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主文
１　原告の請求をいずれも棄却する。
２　訴訟費用は，原告の負担とする。
事実及び理由
第１　請求
　１　被告さいたま市長が平成１５年３月２５日付けで原告に対してした墓地の経
営許可の取消処分を取り消す。
　２　被告さいたま市保健所長が平成１５年３月２６日付けで宗教法人妙照界に対
してした墓地の経営許可処分を取り消す。
第２　事案の概要
　１　事案の要旨
　　本件は，原告が別紙１物件目録１記載の各土地（以下「目録１各土地」とい
うことがある。）につき墓地，埋葬等に関する法律（以下「墓地埋葬法」とい
う。）１０条１項に基づき墓地の経営許可を受けていたところ，被告さいたま市長
は，原告が墓地用地等の所有権を取得していないこと及び墓地の実質的な経営をし
ていないことを理由として，墓地埋葬法１９条に基づき，原告に対してした上記墓
地の経営許可を取り消し（以下「本件取消処分」という。），さらに，被告さいた
ま市保健所長は，目録１各土地の一部である別紙１物件目録２記載の各土地（以下
「目録２各土地」ということがある。）につき宗教法人妙照界（以下「妙照界」と
いう。）に対して墓地の経営許可を行った（以下「本件許可処分」という。）た
め，原告が，本件取消処分
は理由がなく違法な処分であると主張して，被告さいたま市長に対し，本件取消処
分の取消しを，また，本件許可処分も違法なものであると主張して，被告さいたま
市保健所長に対し，本件許可処分の取消しをそれぞれ求めた事案である。
２　基本的事実関係（当事者間に争いのないか，証拠及び弁論の全趣旨によって
容易に認定できる事実）
　(1)　墓地の許可に関する事務
ア　墓地埋葬法１０条の許可及び同法１９条の許可の取消しに関する事務
は，かつては埼玉県中央保健所長が行うこととされていたが，平成１３年４月１日
に知事の権限に属する事務処理の特例に関する条例２条（別表７項１号）に基づき
知事の権限が埼玉県より浦和市に委譲され，同年５月１日の合併によりさいたま市
に承継されたため，それ以降はさいたま市長が行うこととされた。
　　　イ　また，新たな墓地の経営許可に関する事務については，さいたま市保健
所長事務委任規則６条に基づき，平成１４年４月１日以降はさいたま市保健所長に
委任されることとなった。
　(2)　原告の墓地の経営許可
ア　原告は，平成７年７月２４日，埼玉県中央保健所長に対し，次のような
内容で墓地の経営許可の申請をした（乙１）。
目　　　　的　　　墓地経営
名　　　　称　　　Ｘ（以下「本件霊園」という。）
所　在　地　　　浦和市【以下省略】他
利用予定世帯数　　　２２００基
なお，上記所在地の各土地はすべて学校法人明星学園（以下「明星学
園」という。）他の原告以外の所有であったため，原告は，上記各土地を明星学園
から買い受ける旨の売買契約書を添付して上記許可申請を行った。
イ　埼玉県中央保健所長は，平成７年８月１６日付けで，原告に対し，上記
各土地のうち，地方公共団体が所有する用悪水路及び堤部分を除いた部分（地積合
計１万２４３３．１７㎡）における墓地の経営を許可した（乙２）。
なお，上記許可に係る土地は，後に目録１各土地となっている。
　(3)　土地所有関係等
ア　本件霊園は，平成９年２月ころ完成した。
イ　原告は，明星学園の理事長Ａ（以下「Ａ」という。）らに対し，本件霊
園における墓地の永代使用権（墓地使用権）の販売代金の返還及び墓地用地の明渡
しを求める訴訟を浦和地方裁判所（現さいたま地方裁判所）に提起した（同裁判所
平成１０年(ワ)第８４２号）が，同裁判所は，平成１２年４月１４日，原告は単な
る名義貸しであり，本件霊園の経営権はない旨判断し，原告の上記請求を棄却した
（乙８）。原告は，上記判決を不服として東京高等裁判所に控訴した（同裁判所平
成１２年(ネ)第２７３３号）が，同裁判所は，平成１４年４月１７日，上記控訴を
棄却し（乙９），同判決は確定した。
ウ　そこで，明星学園は，明星学園所有の墓地用地を入札競売にかけたとこ
ろ，平成１４年８月２３日，妙照界が上記墓地用地を取得した。
エ　本件霊園内にある旧赤道の土地（別紙１物件目録３記載の各土地。以下
「目録３各土地」ということがある。）については，平成１３年６月１５日，都市
計画法４０条１項による帰属を原因として，さいたま市から原告に所有権が移転し
た（甲５）。
　　　　原告は，平成１４年７月２２日，上記土地のうちさいたま市【以下省
略】及び同【以下省略】の各土地の各１０分の１をそれぞれＢ他４名に売り渡し，
これらは原告他５名（以下「原告ら」という。）の共有となった（乙４）。
オ　その結果，本件霊園内及びその周辺地のうち目録２各土地については妙
照界の所有となり，本件霊園を取り囲み又は本件霊園内を横断する目録３各土地に
ついては原告又は原告らの所（共）有となった。
　　その位置関係は概ね別紙２の図面記載のとおりであり，上記図面の赤線
は本件霊園の外周である。
　(4)　本件取消処分に至る経緯
ア　埼玉県中央保健所は，原告に対し，平成１２年９月２０日に墓地の販売
