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主文
１原告らの請求をいずれも棄却する。
２訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１請求
被告は，Ａ及びＢに対し，金３億６３００万円及びこれに対する平成２５年４
月６日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うよう請求せよ。
第２事案の概要
本件は，大竹市の住民である原告らが，大竹市長であるＡ（以下「Ａ市長」と
いう。）及び同副市長であるＢ（以下「Ｂ副市長」という。）が，共同で大竹市
の財産である別紙物件目録記載の土地（以下「本件土地」という。）を売り渡し
たのは（以下「本件売渡し」という。），地方自治法（以下単に「法」という。）
２３７条２項の適正な対価なくして譲渡し，さらに，法９６条１項６号の議決も
経ていないなどその手続が違法でかつ市長の裁量を逸脱濫用しているとして，被
告に対し，法２４２条の２第１項４号本文に基づき，Ａ市長及びＢ副市長に対し
て適正な対価と売却価格との差額３億６３００万円及びこれに対する訴状送達の
日の翌日である平成２５年４月６日から支払済みまで民法所定の年５分の割合に
よる遅延損害金の支払を請求するよう求めた事案である。
これに対し，被告は，Ｂ副市長に対して支払をするよう求める訴えは，住民監
査請求の前置を満たしていないとして訴えの却下を求めるとともに，本件土地は
「適正な対価」で売却されたこと，また，仮にそうでないとしても，法９６条１
項６号の議決を経ていることなどを主張して適法であるなどと反論した。
１前提事実（末尾に証拠を掲げた事実のほかは，当事者間に争いがない。）
大竹市は，平成３年，大竹市ｂ地区に所在する本件土地から大竹港埋め立
ての土砂を採取し，跡地を住宅団地とする計画を立てた。
大竹市は，平成１０年１２月，本件土地を宅地造成する事業を開始したが，
平成１５年，需要が少ないとの理由から宅地開発を断念した（乙１）。
大竹市は，平成１７年，本件土地を工業用地に転換する事業計画を立てた
が，その事業も実現しなかった（乙２）。
大竹市は，平成２０年２月，ｂ地区の土地の半分を学校統合移転先とし，
本件土地を住宅地とする計画を表明した（乙４２，４４）。
大竹市は，平成２０年９月，本件土地の売払いに向けて，不動産鑑定士に
本件土地の鑑定を依頼したところ，不動産鑑定士から，同年１０月１日時点
の鑑定評価額が１０億５４００万円であるとの回答を得た（乙３）（以下「平
成２０年鑑定」という。）。
大竹市は，同年１０月１７日，以下の条件で，本件土地の売払い入札の公
告を行った。
ア一般競争入札
イ売払い対象面積６万２０００．４３㎡
ウ最低売却価格１０億５４００万円
エ申込み受付期間平成２０年１１月４日から同月７日まで
しかし，応募はなかった。
大竹市は，同年１１月１４日，最低売却価格を非公開，申込受付期間を同
年１２月１日から同月３日までとして，再度，本件土地の一般競争入札の公
告を行った。
しかし，応募はなかった。
ア大竹市は，平成２２年秋，本件土地について３回目の売却手続（公募売
却手続）の開始を計画したが，その際，本件土地の一部でも応募があれば
売払いが可能となるようにするとともに，仮にその場合に複数の応募があ
ると，希望面積及び希望価格だけでは対象者を決定することができなくな
ることから，目的物に対する発想・解決方法等の提案も含めて審査し，事
業者を選定するという手法（プロポーザル方式）を採用することとした（乙
４６の１，２）。
イ大竹市不動産評価審議会（同市が取得し，貸し付け又は処分する不動産
の適正な評価を期するため，不動産の評価について審議する審議会。以下
「市不動産評価審議会」という。）（甲１６）は，平成２２年９月，本件
土地の評価額を４万㎡で５億０５６６万円と決定した（なお，不動産鑑定
は実施されていない。）（甲２４の１，２４の２，２５）。
ウ大竹市は，平成２２年９月３０日，応募受付期間を同年１０月２１日か
ら同月２６日までとして，本件土地に関する事業実施者募集の公告を行っ
た。
エ大竹市は，平成２２年１０月１８日，本件土地の予定価格（最低価格で
あり以下同じ。）を，本件土地全体で４億５６５７万１１６６円（４万㎡
で２億９４５８万円）と定めた（乙１８，１９）。
上記予定価格が，上記イの市不動産評価審議会の決定額と相違するのは，
予定価格が売渡しの５年後の土地価格を予測しているのに対し，市不動産
評価審議会の決定額は現在価格を算出していることと，予定価格が取引事
例比較法による比準価格を採用していないのに対し，市不動産評価審議会
の決定額はこれを一部採用していることによるものであった（乙１８）。
なお，大竹市において，本件土地の売却を担当していたのは，都市環境
部監理課であり，その課長は，証人Ｃであった。
オ平成２２年１０月２６日，上記ウの募集に対して１社から応募があった
が，その買受希望面積は，４万㎡で希望価格が２億５８００万円であり，
予定価格を約１２．４％下回っていた（乙３７）。
その頃，本件土地から約２００ｍという近隣にある大手企業社宅跡地が
売却され，宅地化されるという報道がされた（乙２０）。
同年１１月２４日，上記の応募をした１社は辞退した（乙２１，３８）。
大竹市は，平成２３年９月，本件土地について４回目の売却手続（公募売
却手続）を行うことし，同月２１日，本件土地の鑑定を不動産鑑定士に依頼
した。
不動産鑑定士は，同年１０月３１日，本件土地の同月１日時点の鑑定評価
