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○主文
一原告らの請求をいずれも棄却する。
二訴訟費用のうち参加によつて生じた部分は補助参加人の負担とし、その余は原告らの
負担とする。
○事実
第一当事者の求めた裁判
一請求の趣旨
１香川県坂出市（以下「市」ともいう）に対し、被告Ａ及び同Ｂは各自金四八億〇六。
三
〇万円、別紙損害金一覧表「被告」欄記載の各被告組合はそれぞれ（ただし、同表の最初
の被告欄に記載された四被告組合は各自）同表の同欄に対応する「損害金」欄記載の金員
及び右各金員に対する昭和五二年八月一八日から支払ずみまで年五分の割合による金員を
支払え。
２訴訟費用は被告らの負担とする。
３仮執行宣言
二被告Ａ及び同Ｂの本案前の答弁
１原告らの訴を却下する。
２訴訟費用は原告らの負担とする。
三被告らの本案についての答弁
１主文第一項と同旨
２訴訟費用は原告らの負担とする。
第二当事者の主張
一請求原因
１（原告らの地位）
原告らはいずれも坂出市の住民である。
２（公金の支出）
坂出市は坂出港港湾整備事業の一環として、開市林田及び阿河浜両地先の公有海面の埋立
等を内容とする林田・阿河浜地区土地造成事業（以下「本件事業」という）を計画して。
い
たところ、被告Ａは同市市長として、本件事業に伴う漁業損失の補償に関し、別紙補償契
約一覧表「被告」欄記載の各被告組合との間で、それぞれ同表「契約日」欄記載の日に、
右損失に対する補償金として同表「補償金額」欄記載の金員を同表「支払方法」欄記載の
とおり支払う旨の契約（以下、右各契約を一括して「本件契約」という）を締結したう。
え、
同市収入役の被告Ｂに対し右各金員の支出を命じ、同被告は同表同欄記載の各日時ころに
各該当金員をそれぞれ当該被告組合に支払つた一以下、右各支払を一括して「本件支出」
という。。）
３（本件支出の違法性）
しかしながら、本件契約は、以下に述べるとおり、被告Ａが市に対して負担する誠実義務
に違反して締結したものであるから違法であり、したがつて、この違法な契約の履行とし
てなされた本件支出も違法である。
（一）地方公共団体とその長との関係は本質的に委任関係であり、
長は善良な管理者の注意をもつて誠実に委任事務を処理する義務を負うものであるから
（地方自治法〔以下「法」という〕一三八条の二参照、本件のような漁業補償におい。）
て
は適正な価額の補償をなすべきであり、そのためには国の定めた「公共用地の取得に伴う
損失補償基準要綱（昭和三七年六月二九日閣議決定、以下「本件要綱」という）や蓄」。
積
された先例、判例、あるいは損失補償及び損害賠償の法理論に従い、補償の対象となる漁
業の実態を正確に把握し、これに適切な判断を加えて正当な補償額を算出すべきものであ
る。
（二）ところで、本件契約は被告組合らに対し総額で金四八億三二五〇万円を支払うと
、（。）いうものであるがその中には会議費金二四〇〇万円と利子相当金利子補給金ともいう
三八〇〇万円が含まれており、これらを控除した金四七億七〇五〇万円が漁業損失（すな
わち、漁業権等の消滅、制限又は影響）に対する補償額であつて、その漁業種別及び補償
種別ごとの内訳につき、被告らは別紙内訳表記載のとおりである旨主張している。
（三）しかし、右のうち会議費と利子相当金についでは、これを市が負担すべき合理的
根拠が全くないものである。
（１）まず、会議費については、本件契約締結に至るまでに各被告組合が会議を開催す
るのに要した費用を市が填補するという趣旨のものと解されるが、このような費用は本件
事業と相当因果関係のある損失ないし損害の範囲には含まれないものであるから、これを
市が負担しなければならない理由は全くない。
（２）次に、利子相当金については、漁業損失に対する補償金のうち契約後すぐに支払
われない部分につき、支払が遅れることによる損害を填補するため、その利子に相当する
金員を補給するという趣旨のものと解されるが、右補償金の対象である漁業損失（漁業権
等の消滅、制限又は影響）はいずれも将来におけるものであつて、契約時にはいまだ損失
は発生していないのであるから、逆に契約時から損失発生時までの中間利息を控除すべき
ではあつても、右のような遅延損害金類似の金員を支払わなければならない理由は全くな
いことが明らかである。
（四）また、本件契約における漁業損失に対する補償額（前記のとおり金四七億七〇五
〇万円）は、次に述べるように補償の対象である漁業の実態に基づかずに算出された架空
のものであり、かつ、
正当な補償額（後記のとおり金二六二〇万円）をはるかに超える過大なものである。
（１）本件契約では、消滅しない漁業種に対して消滅補償が行われている。
すなわち、本件契約では別紙内訳表のとおり、小型底曳網、このしろ巻刺網、ままかり巻
刺網、たこ釣、まき餌釣、えむし、まて突、採貝、その他の釣、あなご延縄、その他の延
縄、建網及び桝網の合計一三種の漁業に対して消滅補償を行うものとされているが、この
うち小型底曳網（許可漁業）に対するものは全く根拠がない。何故なら、本件事業による
埋立工事に伴つて漁業権等を消滅させなければならない海域は別紙図面に消滅海域として
表示されたとおりであるところ、小型底曳網については香川県漁業調整規則三九条により
右海域での操業は禁じられており、実際にもこの海域での操業は行われていなかつたもの
であるし、この海域以外での小型底曳網の操業について、本件事業に伴つて許可が取消さ
れ、あるいは操業が永久に不可能になるということはあり得ないからである。
