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主文
１宇都宮市長が申立人に対し，平成２０年２月４日付け宮高福第○○号をもっ
て通知した指定地域密着型サービス事業者の指定を取り消す旨の処分の効力
を，本案に関する第一審判決の言渡しの日から１か月を経過する日まで停止す
る。
２宇都宮市長が申立人に対し，平成２０年２月４日付け宮高福第○○号をもっ
て通知した指定地域密着型サービス事業者の指定を取り消す旨の処分の効力
を，本案に関する第一審判決の言渡しの日から１か月を経過する日まで停止す
る。
３その余の本件申立てを却下する。
４申立費用は相手方の負担とする。
理由
第１本件申立ての趣旨及び主張
本件申立ての趣旨及び申立人の主張は，別紙１「執行停止申立書」写し及び
別紙３申立人主張書面１写しのとおりであり相手方の意見は別紙２意「」，，「
見書」写し及び別紙４「相手方主張書面１」写しのとおりである。
第２事案の概要
本件は，介護保険サービス事業者として複数の事業所で介護保険サービス事
業を行う原告が，宇都宮市長から指定地域密着型サービス及び指定地域密着型
介護予防サービス（以下「本件サービス」という）を行う事業者としての指。
定を受け開設していた２か所の事業所につきそれぞれ指定取消処分を受けたこ
とについて，両処分の取消しを求める訴え（本案訴訟）を当庁に提起した上，
両処分の効力により，申立人が開設している他の事業所でも早晩上記指定の更
新を受けられなくなり，申立人の存立をも揺るがしかねず，重大な損害を避け
るため緊急の必要があるなどと主張し，両処分の効力の停止を求める事案であ
る。
相手方は，重大な損害を避けるための緊急の必要性がない，本案について理
由がないとみえる，公共の福祉に重大な影響を及ぼすおそれがあるなどと主張
して，本件申立てをいずれも却下すべきであると主張している。
１前提事実（当事者間に争いがない事実及び裁判所に顕著な事実）
(1)申立人は，介護保険法（平成９年法律第１２３号。以下「法」という）。
に基づき，居宅サービス事業，介護予防サービス事業，地域密着型介護サー
ビス事業，地域密着型介護予防サービス事業等を行うことを目的として，平
成１１年１０月２５日に設立された株式会社であり，介護保険サービス事業
者である。
申立人は，宇都宮市内において，平成１５年１月１日に「Ａ」を，平成１
８年３月１日に「Ｂ」を開設し，各事業所において，認知症対応型通所介護
サービスを行っていた。
申立人は，その後，平成１８年４月１日までの間に，介護保険法４２条の
２第１項及び同法５４条の２第１項に基づき，宇都宮市から，Ａ及びＢにつ
いて，認知症対応型通所介護の地域密着型サービス及び介護予防認知症対応
型通所介護の地域密着型介護予防サービスを行う事業者として，それぞれ指
定を受けた。
(2)宇都宮市長は，平成１９年４月２７日，Ａ及びＢについて，行政監査を
実施した。
(3)宇都宮市長は，申立人に対し，平成２０年２月４日，同日付宮高福第○
○号をもって，Ａにつき，同月２９日付けで指定地域密着型サービス事業者
の指定を取り消す旨の処分をした（以下「本件処分１」という。）
本件処分１の理由は以下のとおりである。
，，①当該事業所においては平成１８年４月から平成１９年１１月において
指定地域密着型サービスの事業の人員設備及び運営に関する基準平「，」（
成１８年厚生労働省令第３４号。以下「本件基準」という）で必要とさ。
れている機能訓練指導員を確保していない（法７８条の９第１項４号及。
び１１５条の１７第１項４号）
，，②当該事業所においては平成１８年４月から平成１９年１１月において
本件基準で必要とされている機能訓練指導員を確保していないにもかかわ
らず，減算せずに地域密着型介護サービス費を不正に請求して受領した。
また，個別機能訓練が提供されていないにもかかわらず，当該加算に係
る地域密着型介護サービス費を不正に請求して受領した（法７８条の９。
第１項８号及び１１５条の１７第１項７号）
③当該事業所においては，平成１９年４月２７日に宇都宮市が実施した監