額が７億１３００万円であるとする鑑定書を提出した（甲１）（以下「平成
２３年鑑定」といい，鑑定評価額を「平成２３年鑑定評価額」という。）。
市不動産評価審議会は，同年１１月４日，本件土地の評価額を７億１３０
０万円と決定した（甲２）。
大竹市は，同年１１月８日，議員全員協議会（大竹市が，事前に同市市議
会に対して開催依頼をした上で，市議会の重要議題について，市議会議員全
員に対して議題の説明を行う会議のこと。）において，４回目の売却手続を
行うことを説明した（乙２５の１の１，２５の１の２，２５の２）。
大竹市は，同月９日，次の条件で，本件土地についてプロポーザル方式に
よる事業実施者募集の公告を行った（乙５１の１，５１の２）。
ア売払い最低面積４万㎡
イ応募受付同月２２日から同月２５日まで
ウ予定価格非公表
大竹市は，平成２３年１１月１８日，本件土地の予定価格を，本件土地全
体で３億３７７７万８３４２円（以下「本件予定価格」という。）と定めた
（甲３）。
本件予定価格が，市不動産評価審議会の決定した評価額や平成２３年鑑定
評価額と相違する理由は，３回目の公募の際の理由と概ね同様である。
Ｄ有限会社及びＥ不動産有限会社は，平成２３年１１月２５日，本件土地
全体を３億５０００万円で買い受け，宅地及び施設用地とするという内容で
上記の公募に応募した（乙２７の１の１ないし２７の１の６。Ｄ有限会社及
びＥ不動産有限会社は，複数の法人による１つのグループとして，共同で譲
受けを申し出た。以下，両社を併せて「Ｄら」という。）。
アＤらは，平成２３年１１月２９日午前１０時５５分から午後０時まで，
大竹市ｂ地区造成土地売払い事業実施者選定委員会（以下「本件選定委員
会」という。）において事業のプレゼンテーションを実施した。
本件選定委員会は，同日午後３時３０分から午後４時５５分まで開催さ
れた同委員会において，Ｄらを大竹市ｂ地区造成土地売払い事業（以下「本
件事業」という。）の実施者として選定した（甲４）。
なお，本件選定委員会は，Ｂ副市長が委員長を務め，委員らは大竹市の
教育長・各部長・消防長及び都市計画課長ら１１名で構成されていたもの
であり，外部委員は含まれていなかった。
イＡ市長は，同年１２月５日，Ｄらとの間で，「大竹市議会の議決に付す
べき契約及び財産の取得又は処分に関する条例」（昭和３９年大竹市条例
第１９号）（以下「本件条例」という。）３条の規定による大竹市議会の
議決を得ることを停止条件として，本件土地の全部を３億５０００万円で
譲渡する旨の土地売買仮契約を締結した（甲５）。
ア大竹市は，平成２３年１２月８日，議員全員協議会において，市議会議
員の全員に対し，本件事業の事業者にＤらを選定し，本件土地全体を３億
５０００万円で売却する予定であることを説明した。その際，大竹市は，
本件売渡しの必要性と，本件土地の予定価格については数年後の地価を想
定して決定した旨を説明した（乙２７の２）。
イ大竹市は，同月１２日午前，市議会本会議に，本件土地を，Ｄらに対し
３億５０００万円で売り払う旨の議案（以下「本件議案」という。）を提
案し，これに対し市議会は，生活環境委員会に審議を付託した（甲６，２
６）。
大竹市は，本件議案について，法９６条１項８号（種類及び金額につい
て条例で定める財産の取得又は処分）の委任を受けた本件条例３条に基づ
いて提案したものであるところ（甲２７），法９６条１項６号（適正な対
価のない譲渡）に基づく提案としなかったのは，大竹市が，３億５０００
万円という本件土地の売渡し価格（以下「本件土地売渡価格」という。）
は「適正な対価」（同号）の範囲内であると考えていたためであった。
ウ大竹市は，同日午後に開催された市議会生活環境委員会において，本件
土地の平成２３年の鑑定評価額が７億円であること，予定価格が３億３７
７７万８３４２円であることを説明した（甲７）。
なお，市議会生活環境委員会は，大竹市の市議会議員１６名のうち８名
で構成されており，残り８名の市議会議員のうち７名が，同日に開催され
た委員会を傍聴した。
同日，生活環境委員会は，本件議案を可決した。
エ大竹市議会は，同月１５日に開催された本会議において，生活環境委員
会の審査報告をもとに，本件議案の質疑及び討論を行った（甲８）。
上記本会議において，出席した議員からは，本件土地の不動産鑑定評価
額が１坪当たり約３万８０００円であることを示した上で，本件土地売渡
価格では１坪当たり約１万８０００円で売却することになるなどの意見が
出された。
同日，市議会は，本件議案を可決した（以下「本件売渡議決」という。）。
大竹市議会は，平成２４年１０月４日に決算特別委員会を，同年１２月１
４日に本会議をそれぞれ開催し，平成２３年度土地造成特別会計決算（以下
「本件決算」という。）の審議において，Ｄらに対する本件売渡しに関し，
以下の点について質疑応答・討論を行った（乙３０，３１）。
ア本件土地の適正な対価は平成２３年鑑定評価額であるか。
イ予定価格の決定について，５年後の地価を計算したこと
ウ適正な対価でない場合には，法９６条１項６号の議決を要すること
エ本件議案の議決の経緯
上記決算特別委員会では本件決算は不認定となったものの，大竹市議会は，
上記本会議において，本件売渡しによる収入３億５０００万円を含め，本件
決算を賛成多数により認定した（乙３０，３１。以下「本件決算議決」とい
う。）。
大竹市の住民である原告らは，平成２４年１２月４日，大竹市監査委員に
対し，本件売渡しが適正な対価によらず，また法２３７条２項の議決を得な