小型底曳網以外の許可漁業についても同様であつて、右消滅海域に限つて許可された漁業
種は存在しないから、これらについては制限ないし影響補償を考慮すれば十分で、消滅補
償を行うべき理由は全くない。
また、右一三種の漁業種のうち自由漁業に属するものについても、消滅補償を行うべき理
由はない。何故なら、そもそも右消滅海域においては権利と言えるまでに成育した自由漁
、、業は行われていなかつたものであり仮に権利性のある自由漁業が行われていたとしても
これらの自由漁業は、例えば「その他の釣」について考えてみれば容易に分るように、右
消滅海域での操業が不可能となつても他のどこへでも移動することができるのであつて、
その漁業種として操業が永久に不可能となるものではないからである。
（２）また、本件契約における制限・影響補償についても右の消滅補償の場合と同様で
あつて、現実になされておらず、あるいは本件事業により制限や影響を受けない漁業種に
対して制限・影響補償を行つているものが多い。なお、本件事業により漁業権等が制限又
は影響を受ける海域は、別紙図面に制限海域、影響海域として表示されたとおりである。
（３）更に、本件契約において前提とされている水揚高は、次の諸点から明らかなよう
に、架空かつ過大なものである。
（ア）香川県経済労働部水産課が昭和五一年七月一日付で発行した「香川の水産」によ
ると、同四九年度における香川県内漁業の生産高は金八七・一億円とされているところ、
別紙内訳表によれば、本件事業による補償対象海域（前記の消滅、制限、影響海域）にお
ける年間総水揚額は、実に右県内漁業生産高を上回る金九一億五七四五万円余とされてい
（、「」、、るちなみに右香川の水産によれば同四九年度における被告組合らの組合員数は
正組合員二二五五名、準組合員二三八名の合計二四九三名で、香川県全体の組合員数〔正
組合員六六一一名、準組合員一五〇一名〕の三〇・七パーセントにすぎない。また、本件
補償対象海域は、右「香川の水産」における主たる漁場図には漁場として表示されていな
い。。）
（イ）右「香川の水産」における同四九年度の魚種別生産金額と、別紙内訳表における
漁業種別水揚額を比較しても、次表のとおり後者が前者を上回り、香川県の年間生産高以
上の水揚を一漁法であげているという結果となつている。
（ウ）別紙内訳表によれば、建網及び桝網の両漁業種の年間総水揚額は、それぞれ金七
億五〇六〇万円及び金四九八〇万円とされているので、これに同表における右両漁業種に
ついての依存度率及び消滅被害率を乗ずると、建網につき金一億一九〇四万円、桝網につ
き金一一九五万円となるが、これが右両漁業種の本件消滅海域内における年間水揚額とい
うことになる。
すなわち、本件契約では、わずか五〇ヘクタール程度の消滅海域から建網と桝網の両漁業
種で年間一億三〇九九万円もの水揚が得られていたことが前提とされていることになると
ころ、右金額は同五一年における香川県下全体の小型定置網の生産額金八億二二二一万円
（社団法人香川農林統計協会発行の「第二四次香川水産統計年報」による）の実に一五。
・
九パーセントにものぼるものである。
（４）そのほか、本件契約で前提とされている依存度率及び被害率についても実質的根
拠はなく、明らかに架空かつ過大なものである。
（５）なお、市関係者は市議会の建設港湾委員会において、本件契約における漁業損失
に対する補償額が本件要綱に従つて計算された補償額の二倍以上になつていることを自認
している。
（五）右（三）及び（四）で述べたとおり、本件契約は、
損失補償ないし損害賠償として全く根拠のない金員（会議費及び利子相当金）の支払を約
し、あるいは補償の対象である漁業の実態に基づかずに算出された架空かつ過大な補償金
の支払を約したものであるから、被告Ａが本件契約を締結したことは、同被告が市に対し
て負担する前記誠実義務に違反するものであることが明らかである。
４一被告らの責任一
（一）被告Ａは坂出市市長として、漁業補償契約を締結するにあたつては本件要綱等を
遵守してその契約額を適正なものにするべき義務を有していたにもかかわらず、前記会議
費及び利子相当金が損失補償ないし損害賠償として根拠のないものであること及び本件契
約における漁業損失に対する補償額が架空かつ過大なものであることを知りながら、又は
重大な過失によりこれを知らないで本件契約を締結したうえ、その支出命令をなし、よつ
て市に対して後記損害を与えたものであるから、民法七〇九条により（仮に民法の適用が
ないとすれば、法二四三条の二第一項後段により、これを賠償すべき義務がある。）
（二）被告Ｂは坂出市収入役として、市長から支出命令を受けた場合でも、当該支出負
担行為が法令に違反するものでないことを確認してからでなければ支出をしてはならない
義務を負つていたにもがかわらず、本件契約が前記のように違法なものであることを知り
ながら、又は重大な過失によりこれを知らないで本件支出をなし、よつて市に対して後記
損害を与えたものであるから、民法七〇九条により（仮に民法の適用がないとすれば、法
二四三条の二第一項後段により、これを賠償すべき義務がある。）
（三）本件契約を締結した被告組合らの各理事は、それぞれ当該被告組合を代表して契
約を締結するにあたり、自らの要求が損失補償ないし損害賠償として根拠がなく、あるい
は漁業の実態に基づかない架空かつ過大なものであり、被告Ａがその要求に応じることは
同被告の市に対する義務に違反する違法な行為となることを知りながら、又は不注意によ
