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平成２７年１２月１６日判決言渡し
平成２７年(ネ)第６９７号，同年(ネ)第１８８７号損害賠償請求控訴事件，同附
帯控訴事件（原審・大阪地方裁判所平成２４年(ワ)第４３４８号〔以下「甲事件」
という。〕，同年(ワ)第１２０５９号〔以下「乙事件」という。〕）
主文
１控訴人市の控訴を棄却する。
２控訴人Ｐ１の控訴及び被控訴人らの附帯控訴に基づき，原判決を次の
とおり変更する。
３控訴人市は，被控訴人Ｐ２らに対し，各１万円及びこれに対する平成
２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
４控訴人市は，被控訴人組合らに対し，各１０万円及びこれに対する平
成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
５控訴人市は，被控訴人Ｐ３に対し，１万５０００円及びこれに対する
平成２４年１２月２７日から支払済みまで年５分の割合による金員を支
払え。
６被控訴人らのその余の請求をいずれも棄却する。
７訴訟費用（控訴費用，附帯控訴費用を含む。）は，第１，２審を通じ
て，控訴人Ｐ１に生じた費用を甲事件被控訴人らの負担とし，控訴人市
及び被控訴人らに生じた費用の各３０分の１を控訴人市の負担とし，そ
の余を被控訴人らの負担とする。
８この判決は，３項ないし５項に限り，仮に執行することができる。
事実及び理由
第１当事者の求める裁判
１控訴人市
(1)原判決中，控訴人市の敗訴部分を取り消す。
(2)上記取消しに係る被控訴人らの請求をいずれも棄却する。
２控訴人Ｐ１
(1)原判決中，控訴人Ｐ１の敗訴部分を取り消す。
(2)上記取消しに係る甲事件被控訴人らの請求をいずれも棄却する。
３被控訴人ら
(1)原判決を次のとおり変更する。
(2)控訴人らは，被控訴人Ｐ２らに対し，連帯して，各３０万円及びこ
れに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による
金員を支払え。
(3)控訴人らは，被控訴人組合らに対し，連帯して，各１００万円及び
これに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合によ
る金員を支払え。
(4)控訴人市は，被控訴人Ｐ３に対し，１２５万円及びこれに対する平
成２４年１２月２７日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払
え。
第２事案の概要
１本件のうち，甲事件は，控訴人市の職員である被控訴人Ｐ２ら２８名及び控
訴人市の職員により組織された労働組合，職員団体又はこれらの連合団体であ
る被控訴人組合ら５団体が，控訴人市の市長，交通局長及び水道局長（以下
「市長等」という。）が平成２４年２月，それぞれが所管する部局の職員に対
し，控訴人市の特別顧問である控訴人Ｐ１を構成員とする第三者調査チームが
作成した記名式による労使関係に関するアンケート（以下「本件アンケート」
という。）に回答するよう職務命令を出し，その実施とともにその結果を集計
しようとしたところ，違憲・違法な本件アンケートの実施により被控訴人らの
思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権が侵害され，
被控訴人Ｐ２らにおいて精神的損害を，被控訴人組合らにおいて無形的損害を
被ったとして，控訴人市の市長ら公務員による行為と控訴人Ｐ１による行為が
共同不法行為を構成するとし，控訴人市に対して，国家賠償法１条１項及び民
法７１９条１項に基づき，控訴人Ｐ１に対して，民法７０９条及び７１９条１
項に基づき，連帯して，損害賠償金（被控訴人Ｐ２らにつき各３０万円，被控
訴人組合らにつき各１００万円）及びこれに対する違法行為後の日である平成
２４年５月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金
の支払を求める事案である。
また，本件のうち，乙事件は，控訴人市の職員として交通局に所属する被控
訴人Ｐ３が，上記同様に，違憲・違法な本件アンケートの実施により精神的損
害及び弁護士費用相当額の損害を被ったとして，控訴人市に対し，国家賠償法
１条１項に基づき，損害賠償金１２５万円及びこれに対する違法行為後の日で
ある平成２４年１２月２７日から支払済みまで前同様の遅延損害金の支払を求
める事案である。
原審は，被控訴人らの請求をそれぞれ一部認容し，甲事件につき，控訴人ら
に対し，連帯して，被控訴人Ｐ２らに各５０００円及びこれに対する平成２４
年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を，被控訴人組合らに
各５万円及びこれに対する前同日から前同様の割合による金員を，乙事件につ
き，控訴人市に対し，被控訴人Ｐ３に１万円及びこれに対する同年１２月２７
日から支払済みまで前同様の割合による金員を支払うよう命じ，被控訴人らの
その余の請求をいずれも棄却した。
そこで，控訴人らが控訴をし，被控訴人らが附帯控訴をして，それぞれ前記
第１の判決を求めている。
２前提事実，争点及び各争点に関する当事者の主張は，次のとおり補正し，後
記３のとおり当審における当事者の補充主張を付加するほかは，原判決「事実
及び理由」中の第２の１ないし５（原判決３頁１３行目から４５頁２行目まで。
なお，以下に摘示する原判決の引用部分は，いずれも原判決の「事実及び理
由」中の記載に関するものであり，以下，その旨の摘示を省略する。）に記載
のとおりであるから，これを引用する。
(1)原判決１３頁１４行目の「臨時的任用職員」の次に「，消防局職員」を
加える。
(2)原判決１６頁３行目の「臨時的任用職員」の次に「，消防局職員」を加
える。
(3)原判決１８頁２３行目の「（弁論の全趣旨）」を「（甲７４，弁論の全
趣旨）」と改める。
(4)原判決１９頁２１行目の「なお，」から２３行目末尾までの文章を「な
お，本件職務命令につき，被控訴人職員らに対する関係では，被控訴人職員
ら各人の所属の長によるもののみが問題となる。）。」と改める。
(5)原判決１２０頁（別紙４中Ｑ１～４）における「Ｑ４」の「設問内容」
欄中の「１８．管理事務職員」を「１８．監理事務職員」と，「４１．事業
担当主事」を「４１．事業担当主事補」と，「４３．生活支援員補」を「４
３．生活支援員」と，「４９．養護職」を「４９．養護職員」とそれぞれ改
める。
(6)原判決１２１頁（別紙４中Ｑ５）における「アンケートの内容，設問内
容」欄中の「８．部門管理主任」を「８．部門監理主任」と改める。
(7)原判決１２２頁（別紙４中Ｑ６）における「アンケートの内容，設問内
容」欄中１行目の「これまでの」を「これまで被告市の」と，「原告ら」の
「団結権」項中第３段落２行目の「とっても。」を「とっても，」とそれぞ
れ改める。
(8)原判決１３１頁（別紙４中Ｑ１０）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」第３段落６行目及
び第４段落３行目の各「調査対象」を「調査できる対象」とそれぞれ改める。
(9)原判決１３２頁（別紙４中Ｑ１０）における「被告ら」の「プライバシ
ー権」項中第２段落３行目の「における」を「被告市における」と改める。
(10)原判決１３３頁（別紙４中Ｑ１１）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」第２段落１５行目
から１６行目にかけて及び第３段落４行目の各「調査対象」を「調査できる
対象」とそれぞれ改める。
(11)原判決１３４頁（別紙４中Ｑ１１）における「被告ら」の「プライバシ
ー権」項中２行目から３行目にかけての「における」を「被告市における」
と改める。
(12)原判決１３８頁（別紙４中Ｑ１３）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」４行目の「調査対
象」を「調査できる対象」と改める。
(13)原判決１４０頁（別紙４中Ｑ１４）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」第１段落１０行目，
第２段落８行目及び第３段落３行目の各「調査対象」を「調査できる対象」
とそれぞれ改める。
(14)原判決１４２頁（別紙４中Ｑ１５）における「被告ら」の「プライバシ
ー権」，「政治活動の自由」及び「団結権」の各項中各２行目の「におけ
る」を「被告市における」とそれぞれ改める。
(15)原判決１４５頁（別紙４中Ｑ１７）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」第２段落１０行目
から１１行目にかけての「調査対象」を「調査できる対象」と改める。
(16)原判決１４７頁（別紙４中Ｑ１８）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」第１段落１３行目
の「調査対象」を「調査できる対象」と改める。
(17)原判決１４９頁（別紙４中Ｑ１９）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」第２段落１０行目
から１１行目にかけての「調査対象」を「調査できる対象」と改める。
(18)原判決１５３頁（別紙４中Ｑ２１）における「原告ら」の「調査対象及
び調査の必要性」項中「（被告らの主張に対する反論）」第２段落８行目及
び「団結権」項中「（被告らの主張に対する反論）」第１段落５行目の各
「調査対象」を「調査できる対象」とそれぞれ改める。
３当審における当事者の補充主張
(1)控訴人市の補充主張
ア本件アンケートの作成及び実施主体について
本件アンケートは，第三者調査として控訴人市から委託を受けた本件調
査チームが作成したものであって，控訴人市は，その作成に関与していな
い。なお，控訴人Ｐ１は，本件アンケートの作成に先立ち，自ら関係者か
らの聴き取りをし，資料を確認し，報道等に接するなどした結果，偶々，
市長と同様の問題意識を抱くに至ったに過ぎない。
イ本件アンケートの違法性に係る判断枠組みについて
本件アンケートの設問自体に被控訴人らに対する権利侵害がないとする
と，その必要性や相当性について問題となる余地がない。本件アンケート
の設問自体に同権利侵害がないことは，原判決添付の別紙４主張対照表記
載のとおりであって，仮に，権利侵害に当たる設問があるとしても，以下
