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主文
１原告の被告に対する，Ａに９億円及びこれに対する平成１７年１
月１５日から支払済みまで年５分の割合による金員を請求するよう
求める訴えを却下する。
２原告のその余の請求を棄却する。
３訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
被告は，Ａ及びＢに対してそれぞれ９億円及びこれに対する平成１７年１月
１５日から支払済みに至るまで年５分の割合による金員，株式会社横浜銀行に
対して４億５０００万円及びこれに対する同日から支払済みに至るまで年５分
の割合による金員，株式会社みずほ銀行及び川崎信用金庫に対してそれぞれ２
億２５００万円及びこれに対する同日から支払済みに至るまで年５分の割合に
よる金員を請求せよ。
第２事案の概要
１事案の要旨
（，「」。），（「」川崎市以下たんに市ともいうはＣ株式会社以下訴外会社
という）が第三セクター方式で設立されるに際して，株式会社横浜銀行（以。
下「横浜銀行」という，株式会社みずほ銀行（当時の株式会社第一勧業銀。）
行。以下「みずほ銀行」という）及び川崎信用金庫（これらの金融機関を以。
下「本件各金融機関」という）との間で，本件各金融機関の訴外会社に対す。
る融資について，本件各金融機関が損失を被った場合には，その損失を補償す
る旨の協定（以下「本件協定」という）を締結した。。
その後，川崎市は，訴外会社が破産宣告を受けたことから，本件各金融機関
との間で，横浜銀行に対して４億５０００万円，みずほ銀行（当時は株式会社
みずほプロジェクト及び川崎信用金庫に対してそれぞれ２億２５００万円以）（
下，併せて「本件損失補償金」という）を支払う旨の和解契約（以下「本件。
和解契約」という）を締結し，同金額を支払った。。
本件は，川崎市内に事務所を置く社団である原告が，本件協定は「法人に対
する政府の財政援助の制限に関する法律（以下「財政援助制限法」という）」。
３条に違反し，無効であるから，本件損失補償金の支出は違法な公金の支出で
あるとして，被告に対し地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，①本
件協定を締結した当時の川崎市長であるＡ（以下「Ａ元市長」という，及。）
び本件損失補償金の支出命令を発した川崎市長であるＢ（以下「Ｂ市長」とい
う）に，それぞれ９億円及びこれに対する支払日の翌日からの遅延損害金の。
賠償を請求するように求めるとともに，②本件各金融機関に対して不当利得
として上記各損失補償金及びこれに対する同日以降の利息の支払を請求するよ
う求めた事案である。
２基礎となる事実
()当事者等1
ア原告は，会則において「川崎市を中心に地方公共団体等の不正・不当な
行為を監視し，それらを是正すること」を目的として掲げた，川崎市内に
事務所を置く権利能力なき社団である。
イＡ元市長は，平成１３年１１月まで川崎市長の職にあり，平成６年当時
もその職にあった者である。
Ｂ市長は，平成１３年１１月１９日に川崎市長に就任し，現在までその
職にある者である。
ウ訴外会社は，港湾運送事業，コンテナターミナル及びそれに付随する関
連施設の運営，管理，清掃及び警備保障，海上運送事業の代理業，通関業
等を行うことを目的として，平成６年５月１０日に第三セクター方式によ
。，，，り設立された株式会社であるなお川崎市は訴外会社の設立に際して
資本金６億円のうち３億１０００万円を出資した（甲１，４，２５。）
()本件協定の締結2
ア本件協定の締結に先立って，平成６年３月２９日開催の平成６年第１回
川崎市議会定例会において「仮称Ｃ株式会社の事業資金借入れに伴う金，
融機関等に対する損失補償」について，期間を平成６年度から債務消滅時
までとし，限度額を９億円とすることを内容とする債務負担行為等に係る
同年度川崎市港湾整備事業特別会計予算が可決された（甲５０。）
イ本件各金融機関，訴外会社及び川崎市は，同年５月１０日，以下のとお
り訴外会社事業資金融資に関する協定書本件協定を取り交わした甲，（）（
３，乙２３。なお，同協定の締結は港湾局長の専決により行われた（甲）
４９。）
第１条（融資限度額）
本件各金融機関の訴外会社に対する融資額は，毎年度川崎市特別会計
予算に定める川崎市の訴外会社に対する損失補償額を限度とする。ただ
し，個別案件の融資の時期，金額については，金融経済情勢等勘案し，
その都度，本件各金融機関及び訴外会社が協議により決定する。
第２条（融資比率）
前条の融資限度額に対する本件各金融機関の融資比率は，横浜銀行が
５０％，みずほ銀行及び川崎信用金庫がそれぞれ２５％とし，それぞれ
分担融資する。
第３条（融資条件）
この協定に基づく本件各金融機関の訴外会社に対する融資条件は，次
の各号による。
()使途は，訴外会社の定款に定める業務に関する資金とする。1
()期間，償還方法，利率及び利息の支払方法は別に差入れる借入証2
書及び借入申込書に記載のとおりとする。
第４条（融資形式）
１項融資の形式は，証書貸付又は手形貸付とする。
，，，２項訴外会社は本件各金融機関に対しあらかじめ銀行取引約定書
あるいは信用金庫取引基本契約証書を，また融資の都度，借入証書
及び借入申込書を差入れるものとする。
３項訴外会社は，前項の約定書及び証書の各条項を遵守する。
第５条（損失補償）
１項この協定に基づく本件各金融機関の訴外会社に対する融資につい
，，，て本件各金融機関が損失を被った場合川崎市は次項以下により
その損失を補償するものとする。
（「」。）２項訴外会社がこの協定に基づく借入債務以下本債務という
について，本件各金融機関の催告にもかかわらず，その最終弁済期
限後３か月を経過しても，本債務全額（利息を含む。以下同じ）。
を弁済しなかったときは，本件各金融機関は川崎市に対し，その被
った損失の補償を請求する。
３項本件各金融機関は，訴外会社が解散等によって期限の利益を失っ
，，た場合は本債務全額についてその期限が到来したものとみなして
前項により川崎市に損失の補償を請求するものとする。
４項川崎市は，前２項により本件各金融機関から損失補償の請求を受
けたときは，遅滞なく損失補償金を本件各金融機関に交付する。こ
の場合，損失補償として交付する金額は本債務残高と交付の日まで
の未払利息及び遅滞利息の合計額とする。
第６条（報告・計画書の提出）
訴外会社は各事業年度ごとに，過年度の決算報告書，当該年度の事業
計画及び資金計画を本件各金融機関に提出するものとする。
第７条（協定の有効期限）
この協定は，平成６年５月１０日から平成７年３月３１日まで効力を
有するものとする。ただし，この契約期間満了の１か月前までに当事者
のいずれか一方から解約の意思表示をしないときは，さらに１年間同一
条件をもって延長させるものとし，以後もまた同様とする。
第８条（その他）
この協定に定めた事項の変更，その他必要と認められる事項について
は，その都度，本件各金融機関，訴外会社及び川崎市が協議のうえ決定
するものとする。
ウ本件各金融機関は，訴外会社に対し，設備資金及び事業資金等として，
平成６年５月１９日に１億円（横浜銀行が５０００万円，みずほ銀行及び
川崎信用金庫がそれぞれ２５００万円，同年１１月１５日に６億円（横）
浜銀行が３億円，みずほ銀行及び川崎信用金庫がそれぞれ１億５０００万
円，平成７年３月２４日に１億円（横浜銀行が５０００万円，みずほ銀）
）（。行及び川崎信用金庫がそれぞれ２５００万円を貸し付けた合計８億円
以下「本件貸付」という。甲７３の２。）
()その後の経緯3
ア訴外会社は平成７年９月７日付けで川崎市長に対し以下の内容の訴，，「
外会社事業資金借入れに伴う金融機関への経営指導念書の提出方依頼につ
いて」と題する書面（甲７９）を提出した。
「当社事業資金の借入債務について川崎市の損失補償がなくなったこと
から，借入条件等について協調融資団の代表幹事銀行の横浜銀行ほかと協
議をしてまいりましたが，今後の融資について信用融資（無担保）で川崎
市から経営指導念書を差入れることで合意しましたので念書の発行方よろ
しくお願い申し上げます。
なお，念書については，本件各金融機関にそれぞれ発行していただきた
く併せてお願い申し上げます」。
イ川崎市は，同年９月２５日付けで本件各金融機関に対し，以下の内容の
「訴外会社事業資金借入に対する指導育成について」と題する書面（甲５
１，８３）を提出した。なお，その後も川崎市はこれと同旨の文書を本件
各金融機関に対して定期的に差し入れた（甲５２ないし５７，８４ないし
８８。）
「川崎市におきましては，平成７年度からの訴外会社の事業資金借入に
ついては，自治省からの通達により，その損失補償を見合わせることにい
たしました。
つきましては，誠に勝手なお願いとは存じますが，同社の借入金債務に
関し，川崎市は貴行に対し，ご迷惑をおかけしないよう，同社の経営に関
し充分な指導・監督を行う所存でございますので，貴行のご融資に関し，
何卒格別なるご高配を賜りますようお願い申し上げます」。
ウ訴外会社は，本件貸付後も，本件各金融機関から借入れを行い，借入元
本総額は最終的に５４億円に達したが，川崎市は，上記のとおりの方針に
より，前記()アの特別会計予算のほかには予算措置をとらなかった（乙2
２４，２９。）
()訴外会社の破産4
川崎市は，平成１６年１月２６日，横浜地方裁判所川崎支部に対し，訴外
会社に対して本件協定に基づく求償権等を有する債権者として，同社の破産
（），，手続開始の申立てをするとともに甲６９保全管理命令の申立てを行い
同裁判所は，同日，訴外会社につき保全管理人による管理を命じる旨の決定
をした（乙２５。）
同裁判所は，同年３月１２日午後５時，訴外会社を破産者とする旨決定し
（甲７０，同年７月６日及び同年１２月１４日に開催された債権者集会を）
経て（負債総額は約６８億円と報告された，同日，破産財団をもって破。）
産手続の費用を支弁するのに不足すると認め，破産手続を廃止する旨決定し
た（乙２６，２７。）
()本件和解契約5
ア川崎市と本件各金融機関は協議の上，平成１６年１２月２７日，訴外会
社に対する事業資金の融資に関する損失補償について，以下のとおり和解
した（本件和解契約。乙３１，３２。なお，訴外会社は，本件貸付後，）
本件各金融機関との間でその弁済期を変更する旨の合意を繰り返していた
が，みずほ銀行に対しては平成１４年１１月１日，横浜銀行及び川崎信用
金庫に対しては平成１５年５月１日に期限の利益を喪失し，既にそれぞれ
（，，，，の債務については弁済期が到来していた甲５８６９７３の２７７
乙２４。）
第１条
本件協定の規定に基づく損失補償に係る損失の額の確定日は，訴外会
社の破産廃止の決定の日とする。
第２条
川崎市は，本件各金融機関の訴外会社に対する事業資金の融資に関す
る損失補償として，横浜銀行に対し金４億５０００万円，みずほ銀行に
対し金２億２５００万円，川崎信用金庫に対し金２億２５００万円の支
払義務があることを認め，これらを和解成立日から１か月以内に，本件
各金融機関の指定する各口座に振り込む方法により支払う。
第３条
本件各金融機関は，川崎市に対し，本件に関するその余の請求を放棄
する。
第４条
川崎市と本件各金融機関との間には，本件に関し，本和解条項に定め
るほか，何らの債権債務の存在しないことを相互に確認する。
第５条
本件和解費用は，各自の負担とする。
イ平成１７年１月７日，上記アの合計９億円（本件損失補償金）について
支出命令が発令され，同月１４日に支出された（乙３３。）
()住民監査請求及び監査の結果（甲７２，７３）6
原告は，同年３月７日，川崎市監査委員に対し，本件損失補償金の支出は
財政援助制限法３条が禁止する保証契約の脱法的支払であって違法，不当な
公金の支出であるとして，本件協定の締結責任者であるＡ元市長及び本件協
定に基づく現実の支払責任者であるＢ市長に対し，損害賠償請求を行うこと