停止勧告，平成１３年３月７日に同販売停止通知をし，さらに，さいたま市は，平
成１３年５月１日，原告に対し，同販売停止指導を行った。
イ　さいたま市保健所長は，平成１４年１１月７日，原告に対し，墓地埋葬
法１８条１項に基づき関係書類の提出を求めたが（乙６），上記書類は提出されな
かった。
　(5)　本件取消処分
ア　さいたま市は，平成１５年２月２５日及び同年３月７日，原告に対し，
行政手続法に基づき，聴聞手続を行った（乙１９）。
　　　イ　被告さいたま市長は，平成１５年３月２５日付けで，原告に対し，原告
は墓地用地等を取得していないこと及び墓地の実質的な経営をしていないことを理
由として，墓地埋葬法１９条に基づき上記原告に対する平成７年８月１６日付けで
した目録１各土地についての墓地経営許可処分を取り消した（甲１，本件取消処
分）。
　(6)　本件許可処分
ア　妙照界は，平成１５年３月１９日，被告さいたま市保健所長に対し，目
録１各土地の一部である目録２各土地について墓地の経営許可の申請をした。
イ被告さいたま市保健所長は，平成１５年３月２６日付けで，妙照界に対
し，上記各土地（地積合計７７７１㎡）における墓地の経営許可をした（甲２，本
件許可処分）。
　(7)　本件関連法令
　　　ア　墓地埋葬法等
(ア)　墓地埋葬法１条は，墓地，納骨堂又は火葬場（以下「墓地等」とい
う。）の管理及び埋葬等が，国民の宗教的感情に適合し，かつ公衆衛生その他の公
共の福祉の見地から，支障なく行われることを目的とする旨定めている。
　　同法１０条１項は，墓地等を経営しようとする者は，都道府県知事の
許可を受けなければならないとし，１９条は，都道府県知事は，公衆衛生その他公
共の福祉の見地から必要があると認めるときは，墓地等の施設の整備改善，又はそ
の全部若しくは一部の制限若しくは禁止を命じ，又は１０条の許可を取り消すこと
ができると定めている。
(イ)　なお，上述したように墓地埋葬法１０条の許可及び１９条の許可取
消しに関する事務については，さいたま市長が行うこととされており，新たな墓地
の経営許可に関する事務についてはさいたま市保健所長が行うこととされている。
イ　さいたま市墓地，埋葬等に関する法律施行条例（平成１３年５月１日条
例第１９２号。平成１６年１２月２７日条例第６６号改正前のもの。以下同じ。以
下「墓地埋葬条例」という。）
墓地埋葬条例２条は，墓地埋葬法１０条１項の規定に基づく墓地等の経
営の許可を受けようとする者は，次の各号のいずれかに該当する者でなければなら
ない（ただし，市民の宗教的感情に適合し，かつ，公衆衛生その他公共の福祉の見
地から支障がないと認められる場合は，この限りでない。）とし，１号に地方公共
団体，２号に宗教法人法４条２項に規定する法人又は民法３４条の規定により設立
された法人（自己所有地に設置した墓地等を経営しようとするものに限る。）を定
めている。
３　争点
　(1)　原告に対する本件取消処分の違法性の有無（争点１）
　(2)　原告に，妙照界に対する本件許可処分の取消しを求める法律上の利益があ
るかどうか（原告適格）（争点２）
　(3)　妙照界に対する本件許可処分の違法性の有無（争点３）
４　争点に対する当事者の主張
　(1)　争点１（原告に対する本件取消処分の違法性の有無）について
（原告の主張）
ア　開発行為許可
本件霊園の開設には，①都市計画法に基づく開発行為の許可，②墓地埋
葬法の経営許可の２種の許可が必要であるところ，①については，浦和市長（当
時）の開発許可に基づき原告が開発行為をなし，平成１３年４月６日，工事完了検
査がなされ，同月２５日，開発行為の完了公告（都市計画法３６条３項）がなされ
た。次いで翌２６日同法４０条の規定に基づき原告が開発した道路部分については
さいたま市の所有となり，他方「従前の公共施設の用に供していた土地で国又は公
共団体が所有するものは・・・開発許可を受けた者に帰属する」（同条１項）との
規定により，従前いわゆる赤道と呼ばれていた目録３各土地は原告所有となった。
すなわち，本件取消処分は上記開発行為が適法に原告によってなされて
いるとの行政庁の判断について特段の考慮を払っていない重大な瑕疵がある。
イ　本件取消処分の理由１（墓地用地等を取得していないこと）について
墓地用地については，土地売買契約を締結していた売主である明星学園
に対して土地売買代金の支払を遅滞した事実はあるが，事態の解決を図っていた際
に，一方的に明星学園所有地を第三者である妙照界に売却したにすぎず，売買代金
の履行遅滞は売主が了解していたものであった。その解決を図るために訴訟を提起
したのである。
原告の所有する霊園の土地については，Ｂらの権利を確保する上で，Ｂ
らに持分移転登記したが，本件霊園の再開・正常化の目処がつき次第，原告の指示
どおり，無条件かつ無償にて所有権移転に応じることは合意されている。
ウ　本件取消処分の理由２（実質的な経営をしていないこと）について
本件霊園の経営主体は原告であり，現実的には原告の委託を受けたＣが
経営を行ってきたものである。
石材店は経営主体が原告であることを確認した上で指定業者となったの