りこれを認識しないで、同被告に対し執ようかつ強硬に契約の締結を迫り、ついに同被告
をして本件契約を締結させるに至つたものであるから、被告組合らは、被告Ａの前記不法
行為に積極的に加担かつ助勢したものとして、それぞれ同被告とともに共同不法行為の責
任を負うものである（なお、別紙補償契約一覧表の最初の被告欄に記載された西被告組合
は、
共同で一個の契約を締結」たものであるから、内部的にも共同不法行為の責任を負うもの
である。また、各被告組合が賠償すべき損害額については後記のとおりである。。）
（四）仮に、右（三）の主張には理由がないとしても、本件契約は前記のとおり被告Ａ
が市に対して負担する誠実義務に違反して締結ヒな違法なものであり、しかも、その瑕疵
は重大かつ明白であつて、このような違法な契約が締結されたことについては、その相手
方である被告組合らにも故意又は過失が存するものであるから、本件契約は法律上無効と
解すべきである。
そうすると、被告組合らが本件契約に基づいて受領した各金員のうち正当な補償額を超え
る部分（その額は、右（三）に関して各被告組合が賠償すべき損害額として後述する額と
同じである）は、いずれも法律上の原因を欠くものであるから、被告組合らはそれぞれ。
不
当利得としてこれを市に返還すべき義務がある。
５（損害）
（一）市は本件支出により、その支出総額から本件事業に伴つて被告組合らに補償すべ
き正当な補償額を控除した額と同額の損害を受けたものである。
（二）ところで、右の正当な補償額は、次に述べるとおり合計金二六二〇万円である。
（１）まず、消滅ないし制限補償について検討すると、本件事業による埋立工事が行わ
れる海域に存した漁業権漁業は（１）第二種共同漁業の藻建、磯建網漁業（免許番号共、
第
三四号（２）第二種共同漁業の雑魚桝網漁業（同共第三八号（３）第一種共同漁業）、）、
の
あさり、えむし、はまぐり漁業（同共第六一号）のみであつたところ、現実において右海
域では（１）の建網は年間春秋の二回ほど行われていたが、ボラ、コノシロ、アイナメ、
と
いつた低級魚しかとれず、従事する漁業者も被告坂出市漁業協同組合の関係者二名ほどに
すぎず（２）の桝網についても同被告組合の関係者一名が従事していたという程度で、、
（３）のうち、えむしについては、主として被告与島漁業協同組合が採捕し、あさりにつ
いては、同坂出市漁業協同組合が入場料を徴収して一般市民にレクリエーシヨンとして採
取させていたという程度であつた。
、、（）（）したがつてこれらの漁業権による年間粗収入はいくら多く見積つても１及び２
、（）、、につき各金三〇〇万円３につき金一〇〇万円を超えることはないしその収益率は
（１）及び（２）につき各二〇パーセント、
（３）につき八〇パーセント程度でしかあり得ない。
そうすると、これらの漁業権による年間収益額は合計金二〇〇万円になるところ、本件要
綱によれば、消滅させる漁業権に対する補償額は、当該権利を行使することによつて得ら
れる収益を資本還元した額を基準とすることとされているので、右収益額に八パーセント
の利率を適用Ｌてこれを資本還元すると、金二五〇〇万円となる（２００万円÷０．０８
＝２５００万円。）
すなわち、右の漁業権に対しては金二五〇〇万円の消滅補償を行うべきものであつて、こ
れ以外に漁業権等の消滅ないし制限による補償を行うべき理由はない。
（２）次に、影響補償について検討すると、前記影響海域内ではのり、はまち等の養殖
が行われているが、のりについては、その養殖期である冬期には本件事業による埋立工事
は中断されるため影響はないし、はまちについては、その養殖場は、埋立地から相当距離
があり、潮流も同養殖場の方へは向つていないので影響は皆無である。
ただ、右海域において底咬網漁を営む゛経営体があり、これに対する若干の影響が考えら
れるところ、右経営体は現実には一、二であるので、その年間収入は金一〇〇〇万円を超
えることはないし、その収益率は三〇パーセント程度である。
したがつて、右底曳網漁による年間収益額は金三〇〇万円であるところ、これに対する本
件事業による埋立工事の影響率（収益低下率）は、せいぜい一〇パーセント程度にすぎな
いから、その損害は年間金三〇万円ということになる。
そこで、右埋立工事の期間である五年間毎年右の損害を与えるものと、右期間中の中間」
利
息をホフマン方式により控除することとして、その損害額を算定すると、金一二〇万円と
なる（３０万円×５×０．８＝１２０万円。）
すなわち、右の底曳網漁に対しては金一二〇万円の影響補償を行うべきものであつて、こ
れ以外に影響補償を行うべき理由はない。
（三）そうすると、結局、本件支出により市が受けた損害は、その支出総額金四八億三
二五〇万円から右の正当な補償額合計金二六二〇万円を控除した金四八億〇六三〇万円で
あるから、被告Ａ及び同Ｂは各自同額を賠償すべきである。
一方、被告組合らについては、そのすべてが右（二）で述べた（１）ないし（３）の漁業
権のうち少なくとも一つの免許を有しており、
その意味では全被告組合がこれに対する消滅補償金二五〇〇万円の一応の権利者であるこ
とになり、また、右影響補償金一二〇万円についても一応全被告組合が権利者と考えられ
るので、右の正当な補償額合計金二六二〇万円を全被告組合に均等に分割すると、一組合
あたり金一六三万七五〇〇円となる。
したがつて、各被告組合は、それぞれ本件契約に基づいて受領した金員から右の正当な補
償額である各金一六三万七五〇〇円を控除した額を市に賠償すべきであるところ、その各