を求めて，住民監査請求をした（以下「本件監査請求」という。。）
川崎市監査委員は，同年４月２６日付けで，原告に対し，原告の上記監査
請求のうちＡ元市長に対し損害賠償請求をすることを求める部分については
監査請求期間を徒過し，地方自治法２４２条２項ただし書にいう「正当な理
由」も認められないとして却下し，その余の請求については，監査委員４名
の意見が一致せず合議が整わなかった旨の監査結果を通知した。
第３争点
１本件監査請求は，監査請求期間を遵守してされたものかどうか。
また，本件監査請求が監査請求期間後にされたとすれば，この点について原
告には地方自治法２４２条２項ただし書にいう正当な理由があるかどうか。
２本件協定は財政援助制限法３条に反する違法なものであるかどうか。
また，本件損失補償金が支出されたことについて，Ａ元市長及びＢ市長は市
に対し損害賠償をすべき義務があるかどうか，本件各金融機関は市に対し本件
損失補償金を不当利得として返還すべきかどうか。
第４争点に関する当事者の主張
１争点１（監査請求期間の遵守等）について
【被告の主張】
()監査請求期間の起算点について1
ア(ア)住民監査請求は財務会計上の行為又は怠る事実を対象として行われ
るものであり，行為についての監査請求は，当該行為のあった日又は終
わった日から１年を経過したときは，これをすることができないものと
されている（地方自治法２４２条２項本文。）
そして，ここにいう行為とは，支出負担行為，支出命令及び支出（狭
義）という個々の具体的な財務会計上の行為をいうから，監査請求期間
はこれらの各行為ごとに当該行為のあった日から各別に計算される（最
高裁判所平成１４年７月１６日第三小法廷判決。）
，，また上記の行為のあった日とは一時的行為について当該行為の日を
行為の終わった日とは継続的行為について当該行為が終わった日を指す
ところ，契約の締結行為は一時的行為であるから，これを対象とする監
査請求は契約締結日から１年内に監査請求しなければならない（最高裁
判所平成１４年１０月１５日第三小法廷判決。）
(イ)原告は，①本件協定を締結したこと（支出負担行為）及び②その
履行行為としての支払（支出命令）が違法であるとして，本件監査請求
をしている。
しかしながら，上記①についていえば，本件協定の締結は支出負担行
為たる契約の締結行為であり，その効力が継続性を有しているとはいえ
一時的行為であって，１年の監査請求期間は契約の締結日から起算され
る。したがって，本件協定が締結されたのは平成６年５月１０日である
から，原告が本件監査請求をした平成１７年３月７日には既に１年以上
が経過していることになる。
また，上記②については，支払自体は同年１月１４日（支出命令は同
月７日）にされているが，支出負担行為の違法を理由とする履行行為に
ついての監査請求は支出負担行為のときから計算されるべきであるか
ら，この点についての監査請求も①の場合と同様に監査期間を経過した
後にされたものということになる。
(ウ)以上のとおり，本件監査請求はいずれも監査請求期間が経過した後
にされたものであるから，原告は適法な監査請求を経ておらず本件訴え
はいずれも不適法である。
イ原告は，Ａ元市長のした支出負担行為（本件協定の締結）に関して，最
高裁判所平成９年１月２８日第三小法廷判決（以下「平成９年最判」とい
う）を援用して，職員の違法な財務会計行為によって地方公共団体が被。
った損害の補てんを求める監査請求期間は，地方公共団体に当該職員に対
する実体法上の請求権が発生し，これを行使することができることになっ
た日を基準として起算すべきであると主張する。
しかし，上記主張は以下のとおり失当である。
(ア)地方自治法２４２条２項本文が１年間の監査請求期間を定めた趣旨
は，普通地方公共団体の機関，職員の行為について，いつまでも争い得
る状態にしておくことは法的安定性の見地から見て好ましくないことに
よる。
支出負担行為について，支出命令，支出（狭義）がされて損害補てん
の監査請求をし得るまで監査請求をし得るとすれば，本件事案のように
支出負担行為時から相当長期を経過してもなお支出負担行為を争い得る
こととなり，法的安定性を害し，法が１年の監査請求期間を定めた趣旨
に反する。
(イ)住民監査請求制度は，違法・不当な財務会計上の行為又は怠る事実
について予防・是正を監査委員に請求する権能を住民に与え，また，住
民訴訟は違法な財務会計上の行為について予防・是正を裁判所に請求す
る権能を住民に与えるものであるが，これらの予防・是正の請求を損害
の補てんの請求に限定しているわけではない。
すなわち，広義の支出は，支出負担行為，支出命令，支出（狭義）と
いう一連の手続で行われるが，住民は，支出（狭義）がされた上での損
害補てんの監査請求しか行えないわけではなく，支出負担行為がされる
前においてもその防止を求める監査請求ができるし，支出負担行為がさ
れれば，支出命令がなされる前であってもその是正を求める監査請求が
でき（地方自治法２４２条１項，これにより抜本的な解決を図ること）
ができる。
住民は，監査請求においてその請求が認められなければ住民訴訟を提
起することになるが，住民訴訟手続においても，支出負担行為について
監査請求を経由していれば，本件協定締結当時の平成１４年法律第４号
による改正前の地方自治法（以下「旧地方自治法」ないし「旧法」とい
う）２４２条の２第１項４号により「当該行為の相手方に対する法律。
関係不存在確認」の訴えを提起できるし，そうでなくとも同項１号によ
り当該支出負担行為に基づく支出命令や支出の差止めの訴え等を提起す
ることができ，これにより抜本的な解決を図ることができる。そしてこ
れら訴訟の継続中に，支出命令や支出がされた場合には，住民は新たな
監査請求を行うまでもなく，当該職員に対する損害賠償の訴えないしは
当該行為の相手方に対する不当利得返還の訴えに，訴えを変更すること
ができる。
上記のとおり本件で問題となる広義の支出についていえば，支出命令
や支出（狭義）がされて当該職員に対する損害補てんの請求ができるよ
うになる時期まで支出負担行為についての監査請求を許容しなければ住
民監査請求制度の目的に反することにはならないし，そのように解しな
ければ住民監査請求，住民訴訟に関する住民の利益を不当に害すること
になるわけではない。
(ウ)原告が引用する平成９年最判の事案は，財務会計上の行為が違法，
無効であることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使をもって
財産の管理を怠る事実とする住民監査請求について判示したものであ
り，本件監査請求は損失補償金の支出が違法・不当な公金の支出に該当
するとしてされているものであって，事案を異にする。上記最判は，住
民監査請求をする余地がないにもかかわらず，監査請求期間が進行する
のは不合理であることを理由とするものであり，本件のように本件協定
締結時に住民監査請求ができた場合にまで適用される法理ではない。
なお，原告は，除斥期間に関する最高裁判決を引用するが，監査請求
期間について判断したものではないから，原告の主張を裏付けるもので
はない。
ウまた，支出命令についての監査請求期間についていうと，前記アで述べ
，，，たとおり地方自治法２４２条２項本文の監査請求期間は支出負担行為
支出命令，支出（狭義）について，それぞれの行為のあった日から各別に
計算されるが，この理は，支出負担行為，支出命令，支出（狭義）に対す
る各監査請求がそれぞれ別個の監査請求としてされる場合に限って成立す
る。
すなわち，例えば，ある支出負担行為が違法であるとしてされる支出の
防止を求める監査請求と，当該支出がされた後に支出をした職員に対する
損害賠償若しくは相手方に対する返還請求すべき旨の監査請求は，少なく
とも後者の監査請求において支出負担行為の違法のみ主張されている場合
には同一の監査請求と考えるべきである。
このような場合，支出負担行為については，既に監査請求期間を経過し
て監査請求をし得ないのに，支出命令，支出（狭義）に対する監査請求で
あるとして，支出負担行為の違法をその監査請求で審査できるとすれば，
支出負担行為の監査請求期間の起算点を実質的に支出（狭義）の日とする
ことになり，地方自治法２４２条２項本文の期間制限の趣旨に反すること
になってしまい，不合理である。
本件監査請求のうち，本件損失補償金の支出命令に係る監査請求（前記
ア(イ)の②）は，専ら支出負担行為たる本件協定の締結行為の違法を理由
とするものであるから，上記の理由により，同監査請求は監査請求期間を
徒過してされたものと解すべきであり，不適法というべきである。
()「正当な理由」の有無について2
原告は，Ａ元市長がした支出負担行為（本件協定の締結）との関係では，
仮に本件監査請求が監査請求期間後のものであるとしても地方自治法２４２
条２項ただし書にいう「正当な理由」があると主張している。
しかし，上記の「正当な理由」とは，当該普通地方公共団体の住民が相当
の注意力をもって調査すれば客観的にみて監査請求をするに足りる程度に当
該行為の存在又は内容を知ることができたと解されるときから相当な期間内
に監査請求をしたかどうかによって判断されるべきものである（最高裁判所
平成１４年９月１２日第一小法廷判決。）
本件協定の締結については，議会で債務負担行為の議決を得ており，議会
の議事録，予算書を閲覧すれば誰でもこれを知ることができるし，本件協定
の締結に係る決裁文書及び契約書も情報公開手続によりその内容を誰でも知
ることができる。また，原告は，別件住民訴訟における平成１５年７月１６
日付け準備書面（乙３４）をもって，本件協定の締結が違法であるとの主張
を行っており，その時点において上記支出負担行為の存在及び内容を知って
いた。
原告は，現実の損害が発生したことが分からなければ監査請求ができない
旨を主張するが，上記「正当な理由」の有無に係る「相当な期間」は「当該
行為を知ることができたと解されるとき」から起算されるものであり，現実
の損害が発生したときから起算されるものではない。
以上のとおり，本件監査請求には「正当な理由」があるとはいえない。
【原告の主張】
()監査請求期間の起算点について1
ア本件監査請求は，平成１７年１月にされた支出命令及びその支出行為を
基本にしていえば，地方自治法２４２条２項本文所定の監査請求期間の要
件を満たしている。
イ(ア)被告は，Ａ元市長のした支出負担行為（本件協定の締結）について
の監査請求期間は当該行為がされた平成６年５月１０日から起算される
と主張している。
しかし，職員の違法な財務会計行為によって地方公共団体が被った損
害の補てんを求める監査請求期間は，地方公共団体の当該職員に対する
実体法上の請求権が発生し，これを行使することができることになった
日を基準として起算すべきである（平成９年最判。同最判の事案は，）
地方公共団体の首長個人に対する損害賠償請求権の行使を怠る事実に関
する事案であるが，当該損害賠償請求権はいまだ発生していないという
事実にかんがみ，監査請求の対象となるべき右損害賠償請求権の行使を
怠る事実も存在しないと判示した。
損害賠償請求権は発生しているが怠る事実は存在しないという事案と
は異なり，損害賠償請求権そのものが発生していない場合には，怠る事
，，実の相手方に対するものであろうと当該職員に対するものであろうと
これを地方公共団体が行使することも，また住民が代位行使することも
不可能である。平成９年最判は，損害賠償請求権の行使を求める監査請
求の申立期間は，当該請求権が成立したときから起算されるという当然
の法理を確認したものであって，この法理は怠る事実に固有のものでは
ない。
したがって，地方自治法２４２条２項にいう「当該行為のあった日」
とは，当該行為によって直ちに損害が発生するという関係が存在しない
場合は，損害の発生時点をいうと解すべきである。
本件では平成１７年１月１４日に市収入役が合計９億円を本件各金融
機関に支払ったことによって損害が具体的に発生したのであるから，Ａ