い違法な財産の処分に当たるため，本件売渡しに基づいて所有権移転登記手
続を行ったことが違法不当であるとして，被告が，Ａ市長及び購入募集手続
の担当職員らに対して損害賠償請求をすることを求め，法２４２条１項に基
づく監査請求を行った（以下「本件監査請求」という。）。大竹市監査委員
は，平成２５年１月２８日付けで，原告らに対し，本件監査請求を棄却する
旨の通知をした（甲９）。
原告らは，平成２５年２月２６日，本件訴訟を提起した。
２争点及びこれに対する当事者の主張
Ｂ副市長に対して損害賠償を請求することを求める訴えは，住民監査請求
の前置を満たしているか。
（被告）
本件訴訟のＢ副市長に対して支払を請求することを求める訴えの対象は，
大竹市長がＢ副市長への損害賠償請求を怠っているという点であるところ，
本件監査請求ではその点は問題となっていないから，住民監査請求の前置を
満たしていない。
（原告ら）
争う。
本件売渡しは，「適正な対価なくして」（法２３７条２項）なされたか。
（原告ら）
本件売渡しの対価である３億５０００万円は，本件土地の不動産鑑定評価
額及び市不動産評価審議会の定めた評価額である７億１３００万円と比較
して，著しく低い。
適正な対価とは時価をいい，時価は原則として不動産鑑定評価額を基準と
すべきである（財政法９条の「適正な対価」を定めるための評価方法につい
ては，国有財産評価基準通達が，不動産鑑定評価額をもとにして決定される
ものと定めており（甲１０，１１），ＰＲＥ研究会（国土交通省が平成１９
年度より設置した「公的不動産の合理的な所有・利用に関する研究会」）が
作成した資料（甲１２）によれば，法２３７条２項の「適正な対価」とは「あ
らかじめ各地方公共団体が設置する委員会・審議会等に諮問を行い，不動産
鑑定士による鑑定評価額をもとに決定するのが一般的である。」とされてい
る。そして，大竹市不動産評価審議会も，平成２３年鑑定評価額をもって「適
正な対価」と認めている。
被告の主張する算定方法による予定価格の決定は，不動産鑑定士ではない
証人Ｃが中心となって行っている点，不動産鑑定評価基準によらない評価を
行っている点（具体的には，比準価格を用いず開発法による価格のみを採用
している点及び鑑定時の販売価格ではなく将来の販売価格を元にしている点）
で不合理である。
（被告）
法２３７条２項，同９６条１項６号の「適正な対価」とは，時価であるが，
不動産の場合は特定物である以上，時価は実際の取引を通じて初めて明らか
になる。不動産鑑定評価額は，合理的と考えられる市場の存在を前提とした
評価の結果であって，時価そのものではないから，必ず不動産鑑定評価額を
採用しなればならないものではない。
不動産鑑定士が不動産鑑定評価をするについては，比準価格と開発法によ
る価格とを併用しなければならず（乙５２，５３），かつ，価格時点におけ
る開発造成後の価格をもとに計算しなければならないが（乙５３，５４），
本件土地は特殊であって比準価格を採用することはそもそも合理性がないし，
さらに，過去数回にわたり一般競争入札を行っているが応札がなかったこと
や，地価が引き続き下落傾向にあり，購入者も限定されるという制約がある
ため将来の価格をもとに計算しなければ，時価を把握できない事情があった。
大竹市は，不動産鑑定士の助言をもとに，平成２３年鑑定において用いら
れた開発法の手法と数値をそのまま反映させ，同鑑定では情報が無かったた
め算定要素に含まれていなかった必要経費（下水道負担金，分合筆手数料，
集会所建設費）を支出に加えるという計算を行い，その計算結果を本件予定
価格としたものであって合理性がある。
現実的にも，特定の不動産に対する需要はその時々の社会情勢，当該地域
の状況その他様々な条件によって変動するものであり，その幅は大きいから，
時価とはある程度の幅のあるものとして捉える必要がある。
本件売渡しに至るまでの需要としては，３回目の公募時において，本件土
地の一部（４万㎡）を２億５８００万円で買い受けようという応募であった
が，この応募と同じ単価で本件土地全体を計算すると３億９９９０万２７７
３円となる。
上記応募の金額は，リスクが極めて低い条件（いわゆる売れたら払い方式）
を前提とした設定金額であったにもかかわらず，最終的には辞退という結果
となっていること，この３回目の公募以降も地価の下落傾向が続いていたこ
と及び本件土地の近くに競合住宅団地（乙２０）が出現したことから生じる
需要と供給への影響を考え合わせれば，本件売渡価格３億５０００万円は適
正な対価の範囲内である。
本件売渡しにＡ市長の裁量権の逸脱濫用があるか。
（原告ら）
アＡ市長が本件売渡しについてプロポーザル方式を選択したことは，予定
価格を事前公表せず，募集期間が１７日間という短期間であったことから
すると，本件土地を少しでも高額で売却すべき義務を負う市長として，そ
の裁量権を濫用・逸脱したものである。
イＡ市長には，本件土地をできる限り有利な価格で売却するよう努力すべ
き義務を負っていたところ，以下の理由により，上記義務に反した裁量権
の逸脱・濫用がある。
すなわち，本件売渡しについて，①実際に応募したＤら以外にも，本件
土地の購入を希望する業者が存在したこと，②予定価格を公表しなかった
こと，③入札期間が短期間であること，④本件選定委員会には外部委員が
いなかったこと，⑤本件選定委員会の審議が，専らＤらのプレゼンテーシ
ョンについて行われ，Ｄらの応募についての疑問を述べる委員はいなかっ
たこと，⑥本件選定委員会が，Ｄらの事業計画の実施可能性について何ら