のウないしカの事情からして，同設問が違法とはいえない。
ウ本件アンケートの目的について
本件アンケートは，大阪市政に関する実態調査をした上，同市政の健全
な運営を意図して実施したものであって，労使関係の適正化そのものに限
った目的で実施したものではない。このことは，労使関係の問題が，市長
の公約や，挨拶等において掲げられた政策全体の中の一部に止まっている
ことなどからも明らかである。
エ本件アンケートを実施する必要性について
控訴人市において，かねてから労使関係について，使用者側と多数組合
が癒着し，少数組合に不利益を与えているのでないかという問題，勤務時
間内に組合活動がされる問題，職員による刑事事件が頻発する問題等，深
刻な問題があった。なお，控訴人市が設置していた目安箱にも，不適切な
労使関係の実態を訴える多数の投書があり，また，本件アンケートの後も，
懲戒処分を伴う不祥事が相次いでいた。
平成２４年当時，控訴人市においては，労使関係の適正化のため，実態
調査をする必要性があった。
オ本件アンケートの手法の相当性について
控訴人市は，本件アンケートの設問も含めてその作成に関与していない。
市長等は，職員宛て市長メッセージ等において，本件アンケートの主体が
控訴人Ｐ１を中心とする本件調査チームであることを明確にした上，本件
調査チームしか内容を見ないことや，記載内容によって人事上の不利益が
ないことなどを記載していて，威嚇力や強制性，萎縮効果等に配慮してい
る。
カ本件アンケートにおける個別の設問について
控訴人市は，控訴人Ｐ１の主張を援用する。なお，各設問は，労働組合
を「適正化」させることを意図し，弱体化させることを意図したものでな
い。
キ控訴人市の故意過失について
本件アンケートは，前記アのとおり，控訴人Ｐ１が作成し，第三者調査
として独立性，中立性を有する本件調査チームが実施したものである。本
件アンケートのように独立性，中立性を有する第三者委員会が第三者調査
として実施する場合，委託者に同実施によって責任が生じるためには，少
なくとも，委託者にとって同調査の実施が違法なものであると予見できる
ような特段の事情が必要である。しかし，市長等が，本件アンケートの内
容を事前に確認していないこと，そのような確認等自体が予定されていな
かったこと，また，総務局長等において，第三者調査に関与してはならな
い旨，指示されていたことからして，同特段の事情がなかった。そして，
控訴人市には，本件調査チームとの間で信頼の原則が妥当し，また，結果
回避可能性がなかったといえることからして，過失責任を基礎づける注意
義務違反があったとはいえない。仮に，第三者調査を依頼し，同調査に協
力するよう職員らに命じた委託者に同調査についての注意義務違反がある
とすると，委託者による同調査への介入（事前検閲）を許容することにな
ることからして，不当である。
(2)控訴人Ｐ１の補充主張
ア本件アンケートの作成及び実施主体について
本件アンケートは，控訴人市から独立し，中立の立場にある控訴人Ｐ１
が作成し，第三者委員会である本件調査チームが実施したものである。控
訴人Ｐ１は，関係者からの聴き取りや過去の資料の調査等をした上，自ら
の問題意識に基づいて本件アンケートを作成したが，その際，市長や控訴
人市から指示等を受けていない。
イ本件アンケートの目的について
控訴人Ｐ１は，本件アンケートを控訴人市全体に対する実態調査として
実施したものであって，被控訴人らの権利侵害や労働組合の弱体化を意図
していなかった。
控訴人Ｐ１は，従前，控訴人市と何らの利害関係もなく，市長と面識も
なく，本件アンケートの実施に当たって，従前から続く労使癒着の構造が
解消され，健全な労使関係が構築されることで市民の利益に資するという
ことを意図していたにすぎない。
ウ本件アンケートを実施する必要性について
控訴人Ｐ１が，控訴人市から，職員による違法行為等の原因調査を依頼
された平成２４年１月当時，控訴人市では，労使癒着というべき状況があ
り，違法行為等が多数表面化していた。控訴人Ｐ１は，過去の資料や目安
箱への投書を確認し，関係者らから聴き取りをし，それらの内容等から労
使共に現状を良しとし，結託していると疑われる状況にあると考え，聴き
取りには限界があり，アンケート調査が有用であると判断した。本件アン
ケートは，これを実施する必要性があった。
エ本件アンケートの手法の相当性について
本件アンケートが，中立性と独立性を有した本件調査チームによる第三
者調査として実施されたものであることは，上記アのとおりである。本件
調査チームには，外部アドバイザーとして市長に協力していたＰ４特別顧
問が参加していたが，その参加によって本件アンケートの設問内容等が影
響を受けたことはない。また，本件アンケートの設問に問題がなかったこ
とは，後記オのとおりである。
オ本件アンケートにおける個別の設問について
本件アンケートにおける個別の設問に違法性がないことは，別紙３主張
対照表中の控訴人らに係る「控訴審での補充主張」欄記載のとおりである
（なお，別紙３は，前記訂正後の原判決添付の別紙４に「控訴審での補充
主張」欄を加えたものであり，別紙３に「原告」，「被告」とある点は，
いずれも「被控訴人」，「控訴人」を指している。）。
カ控訴人Ｐ１の故意過失について
本件調査チームは，被控訴人職員らの使用者でないから，本件調査チー
ムが実施した本件アンケートの実施により被控訴人らの権利が直接侵害さ
れることがなく，したがって，控訴人Ｐ１には，被控訴人らの権利を侵害
する認識がなかった。仮に，調査の委託者である控訴人市や市長に同侵害
の意図があったとしても，それによって，同意図を知らない第三者調査の
受任者であった控訴人Ｐ１に責任が生じることは，控訴人Ｐ１をして過大
な負担を課すことになり，不当である。
キ控訴人Ｐ１の個人責任について
仮に，本件アンケートの実施主体が控訴人市であったとしても，控訴人
Ｐ１は，個人として公権力行使の一部に関与したにすぎないことからして，
個人責任を負わない。
(3)被控訴人らの補充主張
ア本件アンケートの作成及び実施主体について
本件アンケートは，市長の意図に基づき企画され，市長の意図に基づき
控訴人Ｐ１が作成した上，控訴人市が実施したものであることからして，
控訴人らが一体となって実施したものというべきである。
ところで，控訴人らは，控訴人らの間で意思の疎通がなかった旨主張す
る。しかし，本件アンケートの設問が，市長の問題意識そのものを反映し
ていて，控訴人市における研修計画にも言及していること（Ｑ１１）から
しても，市長と控訴人らが一体となって作成し，実施したものというべき
である。
イ本件アンケートの違法性に係る判断枠組みについて
本件アンケートの実施は，思想・良心の自由，政治活動の自由，プライ
バシー権，団結権といった優越的な地位にあり，また，保護の必要性が極
めて高い権利を侵害するものであるから，その違法性の判断に当たっては，
まず，本件アンケートの目的，必要性，手法について高度な合理性がある
かを検討し，これらが認められない場合には，個々の質問の是非について
検討するまでもなく，本件アンケートの実施そのものが違法になるという
べきである。
ウ本件アンケートの目的について
市長は，被控訴人組合らが，市長選挙において対立候補を支援したこと
を逆恨みし，被控訴人組合らを敵視し，無力化させる意図を有していたと
ころ，本件アンケートは，同意図に基づいて作成され，実施されたもので
ある。また，同意図は，組合の適正化と称しつつその弱体化を目的とした
ものであって，回答者をして，被控訴人組合らが，違法ないし不当な活動
をしていたと強く印象づける目的を持ったものであった。
エ本件アンケートを実施する必要性について
探索的な強制調査は，そもそも許されないし，また，調査への協力が職
務内容となっている従業員以外については，原則として，調査協力義務を
負わないとすべきである（最高裁判所昭和５２年１２月１３日第三小法廷
判決・民集３１巻７号１０３７頁〔富士重工事件最判〕参照）。
ところで，控訴人市に，平成２４年当時，制度として問題があるという
べき事柄はなかったし，控訴人らが主張する不祥事の事案は，個別かつ特
殊なものであったから，これらを理由に，本件アンケートを実施しなけれ
ばならない必要性もなかった。
オ本件アンケートの手法の相当性について
本件アンケートのような手法によらずとも，管理職に対する調査に限定
することや，任意調査を先行させることが考えられたし，仮に，強制的で
探索的な調査をするとしても，その趣旨や必要性等について調査対象者に
十分な説明をする必要がある。
また，本件調査チームに加わったＰ４特別顧問は，市長の指名により，
市長が進める組合適正化施策を取りまとめる立場にあった人物である。そ
して，本件アンケートの内容は，市長の問題意識が質問化されたというべ
きものとなっている。以上のことからしても，本件アンケートは，独立し
た第三者が作成，実施したものとはいえない。
カ本件アンケートにおける個別の設問について
本件アンケートにおける個別の設問に違法性があることは，別紙３主張
対照表中の被控訴人らに係る「控訴審での補充主張」欄記載のとおりであ
る。
キ控訴人市の故意過失について
控訴人市は，前記アのとおり，本件アンケートの作成に深く関与し，事
前にその内容を確認した上，その実施に当たって本件職務命令を出し，控
訴人市の職員らにこれへの回答を強制した。市長・総務局長等は，本件ア
ンケートの実施により，被控訴人らの権利を侵害しないかについて事前に
確認し，検討すべきであったのに，これを怠った。したがって，控訴人市
には，違法な本件アンケートの作成，実施について，故意過失がある。
ク控訴人Ｐ１の故意過失について（甲事件被控訴人らの主張）
控訴人Ｐ１は，市長の意図に基づき本件アンケートを作成しており，本
件調査チームは，控訴人市から独立したものでも，中立なものでもなかっ
た。また，控訴人Ｐ１は，弁護士として，控訴人市の本件アンケートの実
施が，違憲で違法であることを認識することができた。したがって，控訴
人Ｐ１には，違憲で違法な本件アンケートの作成，実施について，故意過
失がある。
ケ控訴人Ｐ１の個人責任について（甲事件被控訴人らの主張）
控訴人Ｐ１は，控訴人市の特別顧問であるが，公務員としての身分を有
していないし，また，本件アンケートの作成等という公権力の行使に当た
らない態様で本件アンケートの実施等に関与している。したがって，控訴
人Ｐ１は，私人としての不法行為責任を免れないというべきである。
コ損害額について
本件アンケートにより侵害された被控訴人らの権利が，いずれも憲法上