、、被告組合ごとの具体的な金額は別紙損害金一覧表の損害金欄記載のとおりである一なお
同表の最初の被告欄に記載された四被告組合についての損害額は、その共同の契約金額か
ら四組合分の正当な補償額である金六五五万円を控除したものである。。）
６（住民監査請求とその結果）
原告らは坂出市監査委員に対し、本件支出が違法であるとして、しかるべき措置をとるよ
う住民監査請求をしたが、同監査委員は昭和五二年七月一三日、原告らに対し右の請求に
は理由がない旨の通知をした。
７（結論）
よつて、原告らは、法二四二条の二第一項四号に基づき坂出市に代位して、被告Ａ及び同
Ｂに対し、民法七〇九条（予備的に法二四三条の二第一項後段）に基づく損害賠償として
各自金四八億〇六三〇万円、被告組合らに対し、不法行為による損害賠償（予備的に不当
利得の返還）として、それぞれ（ただし、別紙損害金一覧表の最初の被告欄に記載された
四被告組合については各自）同表「損害金」欄記載の金員並びに右各金員に対する昭和五
二年八月一八日（これは、訴状が最も遅く送達された日の翌日である）から支払ずみま。
で
民法所定年五分の割合による遅延損害金を坂出市に対して支払うよう求める。
二被告Ａ及び同Ｂの本案前の主張
、、。被告Ａ及び同Ｂに対する本件訴は次のとおり不適法なものであるから却下を免れない
すなわち、右訴は、被告Ａが坂出市市長としで違法な支出負担行為又は支出命令をしたこ
と、あるいは被告Ｂが同市収入役として右支出命令についての法二三二条の四第二項の確
認を怠り、又は違法な支出をしたことを理由として損害賠償を求める住民訴訟であるが、
市長及び収入役についての右各理由に基づく損害賠償責任については、法二四三条の二が
規定するところであつて、右の者が同条一項の責任を負うべき場合には、
同条九項により民法の規定は適用されないのである。
したがつて、原告らが右の場合にあたる旨を主張している本件においては、同条一項に基
づく損害賠償責任のみが問題となるものであるところ、この責任が実現されるためには必
ず同条三項の賠償命令の手続を経ることを要するのであつてこの賠償命令以外の方法例、（
えば、民事訴訟の提起）によつて右責任を実現することは、当該地方公共団体自身が行う
場合であつても許されないものと解すべきである。
そうすると、地方公共団体に代位して行う住民訴訟一本件訴もこれにあたる）をもつて。
右
責任の実現を図ることも当然許されないものであるから、右被告両名に対する本件訴は不
適法なものであることが明らかである。
三本案前の主張に対する原告らの反論
１仮に、法二四三条の二第一項に該当する職員については同項所定の責任しか問題とな
らず、かつ、その責任は同条三項所定の賠償命令の方法によつてしか実現され得ないもの
とすれば、法二四二条の二第一項四号による職員に対する住民訴訟は極めて限られた場合
にしか提起できないことになるが、それでは法が住民訴訟の制度を設けた趣旨は没却され
てしまうことが明らかである（ことに、地方公共団体の長が法二四三条の二第一項の職員
に含まれるものとすれば、住民訴訟はその大半の意義を失うこととなる。。）
したがつて、まず第一に、法二四三条の二第一項所定の責任は、必ずしも民事上の損害賠
償責任を排斥するものではなく、同項所定の職員が後者の責任を負うべきときは、これを
追及するため住民訴訟を提起することが許されるものと解すべきであり、第二に、仮に同
項に該当する職員については同項所定の責任しか問題にならないとしても、その責任の実
現方法は同条三項の賠償命令の方法に限定されるものではなく（同項は特に簡易迅速な損
害の回復方法を許容したものにすぎない、民事訴訟によることも許されるものと解す。）
べ
きである。
２仮に、右１の主張には理由がないとしても、地方公共団体の長は法二四三条の二第一
項の職員には含まれないものと解すべきであるから（もしそうでないとすれば、同条は長
が自らに対して賠償命令を発するという論理的に矛盾し、かつ、現実的にも期待不可能な
事態を予定していることになり、極めて不合理である、少なくとも被告Ａに対する本。）
件
訴は適法なものというべきである。
四請求原因に対する被告らの認否
１請求原因１項及び２項の各事実は認める。
２同３項ないし５項については、３項（三）の事実のみは認めるが、その余はすべて争
う。
３同６項の事実は認める。
五被告らの主張
１本件契約における漁業損失に対する補償額は、原告らの主張するような架空かつ過大
なものではない。
この点に関する原告らの主張はすべて失当であるが、その主なものを指摘すれば次のとお
りである。
（一）原告らは請求原因３項（四（１）において、本件契約における消滅補償のうち）
許
可漁業及び自由漁業に対するものは理由がない旨主張する。
しかし、これは、権利自体が消滅する場合でなければ消滅補償をしてはならないとの誤つ
た考えに基づくものである。例えば、自由漁業に属する漁業種が本件消滅海域（その範囲
については後述する）の内外において行われていた場合には、確かにその漁業種として。
操
業が永久に不可能になるものではないから権利自体が消滅するものりではないが、この場
合でも消滅海域内での操業は不可能になるのであるから、これに対して消滅補償を行うこ
とはむしろ当然のことである。本件契約においては、必ずしも権利自体が消滅しない許可
漁業及び自由漁業についても、本件事業により長年にわたつて操業が事実上できなくなる
ことが確実に予見されるものについては、権利消滅の場合に準じ、その割合に応じた消滅