であり，原告が単なる名義貸しでしかないのであれば，全体として３億６０００万
円に及ぶ建墓手数料前払金（本件霊園の開発費用に充てられた。）を支払うはずが
ない。その余の開発投資資金や土地購入代金の支払は上記３億６０００万円の石材
店支出に係る前払金と墓地の永代使用権の販売代金により順次支払われたものであ
り，この意味でも原告が経営主体でなかったとするのは事実誤認である。
また，平成１４年１１月２５日，Ｃ及びＡの連名で「今後は貴殿（原
告）の指導の下霊園管理をしてまいります」等の謝罪文が差し入れられ，Ａと原告
との間で本件霊園の経営主体が原告であることが確認されているのである。
エ　取消処分の不明確性と裁量権の濫用
およそ人に不利益処分を課す場合の基準は明確たるべく，漠然たる不明
確な基準をもって不利益処分を課すことが許されないことは，憲法３１条の適正手
続の保障から自明の法理であるところ，墓地埋葬法１９条は，「都道府県知事は，
公衆衛生その他公共の福祉の見地から必要があると認めるときは」「許可を取り消
すことができる」と定めるが，この規定は憲法３１条に違反する。
また，同条は，強制処分の内容として「整備改善」「使用の制限若しく
は禁止」等の措置で目的を達しない場合に初めて取消処分を認めるものと解すべき
であり，「都道府県知事が本条の規定に基づく命令を発する場合は，当該行政目的
達成のための必要最小限の措置を命令すべきである」と解されている。
したがって，本件取消処分は裁量権を逸脱した違法がある。
（被告さいたま市長の主張）
　ア　墓地埋葬法の規定
　　　本件取消処分は，墓地埋葬法１９条に基づく取消処分である。
　　　同条によれば，「都道府県知事は，公衆衛生その他公共の福祉の見地か
ら必要があると認めるとき」は，その墓地経営の許可を取り消すことができるとす
る。
　　　ところで，この「公衆衛生その他公共の福祉の見地から必要」な場合と
はいずれも抽象的な概念ではあるが，その評価の根拠となる事実は，墓地経営の許
可につき，何が必要とされているかという点から検討されなければならない。
　イ　墓地経営許可に当たっての要件
　　　まず，墓地は，利用者にとって永遠の安らぎの場所であり，その高い倫
理性とともに，永続性のための組織や管理体制が十分にとられていることが必要で
ある。
　　　また，宗教法人の名を借りたいわゆる名義貸しは，その経営・管理の安
定性を欠き，その利用者に被害が及ぶものであり許されるものではない。
　　　さらに，墓地としての永年の使用を考えれば，その敷地は墓地経営を許
可された者自らが所有していなければならない。
　　　当該墓地を経営するについてはその財務関係書類が作成されるとともに
公開されていなければならない。
　　　以上は，平成１２年１２月６日付け厚生省生活衛生局長の「墓地経営・
管理の指針等について」生衛発第１７６４号にも示されている。
　ウ　原告の状況
　　(ア)　別件訴訟の判決において，原告は墓地を経営管理していないことが
示されており，また，原告代表者自身も本件取消処分に先立つ聴聞手続において，
経営に携わっていないことを認めている。
　　　　原告が，名義貸しを行っていたことは，原告が自ら上記別件訴訟の控
訴審において認めるところである。
　　(イ)　原告は，墓地用地の所有をしていない。原告は，墓地経営許可に当
たり，その墓地用地を買い取ると主張していたが，これまで約７年間を経過しても
その所有権を取得できなかった。また，墓地の附帯建築物についても原告所有では
なく，さらに開発行為により取得した旧赤道部分の一部も第三者との共有になって
いる。
　　　　(ウ)　また，原告は，財務関係書類を作成していない。
エ　本件取消処分の適法性
　　このような各事実はいずれも墓地経営の許可処分を「公衆衛生その他の
公共の福祉の見地から」取り消すに十分な事由に該当する。
よって，これらを理由として，被告さいたま市長が行った取消処分は裁
量の範囲を逸脱したものではなく違法な処分ではない。
　(2)　争点２（原告に，妙照界に対する本件許可処分の取消しを求める法律上の
利益があるかどうか（原告適格））について
（原告の主張）
　　原告は本件霊園の開発を適法にしており，そのような原告を排除して第三
者である妙照界に対し墓地埋葬法に基づく墓地経営許可をなしたものであるから，
原告は訴訟適格を有するというべきである。
　　（被告さいたま市保健所長の主張）
妙照界に対する墓地経営許可処分は，原告を排除するためになされた処分
ではない。仮にその許可処分が取り消されたとしても，当然に原告に対する墓地経
営許可の取消処分が取り消されるものでもなく，原告において墓地経営ができるも
のではない。
したがって，原告において妙照界に対する墓地経営許可処分の取消しを求
める訴訟適格はない。
　(3)　争点３（妙照界に対する本件許可処分の違法性の有無）について
　　（原告の主張）
ア　条件
本件許可処分は，既存墓地の経営主体変更による新規の許可であるが，
本件においては，①霊園用地は墓地経営許可を取得した者が所有していなければな
らず（墓地埋葬条例２条），②さいたま市墓地等許可事務処理要綱では経営者の基