の権利であること，その侵害が，踏み絵に類する質問を強制するという態
様でされたことからして，被控訴人らが請求する損害額は，同権利の侵害
に対する賠償として最低額というべきである。
第３当裁判所の判断
１判断の概要等
当裁判所は，被控訴人らの控訴人市に対する請求について，主文３項ないし
５項記載の限度で理由があるからこの限度で認容し，その余は，理由がないか
らいずれも棄却し，甲事件被控訴人らの控訴人Ｐ１に対する請求は，理由がな
いからいずれも棄却すべきものと判断する。その理由は，次のとおりである。
２認定事実
前記前提事実（前記第２の２により補正した後のもの。以下同じ。），各項
末尾に掲記の証拠及び弁論の全趣旨によって認められる事実については，次の
とおり補正するほかは，原判決の第３の１(1)イ（原判決４７頁１０行目から
５５頁１１行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
(1)原判決５０頁２２行目末尾に，改行の上，「このように，控訴人市から
控訴人Ｐ１に対する第三者調査の依頼に関しては，１月１０日の市長による
短時間の電話（上記ａ）と，同月１２日に上記の特別顧問設置要綱に基づく
委嘱があったことと，既に控訴人市の特別顧問に就任していたＰ４特別顧問
が同月１０日に控訴人Ｐ１と面談をして，同調査の依頼をしたのみであり，
本件調査チームが第三者委員会として独立性，中立性の確保を有することや，
調査結果の取扱いなどについて，明確な合意がされていることを確認し，対
外的に説明できるような文書の作成はされなかった。」を加える。
(2)原判決５１頁２１行目の「事情聴取」を「意見聴取」と改める。
(3)原判決５５頁２行目末尾に，改行の上，「この経緯の中で，市長・総務
局長等が本件アンケートの内容について修正を求めたり，改変したりするこ
とはなかった。」を加える。
３本件アンケートの作成及び実施主体について
(1)ア前記前提事実及び前記２で認定したとおり，本件アンケートは，控訴
人Ｐ１が，原案を作成し，本件調査チームを構成するＰ４特別顧問及びＰ
５特別参与の意見を聴いた上，完成させたものであること，控訴人Ｐ１は，
市長に対し，本件アンケートの実施を伝え，市長メッセージへの署名を求
め，市長は，これを了承して同署名をし，市長職務命令を発したこと，控
訴人Ｐ１は，人事課担当者に対し，本件アンケートの実施を指示し，総務
局長等は，本件アンケート依頼文書を作成し，本件決裁等をするなどした
こと，これを受けて，交通局等においても，交通局長等メッセージが作成
され，交通局長等職務命令が発せられたこと，これらの過程において，本
件調査チームが作成した本件アンケートの内容について，市長・総務局長
等が修正を求めたり，改変したりしていないことがある。
また，前記前提事実のとおり，本件アンケートに先立つ平成２４年１月
２１日当時，市長は，全局長及び全区長に対し，市長に代わり，特別顧問
らが調査をする旨伝えていること（原判決第２の１(4)ア(ウ)），職員宛
て市長メッセージ等には，控訴人Ｐ１のもとで本件アンケートを実施する
旨の記載がされていること（同第２の１(4)ウ(ア)及び(エ)）がある。
以上の事情を踏まえると，本件アンケートは，控訴人Ｐ１を中心とする
本件調査チームが，控訴人市における違法行為等を第三者調査するに当た
って，実情を調査する趣旨で実施したという一面があった。
イしかし，上記アで認定したような事情がある一方で，特別顧問設置要綱
上，特別顧問及び特別参与は，市長又はその指示を受けた者に対し，指導
や助言をする者であるが，市長は，控訴人市の全局長及び全区長に対し，
特別顧問が，市長の身代わりであり，市長に代わって調査をする旨，職員
らに徹底するよう指示していたこと（原判決第２の１(4)ア(イ)及び
(ウ)），本件調査チームについて，その独立性，中立性の担保を確認した
合意文書等が存在しないこと，本件調査チームの一員であるＰ４特別顧問
は，本件調査チームによる第三者調査に先立つ平成２３年１２月２７日，
特別顧問の委嘱を受け，同月から，市長の指示を受けて，市長の市政運営
方針に沿った「対組合関係適正化条例」に係る条例案等の検討等をしてい
た者であって，控訴人市及び市長から独立した立場になかったこと（原判
決第３の１(1)イ(イ)ｃ及びｆ）からすると，本件アンケートは，本件調
査チームが実施主体とされたものの，本件調査チーム自体が市長等からの
独立性，中立性を確保していたのか，また，本件調査チームの構成員であ
る特別顧問らが市長等からの独立性，中立性を確保していたのか，必ずし
も明らかでなく，その他，同独立性，中立性を確保していたと認めるに足
りる証拠はない。また，職員宛て市長メッセージ等には，本件アンケート
を控訴人Ｐ１のもとで実施すると記載するとともに，職務命令として，真
実を正確に回答するよう求めた上，正確な回答をしていない場合には処分
の対象となり得る旨，また，違法行為の回答があった場合は，懲戒処分に
おける量定を軽減する旨の記載がされていたこと（同第２の１(4)ウ(ア)
及び(エ)），市長部局の各職員に送信された本件アンケート実施メールで
も，本件アンケートに真実を正確に回答しない場合は，処分の対象となり
得る旨が重ねて記載されたこと（同第２の１(4)エ）がある。そして，本
件アンケートは，職制を通じて，職員らに対する周知や配布がされた上，
庁内ポータル上にある本件アンケートサイトを用いる方法や，職制を通じ
た回収方法によって，回収がされたこと（同第２の１(4)エ及びオ）があ
る。
以上の事情を総合すると，本件アンケートは，本件調査チームが控訴人
市と別個独立に実施したものと認めることはできず，かえって，控訴人市
と本件調査チームとが共同して実施したものであって，その実施を受けた
職員らにおいても，そのように受け止めたことが推認される。
(2)控訴人らは，本件アンケートは，第三者調査として本件調査チームが作
成をし，実施したものである旨主張する。しかし，上記(1)イの認定説示を
覆すに足りる証拠はない。
したがって，控訴人らの上記主張は，採用できない。
４本件アンケートの違法性に関する判断枠組みについて
(1)本件アンケートにおける設問と，具体的な質問内容及び回答方法につい
ては，前記前提事実において認定説示したとおりであり（原判決第２の１
(3)），２２個の設問項目のうち，５個（Ｑ１から５）は，回答者の氏名や
属性を形式的に確認するにすぎないものであって，その余の１７個（Ｑ６か
ら２２）が，実質的な調査に係る設問である。
(2)ところで，被控訴人らは，本件アンケートの実施について，思想・良心
の自由等，保護の必要性が極めて高い権利の侵害が問題となることから，本
件アンケートの目的，必要性，手法について高度の合理性がない場合には，
その実施自体が違法になるというべきである旨主張する。しかし，前記前提
事実において認定するとおり（原判決第２の１(3)），上記の１７個の設問
は，その内容とともに侵害が問題となる権利の内容及びその侵害の程度のほ
か，設問を設けることの合理性等を異にしているというべきである。したが
って，被控訴人らの上記主張は，採用できない。
(3)そこで，以下，設問ごとに設問の内容と，当該設問によって侵害され得
る被控訴人らの権利を確認した上，同侵害のおそれがある場合には，当該設
問による調査をする合理性があると認められるかを，本件アンケートの目的
や調査の必要性，調査方法の相当性を踏まえて判断することとする。
５各設問の違法性について
(1)Ｑ１から５までについて
これらの設問の内容と，これらの設問が，被控訴人らに不利益を与え，そ
の権利を侵害するものであったと認められないことは，原判決第３の１(1)
カ(ア)（原判決６８頁１４行目から６９頁９行目まで）に記載のとおりであ
るから，これを引用する。
(2)Ｑ６について
ア設問の内容について
Ｑ６は，これまでに控訴人市の組合らが行ってきた労働条件に関する組
合活動への参加について，参加の有無及び勧誘の有無を尋ね，勧誘があっ
た場合は，勧誘者の氏名を任意回答としつつも，勧誘内容や勧誘がされた
時間，場所に係る回答を求めるものである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ６が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものといえない
ことは，原判決第３の１(1)カ(イ)ａ（原判決６９頁１６行目から７０頁
２１行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
Ｑ６が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったとい
えないことは，原判決第３の１(1)カ(イ)ｂ（原判決７０頁２２行目から
７１頁１９行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
エ団結権の侵害について
Ｑ６が，被控訴人らの団結権を侵害するものであったと認められること
は，次のとおり補正するほか，原判決第３の１(1)カ(イ)ｃ（原判決７１
頁２０行目から７３頁２５行目まで）に記載のとおりであるから，これを
引用する。
(ア)原判決７２頁８行目冒頭から２４行目末尾までを次の文章に改める。
「しかしながら，Ｑ６の設問は，控訴人市のほぼ全職員を対象として労
働条件に関する組合活動への参加について，勤務時間の内外や，職場の
内外を問わず，一律に回答させ，また，同活動への参加が自発的か否か
まで回答させる内容となっている。このような設問内容は，控訴人らが
主張する勤務時間内組合活動及びヤミ便宜供与等の実態確認調査という
趣旨からして，合理的な必要性を超えた，過度に広範な設問というほか
ない。」
(イ)原判決７２頁２５行目の「また，」から７３頁４行目末尾までを次
の文章に改める。
「また，Ｑ６では，当該組合活動を誘った人物の氏名について質問がさ
れているところ，控訴人らは，当該質問部分は，任意回答であることが
明示されているから問題がない旨主張する。しかしながら，同設問によ
って勧誘者の具体的氏名と勧誘内容が使用者側に回答される可能性があ
るところ，以上の事情に「市の職員による違法ないし不適切と思われる
政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています。この
際，・・・膿を出し切りたいと考えています。」との記載のある職員宛
て市長メッセージが本件アンケート用紙に添付されていたこと（原判決