元市長のした支出負担行為（本件協定の締結）を理由として損害の補て
んを求める本件監査請求の起算点は上記日時であり，本件監査請求はそ
れから１年内にされているから適法である。
(イ)被告は，平成９年最判の射程範囲は極めて限定的であると主張する
ようであるが，地方自治法２４２条２項と同様に「不法行為のとき」，
を起算点とする除斥期間の規定（民法７２４条後段）について，近年の
最高裁判決が伝統的な下級審判決や通説に反して損害発生時説を採用す
るに至っていることは，本件においてもしんしゃくされるべきである。
被告がいう法的安定性という概念は，権利主張の客観的可能性の要件
を前提として初めて許容されるものである。監査請求期間や除斥期間の
起算点に関する最高裁判決が損害発生説を採用したことは，権利主張の
客観的可能性を重視すべきであるとしたものである。
(ウ)被告が主張するように，旧法２４２条の２第１項４号には「当該，
行為若しくは怠る事実の相手方に対する法律関係不存在確認の請求」と
いう訴訟類型を認める規定があった。しかし，同条同項の柱書には，１
号請求（当該行為の差止請求）の要件について「当該行為により普通，
地方公共団体に回復の困難な損害を生ずるおそれがある場合に限る」と
いう厳格な制限が規定されていた（この制限は改正法によって除去され
た。）
本件に即していえば，川崎市が損失補償契約の履行を迫られる現実的
危険性が発生していなければ，市に「損害が生ずるおそれ」そのものが
否定され，１号請求は認められないこととなる。
そして，４号後段の法律関係不存在確認請求によれば，損害発生の蓋
然性や回復困難性の有無にかかわらず，同じ目的を達することができる
というのであれば，１号請求に特別の要件を設定した趣旨は没却される
ことになる。したがって，旧法上の法律関係不存在確認請求は１号請求
を適法ならしめる程度の要件が存在した場合に初めて，確認の利益ない
し争訟の成熟性等の訴訟要件の具備が認められると解釈されるべきであ
る。
そうすると，本件においては，住民としては旧法上の法律関係不存在
確認請求をすることができたことを理由にして，本件協定締結の日を起
算点として監査請求期間を考えるべきであるなどとはいえない。
ウなお，被告は，Ｂ市長のした支出命令についての監査請求期間は本件協
定締結日から起算すべき旨を主張するが，この点は争う。
()「正当な理由」の有無について2
アＡ元市長のした支出負担行為（本件協定の締結）との関係では，仮に本
件監査請求が監査期間経過後にされたものであるとすれば，その点につい
ては法２４２条２項ただし書所定の「正当な理由」がある。
すなわち，本件協定書は，その第５条の規定からして，融資金につき本
件各金融機関が損失を被った場合に市がその損失を補償するというもの
で，具体的には，訴外会社が弁済期限後３か月を経過した時点で債務を完
済しないときは，市は本件各金融機関の請求に対し，遅滞なく損失補償金
。，，を交付するというものであるすなわち支出負担行為である本件協定は
それを締結したこと自体から直ちに市に支払義務が発生するものではな
い。
したがって，違法な支出負担行為に基づいて市がＡ元市長に対して損害
賠償請求権を取得するのは，現実に損害が発生した場合に限られるから，
損害の発生（現実の支出）を待って支出負担行為を行った者の責任を追及
する場合，これが当該行為（本件協定の締結）の日から１年を経過した後
になることには「正当な理由」がある。
イ被告は「正当な理由」の有無に係る｢相当な期間｣は，当該行為を知る，
ことができたと解されるときから起算されるものであり，現実の損害が発
生したときから起算されるものではないと主張する。
しかし，本件監査請求は抽象的一般的に事前予防として損失補償金の支
出差止めを求めているのではなく，具体的な損失の発生を捉えて監査請求
を行っているのであって，抽象的一般的に違法な支出負担行為を捉えて監
査請求を行うのとは別に，上記のような具体的な損失を捉えて監査請求を
する途が保障されていなければならない。被告の主張は失当である。
２争点２（本件損失補償金の支出の違法性の有無等）について
【原告の主張】
()訴外会社の設立及び破たんに至る経緯について1
ア東京湾内には，港湾法２条２項にいう特定重要港湾として東京港，横浜
港，川崎港及び千葉港があるが，川崎港及び千葉港は東京港及び横浜港と
比べてコンテナ埠頭等の施設の整備状況が全く異なっており，入港するコ
ンテナ船の数も１隻当たりの積荷も少なく，実際にも，川崎港にコンテナ
埠頭が必要であるという需要もなかった。
訴外会社が設立されるに際して，マーケットリサーチ（市場調査）を行
い，その需要見込につき検討した形跡はなく，審議会での審議等も希望的
推測に基礎を置く非実践的検討に終始している。すなわち，訴外会社は川
崎港におけるコンテナ事業の実態把握も，調査分析もなく設立されたもの
で，その破たんは必至であった。訴外会社の財務状態の悪化は偶発的なも
のではなく，構造的・不可避的なものである。したがって，訴外会社はそ
の設立自体が誤りであり，その点に公益性，公共性を認めることはできな
い。
イ訴外会社は，設立後，毎年赤字が継続し，早晩倒産に至ることは明らか
であった。原告としても，川崎市の訴外会社に対する支援の差止めを求め
て住民監査請求を繰り返したが，川崎市は，訴外会社の事業は継続可能で
あるとか，好転する見通しがある等として，訴外会社に対する支援を継続
し，累積赤字を増大させ，市財政の損失額を増大させた。原告は，平成１
４年１２月２４日，川崎市が訴外会社の株主として会社整理開始の申立て
をしないという怠る事実が違法であることの確認を求めて，住民監査請求
をしたところ，川崎市は，その失政を自認し，訴外会社の破産申立てを行
うに至ったのである。
()財政援助制限法の立法趣旨等について2
ア財政援助制限法が，日本国憲法の制定に先だって急ぎ制定された背景に
被告が指摘するような事情があったことは，あえて争わない。
しかし，日本国憲法８３条以下の規定により，大日本帝国憲法が許容し
ていた「法令或ハ予算外」の財務処理を禁止するという原則が確立された
にもかかわらず財政援助制限法は廃止されなかったばかりか，昭和３８年
の地方自治法の改正に併せて，自治大臣の債務保証適格法人指定権の導入
（３条の改正）など適宜の修正を施しつつ，現在まで維持されている。し
たがって，財政援助制限法は既にその目的を達して意義を失っているとす
る被告の主張は失当である。
財政援助制限法を一般法として存置しつつ，公有地拡大推進法（２５
条，地方道路公社法（２８条）等の個別法により保証契約の「解禁」が）
されているのが現状である。財政援助制限法の意義が消滅し，公的債務保
証は特別な制限を受けるべきものでないという原則が存在するとすれば，
上記の個別立法は意味を失う。
イ財政援助制限法３条は，政府や地方公共団体が会社その他の法人の「債
務については，保証契約をすることができない」として保証契約を原則的
に禁止し，例外として「財務大臣（地方公共団体のする保証契約にあって
は，総務大臣）の指定する会社その他の法人の債務」の保証については，
これを許容している。
すなわち，訴外会社が，川崎市から債務保証を適法に受けるためには，
自治大臣（平成６年当時）による財政援助制限法３条の指定を受ける必要
があった。
訴外会社は，平成６年当時も，その後も自治大臣に対し同法３条の指定
，，申請を行なっておらず当然のことながら自治大臣の指定を受けておらず
また，実質的にも同指定を受けるだけの高度の公益性を有していない。Ａ
元市長も本件各金融機関もこの事実を認識していながら，あえて違法な本
件協定を締結したのである。
ウまた，自治省は平成６年４月２６日付自治財第２０号事務次官通知にお
いて「第三セクターの債務に係る損失補償契約等の債務負担行為の設定，
は，将来の財政への影響も十分考慮して慎重に行うこと（甲８０）とし」
て，警鐘を鳴らしているが，本件協定はその直後に杜撰な検討のもとに締
結されたもので，Ａ元市長の責任は免れない。その後も，川崎市は上記通
知にもかかわらず，本件各金融機関に対して経営指導念書を安易に発行し
続けたのである。
()本件協定の性質3
，「」本件協定は形式上財政援助制限法の規制を避けるためあえて債務保証
といわず「損失補償」という文言を用いて脱法的な工夫を試みているが，以
下のとおり，契約内容を具体的に検討すれば，その実質的内容においてまぎ
れもなく法の禁止する保証契約に当たる。
ア本件各金融機関の訴外会社に対する融資限度額は，川崎市の特別会計予
算に定める損失補償額を限度とする（第１条）とされ，これを受けて川崎
市が川崎市議会の議決を得て確定したその限度額は９億円であるから，こ
の金額は訴外会社の本件各金融機関からの債務総額の約６分の１にすぎな
い。したがって，本件の損失補償額は主たる債務額の限度を超えることは
なく，その実体は保証契約と同一である。
また，本件協定の目的，態様も，本件各金融機関の融資金について，本
件各金融機関が「損失を被った場合」に市がその「損失を補償」するとい
うもので，その実質において保証契約と同一である。
イまた，被告は，本件協定の場合は主債務者の債務不履行があった場合に
直ちに履行責任が生じるわけではなく，損害が確定する必要がある旨を主
張している。
しかし，本件協定にあっては「損失補償」の用語を使いつつも訴外会，
社（主たる債務者）が弁済期限後３か月を経過した時点で債務を完済しな
いときは川崎市は本件各金融機関の請求に対し「遅滞なく損失補償金を交
付する」となっており，正に主たる債務の遅滞がその支払要件となってい
るのであり，その実質は保証債務にほかならない。
()損失補償契約の違法性について4
ア被告は，本件協定は損失補償契約である旨を主張するが，仮に，本件協
定が損失補償契約であったとしても，損失補償契約も財政援助制限法によ
り禁止されていると解すべきである。
イ地方自治法１９９条７項は，第１文で損失補償を含む「財政的援助を与
えているもの」が監査対象になる旨を規定し，これを受けて第２文におい
て「借入金の元金又は利子の支払を保証しているもの」についても「ま，
た同様とする」旨を規定している。
損失補償は，債務保証と異なり債務者に対する求償権を当然には伴わな
い，最終的な出捐である。したがって，相手方に対する地方公共団体の関
与の密接性はむしろ，債務保証の場合よりも強いとみるべきであるからこ
そ，地方自治法１９９条は監査権の対象として，まず損失補償先を挙げ，
これに次いで債務保証を挙げているのである。
すなわち，財政援助制限法が保証契約を制限していることは，当然のこ
ととして保証契約よりも公的主体の関与の密接性が高い損失補償契約の制
限を含むのである。
ウ被告は，求償権行使につき，保証債務の場合は契約上の明文がなくても
行使できるが，損失補償の場合は明文規定がなければ求償権行使はできな
いとして，その違いを強調するが，これは保証債務以上に損失補償のリス
クが大きいことを自白する主張にほかならない。法律上の大小関係に例え
れば，求償権に係る保証債務の要件は当然にこの大小関係に包摂されるも
のである。したがって，損失補償の法的性格も，その限りにおいては，一
部求償権行使のできる場合のそれは保証債務のそれと同一といってよい。
エ被告が援用する昭和２９年の自治省行政課長回答（乙５３）は，信用保
証協会に対する損失補償の可否に関するものであった。
，，信用保証協会はその設立について主務大臣の認可を要するのみならず
業務方法書の作成・変更についても，その認可を要し（信用保証協会法８
条，３３条，主務大臣は協会に対し役員の解任権を含む広汎な監督権を）
有している。すなわち地方道路公社や土地開発公社なみの法的規制を受け
る団体である。このような特殊な団体に対する財政的援助の可否の議論を
ただちに一般論として用いるのは不適切である。
むしろ「新自治用語辞典」には「行政実例によれば，損失補償につ，，
いては，財政援助制限法３条の規制するところではないとし，会社その他