調査を行わないまま，事業者を選定したことの各事情があることからする
と，本件選定委員会は，予め事業者となることが内定している特定の業者
に対して形式的にプレゼンテーションを実施させたものである。
このように選定された事業者に対する本件売渡しは，Ａ市長の裁量権の
逸脱・濫用である。
（被告）
原告らの指摘する事情について次のとおり反論する。
ア本件売渡しでプロポーザル方式を選択した理由は，本件土地の一部でも
売払いの応募があれば売却することを検討したものの，面積の異なる応募
があった場合，希望面積及び購入希望価格だけでは売払い対象者を決定で
きなくなるところ，プロポーザル方式であれば，まちづくりという観点か
ら比較検討することが可能になるからであり，Ａ市長に裁量権の逸脱・濫
用はない。
イ本件売渡し自体について，①確かに大竹市に営業に来ていた業者は他に
３社あり，それぞれに公募の書類を届けたが，結局，Ｄら以外からの応募
はなかった，②予定価格を公表すると，予定価格未満の価格でなければ採
算がとれないと判断した企業が応募しないおそれがあり，また，応募金額
が公表した金額に近づいてしまうおそれがあった，③入札期間については，
過去４度の入札・公募の中で４回目だけが特に短いわけではないし，平成
２３年１２月に開催される市議会本会議で売渡しの議決を得る必要があっ
たから，やむを得ないものだった④事業実施者を迅速に決定する必要があ
ったことから，本件選定委員会に外部委員がいなかったことに理由がある，
⑤本件選定委員会の審議において，不安要素も含めて自由な意見も述べら
れており問題はない，⑥本件売渡しは事業コンペではないため，計画どお
りに事業が行われることを調査することは必要がなかった。
本件売渡価格が「適正な対価」でない場合，平成２３年１２月１５日の市
議会本会議における本件売渡議決に係る審議は，本件土地売渡価格が「適正
な対価」ではないことを前提として行われたものか。
（被告）
大竹市議会においては，平成２０年以降，議員らが，本件土地の２回の一
般競争入札及び３回目の公募が不調に終わったことを認識し，また，本件土
地は，不動産鑑定評価額を下回る金額でなければ売却できないであろうこと
を議論していた。
大竹市議会においては，議員らは，平成２３年１１月８日の議員全員協議
会において本件土地の売却計画を議論し，同年１２月８日の議員全員協議会
において本件議案について大竹市から事前説明及び資料提供を受けた。その
上で，同年１２月１２日の生活環境委員会及び同月１５日の市議会本会議に
おいて，本件土地の平成２３年鑑定評価額が７億１３００万円であり，それ
に対し，本件土地の売払い価格は３億５０００万円と約半値であることを明
確に認識した上で，その必要性及び妥当性を検討して本件議案を議決してい
る。
（原告ら）
大竹市は，平成２３年１２月１５日の市議会本会議において，３億５００
０万円は「適正な対価」であると説明しているのであり，「適正な対価」で
ないが上記価格で売り払う必要があるとは説明していない。
また，本件議案は，本件条例３条による承認を求めるものとして提案され
たのであって，それを前提に審議されており，法９６条１項６号の議決を求
めるものとして提案されていない。
鑑定評価額については，平成２３年１２月１２日，生活環境委員会で，証
人Ｃから，口頭で，本件土地の平成２３年の鑑定評価額は７億円であるとの
説明が一回あったのみである。
本件決算が市議会本会議で認定されたことは，法９６条１項６号，同２３
７条２項の要件の追認に当たるか。
（被告）
平成２４年１２月１４日の市議会本会議において，議員らは，本件土地の
適正な対価が平成２３年鑑定評価額の７億１３００万円であった場合には，
本件土地売渡価格（３億５０００万円）が法９６条１項６号，法２３７条２
項との関係で問題になることを明確に認識した上で，質疑・討論を行い，そ
の結果，本件売渡しによる収入３億５０００万円を含めて本件決算を認定し
た。
つまり，大竹市議会は，同日，本件土地売渡しについて，法９６条１項６
号，同２３７条２項の要件について追認した。
（原告ら）
Ａ市長は，一貫して「適正な対価」であると説明しているのであり，平成
２４年１２月１４日の市議会本会議においても「適正な対価」でないことを
前提とする提案及び審議はなされていない。
したがって，市議会が本件決算を認定しても，法９６条１項６号，同２３
７条２項の要件を追認したことにはならない。
本件売渡しが違法である場合，これについてＡ市長に責任（故意・過失）
があるか。
（原告ら）
Ａ市長は，当初，大竹市職員から鑑定評価額でないと売却できない旨の申
し出を受けており，本件売渡しが法違反であることを認識していたから，故
意又は過失がある。
（被告）
Ａ市長は，４回目の公募に先立って，予定価格の金額や計算方法をＢ副市
長や証人Ｃに指示していない。
Ａ市長は，検討を重ねて，所定の手続にのっとって本件事業の実施者を選
定し，本件土地を売却したのであるから，職務上の義務に違反していない。
本件売渡しが違法である場合，Ｂ副市長は本件売渡しをＡ市長と共同して
行ったか。また，Ｂ副市長に故意又は過失があるか。
（原告ら）
Ｂ副市長は，Ａ市長が不動産鑑定評価額より低い価格で本件土地を売却し
ようとしているのを知りながら，売却を再考するよう諫言しなかった。また，
Ｂ副市長は，Ａ市長と予定価格を決めるなどしているから，本件売渡しにつ
いてＡ市長と共謀して行った。
（被告）
副市長は，市長から指揮監督を受け（法１５４条），市長を補佐する権限
はあるが（法１６７条１項），市長の職務執行を阻止する権限や意見具申を