補償を行うこととしたものであつて、何ら問題はない。
また、原告らが特に問題にしている小型底曳網に対する消滅補償について言えば、確かに
香川県漁業調整規則三九条による操業禁止区域内では操業実態はないから、これに対して
消滅補償を行う理由はないが（したがつて、本件契約においても補償はくていない、。）
右
禁止区域外における小型底曳網漁については、本件事業による航路浚渫工事に伴つて将来
長年にわたり操業が事実上不可能となる等の被害を受けることが確実であるから、権利消
滅ではないが消滅補償を考慮したものである。
（二）原告らは請求原因３項（四（１）及び（２）において、本件事業による補償対）
象
（、、）、。海域消滅制限影響海域について述べているがその範囲はいずれも狭小にすぎる
消滅海域は、埋立区域のほか、その前面の泊地及び航路の浚渫区域、更には埋立区域に隣
接する運河の一部海域を含めた広大なものであり、制限海域は、
右消滅海域を取り巻く海域である。影響海域は、基本的には瀬居島北端と乃生岬を結んだ
線より南の海域であるが、潮流の関係から大槌、小槌島付近から丸亀沖までの海域も考慮
に入れざるを得ないものであつた。
（三）原告らは請求原因３項（四（３）において、各種の統計に基づく議論を展開し）
て
いるが、右統計が漁業の実態を正確に反映しているという保証はないのであるから、そも
そも右のような議論は妥当とは言えないし、更に原告らは次のような誤りを犯しでいる。
（１）原告らは同所（ア）において「香川の水産」によれば、昭和四九年度の香川県、
内
漁業の生産高は金八七・一億円とされている旨主張するが、これは金二〇三億円の誤りで
ある（同書における「県内漁業八七・一億円」に「浅海養殖一一五・九億円」を加えたも
のが県内漁業生産高なのである。。）
また、原告らは、別紙内訳表によれば、本件事業による補償対象海域における年間総水揚
額は金九一億五七四五万円余とされている旨主張するが、右水揚額は被告組合らが操業す
る海域全体、すなわち右補償対象海域以外の海域をも含めた海域での操業による水揚額を
示したものである。
なお、本件契約締結当時における被告組合らの組合員数は、正組合員二六四一名、準組合
員二四九名の合計二八九〇名であり、また「香川の水産」における主たる漁場図は、同、
図
自体から明らかなように、ごく一部の魚種（六種類）についての主たる漁場を概略的に示
したものにすぎない。
（２）原告らは同所（イ）において「香川の水産」における生産金額と別紙内訳表に、
お
ける水揚額を比較しているが、前者は魚の種類別によるものであるのに対し、後者は漁業
の種類別によるものであるから、異質の内容による比較であつて適正を欠く。
（３）原告らは同所（ウ）において「第二四次香川水産統計年報」における小型定置、
網
の生産金額と、別紙内訳表における建網及び桝網の水揚額とを比較しているが、右小型定
置網には建網は含まれないものであるから、右比較は失当である。
（四）なお、本件契約は、被告組合らが本件事業による漁業権等の消滅その他の不利益
を甘受する代わりに、市がその対価を支払うという私法上の契約であるが、その補償金額
については、これを規制する法令は一切存在しないし（本件要綱が法令でないことは言う
までもない、また、。）
客観的に正当な補償額を算出する特別な手段方法も存しないから、結局は両当事者の合意
によつて決するしか方法がないものであつて、本件のような漁業補償契約についでは全国
的にこのような方法がとられているのである。
ところで、その契約交渉においては、両当事者とも漁業実態に基づいた主張を行うことと
なるが、この漁業実態に基づいて具体的な補償金額を算定することは、一漁業協同組合の
一漁種をとつても極めて困難なことである。けだし、魚価一つをとりあげでも、どの時点
のどの市場におけるどの漁業協同組合の実績を参考とするかによつて大きな差異がある
し、
漁獲量についても各漁業種の漁業方法や、時期、場所等の多くの条件による差異があり、
そのほか、その漁業種の補償対象海域への依存度率、同海域内での被害率についても、一
漁場に多くの漁業協同組合の権利が交錯し合い、あるいはその漁業協同組合が同時に多種
類にわたる漁業を行つていること等に基づく複雑な要因が存するからである。
しかも、交渉に際しては、両当事者は全く対等の立場に立ち、当然のことながら被補償者
側は少しでも高額な、補償者側は少しでも低額な補償額を主張するものであるから、補償
額の決定はまさに困難を極めるものと言わなければならない。
原告らは請求原因５項（二）において、いとも簡単に正当な補償額を算出しているが、漁
業補償契約における具体的な補償金額は以上のような過程を経てようやくにして決定され
るものであつて、原告らが主張するような単純なものではあり得ない。
また、原告らは請求原因４項（一）において、被告Ａが本件契約における補償金額が架空
かつ過大なものであることを知りながら、又は重大な過失によりこれを知らないで本件契
約を締結したなどと主張するが、右に述べた契約締結交渉の実態に照らせば、原告らの主
張するような事実は存しようもないものであることが明らかである。
２原告らは、被告Ａ及び同Ｂについて民法七〇九条による損害賠償責任がある旨主張す
るが、右被告両名については、前記本案前の主張で述べたとおり、民法の適用はないもの
である。
また、原告らは、被告組合らについで、被告Ａの不法行為に積極的に加担かつ助勢したこ
とによる共同不法行為の責任がある旨主張するが、右のとおり同被告が不法行為責任を負