の法人に対して地方公共団体が損失補償契約を締結することはできると解
している。このようなことから形式上は禁止されていない損失補償契約に
名を借りて，実質上は債務保証を行っているというのが，現実の姿である
といわれている。これは明らかに一種の脱法行為と認めざるを得ない」。
と指摘されている。
()本件協定の効力等について5
ア上記のとおり，本件協定は財政援助制限法３条の禁止する保証契約の脱
法であり，同条は公の秩序を構成するものであるから，民法９０条の規定
のみならず，地方自治法２条１６項及び１７項の規定に照らしても，本件
協定は無効である。
，，被告は最高裁判所昭和６２年５月１９日第三小法廷判決を引用するが
同最判の事案は，競争入札に付すべきところを随意契約によって町有地を
売却したというものであり，随意契約を制限する規定（地方自治法２３４
条２項，同法施行法令１６７条の２）は執行機関を拘束する内部規範であ
って，その違反の効果が契約の相手方に当然に及ぶとはいえないものであ
った。財政援助制限法３条の規定は，対外的な行為を禁止する規定になっ
ており，契約の相手方からみてもその意味も一義的に明確である。この条
項の違反は，公序良俗違反として当然と無効と解すべきもので，上記最判
の射程が及ぶものではない。
イ本件協定が無効である以上，支出命令はその要件（地方自治法２３２条
，），の４第１項同法施行令１６０条の２第１号を欠く違法なものであるし
支出行為もまた違法である。
()両市長の責任及び本件各金融機関の不当利得6
Ａ元市長は本件協定を締結した責任者であるし，また，Ｂ市長は本件協定
が違法，無効であってこれを履行する義務がないことを認識してしかるべき
であったのに，これを漫然と履行したのであるから，両市長は，職務上の義
務（地方自治法１３８条の２）に違反するものとして責任を免れない。
また，本件各金融機関は，適法な原因なく本件損失補償金の支払を受けた
ものであって，その全額が不当利得である。
【被告の主張】
()訴外会社の事業の公共性及び公益性について1
ア川崎港は，石油コンビナートに代表される製造業を中心とする重厚長大
，，型産業に貢献する工業港としてわが国の高度経済成長を支えるとともに
川崎市経済・産業の発展，雇用の創出などに多大な貢献をしてきた。
しかしながら，経済・産業活動のボーダレス化や，生産機能の空洞化の
進行など，産業構造や貿易構造が大きく転換するに至り，川崎港において
も，工業港としての機能のみでは将来にわたる発展が望めないことから，
商港機能の強化が求められることとなった。また，１９６６年にコンテナ
運送が実用化されて以降，世界的なコンテナリゼーションの急速な進展に
より，わが国の産業活動及び市民生活に必要な消費財，中間財のほとんど
がコンテナ輸送の形態をとっていることなども踏まえ，市民の豊かな消費
生活の実現と，川崎市産業活動の活性化・国際競争力を支えるコンテナ輸
送の受け入れ拠点として，コンテナターミナルの整備が求められた。地元
港運業界においても，川崎港の発展と川崎港における自らの事業活動は密
接不可分であり，地元港運事業者の就労の場を確保するといった面からも
コンテナ事業の推進が求められていた。
人や物資の輸送を担う港湾はインフラとして極めて重要であり，低コス
トで安定的な輸送サービスの供給が求められる。海上輸送及び港湾物流サ
ービスは，その利用者が不特定多数に及び，船会社によって運ばれる貨物
の需要者は川崎市民全般，さらに首都圏住民に及んでいることから，港湾
事業は公共性の高い公益事業である。
イ川崎市としては，コンテナターミナルの整備を決定するに当たって，荷
主・船社のヒアリング，経済動向の予測等の様々なデータに基づき，その
成立可能性について多方面からの調査・検討を実施し，これらを踏まえ，
港湾法３条の３の規定に基づき，学識経験者，地元経済関係者，川崎市議
会議員，港湾関係者等で構成される川崎港港湾審議会，さらには運輸大臣
の諮問機関である港湾審議会の審議を経て，昭和５８年８月改訂の川崎港
港湾計画（乙８）において，昭和６５年を目標年次として東扇島地区に公
共コンテナふ頭を整備することを正式に位置付けた。
平成８年４月に供用開始した川崎港コンテナターミナルは，目標数値は
下回るものの，平成１１年末までは取扱貨物量を伸ばしていき，地元企業
の事業活動を支えるとともに，市民生活関連物資を取り扱う重要な都市基
盤施設として機能してきたが，わが国港湾が相対的にその地位を低下させ
ている状況下において，訴外会社は開業以来，厳しい経営状況を強いられ
てきた。
ウ以上のとおり，コンテナターミナルの整備は，十分な調査・検討が行わ
れ，公益性・公共性の有無を合理的に判断して実施されたものであり，実
際にも様々な効果を川崎市ひいては川崎市民にもたらしたのである。
()本件協定締結の経緯，理由2
，，ア川崎市はコンテナターミナル供用開始前の訴外会社には収入源がなく
経営基盤が脆弱であったため，その必要な資金を調達するために当時の川
崎市のシンジケート団の代表幹事であった横浜銀行に訴外会社の事業説明
を行うとともに，融資の協力要請を行った。横浜銀行からは，みずほ銀行
（当時の第一勧業銀行）及び川崎信用金庫と協調体制をとれば融資は可能
であるが，訴外会社は担保を供することができないから，川崎市の損失補
償が必要であるとの回答があった。
イ川崎市としては，公益性，公共性の高いコンテナターミナル事業を推進
するためには，訴外会社の設立が必要不可欠であること，また，同社の運
営には事業資金の調達が必要であることから，これを受け入れ，川崎市特
別会計予算に定める損失補償額を限度として損失補償を行うことにした。
ウ川崎市は，上記損失補償を行うために，平成６年第１回川崎市議会定例
会において「仮称Ｃ株式会社の事業資金借入れに伴う金融機関等に対する
損失補償」に係る限度額９億円の債務負担行為の設定を内容とする平成６
年度川崎市港湾整備事業特別会計予算案を提出し，同年３月２９日，同予
算案は賛成多数で可決された。
エ川崎市は，上記議決を得て，訴外会社の設立日である同年５月１０日に
本件各金融機関と本件協定を締結したのである。
()財政援助制限法の制定経緯及びその趣旨について3
ア地方公共団体の会社その他の法人に対する保証契約は財政援助制限法に
より原則として禁止されているところであるが，損失補償契約については
同法の規制するところではないとされ，かえって，会社その他の法人のた
めに地方公共団体が損失補償契約を締結し，債務を負担することは地方自
治法においても予定されているところである（同法１９９条７項，２２１
条３項。そして，上記損失補償契約は現実に多くの地方公共団体におい）
て締結されている。
イ(ア)財政援助制限法は，戦後間もない昭和２１年９月２５日に占領軍総
司令部の圧倒的な影響の下で，国策会社の活動を停止させ，その復活を
阻止するために制定されるに至ったものであり，その趣旨も政府等の行
う財政運営を予算として一元的に取り扱うことにあった。
すなわち，占領軍総司令部は種々の覚書（メモランダム）を発して，
わが国の財政運営に強く関与しており，その一つとして昭和２１年４月
３日に発せられた「政府保証債及び借入金に関する司令部覚書」と題す
る覚書（乙４８）が財政援助制限法制定の契機となっている。
戦前の日本政府は，国策会社等に対して積極的な財政援助を与えるた
め，予算によらないで国策を遂行することができる予算外国庫制度を多
用していたところ，上記覚書は戦前の日本経済を支えてきたこれら国策
会社の活動を停止させ，その復活を阻止しようとする占領軍総司令部の
意図に基づくものである。
(イ)昭和２１年月３０日，石橋湛山大蔵大臣は，衆議院本会議におい7
て，財政援助制限法に関する提出理由の説明を行い「国策）會社其，（
ノ他ノ法人等ニ對シマシテ，法令或ハ豫算外契約ニ基ク各種ノ財政援助
」，，「，」ヲ與ヘてきたが終戦に伴い此ノ財政援助ハ之ヲ廢止或ハ制限
するとし，説明の最後に占領軍総司令部からの覚書が発せられているこ
とを付け加えている（乙５１。）
このように，財政援助制限法の趣旨は，国会（ないし地方議会）の議
決に基づかない財政援助の廃止・制限にあったのであり，財政援助を全
般的に制限しようとしていたものでない。
昭和２５年７月２８日に行われた大蔵委員会においても「農業協同，
組合に必要な所要資金を県会の決議によって，いざ損害が生ずるおそれ
，」がある場合県でその損害を負担するのだということを決議した場合に
メモランダム（占領軍総司令部の覚書）に反するかという質問に対し，
政府委員が「公共団体においてそういうことをおやりになっても，決，
してこれはメモランダムには触れないのではと思っております」と，。
公共団体の議決を経た財政援助について，是認する答弁をしている（乙
５２。）
ウそもそも，国にあっては憲法の制定により，また地方公共団体にあって
，（）は地方自治法の制定によりすべて財政については国会ないし地方議会
の議決に基づくことになった。
上記イの経緯からすれば，財政援助制限法は既にその目的を達して意義
を失っているものであり，たんに同法が存在していることから形式的に保
証契約に限って制限されているにすぎない。したがって損失補償契約につ
いては同法により制限されているとは解されないのである。
そして，上記の財政援助制限法に関する政府の解釈を背景に，同法制定
後に制定された地方自治法において，同法１９９条７項及び同法２２１条
３項で地方公共団体が損失補償契約を締結することを予定し，また昭和２
９年５月１２日の「損失補償については，財政援助制限法３条の規制する
」（。ところではないとの自治省行政課長回答がされているのである乙５３
なお，原告は，上記回答は信用保証協会に対する損失補償契約に限られる
かのように主張しているが，そのような限定的なものでないことはその文
言から明らかである。。）
原告は，昭和３８年に財政援助制限法の改正がされていることを指摘す
るが，これは旧３条の「大蔵大臣」の下に「地方公共団体のする保証契（
約にあっては，自治大臣」との文言を加えたもので，各省大臣間の権限）
配分を変更したにすぎない。これは，財政援助制限法が廃止されずに残っ
ていたため，昭和３５年に「自治庁設置法の一部を改正する法律」により
自治大臣が置かれることになったことから，昭和３８年の地方自治法改正
に当たって関係規定整備の一環としてされたものである。公有地拡大推進
法等の規定も，形式的に財政援助制限法が残っているために個別的に除外
規定を設けているにすぎない。
エ本件協定は，予算の一環として債務負担行為についての市議会の議決を
経ており，財政援助制限法が意図する国会（ないし地方議会）の議決に基
づかない財政援助でもなく，財政援助制限法に反することはない。
そして，このような解釈に基づき，全国的に地方公共団体の損失補償契
約は広く行われているのである。
()保証契約と損失補償契約の相違について4
ア損失補償契約は，保証契約と異なり主たる債務の存在を前提としない独
立の契約であって，損害担保的な役割を果たすものである。損失補償は，
保証債務が主たる債務と同一性を有し，債務者の債務不履行につき全責任
を負うのと異なり，その本質上損害が生じて初めてこれを補てんするとい
うものであり，債務者が破産したとか，そこまでに至らなくとも客観的に
債権の回収がほとんど見込めないとかいう事態となって，初めて損失が生
，。じたことになりこの段階に至ってからその損失を補てんするものである
このように損失補償契約は保証契約とは内容，効果において異なる契約で
ある。
上記のような私法上の損害担保との位置付けで地方公共団体が行う損失
補償契約は，財政援助の一手段として，例えば対象となる事業の持つ公益
的事情から採算上の問題がある場合や地方公共団体からの損失補償がなけ
れば条件のよい融資を受けることが困難となるような特定の事業の安定又
は発展を奨励・助成するために締結する契約であるとされている。
本件協定も，訴外会社が行うコンテナターミナル事業が多大の公益性，
