外
会議費，資料購入費，管外研究研修費，県外旅費は必要に応じて実績に基づ
き，各議員が団長あてに請求する旨の申合せがあり，これにより，団長は概算
交付を受けた研究費につき領収書等を徴求せずに，被告自民党議員団の各議
員に月額２４万円を交付していたものであるが，①団長が領収書等を徴求せず
に被告自民党議員団の各議員に交付する研究費が月額２４万円で，そのうち事
務費名目分が月額１６万円と高額であること，②定額分の金額について，これを
算出した経緯や根拠が不明であること，③当初被告自民党議員団が提出し，三
重県知事により精算（確定）を受ける前提となった実績報告書と本件訂正書とは
その費目の数字に大きな隔たりがあること，④その隔たり，特に当初原告らが目
的外支出の違法があると指摘していた資料購入費の額が５分の１程度に減少し
たことについての合理的な説明がないことなどからすると，実績報告書につき団
長及び経理責任者による適正な審査があったとは認められない。
そして，原告ら主張のとおり少なくとも被告ら主張にかかる事務費分合計３７３
９万０３４３円（平成１０年４月３０日付け実績報告書においては，事務費２０１６
万円のほか，他の費目の一部もこれに含まれていると解される。）のうちの１８６
９万５１７２円分については領収書等でこれを裏付けることができていないから，
その精算（確定）については違法というほかない。なお，被告らは，被告Ｂの平成
９年当時の郵便料，タクシー代の領収書（乙１０７の１ないし８，１０９の１ないし
９，１１０の１ないし31）を提出するが，これが県政調査研究のための支出であっ
たことを裏付ける証拠がない上，これを合計した額も１８６９万５１７１円を超える
ものではないから，採用の限りではない。
３　被告県民連合に対する研究費支出（広義）（当該行為）の違法性の有無について
(1)　上記第２，１(3)，(5)，証拠（甲６，７の１・２，８，乙９ないし１１，１５，２２の１ない
し３，２３，２８の１ないし６，２９の１・２，３０の１ないし４，３３の１ないし29，３４の
１ないし12，３５の１ないし８，３６の１ないし45，５７の１・２・４・５・８・９・11・12，６
２，７８，８０の１ないし６，８１，８２，８３の１ないし94，８４の１ないし８，８５の１な
いし12，８６の１ないし25，８７の１ないし８，８８の１ないし11，８９の１ないし９，９
０の１ないし８，９１の１ないし８，９２，９３，９４の１ないし６，９５の１・２，９６の１・
２，９７の１・２，９８，９９の１・２，１００，１０１，証人Ｊ，被告Ｃ本人）及び弁論の全
趣旨によれば，次の事実が認められる。
ア　被告県民連合は，平成９年５月ころ，議員総会を開き，その中で，県外視察
先を，原子力発電所と東京方面（文部省及び厚生省）と決めた。
また，被告県民連合は，同じころ，会派として研究費の支給基準を定め，こ
れをまとめた「調査委託費支給基準」（乙７８）を各議員に配付した。その内容
は別紙のとおりである。
イ　被告県民連合に所属していた議員は，毎月，前月に県政調査研究に要した
費用を調査委託費請求伺書にまとめ，実費支給分については領収書を添付
して，当時代表であった被告Ｄに提出した。そして，経理責任者であった被告
Ｃは，調査委託費請求伺書及び領収書を確認し，被告Ｄの決裁を得て，各議
員に研究費を支給し，調査委託費請求伺書及び領収書を返還していた。
これらの書類については，当時，本件要綱及び本件要領に保存義務を定
めた規定がなかったことから，保存している者もいれば，処分する者もいた。
当時の本件要綱及び本件要領には，①会議費，②研究研修費，③資料購
入費，④事務費の４項目の区分はあるものの，それ以上に詳細な分類規定
は置かれていなかったことから，被告Ｃは，調査委託費請求伺書のうち，「１，
調査旅費」内の県内選挙区外調査費，常任委員会等用務費，会派招集会議
費，県・議会主催会議費及び「５，会議費」の各金額を会議費として集計して
いた。その集計方法に従うと，Ｊ議員の１２か月分の会議費は５９万９１２０円，
Ｋ議員の８か月分の会議費は４６万２６３０円，Ｌ議員の１２か月分の会議費は
６５万４５６０円，Ｍ議員の１２か月分の会議費は６０万７４４６円，Ｎ議員の８か