する権限はない。また，Ｂ副市長は本件売渡価格の決定について権限はなく，
Ａ市長と共謀して行うとの意味が不明である。
大竹市に生じた損害はいくらか。
（原告ら）
市不動産評価審議会により定められた評価額と本件売渡しの代金３億５
０００万円との差額は３億６３００万円であり，同価額が損害である。
（被告）
本件土地を不動産鑑定評価額で売却することは，過去にはできなかったし，
将来的にもできない上，今後，さらに地価が下落する可能もある。
他方で，本件売渡しにより，大竹市は固定資産税等の税収が増加し，借入
れの支払利息や本件土地の維持管理費といった経費が減少するなどの大きな
利益が見込まれるから，大竹市に損害はない。
第３争点に対する判断
１について
上記第２の１のとおり，原告らは，本件監査請求において，本件売渡し及
び契約の履行としての所有権移転登記手続が違法であることを理由としてい
るところ，これは，本件売渡し及びこれに基づく契約の履行，並びにこれに関
与した職員らの行為に係る損害賠償請求権の履行を怠っていることを違法な
財務会計行為と主張し，監査請求の対象としているものと解される。本件訴訟
において，原告らは，被告がＢ副市長に対する損害賠償請求を怠っていること
を違法な財務会計行為と主張しているのであり，上記のとおり，原告らはこれ
について本件監査請求を経ていることとなる。
したがって，被告の本案前の答弁は理由がない。
２
末尾に掲げた証拠及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認められる。
ア本件土地について３回目の公募を行うに当たり，平成２２年９月に開催
された市不動産評価審議会においては，同審議会は適正な評価を審議する
場であるが，審議した評価額は，市長が決定する最低価格と一致しないこ
とを前提に審議されている（甲２４の１，２４の２）。
イ本件土地について４回目の公募を行うに当たり，平成２３年１１月に開
催された市不動産評価審議会においては，本件土地の売却が現実に可能か
否かは考慮しないこととし，あくまでも市長が決定する価格の参考意見と
して，平成２３年鑑定評価額の適否が審議された。そして，平成２３年鑑
定評価額を変更する根拠がないため，同評価額が適正であるという意見が
出されていた（甲２）。
ウ証人Ｃは，平成２２年８月頃，本件土地を早期に売却するため，２回の
公募が不調に終わった原因を検討していた。そして，３回目の公募に先立
ち，平成２０年鑑定（比準法（取引事例比較法）による価格を３割，開発
法による価格を７割として評価額を調整している。）（乙３）について，
①本件土地は大規模であり，近隣において類似する適切な取引事例が存在
しないにもかかわらず，３割とはいえ比準法（取引事例比較法）を利用す
ることに合理性がない，②本件土地は造成前の土地であり，開発法は，造
成後の宅地分譲価格を基礎として計算されるが，事業終了まで長期間が見
込まれるにもかかわらず，その間の地価の下落による宅地分譲価格の下落
を想定していないことに合理性はないという結論に達した（証人Ｃ，乙３
９）。
エ証人Ｃは，上記ウの結論について平成２０年鑑定を行った不動産鑑定士
に確認したところ，不動産鑑定評価基準に従うべき不動産鑑定士としては，
証人Ｃの考える点を考慮して鑑定することは困難であるが，指摘の考え方
はありうるとの回答を得た。
そこで，証人Ｃは，３回目の公募に係る本件土地の予定価格を算出する
際，比準法を利用せず開発法のみを使用することとし，かつ，地価が下落
傾向にあることから，今後，５年間の地価下落を見込むなどして，平成２
０年鑑定の内容の一部を修正して，予定価格とすべき額を算出した。
具体的には，①平成２０年鑑定の評価額に，同年から平成２２年までの
大竹市ｆｇ丁目の土地の公示価格（以下「ｆｇ丁目の公示価格」という。）
の前年比変化率を乗じて地価の変化を計算して，平成２２年における販売
価格を求め，②大竹市内部での売渡しの手続や，買主における事業の準備
の期間（価格評価時点から約９か月）と，予想される販売期間の半分（４
８か月）を足すと５７か月（約５年）となることから，５年後の販売価格
を基準として開発法を適用することとし，③平成１７年から平成２２年ま
でのｆｇ丁目の公示価格の１年当たり変化率（平均値）４．１％を求め，
これを上記①の平成２２年度における販売価格に５回乗じて，５年後の販
売価格を算出した。そして，５年後の販売価格を基礎として，有効宅地率
を６５％（平成２０年鑑定では７１％）とし，下水道負担金，分合筆手数
料及び集会所建設費を造成工事費に加えたほかは，平成２０年鑑定と同じ
計算を行って，開発法に基づき，本件土地全体で４億５６５７万１１６６
円という価格を算出した。
Ａ市長は，平成２２年１０月頃，上記価格を本件土地の３回目の公募に
係る予定価格とすることについて了解した（証人Ｃ，乙３，１８，１９，
３９）。
オ証人Ｃは，本件土地の４回目の公募に際し，基本的には３回目と同じ方
法で予定価格を算出することとした。そこで，改めて本件土地について不
動産鑑定評価（平成２３年鑑定）を行い，取得した不動産鑑定評価書を利
用して，３回目と概ね同様の計算方法を行った上で，本件予定価格を算出
した。
具体的には，平成２３年鑑定により同年の販売価格を求め，これに価格
変化率４．６％（平成１８年から平成２３年までのｆｇ丁目の公示価格の
１年当たり変化率）を５回乗じて，５年後の販売価格を算出した。そして，
改めて下水道分担金，分合筆手数料及び集会所建設費を算出して造成工事