準として，さいたま市に主たる事務所を置く宗教法人であるべきとされており，③
墓地埋葬法の許可に先行する開発行為許可により，霊園の開発がなされ，本件霊園
内には他人名義の建物（管理棟）が存在している等の特性がある。
イ　①について
開発行為の許可に当たり，許可権者は，①につき本件霊園用地が原告名
義の土地に囲繞されている事実を意識的に看過している。
そして，妙照界が墓地経営許可に当たり提出した管理運営計画において
も本件霊園内に他人名義の土地が存在することを認めており，この事実は霊園用地
が自己所有地でなければならないとする墓地埋葬法，墓地埋葬条例に違反している
ことは明らかである。また，妙照界は，上記管理運営計画で，本件霊園開園後，土
地所有者と協議を持ち解決を図るべく努力をする旨約しているが，現在まで協議が
なされた事実はない。
ウ　②について
妙照界は，埼玉県東松山市所在の宗教法人であり，上記②の基準を満た
さないことは明らかである。
エ　③について
妙照界は，管理棟について上記管理運営計画で，建物所有者と協議をも
ち適正な立退料での取得により解決を図るべく努力をする旨約しているが未解決の
ままである。
　　（被告さいたま市保健所長の主張）
ア　本件許可処分に至る経緯
原告の墓地経営許可は取り消さざるを得ない状況にあったが，一方で，
上記許可が取り消されることにより，本件霊園の墓地の永代使用権者の権利を保護
し，混乱を避けなければならなかった。
そこで，当時の処分権者であった埼玉県中央保健所長は，本件霊園の経
営を行い得る者が埼玉県内にいるかどうかを検討していた。
このような状況において，平成１３年５月１日に処分権者が埼玉県中央
保健所長よりさいたま市長へ移行し，平成１４年４月１日にさいたま市長よりさい
たま市保健所長へ移行した。
そして，平成１４年８月ころ，本件霊園の墓地用地の大部分を取得した
妙照界より本件霊園の経営を行いたいという申出があった。
イ　許可処分の裁量と要件
　　　　(ア)　墓地経営に際しては，「都道府県知事の許可を受けなければならな
い」とされ（墓地埋葬法１０条１項），経営許可に関し許可権者に幅広い裁量が与
えられた規定となっている。
　そして，許可権者は，公衆衛生その他公共の福祉を十分に勘案した上
で許可を行わなければならないとされている。
(イ)　墓地埋葬条例では，墓地経営を許可するにつき，大きく分けて次の
３つの要件が必要とされている。
すなわち，①宗教法人であること（同条例２条），②墓地を設置した
土地が自己所有地であること，③各施設が基準を満たしていること（同条例４条）
という３点である。
ウ　本件許可処分の適法性
そして，経営許可の申請をした妙照界は，上記条例の３要件を全て満た
していた。
　　　　　さいたま市保健所長は，本件霊園の使用者保護のためを考え，平成１５
年３月２６日付けで，墓地の経営を妙照界に許可した。
ところで，旧赤道部分は，当時，原告らの所有となっており，被告さい
たま市保健所長は，その部分については墓地経営許可をしなかった。
ただ，本件霊園の現況は，旧赤道部分が明確に区分されているわけでは
なく，旧赤道部分は原告によって既に個人の墓地として使用され，墓石が置かれて
いる状況であった。また，妙照界においては，許可に当たって，旧赤道部分につい
て自ら解決する旨の誓約書も提出していた。
なお，さいたま市墓地等許可事務処理要綱では，経営者について「さい
たま市に主たる事務所を置く宗教法人」であることが望ましいとするところ，この
要綱は単にさいたま市の内部方針を定めるものであり，外部に対して何らの法的意
味を有するものではない。
第３　当裁判所の判断
１　認定事実
基本的事実関係に加え，証拠（適宜掲記する。）及び弁論の全趣旨によれ
ば，以下の事実が認められる。
　(1)　本件霊園の経営等（甲９，１１，乙３，７，８）
明星学園は，目録１各土地に霊園を開設するために，Ｄにその企画開発を
依頼し，Ｄは，霊園開設のための都市計画法の開発許可及び墓地埋葬法に基づく経
営許可を取得するためには宗教法人の協力が必要不可欠と考え，原告にその協力を
依頼した。
原告は，奉納金等の名目で名義貸料２０００万円を取得し，金銭的な負担
は一切負わないという条件で，本件霊園開設のために必要な都市計画法の開発許可
及び墓地埋葬法の経営許可の申請のために必要な契約書等の作成に協力することと
した。
そして，原告は，平成７年４月１２日，明星学園の所有地を買い取る意思
がないにもかかわらず，墓地埋葬法の経営許可を取得するために，明星学園との間
で，明星学園の所有地を１０億円で原告が買い取る旨の内容虚偽の土地売買契約を
締結し，また，同年６月１４日，Ｄとの間で，原告が都市計画法の開発許可及び墓
地埋葬法の経営許可を取得した後は本件霊園の管理運営の一切をＤに委託し，墓地
使用料，建墓に関する権利，管理費等を収受する権利等はＤに帰属する旨の本件霊
園運営管理委託契約を締結した。
その後，原告は，都市計画法の開発許可，墓地埋葬法の経営許可の申請を
行い，それぞれ許可を取得し，本件霊園の起工式が行われ，原告は，上記名義貸料