公共性を有し，川崎市の産業活動を活性化するための重要な施策であった
ことから，川崎市が地元海運業者とともに訴外会社を支えることは当然の
ことであり，そのために必要不可欠な措置として締結されたものである。
イ原告は，損失補償契約の場合は求償権を行使できないから保証契約以上
にリスクが大きく，保証契約と同様に財政援助制限法により禁止されてい
ると主張する。
しかし，損失補償契約については，民法４５９条，４６２条の規定の適
用はないため，学説上では当然には求償権を行使し得ないとする説が一般
的であるが，損失補償により債権者が損失の補てんを受けた場合に，当該
損失補償の対象となった債権を当該債権者が保有し続ける合理的理由はな
く，損失補償契約の趣旨からして，損失補償が実行された場合にはその対
象となった債権は地方公共団体に移転する旨の合意がされていると解する
ことも十分可能である。また，いずれにしても，損失補償が実行されるの
は損失の確定すなわち損失補償の対象となった債権の回収見込みがなくな
った場合であり，法的に求償権を行使し得ても回収の見込みはなく，この
点からリスクの大小を論ずることはできない。むしろ，リスクを比較する
，，のであれば損失補償契約では損失の確定を必要条件としているのに対し
保証契約の場合には債務者のたんなる履行遅滞によって債務者が履行しな
かった債務のすべてについて責任を負うものであることを考えるべきであ
り，この点を考えれば損失補償契約が保証契約よりリスクが高いとはいえ
ない。
()本件協定が損失補償契約であることについて5
ア本件協定は，その５条において「損失補償」を行うとされ保証契約でな
いことは文言上から明らかであるし，同条で川崎市が損失を補償するのは
「本件各金融機関が損失を被った場合」に限定されており，金融機関の損
失確定が必要条件とされている。たんにある債権が弁済を受ける時期が到
来したのに弁済されないということのみでは，いまだ損失とは観念されな
いから，本件協定が損失補償契約であることは明らかである。
イ(ア)原告は，本件協定に定める損失補償の限度額が，本件各金融機関が
した訴外会社に対する融資金額を超えていないことをもって，その実質
は保証契約と同一であると主張する。
しかしながら，保証契約においては，保証債務は主たる債務と同一性
を有するので，債務者が履行しなかった債務のすべて（利息，違約金，
損害賠償等を含む）について責任を負うことになるのに対し，損失補。
償契約は，損失の一定割合又はその一部とすることができるものであっ
て，主たる債務の限度額を超えていないことをもって，保証契約である
ということはできない。
(イ)原告は本件協定書５条が主債務の履行遅滞を支払要件としていると
して，本件協定は実質的に保証契約である旨主張する。
しかし，本件協定５条２項に規定する「３か月を経過しても本債務を
弁済しなかったとき」の３か月とは，損失補償を実行するべき事態に陥
ったとき，支出のための予算化等，支出に必要な諸手続に時間を要する
ことを考慮して，相当な期間を設定したものである。この点は，本件協
定の実行経緯をみても，訴外会社の借入れに対する弁済期日が，みずほ
銀行については平成１４年１１月１日に，横浜銀行及び川崎信用金庫に
ついては平成１５年５月１日に到来していたものの，訴外会社の破産廃
止の日である平成１６年１２月１４日を損失の確定日とし，その後，損
失補償を実行しているのであり，訴外会社の履行遅滞が支払要件となっ
てはいないことからも明らかである。
()本件協定の効力について6
そもそも，法令に違反して契約が締結されたとしても，当該契約は直ちに
無効とはならない（最高裁判所昭和６２年５月１９日第三小法廷判決。本）
件協定は，前記()のとおり，コンテナターミナル事業に当たって，十分な1
調査・検討が行われたものであるとともに，訴外会社への損失補償も公益性
・公共性を有するものであって，市長としての裁量を濫用又は逸脱するもの
ではなく，もとより一見明白に違法であるとは認められない。また，本件各
金融機関は，本件協定の締結前にも川崎市と土地開発公社等に関して損失補
償契約を締結しており，本件各金融機関が本件協定を法令上許されないもの
であると認識していたとはいえないし，本件協定は債務負担行為の市議会の
議決を経る等して適正な手続を履践している。
したがって，本件協定は私法上無効であるとはいえない。
()本件損失補償金支出の適法性7
上記のとおり，本件協定は財政援助制限法３条に違反しておらず，川崎市
はこれを履行する立場にあり，本件損失補償金の支出は議会の議決を得る等
して適正な手続を経て行われており，適法な支出である。
第５当裁判所の判断
１争点１（監査請求期間の遵守等）について
()前記第２，２()及び()のとおり，本件損失補償金については，本件協125
定の締結（支出負担行為）が平成６年５月１０日，本件和解契約の締結が平
，，（）成１６年１２月２７日支出命令が平成１７年１月７日支出狭義の支出
が同月１４日に行われている。そして，前記第２，２()のとおり，本件監6
査請求は同年３月７日にされている。
()支出命令及び支出についての監査請求について2
ア支出負担行為，支出命令及び支出は，特定の支出するために行われる一
連の行為ではあるが，互いに独立した財務会計上の行為であって，地方自
治法２４２条２項本文所定の監査請求期間は，それぞれの行為のあった日
から各別に計算すべきものである（最高裁判所平成１４年７月１６日第三
小法廷判決・民集５６巻６号１３３９頁参照。したがって，上記によれ）
ば，本件における支出命令及び支出についての監査請求は，それぞれの行
為がされた日から地方自治法２４２条２項本文所定の期間内にされたもの
といえる。
イ被告は，上記監査請求は，専ら支出負担行為（本件協定の締結）の違法
を理由とするものであり，このように契約の締結が違法，不当であること
を専らの理由としてその履行行為について監査請求をする場合には，その
監査請求期間は支出負担行為たる契約がされた日を起算点とすべきである
旨主張する。
しかしながら，上記のとおり，地方自治法では特定の支出を行うについ
て，それが適切に行われるように支出負担行為，支出命令及び支出という
一連の段階的な手続を要求しており，それぞれが独立した行為と解される
以上は，それぞれの行為についての監査請求期間はそれぞれの行為のあっ
た日又は終わった日を基準として算定すべきものと解するのがもっとも自
然な解釈であり，被告がいうように，当該監査請求においてどのような行
為が違法，不当な事由として主張されているかによって監査請求期間の起
算点を異にすると解すべき根拠はないものというべきである。
ウ被告は，上記のような場合には，監査請求期間の起算点を支出負担行為
の時点としないと，支出負担行為の監査請求期間の起算点を実質的に支出
の日とすることになり，期間制限を設けた法の趣旨に反することになると
主張する。
しかし，上記のとおり，支出負担行為，支出命令及び支出はそれぞれ独
立した財務会計上の行為と解されるから，支出命令及び支出についての監
査請求は直接的にはこれら各行為の違法，不当を問題としているのであっ
て，これらの各行為を違法，不当ならしめる事由として支出負担行為の違
法，不当が主張されているとしても，この点に変わりはない。ただ，支出
命令及び支出が違法，不当であるかどうかということと，それに先行する
支出負担行為の違法性とは無関係ではないし，支出負担行為が違法である
場合に後行の支出命令及び支出がいわばその違法性を承継して違法になる
という場合もあり得ることから，そのような場合には上記の審査において
支出負担行為について違法性が審査されるにすぎない。
被告の主張は，上記のように先行する支出負担行為の違法が後行の支出
命令及び支出の違法，不当に一定の影響を与えることを前提として，その
一方で，そのような主張が可能となるのは支出負担行為についての監査請
求期間内に支出命令及び支出についての監査請求がされた場合に限定され
るというに等しいものである。しかしながら，再三述べるように，支出負
担行為，支出命令及び支出をそれぞれ独立した財務会計上の行為とし，支
出負担行為の違法は支出命令及び支出を違法，不当ならしめる事情として
主張されているものと理解する以上は，その監査請求期間もそれぞれの行
為ごとに起算されると解するのが筋であって，被告が指摘するような問題
点は，先行する支出負担行為の違法が後行の支出命令及び支出にどのよう
な場合に，どのような影響を与えるかという問題として検討されるべきこ
とと思われる。支出負担行為についての監査請求期間は経過しているにも
かかわらず，その違法性について蒸し返し的に争われる余地があるとして
も，それを理由として支出命令及び支出の監査請求期間の起算点を支出負
担行為時と解すべき必然性はないし，そのように解しなければ期間制限を
設けた法の趣旨に反するとまでは解し得ない。
エ以上のとおり，被告の主張は採用できず，支出命令及び支出に係る本件
監査請求は，監査請求期間内にされたものとして適法というべきである。
()支出負担行為（本件協定の締結）についての監査請求について3
ア本件協定の締結は平成６年５月１０日にされているから，この締結日を
起算点とすれば，本件監査請求は監査請求期間を経過した後にされたもの
というべきであるが，原告は，支出がされた日（平成１７年１月１４日）
を起算点とすべき旨主張する。
イそこで検討すると，住民監査請求は，財務会計上の行為又は怠る事実を
対象として行われるものであるところ，当該行為についての監査請求は，
当該行為のあった日又は終わったから１年を経過したときは，これをする
ことができないものとされている（地方自治法２４２条２項本文。そし）
て，ここにいう当該行為のあった日とは一時的な行為のあった日を，当該
行為の終わった日とは継続的な行為についてその行為が終わった日を，そ
れぞれ意味するものと解される。本件監査請求においては，本件協定の締
結がその対象となる行為とされており，同契約の締結行為は一時的行為と
いうべきであるから，これを対象とする監査請求は契約締結の日を基準と
して同項本文の規定を適用すべきである（最高裁判所平成１４年１０月１
５日第三小法廷判決・判例時報１８０７号７９頁参照。）
ウ(ア)原告の上記主張は，財務会計上の行為がされても損害が発生してい
なければ，監査請求において損害を補てんするため必要な措置を講じる
ことを請求したり，その後の住民訴訟において当該職員に対して損害賠
償の請求（又は賠償命令）をすることを求めることができないという点
を根拠としている。
(イ)しかし，監査請求においては，その対象である財務会計上の行為又
は怠る事実を特定して，必要な措置を講ずべきことを請求すれば足り，
措置の内容等を具体的に明示することは必須ではなく，仮に，執るべき
措置内容等が具体的に明示されている場合でも，監査委員は監査請求に
理由があると認めるときは，明示された措置内容に拘束されずに必要な
措置を講ずることができる（最高裁判所平成１０年７月３日第二小法廷
判決・裁判集民事１８９号１頁参照。すなわち，監査請求は，財務会）
計上の行為又は怠る事実を対象としてされるものであって，監査委員に
求める措置が，当該行為の防止，是正，怠る事実を改めること及び損害
のてん補のいずれであるかによって，監査請求の対象が異なるというわ
けではない。
また，監査請求を前置してされる住民訴訟についてみても，その対象
とする財務会計上の行為又は怠る事実について監査請求を経ていると認
められる限り，監査請求において求めていた具体的措置とは異なる内容
の請求をすることも許されると解されるから，この点からも監査請求の
期間を住民訴訟で求める請求の内容ごとに考える必要があるとは解され
ない。
(ウ)原告は，支出負担行為がされた時期を基準にすると，当該職員に損
害賠償請求（賠償命令）することを求めることができず，そのような請
求をする機会が保障される必要がある旨を主張する。