費に加え，有効宅地率を平成２３年鑑定どおりの７１％としたほかは，３
回目と同様の計算を行って，開発法に基づき，本件土地全体で３億３７７
７万８３４２円という価格を算出した。
Ａ市長は，平成２３年１１月１８日，上記価格を予定価格とすることを
了解した（証人Ｃ，甲１，３，乙３９）
ア法２３７条２項が「適正な対価なくして・・・譲渡してはならない」
と規定している趣旨は，適正な対価によらずに普通地方公共団体の財産
を譲渡すると，地方公共団体に損失が生じるおそれがあり，又は，特定
の者の利益のために財政の運営がゆがめられるおそれがあるため，それ
を防止しようとする趣旨であると解される（平成１５年（行ヒ）第２３
１号同１７年１１月１７日最高裁第１小法廷判決・集民２１８号４５９
頁も同趣旨）。ここでいう「適正な対価」とは，当該財産の有する市場
価格，すなわち時価を指すと解される。
そうすると，当該財産について売買契約が成立する価格，すなわち，
売却の公示後，一定期間内の最高の入札価格又は応募者の提示する価格
は常に時価となるとも考えられる。しかしながら，不動産市場は供給量
は変わらない一方で，社会経済情勢やその地域の状況によって需要が大
きく変化するから，特定の不動産をとりまく状況が常に合理的な市場で
あるとは限らないため，低い価格で入札等が行われた場合に偶然売買契
約が成立してしまうと，地方公共団体が損失を受けかねない。
したがって，地方公共団体がその所有する不動産を売却する際は，通
常，最低売却価格又は予定価格（最低価格）を設定し，その価格以上の
複数の入札又は応募者の中から売却の相手方を選択することとなる。こ
の最低売却価格又は予定価格は，一般的には，不動産鑑定評価額又はこ
れを受けた大竹市不動産評価審議会のような委員会や諮問機関の意見に
よっていると解される。
本件の場合も，１回目の入札は不動産鑑定評価額を最低売却価格とし
て行われ，２回目の入札は最低売却価格を非公開として行われたものの，
同様であった。しかし，いずれも，入札者が現れなかったものである。
イところで，そもそも法が財産の譲渡を「適正な対価」をもって行うこと
を求めている趣旨が，上記のような弊害を防止しようとするもの
であること，国有財産（甲１０）とは異なり，地方公共団体の所有する財
産である不動産については，不動産鑑定評価額をもとに算定すべきという
基準が存在しないことからすると，常に最低売却価格又は予定価格を不動
産鑑定評価額とする必要はないと考えられる。なぜなら，適正な対価とは
市場による価値をいうのであり，評価的な概念であるから，必ずしも一義
的に算出され得るものではなく，性質上，一定の幅があり得るものである
ところ，不動産鑑定評価額は適正な対価の１つと考えられるが，これと異
なる額であっても，また適正な対価の範囲内となることがあり得るからで
ある。
この点，上記のとおり，不動産鑑定士は，平成２０年鑑定及び平成２
３年鑑定について，不動産鑑定評価基準に従って鑑定したことを述べてい
るにすぎず，本件土地の最低売却価格や予定価格としての合理性を主張し
ているものではないし，大竹市不動産評価審議会は３回目及び４回目の公
募に当たって本件土地の評価額として不動産鑑定評価額を採用したものの，
市長がその責任において決定する最低売却価格又は予定価格はこれと相違
することを前提としているものである。
ウそうすると，市長が，不動産鑑定評価額やこれを前提とした市不動産評
価審議会の意見によらないで，これより低い額を，「適正な対価」である
最低売却価格又は予定価格として決定することも可能であると解される。
エ本件予定価格は証人Ｃが算出したものであり，その具体的方法は，上
記のとおり，不動産鑑定士による既存の不動産鑑定評価額（平成２３
年鑑定評価額）をできるだけ利用しながら，比準法を利用しないことと
し，また，地価が下落傾向にあったことから，分譲宅地の販売価格とし
て現在の価格ではなく５年後の価格を求めたものであるところ，平成２
３年鑑定の鑑定書（甲１）においても比準法の採用事例は質的にやや劣
るとされているとおり，場所及び面積について本件土地に類する適切な
取引事例が十分にあったとは認められない上，平成１７年から平成２３
年までｆｇ丁目の公示価格が下落し続けていたこと，将来地価が上昇に
転じることを予測できるような事情が特に見当たらないこと，公募に応
じる事業者らも，造成事業を完成させて区画を完売するまで，ある程度
の期間を見込んで収益の予想を立てるはずであることを前提にすれば，
証人Ｃの手法も，それ自体，本件土地の対価を算出するための，１つの
合理的な方法であったと評価できる。
また，３回目の公募において応募した１社が提示した希望価格も，当
該公募における予定価格を約１２．４％下回っていたというのであり，
この事実は，３回目の公募における予定価格自体は，結果として，市場
による価値として不合理なほど低額とはいえないことをうかがわせる。
そして，４回目の公募においては，改めて不動産鑑定評価額を得て，
３回目の公募の際に行ったのと同様の手法により求めた額を本件予定価
格としたというのであるから，この金額決定についても合理的であると
いえる。
オ原告らは，原則として不動産鑑定評価額が「適正な対価」であると主
張し，不動産鑑定士ではない「素人」が算出した評価額をもって適正な
対価とすることはできない，また，鑑定と異なる額となる場合は，鑑定
の前提事実が誤っていたり，明らかな鑑定手法の誤りが認められたりと
いった，極めて限定された例外的な場合のみであると主張する。