査の際に不正請求の事実を隠蔽（いんぺい）するために，機能訓練指導員
の勤務に関する記録を改ざんし，虚偽の報告を行った（法７８条の９第。
１項９号及び１１５条の１７第１項８号）
(4)宇都宮市長は，申立人に対し，平成２０年２月４日，同日付宮高福第○
○号をもって，Ｂにつき，同月２９日付けで指定地域密着型サービス事業者
の指定を取り消す旨の処分をした（以下「本件処分２」といい，本件処分１
と併せて「本件両処分」ともいう。。）
本件処分２の理由は，上記(3)記載の本件処分１の理由と同様である。
(5)申立人は平成２０年７月１４日本件両処分の取消しを求める訴訟本，，（
案訴訟を当庁に提起し同年８月２４日に本件執行停止の申立てをした以），（
下，本件処分１に関する申立てを「本件申立て１，本件処分２に関する申」
立てを「本件申立て２」という。。）
２関係法令等
(1)法７８条の９
市町村長は，次の各号のいずれかに該当する場合においては，当該指定地
域密着型サービス事業者に係る４２条の２第１項本文の指定を取り消し，又
は期間を定めてその指定の全部若しくは一部の効力を停止することができ
る。
４号指定地域密着型サービス事業者が，従業者の知識若しくは技能又は
人員について，７８条の４第１項の厚生労働省令で定める基準若しく
は員数又は同条第４項に規定する従業者に関する基準を満たすことが
できなくなったとき。
８号地域密着型介護サービス費の請求に関し不正があったとき。
９号指定地域密着型サービス事業者が，７８条の６第１項の規定により
報告又は帳簿書類の提出若しくは提示を命ぜられてこれに従わず，又
は虚偽の報告をしたとき。
(2)法１１５条の１７
市町村長は，次の各号のいずれかに該当する場合においては，当該指定地
域密着型介護予防サービス事業者に係る５４条の２第１項本文の指定を取り
消し，又は期間を定めてその指定の全部若しくは一部の効力を停止すること
ができる。
４号指定地域密着型介護予防サービス事業者が，従業者の知識若しくは
技能又は人員について，１１５条の１３第１項の厚生労働省令で定め
る基準若しくは員数又は同条第４項に規定する従業者に関する基準を
満たすことができなくなったとき。
７号地域密着型介護予防サービス費の請求に関し不正があったとき。
８号指定地域密着型介護予防サービス事業者が，１１５条の１５第１項
の規定により報告又は帳簿書類の提出若しくは提示を命ぜられてこれ
に従わず，又は虚偽の報告をしたとき。
(3)「指定地域密着型サービスの事業の人員，設備及び運営に関する基準」
（平成１８年厚生労働省令第３４号。法７８条の４第１項及び第２項の規定
に基づき，指定地域密着型サービスの事業の人員等に関する基準を定めるも
の）４２条。
１項単独型・併設型指定認知症対応型通所介護の事業を行う者が当該事
業を行う事業所ごとに置くべき従業員の員数は，次のとおりとする。
３号機能訓練指導員１以上
３項１項３号の機能訓練指導員は，日常生活を営むのに必要な機能の減
退を防止するための訓練を行う能力を有する者とし，当該単独型・併
設型指定認知症対応型通所介護事業所の他の職務に従事することがで
きるものとする。
第３当裁判所の判断
１重大な損害を避けるための緊急の必要性について
(1)前記前提事実，疎明資料（疎甲９，１０，１３ないし１５，１６の１・
２，１７の１・２，１８の１∼７，１９，２０の１∼５，２１）及び審尋の
全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
ア本件両処分により，申立人は，Ａ及びＢについて，本件サービスに係る
サービス費を請求することができなくなり（法４１条，５３条参照，本）
件サービスを停止した。Ａ及びＢのサービス停止に伴い，利用者は他のサ
ービス事業者が分散して引き受け，職員は全員解雇し，施設は，Ａにつき
賃借していた建物の賃貸借契約を終了し，Ｂにつき申立人所有の建物を平
成２０年１０月１日から月２７万５０００円で他のサービス事業者へ賃貸
している。また，Ｂの事業については，約３６６１万円の借入債務が残存