しかしながら，住民訴訟制度の目的は，住民が納税者としての立場か
ら，地方公共団体が違法な財務会計上の行為によって損害を被ることを
防止し，あるいは被った損害を回復する手段を設け，これによって地方
公共団体が適正な財務会計処理を行うことを保障する点にある（監査請
求制度も，その対象が不当な財務会計上の行為を含む点を除けば，同趣
旨の制度であるということができる。。）
このような制度趣旨からすると，監査請求及び住民訴訟において，契
約の締結行為の当否，適否を争うことができるとされているのも，その
後に予定された契約の履行により地方公共団体が損害を被ることを防止
したり，あるいは被った損害を回復するためであって，契約の締結時に
おいて，履行行為の差止めや法律関係の不存在確認（旧法下）を求める
ことができれば，契約が締結された結果として発生した損害について当
該職員に対する損害賠償請求等を求める機会が保障されることが必須の
要請とまでは解されない。もとより，監査請求の可否とは関わりなく，
当該地方公共団体は当該契約に起因して損害が発生すれば，当該職員に
対して損害賠償等の請求をなし得るわけであるし，その請求が行われな
いときには当該請求を怠る事実についての監査請求や住民訴訟の提起も
可能なのであるから，上記のように解することによって特段の不都合が
あるとも認められない。
(エ)また，原告は，平成９年最判（最高裁判所平成９年１月２８日第
三小法廷判決・民集５１巻１号２８７頁）を上記主張の根拠として指摘
している。
しかしながら，上記最高裁判決は，財務会計上の行為が違法，無効で
あることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使をもって財産の
管理を怠る事実とする監査請求について，上記請求権が財務会計上の行
為がされた時点においてはいまだ発生しておらず，又はこれを行使する
ことができない場合には，実体法上の請求権が発生し，これを行使する
ことができることになった日を基準として地方自治法２４２条２項の規
定を適用すべき旨を判示したものである。すなわち，上記判決は怠る事
実に係る監査請求について同条項の適用関係を明らかにしたものであ
，，（）り本件のように本件協定の締結という財務会計上の行為当該行為
が監査請求の対象とされた場合について判断したものではない。
原告は，同判決は，怠る事実に固有のものではないと主張するが，同
判決は，上記のとおり，怠る事実に係る請求権が発生しておらず，又は
行使することができない場合には，監査請求の対象となる怠る事実が存
在しないため，その監査請求期間については上記判示のとおりに解すべ
きであると判示しているのであって，財務会計上の行為（当該行為）を
対象とする監査請求の場合には，当該行為は既に存在しており，監査請
求の対象とし得るのであるから，この二つの場合を同一に論じることは
できない。
(オ)そして，原告の主張によった場合，原告が主張するように，地方自
治法２４２条２項にいう「当該行為のあった日」とは，当該行為によっ
て直ちに損害が発生するという関係が存在しない場合は損害の発生時点
をいうと解するか，一つの契約締結行為について，求める措置の内容に
応じて，契約締結日から１年間と，当該職員に対する損害賠償請求権が
発生した日から１年間という二つの監査請求期間があると解するほかは
ないように思われるが，このような解釈は同条項の「当該行為のあった
日から１年」との文言と大きく乖離することになり，困難というべきで
ある。
(カ)なお，上記のことを本件についてみると，本件協定が締結された時
点では，現実に川崎市が本件各金融機関に損失補償することになるかど
うか，また，いつの時点でいかなる金額を支出することになるのかは未
確定であったが，住民としては，旧法下においても，その履行の差止め
や契約の相手方に対する法律関係の不存在確認を求めて監査請求ないし
住民訴訟をすることが可能であったものと考えられる。この点，差止め
の訴えについては，その時点での訴外会社の経営状況等にもよるが，既
に本件協定が締結されており，その補償限度額が９億円という高額であ
ることからすれば一応適法な訴えと解されるし，法律関係不存在確認の
訴えについては，これができないとする理由はないものと思われる（こ
の点，原告は回復困難な損害が生ずるおそれがある場合にのみ同訴えが
許されると主張するが，そのように解すべき根拠はない。。）
エ以上のとおり，本件協定の締結を対象とした監査請求は，その締結日で
ある平成６年５月１０日から１年以内にすべきであって，本件監査請求は
期間を徒過してされたものである。
()正当な理由の有無について4
ア地方自治法２４２条２項ただし書にいう「正当な理由」の有無は，当該
行為が秘密裡にされた場合には，特段の事情のない限り，普通地方公共団
体の住民が相当の注意力を持って調査したときに客観的にみて当該行為を
知ることができたかどうか，また，当該行為を知ることができたと解され
る時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかによって判断すべきもの
である（最高裁判所昭和６３年４月２２日第二小法廷判決・裁判集民事１
５４号５７頁参照。そして，このことは，当該行為が秘密裡にされた場）
合に限らず，普通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査を尽く
しても客観的にみて監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在又は内
容を知ることができなかった場合も同様であると解されるから，この場合
には，上記正当な理由の有無は，特段の事情のない限り，普通地方公共団
体の住民が相当の注意力をもって調査すれば客観的にみて上記の程度に当
該行為の存在及び内容を知ることができたと解される時から相当な期間内
に監査請求をしたかどうかによって判断すべきものである（最高裁判所平
成１４年９月１２日第一小法廷判決・民集５６巻７号１４８１頁参照。最
高裁判所平成１４年９月１７日第三小法廷判決・裁判集民事２０７号１１
１頁参照。）
イこれを本件についてみると，少なくとも，原告代表者Ｄは，平成１５年
４月１８日付けで，川崎市長に対し，本件協定書及びその関係書類につい
て行政文書の開示請求をし，川崎市長は同年５月２日付けで全部開示の通
知をしており（甲４７，４８，原告は，川崎市長に対し訴外会社の株主）
として同社の会社整理の申立てをしないという怠る事実が違法であること
の確認を求めた別件住民訴訟（当庁平成１５年（行ウ）第２３号）を提起
，（）し当該訴訟で提出した平成１５年７月１６日付け準備書面()乙３４1
において本件協定が財政援助制限法３条に違反する旨主張していたと認め
られるから，これから１年半以上を経過してされた本件監査請求が，上記
相当な期間内にされたものということはできない。したがって，本件監査
請求に地方自治法２４２条２項ただし書にいう正当な理由があるというこ
とはできない。
原告は，違法な支出負担行為に基づき市が損害賠償請求権を取得するの
は，現実に損害が発生した場合に限られるから，支出負担行為を行った者
の責任を追及することが損害発生の後になることには正当な理由がある旨
主張するが，上記()で述べたところによれば，このような理由により監3
査請求を控えることに正当な理由があるということはできない。
()小括5
以上のとおり，本件訴えは，支出命令及び支出に係る部分は適法な監査請
求を経たものであるが，本件協定の締結に係る部分は適法な監査請求を経た
ものということはできない。したがって，Ａ元市長に対して損害賠償請求を
するよう求める訴えは不適法である。
２争点２（本件協定の適法性等）について
()「本件協定が財政援助制限法３条に違反するかどうか」について1
本件損失補償金に係る支出命令が違法であるかどうかを判断する前提とし
て，本件協定の締結が財政援助制限法３条に違反するかどうかについて検討
する。
ア財政援助制限法３条の趣旨について
(ア)財政援助制限法３条は「政府又は地方公共団体は，会社その他の，
法人の債務については，保証契約をすることができない」と規定して。
いる。
被告は，同法の制定経緯に照らすと，同条は戦前にみられた国策会社
の活動を停止させ，その復活を阻止しようとする占領軍総司令部の意向
に沿ったものであり，その趣旨としては，政府等の行う財政運営を予算
として一元的に取り扱い，国会ないし地方議会の議決に基づかない財政
援助を廃止ないし制限することにあった旨主張する。
確かに，証拠（乙４８ないし５０）によれば，財政援助制限法の制定
に先立って，昭和２１年４月３日付けで実質的な指令ともいうべき「政
府保証債及び借入金に関する司令部覚書」が発せられ，その中で，政府
又はその他一切の行政官庁による債務の保証が原則として禁じられ，金
融的援助は補助金の形式によってのみ行うべき等のことが示されてお
，，り同覚書を受けて財政援助制限法が制定されたこと等にかんがみると
同法は占領軍総司令部の意向を反映したものであったといえるし，原告
もこの点を特に争ってはいない。
そして，同法の提案理由として石橋大蔵大臣は「政府は従来法令の，
規定に依って設立致しました会社その他の法人等に対しまして，法令或
いは予算外契約に基づく各種の財政援助を与えまして，もってその事業
の遂行を円滑ならしめ，国策の完遂を図って参ったのであります。しか
し今や終戦に伴いまして戦後財政再建の必要を生じましたので，その一
つの方途と致しまして，国庫負担の累増を防止致したいと考えるのであ
ります。しかしてそれと同時に，これによりまして戦後における国民経
済の民主的再建のために企業の自主的活動を促進致すことの一助とも致
したいのであります」と説明しており（乙５１，財政援助制限法が。）
制定された背景に，いわゆる国策会社の活動を停止させ，その復活の防
止を図るという意図のあったことがうかがえる。
また，同法１条及び２条の規定をみると，１条は「会社その他の法人
は，他の法令又は定款にかかはらず，政府の所有する株式又は出資に対
して，政府以外の者の所有する株式又は出資に対すると同一の条件を以
て，利益又は剰余金の配当又は分配をしなければならない」とし，２。
条１項は「政府は，他の法令又は契約にかかはらず，会社その他の法人
に対し，毎事業年度における配当又は分配することができる利益又は剰
余金の額を払込済株金額又は出資金額に対して一定の割合に達せしめる
ための補給金は，これを交付しない」というものであって，このよう。
な政府による法人に対する支援は，戦前における国策会社に対してとら
れたものであるから，１条及び２条はこのような支援策を廃止する趣旨
のものと理解することができる。
(イ)同法３条も以上のような背景の下に制定されたものであるが，同条
は，政府又は地方公共団体が法人の債務を保証することを原則的に禁止
するとしているのであって，国会ないし地方議会の議決に基づけば保証
契約の締結を許容するというものではない。前記司令部覚書は，政府等
による債務の保証を禁止するとともに，法人等に対する経済的な援助は
，，補助金の形式によってのみ行うものとしておりこの点を捉えて被告は
同条の趣旨は国会又は地方議会の議決に基づかない財政援助の廃止及び
，，制限にあると主張するのであるが同条の規定は上記のとおりであって
必ずしも被告の主張に沿うものとはなっていないし，石橋大蔵大臣は，
財政援助制限法案の提出理由として被告が主張するような説明はしてお
，，らず上記のように財政再建のために国庫負担の累増を防止することと
企業の自主的活動の促進ということを挙げているのみである。
もともと保証契約は，その契約締結の際には保証人が将来負うことに
なる負担の有無及び程度が明らかでなく，また，保証人の負担が，主債
務者が主債務を履行するかどうかという保証人が必ずしも関知し得ない
事情により左右されるという性質を有するものである。そして，保証契