この点，不動産鑑定評価額によらない場合が例外的であるべきとして
も，その例外が許容できるかどうかは，法２３７条２項の趣旨及び不動
産鑑定評価の位置づけから判断されるべきであり，不動産鑑定評価が不
動産鑑定評価基準に照らして誤っている場合等の極めて限定された場合
のみであるとは認められず，不動産鑑定評価基準によらない場合は当然
不動産鑑定士でない者が算出することとなるから，これが許されないと
する上記原告らの主張は採用できない。
なお，本件予定価格についてみると，上記エのとおり，証人Ｃが本件
予定価格を算出する過程は合理的である上，本件土地は既に３回の入札
及び公募に失敗していたこと，３回目の公募において提示された希望価
格が，本件予定価格と同様の方法で算出された額よりもなお低かったこ
とを考慮すると，不動産鑑定評価と異なる額を予定価格又は最低売却価
格とすることが許される例外的な場合に該当するというべきである。
また，原告らは，本件予定価格の算出過程について，平成２３年鑑定
も，開発法で販売収入を求める際の複利現価率の基礎となる「投下資本
収益率」において将来の地価の下落を織り込んでいることから，これと
は別に５年後までの地価の下落を考慮することは合理的でないという趣
旨の主張をする。
しかしながら，平成２３年鑑定の鑑定書において，投下資本収益率が，
売り急ぎや売れ残りといった事業の不確実性だけでなく，将来の地価の
低下を見込んでいることを示す記載（いつ頃，どの程度地価が低下する
と予想しているのか等）は見当たらないから，上記原告らの主張は採用
できない。
カ以上より，本件予定価格は「相当の対価」として合理的である。
そして，本件土地売渡価格は，公募に応募した唯一の事業者が提示し，
本件予定価格を上回っていた希望価格であるから，市場価格であって時価
であり，かつ，法２３７条２項の趣旨を没却するものでもないと評価でき
る。
したがって，本件売渡しは「適正な対価なくして」なされたものとは認
められない。
３
末尾に掲げた証拠及び弁論の全趣旨によれば，次の各事実が認められる。
ア大竹市が４回目の公募に当たって予定価格を公表しなかったのは，プロ
ポーザル方式であるため予定価格より多少低額の応募者であっても他の要
素を考慮して売却することがあり得たが，予定価格を公表すると，一般競
争入札と同様に考えてこれより低額でなければ採算がとれないと判断した
企業が応募しなくなるおそれがあり，また，応募金額が公表した金額に近
づくおそれがあったためである（証人Ｃ，乙２５の２）。
イ本件土地の１回目から４回目までの各入札・公募について，それぞれの
公告から受付期間末日までの日数は，１回目の入札については２２日間，
２回目の入札については２０日間，３回目の公募については２７日間，４
回目の公募については１７日間である。
ア原告らは，本件売渡しでプロポーザル方式を選択したことがＡ市長の裁
量権の逸脱・濫用であると主張するが，本件土地の一部のみについての応
募も可能とする以上，面積及び購入希望金額が異なる応募者が複数現れる
ことが予想されるところ，そのうちどの応募者に売却すべきかを決定する
必要があるため，本件土地の売却は「その性質又は目的が競争入札に適し
ないもの」（地方自治法施行令１６７条の２第１項２号）に当たるという
ことができる。
したがって，プロポーザル方式を選択したことは，Ａ市長の裁量権の逸
脱・濫用には当たらない。
なお，原告らは，予定価格を公表しなかったことなども主張するところ，
これは本件売渡し自体が裁量権の逸脱・濫用に当たるという主張と解され
るから，以下で併せて検討する。
イ原告らは，Ｄらの他に，本件土地の購入を希望する業者がいたと主張す
るが，これを認めるに足りる証拠はない。
ウ原告らは，予定価格を公表しなかったことも不合理であると主張すると
ころ，地方公共団体が財産を売り払う際に予定価格を公表することを義務
づける根拠は見当たらない上，上記のとおり，本件においては予定価格
を非公表とした合理的な理由があると認められる。
エ原告らは，４回目の公募について入札期間が短期間であったと主張する
が，入札の最短期間について定めた規定がないことから直ちに違法とはい
えないし，上記のとおり，本件土地に関して４回にわたり行われた入札
又は公募の中で，４回目の入札期間は最も短期間ではあるものの，特に不
自然なほど短いとは認められない。
オ原告らは，本件選定委員会に外部委員がいないことが違法であると主張
するが，違法とする根拠が見当たらない。
カ原告らは，本件選定委員会の審議がもっぱらプレゼンテーションについ
て行われ，Ｄらの応募自体に対する疑問が述べられなかったと主張するが，
本件選定委員会の委員らが何か疑問を抱くべき事情があったとは認められ
ないから，原告らの主張する点は特に不合理とはいえない。
キ原告らは，本件選定委員会が，Ｄらの事業計画の実現可能性について不
安を抱きながらもあえて調査を行わなかったと主張するところ，証拠（甲
４）によると，本件選定委員会において，事業計画における経費や造成工
事費の現実性，具体的な工程の見込みについては審議されている上，特別
養護老人ホームや保育施設等の施設は，介護保険計画等との関係で申請や
認可を行う必要があり，平成２３年１１月の時点では実現可能性を調査す
ることも困難であったことが認められるから，これ以上に何らかの調査の
必要性があったことはうかがえず，違法とはいえない。
ク原告らは，本件売渡しについては事前に大竹市とＤらとの間で秘密裏に
協議が行われ，Ｄらに対して本件土地を売却することが内定していたもの