わない以上、被告組合らがこれと共同不法行為の責任を負うことはあり得ない。
３坂出市が本件支出により被つた損害なるものは、いまだ存在しない。
すなわち、本件事業は特別事業であつて、これについては特別会計が組まれており、起債
を財源として事業費（本件支出もこれに含まれる）を賄う一方、造成された土地を誘致。
企
業等に売却処分した代金で収支のバランスを図ることとされている。ところで、本件事業
は現在まで順調に進展して来ており、収支の見通しは十分についているものであるから、
市にはいまだ何らの損害も発生していないというべきである。
第三証拠（省略）
○理由
一まず、被告Ａ及び同Ｂの本案前の主張について判断する。
１右被告両名の主張は、要するに（１）本件においては右被告両名のいずれについて、
も、
法二四三条の二第一項（後段）所定の損害賠償責任だけが問題となるものであるところ、
（２）右責任が実現されるためには必ず同条三項所定の賠償命令の手続を経ることを要す
るものであつて、これ以外の方法で右責任の実現を図ることは許されないから、右被告両
名に対する本件訴は不適法である、というにある。
２そこで、右の（１）の点について検討するに、原告らが右被告両名の損害賠償責任の
、、原因として主張する事由が法二四三条の二第一項後段所定の事由にほかならないことは
その主張に照らして明白である。
ところで、同項は、その所定の職員が一定の行為により普通地方公共団体に損害を与えた
場合における損害賠償責任を定めたものであるが、同項が右責任を生ずるための主観的要
件につき、原則として故意又は重大な過失を要するものとしていることのほか、その損害
が複数の職員の行為によつて発生にたちのである場合に関する同条二項の規定内容に徴す
ると、同条一項による賠償責任は、民法の規定によるそれとは異なつた特殊な責任である
ことが明らかであつて、これを要するに、同項は損害賠償責任に関する民法の規定に対す
る特別規定と解すべきものである。
そうすると、同項所定の職員の同項所定の行為に関する限り、一般法である民法の規定は
適用を排除され、もつぱら同項による損害賠償責任だけが問題となるものと解するのが相
当であつて、同条九項が賠償責任に関する民法の規定の適用を排除しているのも、右の趣
旨を明らかにしたものにほかならないと言うべきである。
ただ、同条三項によると、
同条一項による賠償責任については当該地方公共団体の長がその賠償を命ずることとされ
ているので、この点から言つて、同項所定の職員の中には普通地方公共団体の長自身は含
まれないとする見解も考え得るところである。
しかしながら、同条一項後段は「次の各号に掲げる行為をする権限を有する職員」が当、
該
行為をしたことにより普通地方公共団体に損害を与えたときにはこれを賠償しなければな
らないものとして、その二号に法二三二条の四第一項の命令（いわゆる支出命令）を掲げ
ているところ、右命令については同条項自体からそれが普通地方公共団体の長の権限に属
、、するものであることが明らかであるから法二四三条の二第一項後段の文理から考えても
普通地方公共団体の長は同項の職員に含まれるものと解するのが自然であると言うべきで
ある。のみならず、これを実質的に考えても、同項による賠償責任を負うべき長と、これ
に対して賠償命令を発すべき長とが別人である場合もあり得るほか、仮に同一人の場合で
あつても、普通地方公共団体の機関としての長が自然人としての長に対して賠償命令を発
することは法理上はもとより可能であるうえ、現実的な手続面においても、賠償命令は監
査委員の監査の結果に基づいてなされることになつているなど、その公正な運営が制度上
担保されているのであるから、長のみをその余の職員と別異に取扱うべき理由はないと言
うべきである。
したがつて、右の見解は採用することができないものであり、結局、本件においては、右
被告両名のいずれについても法二四三条の二第一項後段所定の損害賠償責任だけが問題に
なるものと言うべきである。
３しかしながら、右（２）の点については右被告両名の主張を是認することはできない
ものと言わなければならない。
すなわち、法二四三条の二第一項所定の損害賠償責任は、その文言、趣旨からして同項所
定の要件が充足されたときに直ちに発生するものと解するのが相当であり、したがつて同
条三項以下の賠償命令に関する規定は同条一項所定の損害賠償請求権を地方公共団体内部
においで簡易迅速に行使するための手続規定であると解すべきである。そうすると、右の
ような方法があるからと言つて、同条一項の責任を追及するための民事訴訟を提起するこ
とが一切排除されるものとまで解さなければならない理由はないから（仮に、そうでない
とすると、
住民による地方公共団体の長等の違法な財政上の行為の防止、是正等を図る制度である住
民訴訟の機能が大幅に制約されることになつて住民訴訟の制度を設けた趣旨が没却される
おそれがある、当該地方公共団体の住民が住民訴訟をもつて右責任の実現を図ること。）
は
許されるものと解するのが相当である。
４したがつて、本件訴が不適法であるとする右被告両名の主張は採用できない。
なお、仮に、法二四三条の二第一項の責任は同条三項の賠償命令があつて初めて発生する
ものと解すべきであるとしても、このことは、賠償命令がない限り同条一項の責任は発生
しないということにすぎないのであるから、右責任を追及するための訴が賠償命令の手続
を経ることなく提起されたとしても、その訴そのものを不適法とする理由にはなり得ない