のうち５００万円をＤから受領した。
明星学園，Ｄ及びＡは，平成７年１１月１日，明星学園とＡが本件霊園の
完成に必要な今後の工事を行うこと，原告と指定石材店の承認を条件として，原告
とＤとの間で締結した上記本件霊園運営管理委託契約で定めたＤの地位を明星学園
及びＡが譲り受けること等を内容とする合意書を作成した。
本件霊園の造成工事請負契約が平成７年１１月２７日に原告とＥとの間で
２億８８４０万円で締結され，管理棟の工事請負契約が平成８年４月１日に原告と
Ｆとの間で８９００万円で締結され，上記各工事が施工されたが，上記各代金の支
払や目録１各土地の賃料等は，明星学園理事長Ａの個人資金及び指定石材店からの
前払金並びに本件霊園の墓地の永代使用権の販売代金等によって賄われ，原告は，
一切の金銭的出費をしていない。
そして，原告，明星学園及びＡの間で，平成８年１２月２１日，Ａが将来
設立する新たな宗教法人に原告の本件霊園の許可名義を移行すること，原告の名義
貸料として前記名義貸料の支払のほか，本件霊園の２０区画分の墓地の永代使用権
を販売する権利の譲渡をすること，２００軒の檀家を目標に努力すること等を内容
とする覚書を作成した。
本件霊園は平成９年２月に完成し，本件霊園の管理組合によって霊園内の
墓地の永代使用権の販売が行われた。
(2)　墓地用地等の所有権（乙８，９）
　その後，原告は，明星学園の理事長Ａらに対し，本件霊園における墓地の
永代使用権の販売代金の返還及び墓地用地の明渡しを求める訴訟を浦和地方裁判所
（現さいたま地方裁判所）に提起した（同裁判所平成１０年(ワ)第８４２号）が，
同裁判所は，平成１２年４月１４日，原告は単なる名義貸しであり，本件霊園の経
営権はない旨判断し，原告の上記請求を棄却した。原告は，上記判決を不服として
東京高等裁判所に控訴した（同裁判所平成１２年(ネ)第２７３３号）が，同裁判所
は，平成１４年４月１７日，控訴を棄却し，同判決は確定した。
　その結果，原告は，本件取消処分当時までに，旧赤道部分の土地（目録３
各土地）以外の墓地用地及び本件霊園附帯建物等についての所有権を取得できない
こととなった。
　そして，被告さいたま市長は，平成１５年３月２５日，原告に対し本件取
消処分を行った。
(3)　妙照界の申請等（甲１，２，乙８，１１，１２）
妙照界は，平成１４年８月２３日，明星学園所有の墓地用地を入札競売に
より取得したことにより，目録２各土地を所有することになった。
そこで，妙照界は，平成１５年３月１９日，被告さいたま市保健所長に対
し，目録２各土地について墓地の経営許可の申請をした。
妙照界は，上記申請に際し，目録３各土地について，指定石材店の権利放
棄の交渉，共有地権利確保による共有地分割請求，法的に可能なあらゆる手段等の
方法で所有権を取得すべく最大限の努力を払い，既存墓地永代使用権購入者の保護
に努める旨約した誓約書，永代利用者名簿を取得し，墓地経営者変更の説明会を開
催するとともに，永代利用者の保護及び相互理解に努める旨約した誓約書，墓地の
永代使用権を購入した善意の墓地の永代使用権者を引き続き霊園利用者として永代
に渡り保護する旨約した誓約書，本件許可処分対象地を転売及び賃貸借等の対象と
せず妙照界の霊園として管理運営することを約した誓約書，旧赤道上に墓地の永代
使用権を取得している１５件に対し，墓地経営許可取得後，永代利用者が希望する
場合改葬工事を開始し
，それに伴う改葬費用は全て妙照界の負担とする旨約した誓約書を，それぞれ被告
さいたま市保健所長に提出した（乙１１）。
そこで，被告さいたま市保健所長は，同年３月２６日，妙照界に対し，本
件許可処分を行った。　
(4)　本件霊園の状況（甲１６ないし２１，Ｇ）
　本件取消処分及び本件許可処分当時から現在（口頭弁論終結時）に至るま
での本件霊園内及びその周辺地のうち目録２各土地については妙照界の所有であ
り，本件霊園を取り囲み又は本件霊園内を横断する目録３各土地については原告又
は原告らの所（共）有である。その位置関係は概ね別紙２の図面記載のとおりであ
り，上記図面の赤線は本件霊園の外周である。
　　すなわち，本件霊園内には妙照界所有地及び原告又は原告ら所（共）有地
が存在しており，妙照界が本件許可処分によって許可を受けている土地は上記妙照
界所有地のみであり，本件霊園内を経営許可を受けていない原告らの所（共）有地
が取り囲み又は横切る状態となっている。
　また，本件霊園自体は完成し，墓地の永代使用権の販売もなされ，原告又
は原告らの所（共）有地である本件霊園の一部を含めて既に墓石が建立されている
状態にある。
２　争点１（原告に対する本件取消処分の違法性の有無）について
　(1)　墓地埋葬法１０条１項は，墓地等を経営しようとする者は，都道府県知事
の許可を受けなければならないとし，同法１９条は，都道府県知事は，公衆衛生そ
の他公共の福祉の見地から必要があると認めるときは，墓地等の施設の整備改善，
又はその全部若しくは一部の制限若しくは禁止を命じ，又は１０条の許可を取り消
すことができると定めている。
　　　同法は，許可・取消の各要件を具体的に定めてはいないが，これは，墓地