であり，予定価格を公表しなかったり，入札期間を短期間としたり，本件
選定委員会に外部委員を入れなかったりしたのは，他の業者が応募して選
定されることを排除するためであると主張していると解される。
しかしながら，上記イからキまでのとおり，原告らの主張する事情はい
ずれも不合理とはいえず，大竹市とＤらとの事前の協議をうかがわせるも
のではなく，その他Ｄらに対して売却することが事前に内定していたこと
を認めるに足る証拠がないから，原告らの上記主張は採用できない。
以上より，本件売渡しについて，Ａ市長に裁量権の逸脱・濫用があったと
は認められない。
４
仮に，本件土地売渡価格が，適正な対価ではなかった場合について検討する。
末尾に掲げた証拠及び弁論の全趣旨によれば次の事実が認められる。
ア大竹市は，平成２３年１２月１２日，市生活環境委員会において，本件
土地売渡価格は適正な対価であるという立場であったものの，本件土地の
不動産鑑定評価額は７億円であり，予定価格は３億３７７７万８３４２円，
売渡し価格は３億５０００万円となる予定であることをそれぞれ説明し，
生活環境委員会は，それを前提として審議した（甲７）。
イ大竹市議会は，平成２３年１２月１５日に開催された大竹市議会の本会
議において，そこでは，不動産鑑定評価額が１坪当たり３万８０００円で
あるが，本件土地売渡価格は，１坪当たり１万８０００円であるとの前提
で討論がなされた（甲８）。
上記を前提に検討する。
「地方自治法２３７条２項は，条例又は議会の議決による場合でなければ，
普通地方公共団体の財産を適正な対価なくして譲渡し，又は貸し付けてはな
らない旨規定している。一方９６条１項６号は，条例で定める場合を除くほ
か，財産を適正な対価なくして譲渡し，又は貸し付けることを議会の議決事
項として定めている。これらの規定は，適正な対価によらずに普通地方公共
団体の財産の譲渡等を行うことを無制限に許すとすると，当該普通地方公共
団体に多大の損失が生ずるおそれがあるのみならず，特定の者の利益のため
に財政の運営がゆがめられるおそれもあるため，条例による場合のほかは，
適正な対価によらずに財産の譲渡等を行う必要性と妥当性を議会において審
議させ，当該譲渡等を行うかどうかと議会の判断にゆだねることとしたもの
である。このような同法２３７条２項等の規定の趣旨にかんがみれば，同項
の議会の議決があったというためには，当該譲渡等が適正な対価によらない
ものであることを前提として審議がされた上当該譲渡等を行うことを認める
趣旨の議決がされたことを要するというべきである。議会において当該譲渡
等の対価の妥当性について審議がされた上当該譲渡等を行うことを認める趣
旨の議決がされたというだけでは，当該譲渡等が適正な対価によらないもの
であることを前提として審議がされた上議決がされたということはできない」
（前記最高裁判決参照）。
原告らは，本件土地の適正な対価は平成２３年鑑定評価額であると主張す
るところ，本件議案の審議は，上記のとおり，本件土地売渡価格が平成２
３年鑑定評価額と異なることを前提として行われ，その上で本件売渡議決が
されているものである。さらに，議案の提出者が，法９６条１項６号に基づ
く議案であることを明示する必要があるかどうかについて検討すると，同号
に基づく議案として提出されることは，議案の提出者が当該議案による売却
価格を「適正な対価」と評価していないことを表すものであるが，この評価
について明示がなくとも，議会において不動産鑑定評価額によらない価格で
あることを前提として審議されていれば，法２３７条２項等の規定の趣旨を
満たすと考えられるから，上記の明示は必要ないと解される。
そうすると，本件議案の提出者は，法９６条１項６号に基づく議案である
ことを明示していないが，原告らの主張するとおり本件土地の適正な対価を
平成２３年鑑定評価額とした場合には，市議会本会議において本件土地売渡
価格が適正な対価ではないことを前提として審議されているということがで
きるから，本件売渡議決は，法９６条１項６号の議決に該当するというべき
である。
５
仮に，本件売渡議決が法９６条１項６号の議決に該当しない場合について検
討する。
上記第２の１のとおり，決算特別委員会及び市議会本会議における本件
決算の審議の際，本件売渡しにつき，適正な対価によらないものであるかど
うか，法９６条１項６号の議決があったといえるかどうかにつき審議がされ，
決算特別委員会では不認定となったものの，本会議では認定された。
上記事実によれば，大竹市議会は，本件売渡しが適正な対価によらないも
のであるという問題提起を受けて，これが適正な対価によるか否か，よらな
い場合には議会の議決を要するがそれを得ていたかどうかが問題となるこ
とを明確に認識した上で審議を行い，改めて決算として認定する本件決算議
決を行ったというのであるから，本件決算議決は，法９６条１項６号の議決
が事後に行われたと評価することができ，大竹市議会の追認に当たる。
６以上から，その余の争点について判断するまでもなく，Ａ市長及びＢ副市長
が大竹市に対する損害賠償責任を負うとは認められない。
第４結論
以上のとおりであり，原告らの請求はいずれも理由がないから，主文のとおり
棄却する。
広島地方裁判所民事第３部
裁判長裁判官小西洋
裁判官榎本康浩
裁判官内藤陽子
別紙
物件目録
（当時の地番，地目である。）
所在大竹市ａ町ｂ字ｃｄ番ｅ外
地目雑種地
面積６２，０００．４３㎡
以上

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