月分の会議費は１０５万０３３８円，Ｏ議員の１１か月分の会議費は３２万５４５
０円，Ｐ議員の９か月分の会議費は２４万７９６０円，Ｑ議員の８か月分の会議
費は８０万３３２０円，Ｒ議員の８か月分の会議費は２８万０６００円で，以上の
合計は５０３万１４２４円となるが，これ以外にも，前記議員の請求伺書の存在
しない月の分やすべて記録の存在しない議員５名分の会議費，さらには会派
としての直接の支出分が存在する。
ウ　被告県民連合では，各議員の個別の会議費のほか，次のとおり会議費を計
上した。
(ｱ)　平成９年５月１９日から同月２１日にかけて，文部省及び厚生省を視察
し，地元選出のＳ議員と懇談し，さらに，埼玉県の特別養護老人ホームや
障害者福祉施設を見学した。これにより，名古屋東京間の旅費として３８万
４８００円，宿泊料として３８万５５８０円，貸切バスの費用として１８万５０００
円，日当として３９万円を要した（乙２２の１ないし３）。
(ｲ)　平成９年１０月１４日から同月１５日にかけて，関西電力美浜原子力発電
所を訪ね，地元住民や漁協関係者から意見を聴取するなどした。これによ
り，バス代及び宿泊代等の旅行費用として４５万８８１０円，日当等として２１
万円を要した（乙２３）。
(ｳ)　平成１０年１月２２日から同月２５日にかけて，Ｎ議員を鹿児島県で行わ
れた全国教育研究集会に参加させた。これにより，航空運賃４万９２００
円，宿泊費２万９６００円，日当等２万円，資料代ほか２０１０円を要した。
(ｴ)　県政会所属議員及び市町村議会議員との間で，新政策議員フォーラム
を結成し，会合を開催していた。これにより，会費７万円を要した（乙９５の
１・２）。
(ｵ)　教育関係の会議を開催し，会場費として１４万円を支出した（乙９６の１）。
(2)　そこで，まず，概算交付にかかる支出負担行為及び支出命令の違法性につき
検討するに，これが違法といえないことは，上記２(2)の説示に同じである。
(3)　次に，精算（確定）の違法性につき検討する。
概算交付後の精算に当たっては，原則として領収書等により支払うべき金額
が確定されるべきものではあるが，議会の会派への研究費の交付は，政治活動
の自由とも密接に関連するため，各会派の代表者と経理責任者により適正に審
査されて実績報告書が作成されている限りにおいて，精算に当たっての実績報
告書に領収書等の添付を要しないとすることも許容されるものと解すべきであ
る。そして，各会派の代表者と経理責任者により適正に審査されて実績報告書
が作成されている以上，研究費が目的外に使用されていることを窺わせる一般
的，外形的な事情のない限り，その精算（確定）は適法であって，その研究費は
本来の目的に使用されたものと推認されるというべきである。
しかるに，被告県民連合においては，経理責任者である被告Ｃが，旅費，日
当に相当する部分については調査旅費内訳書で確認し，それ以外の実費支給
部分については調査委託費請求伺書に添付された領収書で確認し，被告Ｄの
決裁後に各議員に返却していたから，被告県民連合が実績報告書のうち会議
費として計上した部分は団長及び経理責任者による適正な審査を経たものと認
められる。
そして，被告県民連合において研究費のうち会議費の部分が目的外に使用さ
れていることを窺わせる一般的，外形的な事情はないから，その精算（確定）は
適法であって，研究費のうち会議費の部分は本来の目的に使用されたものと推
認される。
この点，原告らは，月平均１００万円近い経費を要する会議の開催は物理的，
労力的に不可能であり，また，交付申請書とも大きくかけ離れているから，目的
外支出が推認されると主張する。しかし，被告県民連合における会議費は，会
場の借上料だけでなく，会議のための日当，旅費を含んだものであるし，議員に
よっては実際に多数の会議を開催又は参加していた者もいる（乙１５）。また，交
付申請書に記載の金額を大きく上回るのも，被告Ｃの上記集計方法が交付申請
書を作成した当時に想定していたものと異なっている可能性があり，そうすれば
交付申請時から大きく上回ることも十分にあり得るところである。したがって，原
告らの同主張は採用できない。
４　被告Ｅが，同被告を除く被告らの不正受給を原因とする不法行為に基づく損害賠