等の経営が高度の公共性を有するとともに，国民の風俗感情，宗教活動，各地方の
地理的条件等に依存する面を有し，一律的な基準による規則になじみ難いことに鑑
み，都道府県知事の広範な裁量に委ねる趣旨に出たものと解される。そして，墓地
埋葬法は，墓地等の管理及び埋葬等が，国民の宗教的感情に適合し，かつ公衆衛生
その他の公共の福祉の見地から，支障なく行われることを目的とするものであるか
ら（同法１条），同法１９条にいう「公衆衛生その他公共の福祉の見地から必要が
あると認めるとき」は，墓地の永続性及び健全な経営の確保，利用者の利益の保
護，周辺の生活環境及び地理的条件との調和等を総合的な観点から判断すべきもの
である。
　　　ところで，墓地埋葬法１０条１項の墓地の経営許可の申請は，当然，墓地
を経営しようとする者の申請に限定されるが，さらに墓地埋葬条例２条は，墓地埋
葬法１０条１項の経営許可を受けようとする者は，原則として地方公共団体又は自
己所有地に設置した墓地等を経営しようとする宗教法人又は公益法人に限定してい
るところ，原告が墓地経営の許可を埼玉県中央保健所長から受けた平成７年当時に
おいても，行政実務上同様の運用が行われていたと推認される。このように，許可
申請の主体を限定している趣旨は，墓地の永続的管理の必要性とともに，墓地の健
全な形成を確保するため過度に営利を追求しない運営が求められることにあると考
えられる。　
　　　そして，墓地の経営許可における名義貸し行為は，名義を貸した者が形式
上経営の許可を受けることによって，名義を借り受けた者が何ら行政上の手続を経
ることなく実質的に墓地を経営することになるのであるから，無許可で墓地経営を
行うことを助長し，隠ぺいする行為であって，上記のような法の趣旨を潜脱するも
のというべきである。また，実質的にみても，名義貸し行為が行われると，名義を
借りた者が実質的な経営者として墓地の永代使用権の販売等により利益を得ること
になる一方，墓地利用者とのトラブル等の最終的な責任は何ら資金力のない名義を
貸した者が負うことにもなり，最終的には墓地利用者の利益を害するおそれもあ
る。
　　　とすれば，そのような名義貸し行為によって何ら法的手続を経ないで墓地
の経営を行うことは，特段の事情がない限り，それ自体墓地の永続性及び健全な経
営の確保を著しく害するおそれのあるものというべきである。
　(2)　これを，本件についてみると，原告は，明星学園やＤらとともに墓地埋葬
法の経営許可取得のために名義を貸し，その対価として２０００万円を受け取る旨
約し，実際に，墓地用地を原告が取得する意思もないのに明星学園との間で虚偽の
売買契約書を作成し，それを墓地の経営許可の申請書に添付して墓地の経営許可を
取得している。そして，本件霊園の管理運営についてもＤ若しくはＤの地位を譲り
受けた明星学園又はＡに一切を委託していたものであり，原告自らが本件霊園の管
理運営を行っていたものではない。また，本件霊園の建設費用についてもＡや指定
石材店からの出費によるもので原告自らは全く出捐することがなかったにもかかわ
らず，名義貸料の一部を原告は現に受け取った。さらに，その後も原告は墓地用地
の大部分を取得する
ことができず，上記墓地用地は最終的に妙照界の所有地となっている。このような
事実に鑑みると，原告は目録１各土地における墓地経営をする意思はなかったのみ
ならず，このような名義貸し行為を利用して原告自らの利益を得ることを図り，本
件霊園の管理運営については一切をＤや明星学園らに任せ，目録１各土地所有権の
確保も全く図れなかったのであるから，原告の名義貸しに関する一連の行為が，墓
地の永続性及び健全な経営の確保を害するおそれのある行為であることは明らかで
ある。
　　　とすれば，このような原告の行為は，墓地埋葬法及び墓地埋葬条例の趣旨
を没却するものであり，墓地の永続性及び健全な経営の確保を著しく害するもので
あって，墓地の永続性の確保，利用者の利益保護の観点からみて公共の福祉を害す
るものというべきである。
したがって，墓地埋葬法１９条の「公衆衛生その他公共の福祉の見地から
必要があると認めるとき」という墓地の経営許可の取消要件に該当するといえる。
(3)　この点，原告は，本件取消処分の違法性として，本件取消処分の理由がな
いことに加え，①本件取消処分は，適法に開発行為が原告によってなされたという
点に考慮を払っていない重大な瑕疵があること，②墓地埋葬法１９条は，基準が不
明確であり，憲法３１条に反すること，③本件取消処分は裁量権を逸脱しているこ
とを主張する。
しかし，①については，都市計画法に基づく開発行為許可と墓地埋葬法に
基づく墓地の経営許可はその目的・趣旨，要件，内容等を異にするものであって，
適法に開発行為の許可を得ているからといって墓地埋葬法１９条所定の墓地経営許
可の取消事由が認められる場合にその取消しに関する処分権限が制限されると解す
ることはできない。
また，②については，たしかに，墓地埋葬法１９条の「公衆衛生その他公
共の福祉の見地から必要があると認めるとき」との要件はやや抽象的であることを
否めない。