第２の１(4)ウ(ウ)，エ(イ)）を総合すると，かかる設問による調査に
より，組合活動への勧誘をする者に対して強い萎縮効果を生じさせるこ
とが推認され，同認定を覆すに足りる証拠はない。」
(ウ)原判決７３頁１１行目の「オ(オ)で述べた」を「の」と改め，１３
行目の「得ないといえる」から２３行目末尾までを次の文章に改める。
「得ないといえるし，上記（ｃ）のとおり，任意回答とはいえ，組合活動へ
の勧誘者の氏名まで回答を求められることにより，新たな組合員を勧誘
する活動を萎縮させる効果があるといえる。
このように，Ｑ６は，被控訴人職員らを含む回答者らに多大な懸念や
動揺を与え，組合活動への参加や勧誘を萎縮させるものであったといえ
る。」
(エ)原判決７３頁２５行目末尾に，改行の上，次の文章を加える。
「（ｆ）控訴人らは，Ｑ６につき，被控訴人らの団結権を侵害する意図は
なかったし，自らの違法行為に関する回答を強いず，勧誘者の氏名につ
いて任意回答とする配慮をしているから，不必要に過度に広範な回答を
求めるものではなかった旨主張する。しかしながら，控訴人らが主張す
る意図や配慮に関わらず，Ｑ６の設問内容が，被控訴人らの団結権を侵
害する内容となっていることは，上記認定説示したとおりである。した
がって，控訴人らの上記主張は，採用できない。」
オ小括
以上のとおり，Ｑ６は，被控訴人職員らの思想・良心の自由及びプライ
バシー権を侵害するものとはいえないが，被控訴人らの団結権を侵害する，
違法な内容の設問であったというべきである。
(3)Ｑ７について
ア設問の内容について
Ｑ７は，この２年間に，特定の政治家を応援する活動（知り合いの住所
等を知らせること及び街頭演説を聴く程度の活動を含め）への参加につい
て，参加の有無及び勧誘の有無を尋ね，勧誘があった場合は，勧誘者の氏
名を任意回答としつつも，勧誘によって参加した活動の内容や勧誘の時間，
場所に係る回答を求めるものである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ７が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったと
いえないことは，原判決第３の１(1)カ(ウ)ａ（原判決７４頁９行目から
１７行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
Ｑ７が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったと認
められることは，次のとおり補正するほか，原判決第３の１(1)カ(ウ)ｂ
（原判決７４頁１８行目から７６頁６行目まで）に記載のとおりであるか
ら，これを引用する。
(ア)原判決７４頁２０行目の「被告らは，」の次に「控訴人市において
は，労使癒着の構造が存在していて，」を，２６行目の「限定すること
なく」の次に「，街頭演説を聴く程度のものも含めて」をそれぞれ加え
る。
(イ)原判決７５頁３行目の「そして，」から１２行目末尾までを次の文
章に改める。
「そして，勤務と無関係に，特定の政治家を応援したか否か，それが自
発的な意思に基づくものか否かといった事項は，私生活上の個人の内心
にわたるものであって，使用者への開示が予定されたものでなく，被控
訴人職員らを含めた控訴人市の職員自身も一般的にその開示を望まない
ことが容易に想定できることからして，個人のプライバシーに属する事
項というべきである。」
(ウ)原判決７５頁１３行目の「以上で」から２２行目末尾までを次の文
章に改める。
「以上によれば，Ｑ７は，調査の必要性に照らして過度に広範に，個人
のプライバシーに属する事項を尋ねるものであるところ，かかる質問を，
たとえ当該政治家の氏名を問わず，勧誘者の氏名について任意回答にし
たとはいえ，正確に回答しなければ懲戒処分があり得るとして，本件職
務命令によって回答させることは，被控訴人職員らのプライバシー権を
侵害する違法があるというべきである。」
(エ)原判決７５頁２４行目の「いるのであり，」の次に「また，当時，
労使の癒着した構造が指摘されていたことからしても，」を加える。
エ政治活動の自由の侵害について
(ア)まず，前提として，被控訴人職員らのうち，控訴人Ｐ６，同Ｐ７，
同Ｐ８及び同Ｐ９の４名は，一般職員であって，地公法３６条による政
治的行為の制限を受けるが，その余の２５名は，単純労務職員ないしは
公営企業職員であって，同条の政治的行為の制限を受けないこと（地方
公営企業法３９条２項，地公労法附則５条）は，原判決を引用して摘示
したとおりである（原判決第２の１(1)ア(イ)）。
また，地公法３６条に加え，被控訴人職員らに職務専念義務（同法３
５条）があることを考慮しても，少なくとも，被控訴人職員らが，勤務
時間外に政治家の街頭演説を聴く程度の行為といった，地公法３６条に
定めのない行為をすることまで制限されているものではない。
そして，労働組合についても，労働者の地位の向上という目的をより
達成させるための手段として，同目的達成に必要な政治活動及び社会活
動をすることが妨げられるものではない（最高裁判所昭和４３年１２月
４日大法廷判決・刑集２２巻１３号１４２５頁参照）。
(イ)ところで，本件アンケートに先立ち，市長は，平成２３年１１月２
７日に実施された市長選挙でＰ１０前市長を破り，同年１２月１９日に
就任すると，被控訴人組合らが，同選挙でＰ１０前市長を支援し，勤務
時間中にＰ１０前市長の推薦人紹介カードの配布がされていたとの指摘
があったことなどを踏まえて，「大阪市役所の組合を徹底的に市民感覚
にあうように是正，改善していく」（原判決第３の１(1)イ(イ)ｄ。市
会定例会における施政方針演説），控訴人市の職員らの政治関与につい
て，法体系上の許容性についてリーガルチェックはするが，罰則を「つ
けれるんだったらつけます」（甲３６。平成２４年１月１２日の記者会
見），控訴人市の組合は，「全国の中でもとてつもなくひどい組合，そ
ういう前提で物事を考える。とんでもない，どうしようもない組合，そ
こからスタートして考えなければいけない」（甲３８。同月２７日の市
会財政総務委員会）などと，被控訴人組合らが市役所内部で政治的行為
をしたとされることなどについて繰り返し公の場で発言し，強く非難し
ていた。
(ウ)Ｑ７は，上記アのように，特定の政治家を応援する活動（知り合い
の住所等を知らせること及び街頭演説を聴く程度の活動を含め）への参
加について，参加の有無及び勧誘の有無を尋ね，勧誘があった場合はそ
の内容の回答を求めるものであるところ，上記(ア)のとおり，かかる政
治的行為が，被控訴人らにおいて直ちに制限されるものでないにもかか
わらず，上記(イ)のとおり，市長が，被控訴人組合らの政治関与を非難
する発言を繰り返す中で，勧誘者の氏名は，任意回答とするも，それ以
外について，正確に回答しなければ懲戒処分があり得るとして，本件職
務命令により，強制的に回答させるものである。以上の事情を踏まえる
と，Ｑ７は，回答を求められた職員らにおいて，政治的行為，とりわけ
市長の方針と相反する政治的行為をすることにつき，強い萎縮効果を与
えるものであること，また，任意回答とはいえ，Ｑ７が勧誘者の氏名に
ついても尋ねていることからすれば，街頭演説を聴きに行くのを誘う程
度の勧誘であっても，これを萎縮させてしまう効果があることが推認さ
れる。
(エ)これに対し，控訴人らは，Ｑ７に関して，本件アンケートに先立ち，
組合や組合員らが，勤務時間内にいわゆる紹介カードを配布し，街頭演
説への動員，ヤミ便宜供与をした事実等があったとされていたから，違
法ないし不適切な政治活動の端緒となる事象を確認する必要があったし，
法律上問題のない政治活動であるならば，控訴人らがこれを弾圧する手
段もメリットもないから，政治活動の自由に対する萎縮効果はないなど
と主張する。
確かに，地公法の適用がある者について，同法３６条所定の政治的行
為が禁止されることは，上記(ア)のとおりであるし，公務員は，その地
位を利用した選挙運動をすることが禁じられているから（公選法１３６
条の２），控訴人らが，被控訴人組合らにおいて，違法な政治活動や選
挙への関与があったと疑うべき事情が具体的に認められる場合には法令
を遵守させ，職場規律を保持するため，一定の調査をすること自体が許
されないとはいえない。
しかしながら，Ｑ７は，質問に対する回答を義務付ける対象を，かか
る違法な行動に限定することなく，本来，被控訴人らが自由になし得る
程度の活動をも対象とした上，任意回答とはいえ，勧誘者の氏名をも尋
ねている。したがって，控訴人らの上記主張を考慮したとしても，Ｑ７
は，合理的な必要性を超え，過度に広範な内容について，被控訴人職員
らに回答を義務付けたものといわざるを得ない。
また，控訴人らが，法律上問題のない政治活動であれば，控訴人らが
これを法的に弾圧し得ないから，萎縮効果はないとする主張は，被控訴
人らにおいて事実上の萎縮効果が生じ得ることを踏まえない主張といわ
ざるを得ない。
そうすると，控訴人らの上記主張は，いずれも採用できない。
(オ)以上のとおり，Ｑ７は，被控訴人らの政治活動の自由を侵害する設
問であったというべきである。
オ団結権の侵害について
Ｑ７が，被控訴人組合らに政治活動の自由があるにもかかわらず，その
組合員でもある被控訴人職員らが政治活動をすることについて強い萎縮効
果を与えるもので，合理的な必要性を超えた，過度に広範な設問内容とな
っていたことは，上記エで認定説示したとおりである。したがって，Ｑ７
は，被控訴人らの政治活動の自由を侵害するものであるとともにその団結
権も侵害するものであったというべきである。また，この点に対する控訴
人らの主張が採用できないことは，上記エ(エ)と同旨である。
カ小括
以上のとおり，Ｑ７は，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害する
ものとはいえないが，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するもので
あるとともに被控訴人らの政治活動の自由及び団結権を侵害する違法な内
容の設問であったというべきである。
(4)Ｑ８について
ア設問の内容について
Ｑ８は，この２年間に，特定の政治家への投票について，要請の有無を
尋ね，要請があった場合は，要請者の氏名を任意回答としつつも，要請の
時間，場所に係る回答を求めるものである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ８が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったと
いえないことは，原判決第３の１(1)カ(エ)ａ（原判決７８頁１２行目か
ら２０行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
Ｑ８が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったとい
えないことは，原判決７９頁２行目末尾に，改行の上，次の文章を加える
ほかは，原判決第３の１(1)カ(エ)ｂ（原判決７８頁２１行目から７９頁
５行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
「これに対し，被控訴人らは，一般に投票要請は，その立候補者を支持
してくれそうな人に対してするものであるから，本問で，組合から投票
要請を受けた旨回答すれば，それをもって，回答者がＰ１０前市長の支
持派であると回答することになる旨主張するが，一般に投票要請が，当
該候補者の支持者間のみでされるということはできないから，同主張は，
前提を欠き，採用できない。」
エ政治活動の自由の侵害について
(ア)被控訴人らのうち，一般職員の者４名は，地公法３６条による政治
的行為の制限を受けるが，その余の者らは，同制限を受けないことは前
記(3)エ(ア)で認定説示したとおりである。
また，Ｑ８が，特定の政治家，とりわけ市長と相対立する政治家を応
援し，同人への投票を要請しようと考える者に対し，強い萎縮効果を与
えるものであることは，Ｑ７について認定説示したのと同旨である。
(イ)しかしながら，地公法３６条の適用がある一般職員らは，公の選挙
等において，特定の人を支持するなどの目的をもって投票を勧誘するこ
と（同条２項１号）が禁止されている。また，地方公共団体の公務員が，
その地位を利用して選挙運動をしたり，公職の候補者を推薦等して，投
票の周旋勧誘をすることなども，公選法１３６条の２第１項及び第２項
により禁止されている。
ところで，上記の各規定を前提としても，Ｑ８は，選挙の公示前後及
び地位利用の有無を問うことなく，過去２年間の選挙の際の投票要請に
ついて包括的に問う設問となっていることからすると，設問の対象が広
範であるといえなくはない。しかしながら，Ｑ８は，街頭演説を聴く程
度の違法性を帯びない応援活動をも広く対象としたＱ７とは異なり，特
定の政治家への投票要請について問うものであって，上記各法令に抵触
し，違法性を帯びる可能性がある行為に一応の限定がされていること，
また，当該特定の政治家について，そもそも質問していないこと，要請
した者については，任意回答としていることがある。そして，控訴人Ｐ
１は，本件アンケートの実施に先立ち，控訴人市の内部告発者から話を
聞き，目安箱への投書内容を確認し，それらから控訴人市の職員の中で
勤務時間中に特定の選挙候補者への投票要請に当たると思われる行為を
した者がいるとの情報を確認していた（乙７，丙３１）。
以上の事情を踏まえると，Ｑ８は，法令を遵守させ，職場規律を保持
する目的で，調査する必要があり，その手段として不当なものとまでい
えず，したがって，被控訴人らの政治活動の自由を違法に侵害するもの
であったということはできない。
(ウ)これに対し，被控訴人らは，Ｑ８によれば，職員らが，今後，他の
職員らに投票要請をしようとしても，その活動を躊躇することになり，
強い萎縮効果がもたらされる旨主張する。
しかしながら，前記の地公法や公選法の規定からすると，地方公務員
は，具体的な選挙における投票要請について制約があることを意識し，
違法の誹りを招くことがないようにしなければならないところ，法によ
るかかる規制と比べ，Ｑ８が，さらに特段の制約を課す設問とまでは認
められない。
したがって，被控訴人らの上記主張は，採用できない。
オ団結権の侵害について
この点，Ｑ８が，被控訴人職員らの思想・良心の自由，プライバシー権
及び被控訴人らの政治活動の自由を侵害するものと認めることができない
ことは，上記イないしエで認定判示したとおりである。ところで，被控訴
人組合ら自体は，政治活動の自由が認められるが（前記(3)エ(ア)），そ
の組合員である控訴人市の職員による政治的行為について，上記エで認定
説示したような一定の制約があることからすると，同職員において甘受す
べきものと同程度の制約が被控訴人組合らに生じる場合があるとしても，
やむを得ないものというほかない。
したがって，Ｑ８により，被控訴人らの団結権が侵害されたということ
はできない。
カ小括
以上のとおり，Ｑ８が，被控訴人らの権利を侵害する違法な設問であっ
たとはいえない。
(5)Ｑ９について
ア設問の内容について
Ｑ９は，特定の選挙候補者陣営に知人等を紹介する，いわゆる紹介カー
ドについて，受領側の場合，配布と受領の有無，配布を受けた場合には，
配布者の氏名を任意回答としつつ，配布の場所及び時間帯，また，同カー
ドの配布を受けて記載した場合には，自発的に応援したかったためか，記
載しないことによる不利益を考えたためかを尋ね，さらに，当該配布者と
のやり取りの具体的状況や，回答者が考えた不利益の内容について回答を
求め，配布側の場合，配布を依頼した人の氏名を任意回答としつつ，配布
の方法を回答させるものである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ９が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったと
いえないことは，原判決第３の１(1)カ(オ)ａ（原判決８０頁２６行目か
ら８１頁８行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
(ア)上記アのとおり，Ｑ９は，勤務時間外に，職場外で，職場関係者以
外の第三者との間でされた行為を含め，いわゆる紹介カードの配布や受
領に関与したことがあるか，その記載に応じた場合に，それが自発的に
応援したかったからかといった，勤務とは無関係の私生活上の個人の内
心にわたる内容まで回答させるものであり，かかる内容は，使用者への
開示が予定されたものではなく，被控訴人職員らを含めた控訴人市の職
員自身も一般的にその開示を望まないことが容易に想定できることから
して，個人のプライバシーに属する事項であるというべきである。した
がって，Ｑ９は，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害する設問とい
うべきである。
(イ)これに対し，控訴人らは，Ｑ９に関して，本件アンケートに先立ち，
控訴人市において，労使癒着の構造があり，選挙における被控訴人組合
らによる支援があったこととともにいわゆる紹介カードの配布者の氏名
等について任意回答にしていることからして，違法なプライバシー権の
侵害に当たらない旨主張する。
しかしながら，同カードの配布等自体が，地公法や公選法の前記規定
に反するものであるとは直ちにいえないし，また，控訴人らの上記主張
によっても，同カードへの記入に係る真意がどうであったかといった，
個人の内心にわたる内容を強制的に回答させる正当事由があったとまで
いうことができない。
(ウ)したがって，Ｑ９は，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害する
設問であったというべきである。
エ政治活動の自由の侵害について
(ア)被控訴人らのうち，一般職員の者４名は，地公法３６条による政治
的行為の制限を受けるが，その余の者らは，同制限を受けないことは，
前記(3)エ(ア)で説示したとおりである。また，地公法３６条の適用に
加えて被控訴人職員らが職務専念義務（同法３５条）を負っていること
を考慮しても，被控訴人職員らが，少なくとも，勤務時間外に同カード
の授受をしたり，それに記入したりする行為は制限されるものではない。
(イ)Ｑ９は，上記アのとおり，紹介カードについて，勤務と無関係な私
生活上のやり取りを含めて授受に関与したことの有無及びそれに関与し
た場合，その内容について回答を求めるものであるところ，上記(ア)の
とおり，かかる行為が，被控訴人らにおいて制限されるものでないにも
かかわらず，前記(3)エ(イ)で認定説示したとおり，市長が，被控訴人
組合らの政治関与を非難する発言を繰り返す中で，本件職務命令によっ
て依頼者の氏名以外について強制的に回答を求めるものである。以上の
事情とともに任意回答とはいえ，Ｑ９が依頼者の氏名についても尋ねて
いることを総合すると，Ｑ９は，回答を求められた職員らに同カードの
授受，とりわけ市長の方針と相反する候補者に係る同カードの授受をす
ることにつき，強い萎縮効果を与えるものであったこと，また，同カー
ドの授受自体のみならずその依頼をすることについても萎縮させてしま
う効果があることが推認される。
なお，このように判断することに対する控訴人らの主張が採用できな
いことは，Ｑ７に関して，前記(3)エ(エ)で認定説示したことと同旨で
ある。
(ウ)したがって，Ｑ９は，被控訴人らの政治活動の自由を侵害する設問
であったというべきである。
オ団結権の侵害について
Ｑ９が，被控訴人組合らに政治活動の自由があるにもかかわらず，その
組合員でもある被控訴人職員らが紹介カードの授受程度の政治活動をする
ことについて強い萎縮効果を与えるもので，合理的な必要性を超えた，過
度に広範なものであったことは，上記エで認定説示したとおりである。し
たがって，Ｑ９は，被控訴人らの政治活動の自由を侵害するものであると
ともにその団結権も侵害するものであるというべきである。
このように判断することに対する控訴人らの主張と，同主張が採用でき
ないことは，上記エ(イ)と同旨である。
カ小括
以上のとおり，Ｑ９は，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害する
ものとはいえないが，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するもので
あるとともに被控訴人らの政治活動の自由及び団結権を侵害する違法な内
容の設問であったというべきである。
(6)Ｑ１０について
ア設問の内容について
Ｑ１０は，組合の幹部が，職場において優遇されていると思うかを尋ね，
さらに，指摘しづらい雰囲気があるとすれば，どのようなものかを自由回
答で記載するよう求めるものである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ１０が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものであった
といえないことは，原判決第３の１(1)カ(カ)ａ（原判決８４頁１２行目
から１９行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
Ｑ１０が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったと
いえないことは，次のとおり補正するほかは，原判決第３の１(1)カ(カ)
ｂ（原判決８４頁２０行目から８５頁１０行目まで）に記載のとおりであ
るから，これを引用する。
(ア)原判決８５頁１行目の「上記エ」から３行目の「ものの」までの文
章を「控訴人Ｐ１が，本件アンケートの実施に先立って内部告発をした
職員から事情を聴き，目安箱への投書を確認したところ，組合の幹部が，
人事上，優遇されていると感じる旨の複数の意見があったこと（乙７，
丙３１）からすると」と改める。
(イ)原判決８５頁４行目の「調査する」を「調査し，その結果に基づい
て対応を検討する」と改める。
エ団結権の侵害について
(ア)Ｑ１０は，その内容を一読すれば，組合の幹部が職場において優遇
されている実態ないしはそのように周囲に感じさせている雰囲気がある
のでないかという問題意識からの設問であると容易に理解できる。また，
そのような質問がされると，回答者において，同幹部に対する処遇が適
正なものであるかにつき疑う心情が芽生えることがあろうから，Ｑ１０
は，被控訴人らの結束に影響を与えかねない設問ということができる。
(イ)しかしながら，職員に対する人事評価は，組合員であるか否か，組
合の幹部であるか否かにかかわらず，本来，公正に行わなければならな
いところ（地公法２３条），仮に，組合の幹部について不公正な人事評
価がされていたとすると，それは，問題であり，そのような実態がない
としても，多くの職員がそのような疑念を抱いていたとすると，健全な
組織運営のため，同疑念を解消するよう改善に努める必要がある。また，
Ｑ１０が，具体的な氏名や時期等について回答を求めず，設問自体，回
答者の認識を抽象的に問うに止めていることからすると，Ｑ１０が，被
控訴人らの団結権を侵害する違法なものであるとまでいうことはできな
い。
(ウ)被控訴人らは，Ｑ１０が，探索的な設問であって，被控訴人組合ら
において説明や釈明ができない設問であるから許されない旨主張する。
しかしながら，上記(イ)で認定説示した事情からして，同主張は，採用
できない。
オ小括
以上のとおり，Ｑ１０が，被控訴人らの権利を侵害する違法な設問であ
ったとはいえない。
(7)Ｑ１１について
ア設問の内容について
Ｑ１１は，控訴人市における職員採用について，政治家，組合幹部，市
職員その他の推薦により，有利な取扱いがされた事例の有無について問う
ものである。
イプライバシー権の侵害について
Ｑ１１が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったと
いえないことは，次のとおり補正するほかは，原判決第３の１(1)カ(キ)
ａ（原判決８６頁１５行目から８７頁６行目まで）に記載のとおりである
から，これを引用する。
(ア)原判決８６頁２２行目の「いえない。」を「いえないし，仮に，か
かる不公正な採用がされていたとすると，それ自体が，任用の根本基準
を定めた地公法１５条に反する事象であって，速やかに対処しなければ
ならないものである。」と改める。
(イ)原判決８６頁２３行目の「上記エ」から８７頁４行目末尾までの文
章を「控訴人Ｐ１が，本件アンケートの実施に先立って市議会議員等の
関係者から事情を聴き，目安箱への投書を確認したところ，控訴人市に
おいて，不適切な採用がされていると指摘する複数の意見があったこと
（乙７，丙３１）からすると，Ｑ１１のような質問をする合理的な必要
性があったというべきである。」と改める。
(ウ)原判決８７頁５行目の「したがって」から６行目の「いえない」ま
でを「このように，Ｑ１１について，調査の必要性があったことや，Ｑ
１１が，推薦者の氏名や，有利に取り扱われた者の氏名について回答を
求めない方法で回答者の認識を尋ねていることによれば，Ｑ１１が，回
答者の権利を違法に侵害するものであったとはいえない」と改める。
ウ団結権の侵害について
(ア)被控訴人らは，Ｑ１１が，探索的な質問であって，市長による控訴
人市の組合やその組合員らに対する一連の敵視並びにＱ１１があえて組
合幹部の推薦によって，採用で有利に扱われた者がいるかを尋ねている
ことからして，Ｑ１１が，回答者に対し，被控訴人組合らの幹部への否
定的な評価を植え付けるものであり，被控訴人らの団結権を侵害するも
のである旨主張する。
(イ)しかしながら，Ｑ１１は，組合幹部の推薦だけでなく，政治家や市
職員その他の者の推薦についても尋ねているのであって，回答者をして，
特に被控訴人組合らが違法ないし不当な関与をしていたと感じさせる質
問になっていない。また，本設問のような調査をすべき合理的な必要性
があったことは，上記イのプライバシー権の侵害に関する検討で認定説
示したとおりである。
(ウ)したがって，被控訴人らの上記主張は，採用できない。
エ小括
以上のとおり，Ｑ１１が，被控訴人らの権利を侵害する違法な設問であ
ったとはいえない。
(8)Ｑ１２について
ア設問の内容について
Ｑ１２は，職場において，選挙が話題になったことがあるかを尋ね，仮
に，それがある場合は，勤務時間中の出来事であったか，また，投票依頼
の意図を感じさせるものであったかを尋ねるものである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ１２が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものであった
といえないことは，原判決第３の１(1)カ(ク)ａ（原判決８８頁２０行目
から８９頁８行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
Ｑ１２が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったと
いえないことは，次のとおり補正するほかは，原判決第３の１(1)カ(ク)
ｂ（原判決８９頁９行目から２６行目まで）に記載のとおりであるから，
これを引用する。
(ア)原判決８９頁１７行目の「また，」から１９行目の「ものの」まで
を「また，控訴人市の職員らは，地公法３６条及び公選法１３６条の２
により一定の選挙活動が制限され，そもそも勤務時間内は，職務専念義
務（地公法３５条）を負っている上，本件アンケートの実施前，市会交
通水道委員会において勤務時間内にいわゆる紹介カードが配布されてい
たという指摘がされていたこと及び目安箱への投書において勤務時間内
の政治活動を指摘する意見が複数あったこと（乙７，丙２６）からする
と」と改める。
(イ)原判決８９頁２０行目から２１行目にかけての「調査する」の次に
「合理的」を，２３行目から２４行目にかけての「プライバシーが」の
次に「違法に」をそれぞれ加える。
(ウ)原判決８９頁２５行目の「したがって」から２６行目の「いえな
い」までを「このように，Ｑ１２について，調査の必要性があったこと
や，Ｑ１２が，話題をした者の氏名を問わず，具体的な会話の内容まで
回答を求めない方法で，回答者の認識や受け止めた印象を中心とした質
問にしていることによれば，Ｑ１２が，回答者の権利を違法に侵害する
ものであったとはいえない」と改める。
エ政治活動の自由の侵害について
Ｑ１２が，被控訴人らの政治活動の自由を侵害するものであったといえ
ないことは，原判決第３の１(1)カ(ク)ｃ（原判決９０頁１行目から１０
行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
オ団結権の侵害について
(ア)被控訴人らは，Ｑ１２は，探索的な質問であって，市長による被控
訴人組合らに対する一連の敵視並びにＱ１２があえて組合幹部による言
動を尋ねていることからして，Ｑ１２が，回答者に対し，被控訴人組合
らやその幹部への否定的な評価を植え付けるものであり，被控訴人らの
団結権を侵害するものである旨主張する。
(イ)しかしながら，Ｑ１２は，組合幹部の言動についてだけでなく，職
場での上司や同僚等の言動をも尋ねるものであって，回答者をして，特
に組合幹部が違法ないし不当な言動をしていたと感じさせる質問になっ
ていない。また，本設問のような調査をすべき合理的な必要性があった
ことは，上記ウのプライバシー権の侵害に関する検討で認定説示したと
おりである。
(ウ)したがって，被控訴人らの上記主張は，採用できない。
カ小括
以上のとおり，Ｑ１２が，被控訴人らの権利を侵害する違法な設問であ
ったとはいえない。
(9)Ｑ１３について
ア設問の内容について
Ｑ１３は，職場における組合活動及び選挙運動について，勤務時間の内
外及び職場内外の場面分けをして，具体的な活動内容を例示したりした選
択肢を設けた上，問題がないと思われる選択肢に印を付けるよう求めるも
のである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ１３が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものであった
といえないことは，原判決第３の１(1)カ(ケ)ａ（原判決９２頁４行目か
ら１１行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
Ｑ１３が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったと
いえないことは，原判決第３の１(1)カ(ケ)ｂ（原判決９２頁１２行目か
ら１９行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
エ政治活動の自由の侵害について
Ｑ１３が，被控訴人らの政治活動の自由を侵害するものであったといえ
ないことは，原判決第３の１(1)カ(ケ)ｃ（原判決９２頁２０行目から９
３頁２行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
オ団結権の侵害について
(ア)被控訴人らは，Ｑ１３が，市長による控訴人市の組合やその組合員
らに対する一連の敵視並びにＱ１３が組合活動や選挙運動を対象にし，
感想や意識を問うていることや，正答しづらい問いであることからして，