、。ものと言うべきであり結局において右被告両名の主張を採用できないことに変りはない
二そこで、次に本案について判断する。
１請求原因２項及び３項（三）の各事実は、いずれも当事者間に争いがない。
２原告らは請求原因３項において、本件契約における会議費及び利子相当金が損失補償
ないし損害賠償として根拠を有しないものであること及び同契約における漁業損失に対す
る補償額が補償の対象である漁業の実態に基づかずに算出された架空かつ過大なものであ
ることを前提として、被告Ａが本件契約を締結することにより右のような金員の支払を約
、、したことは同被告が市に対して負担する誠実義務に違反するものである旨主張するので
以下この点について検討する。
（一）会議費及び利子相当金について
（１）成立に争いのない甲第一九号証の二、被告Ａの本人尋問の結果並びに弁論の全趣
旨によれば、本件契約における会議費は、被告組合らの一部に対し、当該被告組合におい
て契約締結に至るまでに要した必要経費に対する実費弁済として、当該被告組合の要求に
基づいて支払うこととされたものであること、右必要経費の主たるものは、被告組合が契
約締結交渉に関して役員会、交渉委員会、あるいは総会を開催した場合に、当該被告組合
内部の取決めによつて出席者に支払われた日当及びこれらの会議の開催に伴う事務費であ
るが、これらの費用、特に日当相当分についてまで市が負担することとしたのは、当該出
席者にとつては、現実に漁労行為を休むことになるので、
当該出席によつて失う利益を填補するために当該被告組合から出席者に対し日当が支払わ
れる場合がほとんどであることを考慮したのと、これらの費用を負担することにしなけれ
ば、被告組合側は会議を開かず、契約締結交渉の速やかな妥結、ひいては本件事業の円滑
な進行を妨げることになるのを考慮したことによるものであること、なお、これらの費用
については、最終的に契約が締結される以前にも逐次支払われており、本件契約で支払う
こととされた金二四〇〇万円を含めた会議費の総額は金四五七〇万円であるが、その支払
対象となつた会議の回数は約三〇〇回に及ぶこと、一方、本件契約における利子相当金に
ついては、漁業損失に対する補償額についての交渉が妥結した場合には、これを速やかに
確定的なものとするためにも、また、もともと被告組合側はその補償額を速やかに受領で
きることを前提に妥結に応じていることから言つても、これを速やかに支払う必要があつ
たところ、資金繰りの都合上その支払が四か月以上先にならざるを得ない場合があつたの
で、その場合に当該被告組合の要求に基づいて、支払が遅れることによる損害を填補する
ためにその利子に相当する金員を付加して支払うことが約されたものであつて、その利子
相当金であること、以上の事実が認められ、この認定を覆すに足りる証拠はない。
（２）右認定事実を前提に考えるに、右の会議費及び利子相当金は、市が当然にこれを
負担しなければならない性質のものではないが、逆に市が負担することが特に不合理であ
るとは言えないし一会議費については、市が本件事業を計画することによつて補償交渉を
必要とする事態を生じさせなければ発生することのなかつた費用であるという意味では、
これを市が負担することとしても必ずしも不合理とは言えない。利子相当金については、
契約が締結された以上、その後短期間内に本件事業による工事が着工されて漁業損失が生
ずる可能性があるのであるから、被告組合側が補償金を速やかに支払うよう求めるのは当
、、然であり市がこれに応じて大部分の補償金を契約後短期間内に支払うこととした場合に
当時準備しえた資金でそのすべてを支払うことができないときに特に支払が遅れる部分に
ついては利息金相当分を付加にて支払うべきものとしたとしても必ずしも不合理とは言え
ない、その他右各金員を市が負担するに至つた経緯、。）
特にその目的が本件事業の円滑な執行を図ることにあつたものと解されること、支給決定
された金額等を考慮すると、被告Ａが本件契約において右各金員の支払を約したことは、
地方公共団体の長として有する裁量権の範囲を逸脱したとまでは認められず、同被告が執
行機関として市に対して負担する誠実義務に違反するものではないと言うべきである。
（二）漁業損失に対する補償額について
原告らは、前記のとおり本件契約における右の補償額が架空かつ過大なものである旨主張
するが、この点については、次に述べるとおり本件全証拠によつてもこれを認めるに十分
でない。
（１）すなわち、まず、本件において被告らは、右の補償額についての漁業種別及び補
償種別ごとの内訳が別紙内訳表のとおりである旨主張しながら、同表に記載された事項自
体については立証しないとの態度をとつており、実際にも本件証拠中にはこれを立証する
に足る証拠は存在しないが、この一事をもつて右の補償額が架空かつ過大なものであると
することができないのは言うまでもない。
一方、原告らは、請求原因５項（二）において本件事業に伴う正当な補償額を算出し、同
所に述べられた補償以外の補償はすべて理由がない旨主張するが、右の正当な補償額の算
出根拠、特に年間収入や収益率等については十分な証拠が存在しないし、原告らが右に主
張する補償以外の補償は理由がないとの点についてもこれを肯定させる証拠は全∼存在せ
ず、結局において、本件事業に伴う正当な補償額がいくらであるかの点については本件全
証拠をもつてしてもこれを確定することができないから、この観点から本件契約における
、。補償額が架空過大なものであるか否かを論ずることは不可能であるといわざるをえない