しかし，先に述べたとおり，墓地等の経営は高度の公共性を有するもので
あり，行政庁は，国民の宗教的感情，公衆衛生その他公共の福祉を十分に勘案の
上，施設の整備改善命令，許可の取消し等の権限を行使すべきものであり，その判
断は行政庁の広範な裁量に委ねられている部分が多いというほかはない。また，乙
１６及び弁論の全趣旨によれば，墓地の経営者，設置場所，墓地等の施設の基準に
ついて墓地埋葬条例で一定の基準が定められ，原告が墓地経営許可を埼玉県中央保
健所長から受けた平成７年当時においてもほぼ同一の運用基準に沿って実務の運用
が行われていたと推認される。そして，墓地埋葬法１９条所定の不利益処分が課さ
れる典型的場合は，経営者，墓地等の施設等の基準が条例等に定める基準に適合し
なくなった場合と解され
る。そこで，上記のような墓地埋葬法１９条の趣旨や墓地埋葬条例を参酌すれば，
墓地埋葬法１９条の不利益処分を課す場合の「公衆衛生その他公共の福祉の見地か
ら必要があると認めるとき」との要件は一応具体的に推測し得るから，同条の規定
がやや抽象的であるとしても憲法３１条に違反するとまではいえない。
また，③については，原告の一連の行為が墓地埋葬法等の趣旨を没却する
ものであることは前記のとおりであり，取消処分を行うことについて何ら裁量権の
逸脱はない。
したがって，原告の主張はいずれも採用できない。
　(4)　以上のとおりであり，墓地埋葬法１９条の「公衆衛生その他公共の福祉の
見地から必要があると認めるとき」に該当し，被告さいたま市長が原告に対してし
た本件取消処分は適法というべきであり，この点に関する原告の主張は理由がな
い。
３　争点２（原告に，妙照界に対する本件許可処分の取消しを求める法律上の利
益があるかどうか（原告適格））について
　(1)　行政事件訴訟法（平成１６年法律第８４号改正後のもの。以下同じ。）９
条１項は，取消訴訟は，当該処分の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者
に限り，提起することができるとし，同条２項は，裁判所は，処分の相手方以外の
者について前項に規定する法律上の利益の有無を判断するに当たっては，当該処分
又は裁決の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく，当該法令の趣旨及び
目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮するものと
し，この場合において，当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たっては，当該法
令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌するものと
し，当該利益の内容及び性質を考慮するに当たっては，当該処分又は裁決がその根
拠となる法令に違反
してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態
様及び程度をも勘案するものとすると規定している。
　　　そこで，被告さいたま市保健所長が行った妙照界に対する本件許可処分に
ついて，処分の名宛人ではない原告がその処分の取消しを求める法律上の利益を有
するかどうか以下検討する。
　　(2)　妙照界に対する本件許可処分は，目録２各土地について墓地の経営を許可
したものであるが，原告は，妙照界に対する本件許可処分がなされる以前に，目録
２各土地を含む目録１各土地の墓地の経営の許可を受けていたものである。
　たしかに，妙照界に対する本件許可処分の取消判決があっても，当然には
原告に対する本件取消処分が取り消されることにはならないが，妙照界に対する本
件許可処分が取り消されることによって原告は目録２各土地について経営許可を受
け得る地位につくこととなる。
すなわち，墓地埋葬法は，墓地を経営しようとする者は，都道府県知事の
許可を受けなければならないとし（同法１０条１項），上記許可を受けた墓地の区
域を変更しようとする場合にも同様とされており（同条２項），墓地の経営は許可
を受けた区域においてのみ許されるものであり，仮に墓地の経営許可が既になされ
ている区域と同一の区域について別の者から墓地の経営許可の申請があった場合に
は，その申請は形式的に不許可となる蓋然性が高い。そして，原告は妙照界に対す
る本件許可処分がなされる直前まで目録２各土地を含む目録１各土地について墓地
の経営許可を受けていた者であって，妙照界に対する本件許可処分が取り消されな
ければ，原告は改めて目録２各土地における墓地の経営許可を申請し許可を得るこ
とが事実上不可能な状
態にあるといえる。
また，原告に対する本件取消処分が取り消されたにとどまるときは，同一
土地上に原告と妙照界の２つの墓地の経営許可処分がなされた状態となり，被告ら
としては，いずれかの処分を取り消さざるを得なくなるが，この場合，後になされ
た妙照界に対する本件許可処分が当然に違法となり取り消されるべきと解すること
はできず，原告は本件取消処分が取り消されれば必ず満足するという関係にはな