しており，申立人は，月３０万円ずつ弁済を行う必要があるため，賃料収
入以上の支出を負担している。
イ申立人は，平成２０年５月末及び同年７月末に「Ｃ」及び「Ｄ」につ，
いて，本件サービスを行う事業者としての指定の更新時期を迎えたが，本
件両処分により，いわゆる連座制の規定（法７８条の１１，４２条の２第
，，，，，１項７０条の２７８条の２第４項６号１１５条の１９７８条の９
１１５条の１１第２項６号）の適用を受けて指定の更新を受けられなかっ
たため，本件サービスを停止した。Ｃ及びＤのサービス停止に伴い，利用
者と職員はそれぞれ別事業者が引き受け，施設については，Ｄにつき申立
人所有の建物等を引受事業者へ４５００万円で売却し，Ｃにつき申立人所
有の建物を引受事業者へ月４０万円で賃貸している。申立人は，上記建物
等売却の後，Ｄの事業につき残存していた約４５００万円の借入債務の弁
済を終了した。
ウ申立人は，平成２１年５月には「Ｅ」についても指定の更新時期を迎，
えるが，連座制の規定により更新を受けられず，本件サービスを行い得な
くなることが予期されている。
，，，申立人は現在本社のほかＥを含めて６事業所で営業を行っているが
平成１９年度の経常利益をみると，Ｅが上記６事業所中最高の約１６００
万円の利益を上げており，他の事業所分は，それぞれ，約９５０万円，約
２７０万円，約２６０万円，約６８０万円及び約６９０万円であり，申立
，。人全体としては本社経費等の負担から約３７００万円にとどまっていた
また，同年度において，Ｃは約１９００万円の経常利益を上げていた。
Ｅの事業については金融機関からの借入債務が約５６６２万円残存して
おり，申立人は，Ｅにおけるサービスを停止しても，今後も月５４万円ず
つ弁済を行う必要がある。また，Ｅの施設の取引価格は２０００万円程度
であるため，施設を売却あるいは賃貸してもなお，申立人は，多大な債務
弁済の負担を負い続けることとなる。
エ申立人は，本件両処分以降，金融機関から融資を拒まれるようになり，
資金的に行き詰まってきた状態にある。
また，従業員の求人の際には，求人票に雇用期間を明記する必要がある
が，連座制の適用可能性がある状況下ではこれを明記することができない
ため，求人への応募申し込みがほとんどない状況が続いている。
(2)上記認定事実によれば，本件両処分後，申立人は，約１９００万円の経
常利益を上げていたＣを含む４事業所を閉鎖し，約９３００万円以上の債務
を抱えながら，金融機関からの融資も制限されており，その収支状況はＥの
利益に大きく依存する状態にあるものといえる。そうすると，申立人におい
てＥを閉鎖することとなれば，財政状態が大きく悪化し，ひいては介護保険
サービス事業を継続し得なくなり，申立人の存続自体が困難な事態に陥るお
それもあるというべきである。
また，申立人において，Ｅの指定の更新ができず閉鎖することになると，
利用者の信頼も低下し，その後運営を再開しても，いったん利用を停止して
他の業者の施設へ流れるなどした被介護者が利用を再開しないことも容易に
想定される。
以上によれば，本件両処分により，申立人には，重大な損害が生じるおそ
れがあり，これを避けるために，本件両処分の効力を停止する緊急の必要性
があるといえる。
相手方は，申立人の他の事業所が指定更新を受けられないことは，取消処
分の反射的結果として当然かつ通常に発生する範囲の経済的自由の制限や不
利益であり，重大な損害には当たらない旨主張するが，執行停止のより柔軟
かつ適切な運用により行政訴訟における仮の救済の充実を図るという平成１
６年法律第８４号による行政事件訴訟法２５条２項の改正の趣旨に照らして
も疑問であり，採用し得ない。
２本案について理由がないとみえるかについて
(1)本件申立て１について
，，本件処分１の処分理由は前記第２の１(3)記載のとおりであり相手方は
各処分理由の存在及びこれを前提とした宇都宮市長の判断に裁量権の逸脱又
は濫用がないことが疎明されているとして，本件申立て１は，本案について
理由がないとみえるときに該当すると主張する。