償請求権又は精算をしないという債務不履行による損害賠償請求権の行使を怠る
事実について
(1)　原告らは，「被告Ｅを除く被告らは，交付申請前から，目的外支出（議員個人へ
の交付）をすることを目的として申請に及び，概算額の交付を受け，かつ全く精
算をせず，概算受領額をそのまま精算額としたものであり，当初から補助金を不
正に受給する意図をもって交付申請した。」と主張するが，被告Ｅを除く被告ら
が，交付申請前から，目的外支出（議員個人への交付）をすることを目的として
申請に及び，概算額の交付を受けたことを認めるに足りる証拠はない。
(2)　また，原告らは，「被告Ｅを除く被告らは，概算受領した平成９年度研究費を翌
年度である平成１０年４月３０日までに精算する方法が可能であったのであり，
精算を行って差額を三重県に返還すべきであったのに，精算を行わず，概算受
領額をそのまま決算額及び精算額として三重県に返還しないのは債務不履行
である。」と主張するが，被告自民党議員団及び被告県民連合はいずれも概算
受領した平成９年度研究費につき翌年度である平成１０年４月３０日までに精算
手続を行っている（被告自民党県議団についてはその精算手続が違法であった
というにすぎない。）し，被告Ｅを除く被告らが三重県との間で精算手続が違法な
場合に概算受領した分を返還するという契約を締結したとは認められないから，
概算受領した分を返還しないことをもって債務不履行とはいえない（もっとも，精
算手続が違法な場合には概算交付を受けた者が概算受領した分を不当利得と
して三重県に返還すべきものである。）。
(3)　したがって，原告ら主張に係る被告Ｅが，不正受給を原因とする不法行為に基
づく損害賠償請求権又は被告Ｅを除く被告らの精算をしないという債務不履行に
よる損害賠償請求権の行使を怠る事実はこれを認めることはできない。
５　被告自民党議員団の研究費の精算（確定）（当該行為）に関する被告Ｅの責任に
ついて
三重県知事であった被告Ｅは，被告自民党議員団の研究費の精算に当たり，収
入として交付金の額と支出として会議費，研究研修費，資料購入費，事務費の区
分の各金額の記載しかない実績報告書の交付を受けただけで，見積書，領収書
及び帳簿の添付を要求せずに，精算（確定）をしたものであるが，上記に説示のと
おり，議会の会派への研究費の交付は，政治活動の自由とも密接に関連するた
め，各会派の代表者と経理責任者により適正に審査されて実績報告書が作成され
ている限りにおいて，精算に当たっての実績報告書に領収書等を添付するを要し
ないとすることも許容されるものと解し得るし，被告Ｅにおいて，精算（確定）に際し
被告自民党議員団の団長及び経理責任者において適正に審査されていないこと
を窺わせる事情があったとも認め難いから，被告Ｅにおいて，被告自民党議員団
の研究費の精算（確定）につき故意又は過失があったということはできない。
６　被告自民党議員団の研究費の精算（確定）（当該行為）の相手方としての被告自
民党議員団，被告Ａ，被告Ｂの責任について
上記２で説示のとおり，被告自民党議員団の研究費の精算（確定）は違法であ
るから，被告自民党議員団は，研究費の精算（確定）の相手方として，１８６９万５１
７２円の不当利得返還義務を負うと解される。
しかしながら，被告Ａ及び被告Ｂについては，研究費の精算（確定）の相手方と
は解されないから，上記の１８６９万５１７２円の不当利得返還義務は負わないとい
うべきである。
７　結論
以上によれば，原告らの被告自民党県議団に対する請求は，三重県に対し１８
６９万５１７２円及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割
合による金員の支払を求める限度で理由があるからこれを認容し，その余は棄却
すべきであり，その余の被告らに対する請求はいずれも理由がないからこれを棄
却すべきである。
よって，主文のとおり判決する。なお，仮執行宣言は相当でないからこれを付さ
ない。
津地方裁判所民事第１部
裁判長裁判官　　　　内田計一
裁判官　　　　後　藤　　　隆
裁判官　　　　後　藤　　　誠

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