い。
(3)　そうすると，原告が自らの墓地経営許可の取消処分の取消しを求める場合
はもちろん，原告に対する本件取消処分の取消しを前提としなくても，原告として
は妙照界に対する本件許可処分の取消しを求める法律上の利益があるというべきで
ある（なお，最高裁昭和４３年１２月２４日判決・民集２２巻１３号３２５４頁参
照。）。
　　したがって，妙照界に対する本件許可処分の取消しを求める本件訴えにつ
いて原告適格に欠けるところはないというべきであり，これについての被告さいた
ま市保健所長の主張は採用できない。
４　争点３（妙照界に対する本件許可処分の違法性の有無）について
(1)墓地埋葬法１０条１項は，墓地等を経営しようとする者は，都道府県知事
の許可を受けなければならないとしており，上記許可の要件は，前述の同法１９条
の取消しの場合と同様に，墓地の永続性及び健全な経営の確保，利用者の利益の保
護，周辺の生活環境及び地理的条件との調和等を総合的な観点から，国民の宗教的
感情に適合し，かつ公衆衛生その他の公共の福祉に適合するかどうかを判断すべき
である。
　　(2)　そこで，妙照界に対する本件許可処分をみると，上記のように原告に対す
る本件取消処分によって目録１各土地について墓地の経営主体が存在しない状態に
なったが，その当時，既に本件霊園は建設され，管理棟等の附帯建築物が建築され
ており，本件霊園の墓地の永代使用権が販売され，ほとんどの墓地に関して墓石が
建立されていたこと，また，かつて明星学園他の所有地であり原告が所有権を取得
することのなかった目録１各土地の大部分の土地については，妙照界が競売により
その所有権を取得した状況にあったことが認められる。
　そのような本件霊園の状況に鑑みると，早期に本件霊園の経営をなし得る
主体を確定させ，本件霊園の管理運営を任せることによって，本件霊園の墓地利用
者の利益を図る高度の必要性があったといえる。そして，本件霊園内の主要土地で
ある目録２各土地の所有権を有しており，本件の一連の名義貸し行為に関係しない
宗教法人である妙照界に対して墓地の経営を許可した本件許可処分は，国民の宗教
的感情に適合し，かつ公衆衛生その他の公共の福祉に適合するものということがで
きる。
　そうすると，墓地埋葬法の許可要件に反するところはなく，その他，墓地
埋葬条例に反するところもない。
(3)　この点，原告は，概ね，①霊園用地は墓地経営許可を取得した者が所有し
ていなければならないにもかかわらず，本件霊園用地が原告名義の土地に囲繞され
ていること，②さいたま市墓地等許可事務処理要綱によれば，経営者はさいたま市
に事務所を置く宗教法人でなければならないにもかかわらず，妙照界は埼玉県東松
山市所在の宗教法人であること，③本件霊園内には他人名義の建物が存在している
ことを理由として本件許可処分の違法性を主張する。
しかし，①については，たしかに，原告の指摘するように本件霊園には原
告又は原告らの所（共）有する目録３各土地が存在しており，妙照界に対して墓地
の経営の許可をしてもそれらの他人所有地が本件霊園内に存在することにはなる
が，上記各土地については本件許可処分はなされていない上，妙照界からは被告さ
いたま市保健所長に対して，上記各土地の取得に努める旨の各種誓約書が提出され
ているし，そもそも，上記各土地は原告又は原告らの所（共）有であるから，本訴
又は原告が提起した別訴が係属している最中に妙照界が上記各土地の所（共）有権
を原告又は原告らから買い受けることができなかったとしてもやむを得ない。そう
すると，本件霊園が完成し，大多数の墓石が建立されている状態においては，本件
霊園内の一部の土地が原
告又は原告らの所（共）有であったとしても，目録２各土地における墓地経営につ
いてはその各土地を所有している妙照界に許可することについて国民の宗教的感
情，公衆衛生その他の公共の福祉に反するところはないというべきである（なお，
本件霊園内に他者の所有地が横切っている状態は，墓地利用者の保護の観点からも
望ましいものではないことは確かであり，今後，原告らと妙照界が話し合い，墓地
利用者に不測の損害や不便をかけないよう本件霊園の墓地用地全体の所有関係を墓
地埋葬法の趣旨に沿う方向で確定させることが望まれる。）。
　また，②及び③については，それ自体では許可処分の違法事由となるもの
ではなく，原告主張の事実を考慮したとしてもこれまでの判断を左右するものでは
ない。
　したがって，原告の主張①ないし③を考慮しても本件許可処分を違法とい
うことはできない。
(4)　以上のとおりであり，被告さいたま市保健所長の妙照界に対する本件許可
処分は適法であり，この点の原告の主張も理由がない。　
５　結論
　　以上の次第であり，原告の請求はいずれも理由がないから棄却することと
し，主文のとおり判決する。
さいたま地方裁判所第４民事部
　　　裁判長裁判官　　　　豊　　　田　　　建　　　夫　　　　
　　　裁判官富　　　永　　　良　　　朗
　　　裁判官松　　　村　　　一　　　成

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