そこで，以下，前記第２の１(3)記載の各処分理由があること及び裁量権
の逸脱又は濫用がないことにつき疎明があるか検討する。
ア処分理由①について
相手方は，Ａには，平成１８年４月１日から平成１９年１１月までの間
機能訓練指導員が配置されていなかったと主張し，これに対して，申立人
は，平成１８年４月１日から平成１９年５月２１日までは，准看護師とし
ての資格を持つＦを機能訓練指導員として配置してきたし，同日以降の機
能訓練指導員の不在を取消理由とすることは不当であると主張する。
まず，平成１８年４月１日から平成１９年５月２１日までについて検討
すると，本件基準４２条１項及び３項によれば，Ａには機能訓練指導員と
して「日常生活を営むのに必要な機能の減退を防止するための訓練を行，
う能力を有する者」を１名以上配置する必要があるところ，看護職員であ
るＦ（疎甲９）は上記「能力を有する者」に該当すると解され，他方で，
Ｆが機能訓練指導員としてではなく看護職員としてのみ配置されていたこ
とについての疎明はない。また，相手方は，Ｆが実際には機能訓練指導業
務を行っていなかったことを機能訓練指導員不在の理由として主張するよ
うであるが，機能訓練指導業務の内容やＦが実際に行っていた業務内容の
詳細は明らかでなく，相手方の主張はその前提を欠くというべきである。
以上によれば，処分理由①のうち，平成１８年４月１日から平成１９年５
月２１日までの間の機能訓練指導員の不在については，処分理由の存在に
ついて疎明があったとはいえない。
次に，同月２２日以降の機能訓練指導員の不在については，これを認め
る趣旨の疎甲第９号証によれば，処分理由の存在について疎明があったと
いえる。
イ処分理由②について
地域密着型介護サービス費の不正請求及び受領については，上記アと同
様であり，平成１８年４月１日から平成１９年５月２１日までの間につい
，，。ては疎明がなく他方同月２２日以降については疎明があったといえる
，，個別機能訓練加算に係るサービス費の請求及び受領について相手方は
平成１８年４月から平成１９年１１月までの間，個別機能訓練が提供され
ていないにもかかわらず，当該加算に係るサービス費を不正に請求して受
領したと主張し，これに対して，申立人は，平成１８年４月から平成１９
年５月２１日までの間はＦが個別機能訓練を提供していたし，同年４月分
以降は個別機能訓練加算に係る報酬を請求しておらず，また，平成１８年
４月分から平成１９年３月分についても，個別機能訓練加算に係る報酬を
返還したと主張する。
まず，平成１８年４月から平成１９年５月２１日までの間について検討
すると，上記アで検討したとおり，Ｆが実際に行っていた業務内容の詳細
は明らかでないから，個別機能訓練が実際には行われず，同訓練の加算に
係るサービス費の請求及び受領が不正なものであったことについて疎明が
あったとはいえない。
次に，同月２２日以降については，疎甲第９号証によれば，申立人は，
平成１９年４月分以降は個別機能訓練加算に係る報酬を請求していないと
認められるから，処分理由について疎明があったとはいえない。
ウ処分理由③について
相手方は，平成１９年４月２７日の監査の際に，申立人が，不正請求の
事実を隠蔽するために，機能訓練指導員の勤務に関する記録を改ざんし，
虚偽の報告を行ったと主張し，申立人はこれを否定する。
疎明資料（疎乙１の１の４，１の５の３・７，２の５の１∼１２，２の
６の１∼３，２の７の１∼４，２の１２の１・２）によれば，Ａ及びＢに
おいては，上記監査の前に，日誌，Ｆの勤務表及びタイムカードの記載に
ついて，当時申立人専務であったＧ（現申立人代表取締役）が関与する形
で，訂正や加筆作業が行われたこと，その中には，ＦがＢから手伝いとし
てＡに勤務に来たことをうかがわせる記載の抹消や，Ａの勤務者欄へのＦ
の名前の加筆，Ｆが勤務表で休みとされている日時についてのタイムカー
ドへの勤務時間の加筆等が含まれているものと認められる。
しかし，その内容の詳細に加え，訂正や加筆の経緯や動機は未だ明らか