約を政府や地方公共団体が行うということは，当面の支出を伴わずに一
定の経済的な効果を上げ得ることから，ともすれば安易に流れやすいと
いう弊害も否定はできない。このような保証契約の性質とともに上記石
橋大蔵大臣の説明や財政援助制限法３条の文言に照らすならば，同条は
政府又は地方公共団体の不確定な債務がむやみに増加することを防止
し，もって財政の健全化を図ることを一つの重要な目的としていたもの
と認めるのが相当である。
(ウ)被告は，同条の趣旨を，前記のように，国会又は地方議会の議決に
基づかない財政援助を廃止し，あるいは制限する点にあったとし，日本
国憲法及び地方自治法の制定により，すべて財政は国会ないし地方議会
の議決に基づくことになったことから，財政援助制限法は既にその目的
を達して意義を失っている旨主張する。
しかしながら，上記(イ)のとおり，同条の趣旨を被告が主張するよう
に限定して理解すべき根拠はないのであって，その主張は一面的にすぎ
て採用できないし，そのような理由で同法が既に存在意義を失ったもの
であるということはできない。日本国憲法及び地方自治法が制定された
後も，同条は原則として保証契約を禁止するという文言のまま今日まで
有効な条文として存在しているのであって，政府又は地方公共団体によ
るこれに反する行為が許容されるとか，議会の議決を経た保証契約は同
条に反しないなどと解することは困難である。
イ次に，本件協定の内容について検討する。
(ア)本件協定の内容は，前記第２，２()イのとおりである。2
ａまず，本件協定では，川崎市が訴外会社の債務を保証するとの文言
は用いられておらず，同協定に基づく本件各金融機関の訴外会社に対
する融資について，本件各金融機関が損失を被った場合に川崎市が当
該損失を補償するものとされ，形式的には損失補償としての構成を基
調としている（５条１項。）
ｂ上記規定にいう「損失」が何を指すのかは明文では示されていない
が，上記のように「融資について「損失を被った場合」とされてお」
り，川崎市が補償として交付する金額が本件協定に基づく訴外会社の
借入債務残高と交付の日までの未払利息及び遅滞利息の合計額とされ
ている（同条４項）ことからすれば，上記「損失」が本件各金融機関
が訴外会社から返済を受けられないことによって被る損害，すなわち
未収貸付金を想定していることは明らかである（そして，前記第２，
２()のとおり，川崎市は本件協定に基づき現実に本件各金融機関に5
総額９億円を支払ったのであるが，この金額は平成６年５月１９日，
同年１１月１５日及び平成７年３月２４日にされた本件貸付の元本８
億円に弁済期からの利息を加えた額であるとされている。甲７７。）
ｃそして，いかなる場合に川崎市に上記損失を補償すべき義務が生じ
るかをみると，本件各金融機関からの催告にもかかわらず，訴外会社
，，が最終弁済期限後３か月を経過しても弁済しなかった場合あるいは
訴外会社が解散等により期限の利益を失った場合に本件各金融機関が
川崎市に損失の補償を請求するものとされ（５条２項，３項，その）
場合には川崎市は遅滞なく損失補償金を交付するものとされており
（同条４項，訴外会社に債務の不履行があった場合に本件各金融機）
関からの請求によって損失補償義務が生じることになっている。
上記の点について，被告は，本件協定５条２項の「３か月を経過し
ても本債務全額を弁済しなかったとき」の３か月とは，予算措置を講
じる等のために相当な期間を設定したものであり，実際に本件損失補
償金を支払った経緯に照らしても訴外会社の履行遅滞が損失補償の要
件とはなってはいない旨を主張する。
しかし，上記の「３か月の期間」についての被告の主張は，本件協
定５条２項の文言をそのように理解することは困難であるし，仮に，
被告の主張を前提とすれば，訴外会社が最終弁済期限を徒過すれば直
ちに川崎市は損失補償のための予算措置等に着手する必要があるとい
うことになって，かえって被告の主張の趣旨に沿わないように思われ
る。また，現実に，本件各金融機関が訴外会社の履行遅滞にもかかわ
らず速やかに川崎市に損失の補償を求めなかったとしても，本件協定
上，本件各金融機関にそのような請求義務があるとまでは解されない
から，この点も上記認定を左右するものではない。
ｄこのようにみてみると，確かに本件協定は損失補償という用語を用
い，それに沿うかのような形式，体裁がとられているが，その実質的
な内容は「毎年度川崎市特別会計予算に定める損失補償額（１条）」
を貸付限度とする債務の保証（根保証）と特段の差異はないものとい
える。このような内容の本件協定を保証契約というか，損失補償契約
というかは，ある意味では呼び方，用語の問題であり，その法律構成
を，主債務者が弁済をしない場合に，第三者が主債務者に代わって履
行をするといっても（保証契約，未収貸付金を損失として，主債務）
者が弁済しない場合に第三者がその損失を補てんするといっても損，（
失補償契約，その実質に特段の変わりがあるとは認め難い。）
(イ)被告は，損失補償契約と保証契約とは法的性質が異なり，本件協定
は損失補償契約であるから，保証契約と同視することはできない趣旨を
主張する。
しかし，一般的に損失補償契約ないし損害担保契約といわれる契約に
は種々の形態，内容のものがあるのであって，これを抽象化して保証契
約との異同を論じることは，本件においてあまり意味のあることではな
い。要は，本件協定がいかなる実質的な内容を有しているのか，また，
それゆえに財政援助制限法が規定する「保証契約」に該当しないと解し
得るのかということなのであるから，このような観点から被告が指摘す
る点を検討してみる。
ａまず，被告は，損失補償契約は保証契約とは異なり，損害が生じて
初めて補てんすべき義務が生じるものであり，主債務者が破産したと
か，客観的に債権の回収がほとんど見込めない場合になって初めて損
害，ひいては損失補償義務が生じる旨主張する。
しかし，本件協定では，既に述べたとおり，訴外会社が本件各金融
機関からの催告にもかかわらず，最終弁済期後３か月内に債務全額を
弁済しなかったり（５条２項，解散等により期限の利益を失った場）
合（同条３項）に，本件各金融機関は川崎市にその被った損失（未収
貸付金及び利息）の補償を請求し，その場合，川崎市は遅滞なく損失
補償金を本件各金融機関に交付する（同条４項）とされている。した
がって，川崎市が損失補償金を交付するについて，本件各金融機関の
訴外会社に対する貸付債権が回収不能といった状況にあることが要件
とされているわけではないし，その補償すべき金額も，川崎市特別会
計予算に定める損失補償額を限度とするという制約はあるものの，訴
外会社が弁済すべき金額と異なるものではない。してみれば，上記指
摘の観点からして，本件協定をもって保証契約とは異なる実質を有す
る契約であるということは困難である。
ｂ次に，被告は，損失補償契約は主たる債務の存在を前提としない独
立の契約であると主張する。
確かに，一般に損失補償契約ないし損害担保契約と呼ばれる契約の
中には主たる債務の存在を前提としないものも存在するが，本件協定
，，「」，は上記のとおり訴外会社が主債務全額を弁済しなかったとき
川崎市は本件各金融機関に「主債務残高と利息の合計額」を補償する
ものとされており，訴外会社の債務，すなわち主たる債務の存在する
ことが前提となっていることは明らかである。
被告の上記主張は，川崎市が本件協定に基づいて負担する損失補償
債務が付従性のないものであることを指摘するものとも考えられる。
本件協定はこの点について明確な定めを欠いているが，本件協定を
締結するに至った経緯や本件協定全体の趣旨に照らすならば，成立に
おける付従性についていえば，本件協定においては，訴外会社に対す
る融資がなければ本件各金融機関に損失が発生することはなく，損失
補償義務が発生することもないし，また，川崎市は，訴外会社が「主
債務全額を弁済しなかったとき（５条２項）に本件各金融機関に損」
失を補償するものとされていることに照らすならば，主たる債務につ
き無効，取消事由が存する場合でも損失補償義務があるとするのが当
事者の意思であるとは考え難い。
また，民法４４８条との関係についてみても，川崎市は訴外会社が
弁済しなかった額を損失として補償するという以上，損失補償義務の
内容が訴外会社の債務よりも重くなることはないし，本件協定におい
ては，訴外会社に対する融資額は，毎年度川崎市特別会計予算に定め
る川崎市の損失補償額を限度とするとされており，川崎市が関知しな
いところで同市が損失補償をすべき訴外会社に対する融資額が増大す
るということもない。
なお，被告は，保証契約では，保証人は主債務者が履行しなかった
すべての債務について責任を負うが，損失補償契約は，損失の一定割
合又はその一部について責任を負うとすることができ，主債務の限度
額を超えないからといって，実体は保証契約であるということはでき
ないと主張するが，保証契約にあっても，いわゆる一部保証は許容さ
れ得るものであるから，被告の主張は当を得ない。
以上のとおり，付従性の観点からみても本件協定が保証契約とは異
なる実質を有するという根拠は見いだし難い。
ｃなお，求償権の点については，被告も本件協定に基づく損失補償金
について訴外会社に求償できないとは主張していない（前記第２，２
()のとおり，川崎市は本件協定に基づく求償権を有するとして訴外4
会社の破産手続開始の申立てを行っている。。）
ｄ以上によれば，被告の指摘する点を検討してみても，本件協定が保
証契約とは異なる契約であるとするだけの実質的な根拠はないものと
いうべきである。
ウ地方公共団体における実務上の扱い等について
(ア)以上のように，本件協定は典型的な民法上の保証契約とはいえない
にしても，その内容，実質において同契約と特段に異なるところはない
ものというべきである。
ところで，川崎市及び本件各金融機関は本件協定において債務保証と
いう文言を避け「損失補償」という文言を使用し，本件各金融機関に，
生じた損失を補てんするという法形式をとっており，これによれば，上
記当事者は保証契約ではなく，損失補償契約を締結しようとの意図であ
ったものと認められる。そして，被告が指摘するように，本件協定のよ
うな内容，形式でもって地方自治体が法人の債務について損失補償契約
を締結することは，本件の場合だけではなく全国的に広く行われている
ものと認められる（甲７８，乙３５，４２，５４。）
そこで，このような取扱いが財政援助制限法の許容するところである
かどうかを検討する。
(イ)ある法人が公共性，公益性の高い事業を行う場合で，当該事業が本
来的には地方公共団体が行うにふさわしいものである等の一定の事情が
ある場合に，地方公共団体が当該事業を支援する目的で，一定の責任を
負うことを約したとしても，そのこと自体は特に不当なことではないと
。，，いえるそしていわゆる第三セクター方式で設立した法人等について
上記のような支援を必要とする場合が少なくないことも容易に推測され
る。
また，財政援助制限法３条ただし書は「財務大臣（地方公共団体の，
する保証契約にあっては，総務大臣）の指定する会社その他の法人の債
務については，この限りでない（本件協定締結当時は大蔵大臣及び。」
自治大臣の指定）と規定しており，財政援助制限法も一定の場合に地方
公共団体が法人の債務について保証契約を締結することを許容している
といえる。
しかしながら，実際には上記指定制度は活用されておらず，その一方
で，自治省行政課長による昭和２９年５月１２日付けの「損失補償につ
，。」いては財政援助制限法３条の規制するところではないものと解する
という回答（自丁行発第６５号。乙５３）があること等と相まって，地
方公共団体においては広く上記のような損失補償契約が締結されてお
り，本件においても同様の事情から本件協定が締結されたものと考えら
れる。
(ウ)上記のように，地方公共団体が保証契約ないし損失補償契約を行う
実際的な必要があることは否定できないとして，その場合に，現に財政