なお、右の点につき証人Ｃの証言中には、本件事業による補償額としては総額で一億円を
超えない額が正当であるとする部分があるが、同証言部分は、それ自体からも明らかなよ
うに厳密な調査検討に基づくものではないから、到底採用できない。
（２）そこで、次に原告らが本件契約における補償額の架空性、過大性を示すものとし
て具体的に列挙した点について検討するに、まず、原告らは請求原因３項（四（１）に）
お
いて、本件契約における情滅補償のうち許可漁業及び自由漁業に対するものは理由がない
旨主張するが、この点については被告らにおいて、
被告らの主張１項（一）のとおり反論するところであつて、右反論に示された考え方に基
づいて許可漁業不型底曳網を含む）及び自由漁業に対しても消滅補償を行うことを不当。
と
すべき理由はないから、原告らの右主張は当を得ないものと言うべきである。
次に、原告らは同所（２）において、本件契約における制限・影響補償についても、現実
になされておらず、あるいは本件事業により制限や影響を受けない漁業種に対して制限・
影響補償を行つているものが多い旨主張するところ、証人Ｃの証言の一部にはこれに沿う
かの如き部分があるが、右証言部分はあいまいで信用することができず、他に右主張事実
を認めるに足りる証拠はない。
また、原告らは同所（３）において、本件契約で前提とされている水揚高は架空かつ過大
なものである旨主張し、その根拠として（ア）ないし（ウ）の事実を掲げているが、この
うち（ア）の点については、弁論の全趣旨により成立を認める甲第二〇号証の二（原告ら
主張の「香川の水産）によれば、昭和四九年度における香川県内漁業の生産高は金二〇」
三
億円とされているものと認められ、一方、弁論の全趣旨によれば、別紙内訳表における総
水揚額は被告組合らが操業する全海域での操業による水揚額として掲げられたものと認め
、、（）、られるから原告らの立論は前提において失当と言うべきでありウの点についても
原告らの掲げる小型定置網に損失補償の対象とされた建網が含まれていることを認めるに
足りる証拠はないから、原告らの立論を肯認することはできないものと言うべきである。
ただ、右の（イ）の点については、前掲甲第二〇号証の二及び弁論の全趣旨によれば、原
告ら主張の事実を認めることができ、この点からすれば、別紙内訳表における水揚額のう
ち原告らが右（イ）で指摘するものは過大なものである疑いがあることは否定できない。
しかしながら、成立に争いのない甲第一四号証（第二四次香川水産統計年報）によれ「」
ば、
これには右の甲第二〇号証の二における魚種別生産金額と同一の数字が掲げられていると
ころ、この数字は香川県内の一部の市場を対象として調査した結果を平均した額を基礎と
して算出されたものであることが認められるから、これを超えることの一事のみから別紙
内訳表における当該水揚額が過大なものであると断定することはできないと言うべきであ
るし、他にこれを認めるに足りる証拠はない。
更に、原告らは同所（４）において、本件契約で前提とされている依存度率及び被害率に
ついても実質的根拠はなく、明らかに架空かつ過大なものである旨主張するが、この点を
肯認させる証拠はない。
（３）なお、前掲甲第一九号証の二及び証人Ｃの証言によれば、坂出市助役のＤが市議
会建設港湾委員会において、本件事業に伴う補償額を本件要綱に基づいて算定すると二十
数億円であつた旨の答弁をしたとの事実が窺われないではないが、成立に争いのない乙第
八号証の二によれば、右答弁の趣旨は、同助役を始めとする市側の本件漁業補償担当者が
昭和四九年初めころの時点において、補償交渉にのぞむにあたつて当初の腹案として二十
数億円程度を考えていたということにすぎず、右金額は本件要綱その他の何らかの基準に
基づいて算定されたものではなかつたことが明らかである。
また、被告Ａの本人尋問の結果によれば、市としては、本件契約締結交渉にのぞむにあた
り、同五〇年初めころの時点でその補償額を本件要綱に基づいて三十数億円程度と試算し
ていたことが認められるところ、この事実からすると、本件契約における補償額は過大な
、、、ものとなつている疑いがないではないが他方成立に争いのない甲第二六号証によれば
そもそも本件要綱は、公共用地の取得に伴う各種の損失に対する補償につき、その大綱と
しての抽象的な基準を示したものにすぎず、むしろ問題はこれを具体的に算定する基礎資
料にあるところ、漁業補償については右の基礎資料の収集自体に困難な面があることが認
められるので、本件契約における補償額が市において事前に試算していた額より若干多く
なつたことの一事をもつて、これが過大なものであるとすることはできないと言うべきで
ある。
（４）その他本件証拠を子細に検討しても、本件契約における漁業損失に対する補償額
が架空、過大なものであるとは認めることができない。
３そうすると、本件契約が被告Ａにおいて市に対して負担する誠実義務に違反して締結
した違法なものであるとは認められないから、これを前提とする原告らの本訴請求はすべ
て理由がないことに帰する。
三以上の次第で、原告らの本訴請求は、その余の点について判断するまでもなく理由が
ないからこれをいずれも棄却することとし、訴訟費用の負担につき行政事件訴訟法七条、
民事訴訟法八九条、九三条、九四条を適用して、
主文のとおり判決する。
（裁判官菅浩行角隆博小田幸生）
別紙損害金一覧表、補償契約一覧表、内訳表、図面（省略）

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