でないというほかないから，これらの訂正や加筆が「監査の際に不正請，
求の事実を隠蔽するために，機能訓練指導員の勤務に関する記録を改ざん
し，虚偽の報告をした」事実に該当すると認めるには足りないというべき
である。
したがって，処分理由③については疎明があるとはいえない。
エ以上によれば，本件処分１については，その処分理由①及び②の一部で
ある，平成１９年５月２２日から同年１１月までの間，機能訓練指導員が
欠けていた点及び減算せずに不正に地域密着型介護サービス費を請求して
受領した点については疎明があるが，これが，処分理由①及び②の対象期
，，，間の３分の１程度の期間にとどまることや本件処分１に先立って勧告
命令等が行われていないことなど本件処分１に至る経緯にも照らすと，上
記疎明がある事由だけでは，比例原則に照らして，直ちに，指定の取消し
という厳重な処分を相当とした宇都宮市長の判断に，裁量権の逸脱又は濫
用がないとまで断ずることはできない。
オよって，本件処分１に係る本件申立て１については「本案について理，
由がないとみえるとき」には該当しない。
(2)本件申立て２について
，，本件処分２の処分理由は前記第２の１(4)記載のとおりであり相手方は
前記(1)同様に，本件申立て２は，本案について理由がないとみえるときに
該当すると主張する。そこで，以下，前記第２の１(4)記載の各処分理由が
あること及びこれを前提とした宇都宮市長の判断に裁量権の逸脱又は濫用が
ないことについて疎明があるか検討する。
ア処分理由①について
相手方は，Ｂには，平成１８年４月１日から平成１９年１１月までの間
，，，機能訓練指導員が配置されていなかったと主張しこれに対し申立人は
平成１９年６月１６日から８月１５日まではＦを機能訓練指導員として配
置してきた，同年６月１６日以前については，申立人としては機能訓練指
導員を確保する措置をとっていたが結果として不在となった，同年８月１
５日以降については，本件処分１と同様に，同日以降の機能訓練指導員の
不在を取消理由とすることは不当であると主張する。
そこで検討するに，まず，平成１８年４月１日から平成１９年４月２６
日までの間の機能訓練指導員の不在については，これを認める趣旨の疎甲
第９号証によれば，処分理由の存在について疎明があったといえる。申立
，，，人は機能訓練指導員を確保する措置をとっていた旨主張するがこれは
前記(1)アと同様に，取消理由の存否ではなく，裁量権の逸脱又は濫用に
関する主張とみるべきであり，この点については下記エで検討することと
する。
他方，平成１９年４月２６日以降の機能訓練指導員の不在については，
相手方において，明確な主張もなく疎明もない。
イ処分理由②について
地域密着型介護サービス費の請求及び受領については，上記アと同様で
あり，平成１８年４月１日から平成１９年５月２１日までの間については
疎明があったとはいえず，同月２２日以降については疎明があったといえ
る。
，，個別機能訓練加算に係るサービス費の請求及び受領について相手方は
平成１８年４月から平成１９年１１月までの間において，個別機能訓練が
提供されていないにもかかわらず，当該加算に係るサービス費を不正に請
求して受領したと主張し，これに対して，申立人は，平成１９年４月分以
降は個別機能訓練加算に係る報酬を請求していない，また，平成１８年４
月分から平成１９年３月分についても，個別機能訓練加算に係る報酬を返
還したと主張する。
まず，平成１９年４月分以降については，疎甲第９号証によれば，申立
人は，個別機能訓練加算に係る報酬を請求していないと認められるから，
処分理由について疎明があったとはいえない。
次に，平成１８年４月分から平成１９年３月分については，機能訓練指
導員が配置されていないことを認める趣旨の疎甲第９号証によれば，個別
機能訓練加算に係るサービス費の請求及び受領が理由のないものであった
ことが認められるから，処分理由の存在自体については疎明があったとい
える。申立人は，同期間中の個別機能訓練加算に係る報酬を返還したと主
張するが，これは，前記(1)アと同様に，取消理由の存否ではなく，裁量