援助制限法３条が有効な法律として存在し，政府又は地方公共団体の不
確定な債務の増加を防止し，財政の健全化を図るという目的に一定の合
理性が認められる以上，地方公共団体がこれに反してよいとする理由は
見いだしにくい。同条は，上記のように，そのただし書において例外的
に保証契約を許容する余地を認めているのであって，必要があるならば
この手続に則って総務大臣の指定を受けるのが筋であって，この指定を
受けずに，実質的に保証契約と変わるところのない契約を損失補償契約
と称して締結するということは，同条の規制を潜脱するものといわざる
を得ない。
財政援助制限法３条は法人の債務の保証を対象としているが，法人の
事業には，公益性の強いものからたんなる営利目的のものまで種々のも
のがあり，地方公共団体との関わり合いの程度も様々である。地方公共
団体が法人の行う事業の内容に関係なく保証契約を締結すれば，同条の
目的とする財政の健全化は図られないことから，同条は地方公共団体が
保証契約を締結してよい法人の債務であるかどうか，また，保証契約を
締結する必要があるかどうかといったことを総務大臣の判断にゆだねた
ものと解される。そして，それとは別に立法上の措置として，公有地の
拡大の推進に関する法律２５条，地方道路公社法２８条，都市再開発法
１１６条等においては，同条の例外として，地方公共団体が一定の法人
その他の団体の債務を保証することができる旨が定められているものと
いえる。
そうすると，総務大臣の指定を受けておらず，特別法において許容す
，，べき規定もない法人の債務について財政援助制限法３条本文のとおり
地方公共団体は保証契約をしてはならないと解することに特段の不都合
があるとは認められない。
被告が，上記アのように財政援助制限法が既に存在理由を失っている
，，と主張しているのは同法を存続させるべき理由に乏しいことを根拠に
同法３条に規定する「保証契約」の意味するところを限定的に，すなわ
ち典型的な保証契約に限って禁止されていると解すべきであるとの趣旨
を含むものと解される。しかしながら，同法をなお存続させるべきか否
かは立法政策の問題というべきであるし，前述したように，同法の制定
目的に政府又は地方公共団体の不確定な債務の増加を防止し，その財政
の健全化を図るといったことも含まれているとすれば，一概に同法の存
在理由が乏しいともいい切れないのであって，上記にみたような同法の
仕組みからすれば同法３条の「保証契約」を特に限定的に解しなければ
ならないというだけの根拠も認められないというべきである。
(エ)被告は，地方自治法１９９条７項前段や２２１条３項の規定を挙げ
て，地方公共団体が損失補償契約をすることは地方自治法上も認められ
ている旨を主張する。
しかし，財政援助制限法が有効に存続しているとしても，地方公共団
体の行うすべての保証契約や損失補償契約が禁止されているわけではな
いから，地方自治法に被告が指摘するような規定があることは，必ずし
も同法が本件協定のような契約を許容しているという根拠にはならない
（被告のような論法によれば，同法２２１条３項の規定から保証契約一
般が許容されているということになるが，それが不当であることは明ら
かであるし，被告もそこまでは主張していない。。）
エ小括
以上検討したことからすると，財政援助制限法３条は政府又は地方公共
団体が「法人の債務」について「保証契約」をすることを禁じており，こ
こにいう「保証契約」に民法上の保証契約が含まれることは明らかである
が，前述した同条の趣旨からすると，これに類し同様の機能，実質を有す
る合意も同条の規制に服するものと解するのが相当である。
，，，本件協定は民法上の保証契約とはいえないまでもそれと同様の機能
実質を有するものであって，同条による規制を潜脱するものというほかは
なく，同条に反するものとして違法なものと解するのが相当である。
()財政援助制限法３条に違反して締結された契約の効力について2
被告は，本件協定が財政援助制限法に違反し，違法であったとしても，こ
れを私法上無効であるということはできない旨主張する。
ア財政援助制限法は，同法３条に違反した契約の効力について具体的な規
定を置いていない。
しかしながら，同条は政府又は地方公共団体の法人に対する財政援助に
規制を加える観点から，政府又は地方公共団体の外部的行動そのものを制
限した規定であるから，たんなる行政内部における手続規定とは解されな
いし，同条に違反してされた契約の効力に影響を及ぼさない訓示規定ない
し注意規定であると解するのも相当でない。したがって，同条は契約の効
力を定めた効力規定であると解するのが最も自然な解釈であるというべき
である。
イ以上のことからすれば，本件協定は財政援助制限法３条に違反し無効で
あるというほかはない。
被告は，上記主張の根拠として最高裁判所昭和６２年５月１９日第三小
法廷判決（民集４１巻４号６８７頁）の判示を引用するが，これは，専ら
契約方法という手続的な側面から規定された，随意契約の制限に関する法
令に違反した契約の効力について判断したものであり，本件とは事案が異
なるものであって，同事件において問題となった法令と財政援助制限法３
条の性質や趣旨等の相違に照らせば，財政援助制限法３条に反する契約の
効力を同様に論じることはできない。
ウしたがって，本件協定は私法上無効であって，本件の支出命令及び支出
は，無効な支出負担行為に基づいてされたものとして違法である（なお，
本件支出命令及び支出は，直接的には本件和解契約の履行としてされてい
るが，この点については後に触れる。。）
()Ｂ市長の責任について3
前記のとおり，本件の支出命令は無効な支出負担行為を前提として発せら
れたものであり，客観的には違法なものである。
そこで，このような支出命令を発したＢ市長の責任が問題となるが，この
点については，被告が主張しているように，上記支出命令が発せられた平成
１７年１月当時においては，損失補償契約を締結することは財政援助制限法
３条に反しない旨の自治省行政課長の回答（乙５３）を前提として，そのよ
うな理解が広く受け入れられていたといえる。そして，地方公共団体におい
て本件協定のような損失補償契約は広く利用されていたし，裁判例としても
これを適法とするものがあった（乙４３。）
上記のような事情にかんがみるならば，Ｂ市長が本件協定を有効なものと
考え，これを前提とする支出命令を発したとしても，その責めに帰すことの
できない，やむを得ない事情があったものと認めるのが相当であり，その点
に故意，過失があったとも認められない。
()本件各金融機関に対する返還請求について4
ア上記のとおり，本件協定は違法，無効なものであり，これを前提とする
本件損失補償金の支払は法律上の原因を欠くものである。
しかし，現時点で，川崎市が本件各金融機関に対して既に支払われたこ
れら本件損失補償金を不当利得として返還を求め得るかということになる
と，この点については重大な疑義があるといわざるを得ない。
イすなわち，証拠（甲１，２，４，２３ないし２５，３２，３９，６２な
いし６４，６９，７５ないし７７，８９，乙８ないし１３，２４，３７，
３８，４０）及び弁論の全趣旨によれば，従前から，川崎市（川崎港港湾
管理者）は，社団法人日本港湾協会及び株式会社野村総合研究所による調
査結果等を踏まえ，東京湾におけるコンテナ貨物量が増大することを予測
し，川崎港にコンテナターミナルを整備することを計画していたこと，川
崎市は，川崎港振興協会内のコンテナ問題検討委員会，川崎港運協会及び
川崎商工会議所の意見や要望もあって，コンテナターミナルの管理運営は
第三セクター方式により設立された株式会社により運営されるのが望まし
いと判断して，平成６年５月１０日に訴外会社が設立されたこと，訴外会
社においては市職員がその取締役及び監査役等を務め，川崎市は，設立後
赤字経営が続く同社に対して，荷さばき地使用料，ガントリークレーン使
用料，ふ頭用地使用料，荷役機械置場使用料，ゲート関連施設使用料，メ
ンテナンスショップ使用料，電気施設使用料等の減額及び免除を行う等，
様々な経営支援を行う一方で，本件各金融機関に対して訴外会社への融資
を要請したこと，本件各金融機関は，前記第２，２()及び()のとおり，23
川崎市との間で本件協定を締結し，同協定及びその後に川崎市が何度にも
わたり発行した経営指導念書を前提として，訴外会社に対して本件貸付を
含む総額５４億円にも及ぶ貸付を実行したことが，それぞれ認められる。
上記のように，訴外会社の設立及びその後の運営については川崎市が深
く関与しており，同事業は川崎市が主体的に推進してきたものといっても
過言ではない。そして，その過程において，本件各金融機関は川崎市から
の要請に基づいて，同市との間で本件協定を締結した上で訴外会社への事
業資金の貸付けを開始したのであり，川崎市及び本件各金融機関がその効
力を疑っていたような形跡はないし，その点につき双方に責められるべき
点があったともいえない。加えて，川崎市は本件協定の締結はもとより，
本件損失補償金の支払についても市議会の正式な決議を経ており，本件損
失補償金は既に本件各金融機関に対して支払済みであって，その総額が９
億円という多額に上ることからすれば，その返還を認めることは川崎市を
信頼して融資を継続してきた本件各金融機関に対して予期しない多大の損
害を被らせることになることは明らかである。このような事態は，上記の
ように，川崎市が主体的に訴外会社への融資を要請し，本件協定を締結し
て一定の限度までは責任を負う旨を明らかにしてきたことに照らすなら
ば，著しく信義に反することといわなければならない。
以上のような諸事情に照らすならば，本件損失補償金が結局は川崎市民
の負担に帰することになることを考慮したとしても，川崎市が本件各金融
機関に対して本件損失補償金の返還を求めることは信義則に照らして許さ
れないものと解される。したがって，原告の本件各金融機関に対して本件
損失補償金の返還を請求するよう求める訴えも棄却すべきということにな
る。
ウなお，本件損失補償金は，直接的には本件和解契約を原因として支出さ
れている（前記第２，２()）ので，この点について付言する。5
本件和解契約が互いの譲歩に基づく民法上の和解契約であるとすれば，
本件協定の有効，無効にかかわらず本件各金融機関には不当利得は発生し
ないということも考えられないではない。この点，もともと本件協定に基
づいて川崎市が負担していた損失補償債務の額は，平成６年度川崎市特別
会計予算に定められた損失補償額（９億円）を限度とする融資額（実際に
は総額８億円，未払利息及び遅滞利息の合計額とされており（本件協定）
１条，５条４項，それらを合計すると訴外会社の破産廃止決定がされた）
時点で１０億０９６５万６１６４円であったというのであり，その貸付状
況等について川崎市と本件各金融機関の間で争いがあったようには見受け
られないし，川崎市が総額で９億円を下回る損失補償額を主張していたわ
けでもない。したがって，本件和解契約は，川崎市において何らかの譲歩
，，をしたわけではなく本件各金融機関のみが一方的に債権の一部を放棄し
支払について猶予を与えるという内容のものである。したがって，本件和
解契約は民法上の和解契約としての実質を有するものではなく，本件協定
を前提として，その履行方法を合意したにすぎないものと認めるのが相当
である。
第６結論
以上の次第であって，本件訴えのうち，Ａ元市長に対して損害賠償の請求を
するよう求める訴えは不適法であるから却下し，Ｂ市長に対して損害賠償の請
求をするよう求める請求及び本件各金融機関に対して本件損失補償金の返還を
求める請求はいずれも理由がないから棄却することとし，訴訟費用の負担につ
いて行政事件訴訟法７条，民事訴訟法６１条を適用して，主文のとおり判決す
る。
横浜地方裁判所第１民事部
裁判長裁判官河村吉晃
裁判官植村京子
裁判官高橋心平

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