Ｑ１３が，適正な組合活動に対する萎縮効果をもたらすものである旨主
張する。
(イ)しかしながら，控訴人市の職員らは，地公法３６条及び公選法１３
６条の２により一定の選挙活動が制限され，そもそも勤務時間内は，職
務専念義務（地公法３５条）を負っているところ，同職員らが，これら
のことをどの程度理解し，意識しているかを確認すること自体，不当な
こととはいえないし，また，その確認によって被控訴人らの団結権が侵
害されると認めることもできない。
(ウ)したがって，被控訴人らの上記主張は，採用できない。
カ小括
以上のとおり，Ｑ１３が，被控訴人らの権利を侵害する違法な設問であ
ったとはいえない。
(10)Ｑ１４について
Ｑ１４の設問の内容と，これが被控訴人らに不利益を与え，その権利を侵
害するものであると認められないことは，原判決第３の１(1)カ(コ)（原判
決９４頁４行目から２６行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用
する。
(11)Ｑ１５について
Ｑ１５の設問の内容と，これが被控訴人らに不利益を与え，その権利を侵
害するものであると認められないことは，原判決９５頁２行目の「回答する
か」から３行目の「明確にした上で，」までを削除するほかは，原判決第３
の１(1)カ(サ)（原判決９５頁２行目から１２行目まで）に記載のとおりで
あるから，これを引用する。
(12)Ｑ１６について
ア設問の内容について
Ｑ１６は，組合への加入の有無を尋ね，非加入者に対しては，さらにそ
の理由について任意の回答を求めるものである。
イ思想・良心の自由の侵害について
Ｑ１６が，被控訴人職員らの思想・良心の自由を侵害するものであった
といえないことは，原判決第３の１(1)カ(シ)ａ（原判決９５頁１８行目
から２５行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
Ｑ１６が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったと
いえないことは，原判決第３の１(1)カ(シ)ｂ（原判決９５頁２６行目か
ら９６頁８行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
エ団結権の侵害について
(ア)まず，前提として，使用者が，その雇用する労働者のうち誰が組合
員かを知ろうとすることは，それ自体，禁止されているわけではない。
しかしながら，使用者が，組合加入が判明することによって労働者に具
体的な不利益が生ずることがうかがわれる状況の下で，組合員に動揺を
与えることを目的として組合加入について調査をしたような場合は，労
働者の団結権を侵害するものとして許されないと解するのが相当である
（最高裁判所平成７年９月８日第二小法廷判決・集民１７６号６９９頁
〔Ｐ１１事件最判〕参照）。
(イ)そこで，本件であるが，市長が，本件アンケートに先立ち，繰り返
し公の場で，被控訴人組合らが市役所内部で政治的行為をしたとされる
ことなどについて強く非難する発言を繰り返していたことは，前記(3)
エ(イ)で認定説示したとおりである。また，本件アンケートの実施に当
たって配布がされた職員宛て市長メッセージには，「市の職員による違
法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動」について，「徹底した
調査・実態解明」をして，「膿を出し切りたい」旨の記載がされていた
こと，その上で，本件アンケートの個別の設問において，組合活動（Ｑ
６），特定の政治家の応援活動（Ｑ７），紹介カードの配布（Ｑ９）等
に関与したか否か，関与した場合に，それが自発的なものであったか否
かなどが問われていることは，原判決を引用して摘示した前提事実（原
判決第２の１(3)及び(4)ウ）のとおりである。
以上の事情を踏まえると，Ｑ１６の設問への回答を強いられた組合員
らは，組合加入が判明することによって具体的な不利益が及ぶという危
惧感を抱いたであろうことが強くうかがわれる。また，控訴人らも，Ｑ
１６を問う結果，組合員らが上記の危惧感を抱き，動揺するであろうこ
とは，容易に想定できたといえるところ，それにもかかわらず，あえて
Ｑ１６を設けていることからすると，控訴人らは，同結果を認識し，認
容していたものと推認される。
(ウ)上記(ア)及び(イ)によれば，Ｑ１６は，被控訴人らの団結権を侵害
するものであったというべきである。
(エ)これに対し，控訴人らは，本件アンケートの実施当時，控訴人市に
おいて労使癒着の構造があって，調査の必要性があったこと及び控訴人
市においては，職員の大多数が組合に加入していたことからして，組合
員であることが明らかになったとしても，それによって萎縮効果が生じ
ることがない旨主張する。
しかしながら，控訴人らが主張するとおり，労使癒着の構造に関する
実態調査の必要性があったとしても，そのことから個々の職員に対し，
組合に加入しているのかまで回答させる合理的な必要性までは生じない
し，大多数の職員が組合員であったとしても，Ｑ６，７，９などと合わ
せて回答させることによって，その中の誰が，どのような活動に，どの
程度自発性を持って参加しているのかまで明らかにさせるとすると，そ
れによって，活動に対する萎縮効果が生じることが十分推認される。
したがって，控訴人らの上記主張は，採用できない。
オ小括
以上のとおり，Ｑ１６は，被控訴人職員らの思想・良心の自由及びプラ
イバシー権を侵害するものであったとはいえないが，被控訴人らの団結権
を侵害する違法な内容の設問であったというべきである。
(13)Ｑ１７～２０について
ア設問の内容について
これらの設問は，組合に加入することによるメリット（Ｑ１７），組合
が持っている力（Ｑ１８），あるいは，組合に加入しないことによる不利
益（Ｑ１９）について，どのようなものであると考えているかについて，
選択肢を選び回答するよう求めるとともに，組合に対して待遇等の改善に
ついて相談したことがあるか（Ｑ２０）を尋ねるものであり，いずれの設
問にも，回答するか否かは自由であることが明記されている。
イ思想・良心の自由の侵害について
被控訴人らは，これらの設問のうちＱ１７～１９が，被控訴人職員らの
思想・良心の自由を侵害するものであると主張するが，同主張が採用でき
ないことについては，原判決第３の１(1)カ(ス)及び(セ)の各ａ（原判決
９８頁１行目から６行目まで，１００頁４行目から１１行目まで）に記載
のとおりであるから，これらを引用する。
ウプライバシー権の侵害について
これらの設問が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであ
ったといえないことは，上記イに係る引用部分及び原判決第３の１(1)カ
(ソ)ａ（原判決１０１頁２０行目から１０２頁１行目まで）に記載のとお
りであるから，これを引用する。
エ団結権の侵害について
(ア)被控訴人らは，これらの設問が探索的な設問であること，組合への
加入動機は，調査してはならないものであること，組合に力があるかど
うかはその内部問題であること，選択肢の内容に組合への否定的な評価
を植え付けるものがあることから，許されない旨主張する。
(イ)しかしながら，仮に，控訴人市の職員らの多くの者が，組合が人事
に影響力を持っていて（Ｑ１８・４），組合に加入した方が，昇進や異
動において有利であるし（Ｑ１７・５），組合幹部の推薦を得れば有利
な採用がされる（Ｑ１８・２）と考えたり，組合に加入しないことに
より，昇進が狭まれたり（Ｑ１９・２），不本意な異動になってしまう
（同・３）と考えているのであれば，控訴人市として，改めて綱紀を粛
正し，控訴人市の内外に誤解を与えない対応を検討しなければならない
ことからして，これらの設問について，調査の必要性がないとか，調査
してはならない事項であるとまでいうことはできない。
確かに，これらの設問には，上記のとおり，組合に対する否定的な評
価を感じさせる選択肢があることからして，被控訴人らの団結権に影響
がない設問であるとまでは言い切れない。しかし，前記アのとおり，こ
れらの設問について，回答するか否か，自由であることが明記されてい
ることも考慮すると，被控訴人らの団結権を直ちに侵害するものとまで
認めることができない。
(ウ)したがって，被控訴人らの上記主張は，採用できない。
オ小括
以上のとおり，Ｑ１７～２０が，被控訴人らの権利を侵害する違法な設
問であったとはいえない。
(14)Ｑ２１について
ア設問の内容について
Ｑ２１は，組合費がどのように使われているかを知っているか，仮に知
らないときは，適切に使われていると思っているか否かについて回答する
よう求めるものである。
イプライバシー権の侵害について
Ｑ２１が，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害するものであったと
いえないことは，原判決第３の１(1)カ(タ)ａ（原判決１０２頁１８行目
から２５行目まで）に記載のとおりであるから，これを引用する。
ウ団結権の侵害について
(ア)Ｑ２１が，被控訴人らの団結権を侵害するものであったと認められ
ることは，原判決１０３頁１２行目の「また，」から１７行目末尾まで
を次の文章に改めるほかは，原判決第３の１(1)カ(タ)ｂ（原判決１０
２頁２６行目から１０４頁２行目まで）に記載のとおりであるから，こ
れを引用する。
「また，仮に，控訴人らが主張するように，目安箱への投書や内部告発
者の告発等によって，控訴人らが，組合費について横領等の不正行為が
あると考えたとしても，Ｑ２１は，かかる不正行為自体に関する質問を
しているのではなく，組合員が，組合から組合費の使途に関する説明を
受けているか，疑問を感じているかを尋ねていることからして，関連性
自体に疑問がある。加えて，控訴人らは，組合費の使途といった，組合
の内部自治に委ねるべき問題について調査をしながら，Ｑ２１によって
寄せられた具体的な回答を組合に還元しないのであるから（市長メッセ
ージが，本件アンケートの結果を，控訴人市の職員の目に触れさせない
としていることについて，原判決第２の１(4)ウのとおり。），Ｑ２１
による調査は，被控訴人らに対し，適切な組合運営がされているのか，
誰がどのような不満や懸念を抱いているのかといった点について疑心暗
鬼にさせるだけで，合理的な問題解決にならない設問ともいえる。」
(イ)控訴人らは，組合費に係る不正があれば，控訴人市の内部で違法行
為があることになるから，職場規律保持のため調査する必要がある，控