権の逸脱又は濫用に関する主張とみるべきであり，この点については下記
エで検討することとする。
ウ処分理由③について
上記(1)ウと同様に，疎明があるとはいえない。
エ以上によれば，本件処分２については，その処分理由①及び②の一部で
ある，平成１９年５月２２日から同年１１月までの間，機能訓練指導員が
欠けていた点及び減算せずに不正に地域密着型介護サービス費を請求して
受領した点並びに平成１８年４月分から平成１９年３月分について不正に
個別機能訓練加算に係るサービス費を請求して受領した点については疎明
があるが，機能訓練指導員の不在及び地域密着介護サービス費の不正請求
及び受領については，処分理由①及び②の対象期間の３分の１程度の期間
にとどまること，個別機能訓練加算に係るサービス費の不正請求及び受領
については，処分理由②の対象期間の３分の２程度であるが，申立人がこ
れを返還していること，本件処分２に先立って，勧告，命令等が行われて
いないことなど本件処分に至る経緯にも照らすと，上記疎明がある事由だ
けでは，比例原則に照らして，直ちに，指定の取消しという厳重な処分を
相当とした宇都宮市長の判断に，裁量権の逸脱又は濫用がないとまで断ず
ることはできない。
オよって，本件処分２に係る本件申立て２については「本案について理，
由がないとみえるとき」には該当しない。
３公共の福祉に重大な影響を及ぼすおそれについて
相手方は，本件両処分は，地域密着型介護サービス費等の不正請求及び受領
等とともに，介護保険サービスの適正な水準を確保し，被介護者の安全を確保
するために最低限必要とされる人員基準すら守っていないという極めて悪質か
つ重大な違法行為を内容とする事案であり，このような事案について行政処分
の執行停止が認められれば，介護保険サービスの適正な水準及び地域の被介護
者の安全を確保できず，さらには，地域の被介護者を含む国民の介護保険制度
に対する信頼を失わせることになると主張する。
しかし，申立人が本件サービスを行っているＡ及びＢ以外の事業所について
は，人員の不足等の問題が生じていることをうかがわせる事実は認められない
し，人員不足という取消事由が，連座制が適用される取消事由から除外されて
いることにも照らすと（法７８条の２第４項６号及び１１５条の１１第２号６
号，その改善の見込みが明らかにない場合等特段の事情のない限り，その事）
業者の悪質性及び違法性が高いことを特に基礎づけるということもできない。
そして，本件両処分の他の取消事由であるサービス費の不正請求及び受領並
，，びに虚偽報告については本件サービスの内容自体にかかわるものではないし
申立人はこれまで地域介護分野で社会的貢献をしてきたことがうかがわれ（疎
甲８の１∼４，９，社会福祉法人Ｈあるいは特定非営利活動法人Ｉの外部評）
価においても，申立人の事業所について肯定的な評価がされている（疎甲１２
の１∼６）のであり，これらの事情に照らせば，相手方の主張を考慮しても，
下記４の期間に限って本件両処分の執行停止をすることが，公共の福祉に重大
な影響を及ぼすおそれがあるとまでいうことはできない。
４執行停止の期間について
上記２の「本案について理由がないとみえるとき」に当たるかどうかの判断
は，本案に関する第一審判決の結論によって影響を受けるものであるから，執
行停止をすべき期間については，本案に関する第一審判決を待って改めて判断
すべきものといわざるを得ない。
そうすると，本件両処分の執行停止の期間は，本案に関する第一審判決の言
渡しの日から１か月を経過する日までとするのが相当である。
５よって，本件申立ては，主文の限度で理由があるから認容し，その余は理由
がないから却下することとし，申立費用につき，行政事件訴訟法７条，民事訴
訟法６１条，６４条ただし書を適用して，主文のとおり決定する。
平成２１年１月５日
宇都宮地方裁判所第一民事部
裁判長裁判官今泉秀和
裁判官原道子
裁判官田端理恵子

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