訴人市は，一部の組合との間で組合費のチェックオフをしていたから，
無関係ではない，本件アンケート後に，組合費の横領事件が発覚してい
るといった事情があり，Ｑ２１による調査をする必要があった旨主張す
る。
しかしながら，これらの主張は，いずれも上記(ア)における認定説示
を左右するに足りるものといえない。
したがって，控訴人らの上記主張は，採用できない。
エ小括
以上のとおり，Ｑ２１は，被控訴人職員らのプライバシー権を侵害する
ものであったとはいえないが，被控訴人らの団結権を侵害する違法な内容
の設問であったというべきである。
(15)Ｑ２２について
Ｑ２２の設問の内容と，これが被控訴人らに不利益を与え，その権利を侵
害するものであると認められないことは，原判決第３の１(1)カ(チ)（原判
決１０４頁６行目から１０５頁１４行目まで）に記載のとおりであるから，
これを引用する。
(16)まとめ
以上のとおり，本件アンケートは，そのうちのＱ７及び９が，被控訴人職
員らのプライバシー権及び被控訴人らの政治活動の自由を侵害し，Ｑ６，７，
９，１６及び２１が，被控訴人らの団結権を侵害する違法な内容のものであ
ったといえる。
６控訴人市の損害賠償責任について
(1)上記５で認定説示したとおり，本件アンケートは，被控訴人らの権利を
侵害する違法な設問を含むものであったところ，控訴人市の公務員である市
長・総務局長等が，本件アンケートへの回答を命じる本件職務命令を出し，
本件アンケートの実施に関する本件決裁等をしたことは，当事者間に争いが
ない。
これを前提に，市長・総務局長等の行為につき，職務上通常尽くすべき注
意義務に反した違法があると認められること及び市長等につき，少なくとも，
同注意義務に違反した過失があったと認められるべきことは，原判決第３の
１(2)イないしエ並びに(3)ア（原判決１０６頁５行目から１０７頁１行目ま
で及び同頁３行目から２３行目まで）記載のとおりであるから，これを引用
する。
他方，総務局長等は，確かに法令遵守義務を負っているものの，市長が，
本件アンケートに先立ち，控訴人市の全局長及び全区長に対し，控訴人Ｐ１
を含む特別顧問が市長の「身代わり」であり，特別顧問に対する協力拒否は，
市長への拒否であるから，特別顧問がする調査について全て従うよう明示的
に命じていたこと（原判決第２の１(4)ア(ウ)），市長が弁護士であること
（公知の事実），本件アンケートが，弁護士である控訴人Ｐ１が中心となっ
た本件調査チームが作成し，実施するとされたものであって，その内容も，
前記５で認定説示したとおり，２２個の設問のうち，被控訴人らの権利を侵
害する設問が５個に止まっていたことからすると，総務局長等において，本
件アンケートが違法なものであると認識，予見し，かつ，違法な設問を改め
させ，また，違法な設問を含む本件アンケートの実施を止めて，権利侵害の
結果を回避することができたとは認めることができず，その他，それを認め
るに足りる証拠はない。したがって，総務局長等には，被控訴人らに対する
上記権利侵害について，故意又は過失があったということはできない。
(2)アところで，控訴人市は，本件アンケートが第三者調査として本件調査
チームが実施したものであること，不祥事調査の専門家で，弁護士でもあ
る控訴人Ｐ１によって違法な調査がされると考えていなかったこと，した
がって，信頼の原則が妥当し，予見可能性も，結果回避可能性もなかった
ともいえるから，市長・総務局長等を含む控訴人市には注意義務違反がな
かったし，また，第三者調査の委託者に同調査に係る注意義務違反を認め
るとすると，その趣旨に反して委託者として，同調査への事前検閲をしな
ければならなくなり，不当である旨主張する。
しかしながら，本件調査チームが控訴人市から独立した存在であったと
はいえないこと，また，本件調査チームが，委託者である控訴人市の関与
なく独自に本件アンケートを実施したのではなく，控訴人市と本件調査チ
ームが共同してこれを実施したというべきであることは，前記３(1)ア及
びイで認定説示したとおりである。したがって，独立した第三者に調査を
依頼した場合を念頭においた控訴人市の上記主張は，その前提を欠くとい
うべきである。
また，本件調査チームを構成する控訴人Ｐ１及びＰ４特別顧問らは，控
訴人市の委託に基づいて調査を実施しているし，市長等においては，自ら
の職責において，本件アンケートの実施に関する本件職務命令を出して被
控訴人職員らを含む控訴人市の職員らに対し，本件アンケートに応じる義
務を課しているのであるから，市長等が事実上本件アンケートの内容に意
見を述べず，十分な確認をしなかったとしても，それによって上記権利侵
害への予見可能性及び結果回避可能性がなかったということはできない。
したがって，控訴人市の上記主張は，いずれも採用できない。
イ被控訴人らは，総務局長等は，市長の指示があったとしても，本件アン
ケートの内容を確認しているから，その内容の違法性について，調査をし，
検討すべき義務を免れず，総務局長等に故意過失があった旨主張する。
しかしながら，本件アンケートが実施された経過等を踏まえると，総務
局長等に過失責任を基礎付ける予見可能性や結果回避可能性があったと認
めることができないことは，上記(1)のとおりである。
したがって，被控訴人らの上記主張は，採用できない。
(3)以上のとおり，控訴人市は，市長等による本件職務命令に基づき，控訴
人Ｐ１を中心とする本件調査チームと共同して前記５で認定説示した範囲で
違法な本件アンケートを実施し，被控訴人らの権利を侵害したことについて，
国家賠償法１条１項に基づき損害賠償責任を負うというべきである。なお，
控訴人Ｐ１が国家賠償法１条１項で定める「公権力の行使に当る公務員」に
該当することは後記７で認定説示するとおりである。
７控訴人Ｐ１の損害賠償責任について
(1)控訴人Ｐ１は，前記５で認定説示した範囲で違法な本件アンケートを作
成したこと，本件アンケートに当たって市長等に本件職務命令の発出を求め
たこと，前記３(1)イで認定説示したとおり控訴人市と本件調査チームとが
共同して本件アンケートを実施していること，控訴人Ｐ１が，法令に精通し
なければならないことを職責とする弁護士であることを踏まえると，控訴人
Ｐ１には，本件アンケートの実施によって被控訴人らの権利を違法に侵害す
ることがないよう注意しなければならない義務があったのに，十分な確認と
検討をすることなく，前記５で認定説示した範囲で違法な本件アンケートの
作成をし，その実施に関与したことについて，過失があったことが推認され，
同認定を覆すに足りる証拠はない。
(2)本件調査チームが，控訴人市から独立した存在であったといえず，また，
委託者である控訴人市の関与なく独自に本件アンケートを実施したともいえ
ないことは，前記３(1)ア及びイで認定説示したとおりである。また，控訴
人Ｐ１は，本来，控訴人市が定めた特別顧問設置要綱に基づき委嘱された特
別顧問であり（乙３，丙１２），その立場は，市長やその指示を受けた者に
対する指導又は助言をするに止まるはずであったにもかかわらず，前記認定
のとおり，控訴人市の職員らに本件アンケートへの回答義務を課した上，本
件アンケートを実施している。
ところで，国家賠償法１条１項にいう公権力の行使に当る公務員であるが，
組織法上の公務員たる身分を与えられた者に限られることはなく，国又は公
共団体のために公務に従事する私人であってもこれに当たる場合もあると解
するのが相当である。本件の控訴人Ｐ１であるが，控訴人市からの委嘱と市
長からの依頼を受けて，本件職務命令による公権力の行使を伴う本件アンケ
ートの作成をし，その実施にも主体的に関与していることを踏まえると，控
訴人Ｐ１について，国家賠償法１条１項の公権力の行使に当る公務員であっ
たと認めるのが相当である。
そこで，同条項が適用ある場合における公務員の個人責任であるが，同条
項は，同条項所定の公務員が，その職務を行うについて，故意又は過失によ
って違法に他人に損害を与えた場合には，国又は公共団体がその被害者に対
して賠償の責めに任ずることとし，公務員個人は民事上の損害賠償責任を負
わないこととしたものと解するのが相当である（最高裁判所昭和３０年４月
１９日第三小法廷判決・民集９巻５号５３４頁等参照）。
したがって，控訴人Ｐ１に対する損害賠償請求は，その余の点（損害等）
について判断するまでもなく，理由がない。
(3)甲事件被控訴人らは，控訴人Ｐ１が，公務員としての身分を有していな
いこと，本件アンケートの作成等が公権力の行使に当たらないことからして，
控訴人Ｐ１は，損害賠償責任を負う旨主張する。
しかしながら，控訴人Ｐ１に公務員の身分があるか否かが，国家賠償法１
条１項の適用に当たって問題とならないことは，上記(2)で説示したとおり
であるし，甲事件被控訴人らの権利を侵害する直接の行為が，本件アンケー
トが本件職務命令によって被控訴人職員らに対して実施されたことにあり，
控訴人Ｐ１が，まさに同実施を主体的に担っていたことからすると，上記
(2)のとおり，控訴人Ｐ１が，同条項所定の公権力の行使に当る公務員に該
当すると判断するのが相当である。
したがって，甲事件被控訴人らの上記主張は，採用できない。
８損害額について
本件職務命令に基づき，本件アンケートが実施されたことにより，被控訴人
らに生じた損害の内容及び同損害に対する慰謝料ないし損害賠償の金額につい
ては，次のとおり補正するほかは，原判決第３の３(1)ないし(3)（原判決１０
９頁２０行目から１１１頁４行目まで）に記載のとおりであるから，これを引
用する。
(1)原判決１０９頁２０行目及び１１０頁９行目の各「上記１で述べたとお
り」を「前記認定説示のとおり」とそれぞれ改める。
(2)原判決１１０頁２６行目の「５０００円」を「１万円」と改める。
(3)原判決１１１頁１行目の「５万円」を「１０万円」と改める。
９結語
以上の次第であって，被控訴人らの控訴人市に対する請求は，主文３項ない
し５項記載の限度で理由があるからこの限度で認容し，その余は，理由がない
からいずれも棄却し，甲事件被控訴人らの控訴人Ｐ１に対する請求は，理由が
ないからいずれも棄却すべきである。
よって，控訴人市の控訴を棄却し，控訴人Ｐ１の控訴及び被控訴人らの附帯
控訴に基づき，原判決を主文３項ないし６項のとおり変更することとして，主
文のとおり判決する。
大阪高等裁判所第５民事部
裁判長裁判官中村哲
裁判官山田健男
裁判官堀部亮一

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