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　　　　　　　主　　　文
一　本件訴えのうち主位的請求にかかる部分をいずれも却下する。
二　原告の予備的請求をいずれも棄却する。
三　訴訟費用は原告の負担とする。
　　　　　　　事実及び理由
第一　当事者の求めた裁判
一　原告
１（一）　主位的請求
（１）　原告が平成一〇年一月三〇日付けでした道路法二四条に基づく道路工事の
承認申請につき、被告が何らの処分をしないことが違法であることを確認する。
（２）　原告が平成一〇年二月三日付けでした道路法二四条に基づく道路工事の承
認申請につき、被告が何らの処分をしないことが違法であることを確認する。
（二）　予備的請求
（１）　原告が平成一○年一月三〇日付けでした道路法二四条に基づく道路工事の
承認申請につき、被告が同年三月三〇日付けでした承認拒否の処分を取り消す。
（２）　原告が平成一〇年二月三日付けでした道路法二四条に基づく道路工事の承
認申請につき、被告が同年三月三〇日付けでした承認拒否の処分を取り消す。
２　訴訟費用は被告の負担とする。
二　被告
１（一）　主位的請求
（１）　本案前の答弁
　主文第一項同旨
（２）　本案に対する答弁
　原告の主位的請求をいずれも棄却する。
（二）　予備的請求
主文第二項同旨
２　主文第三項同旨
第二　事案の概要
一　本件は、道路管理者である被告に対して道路法二四条に基づき道路工事の承認
申請をした原告が、被告に対し、主位的に被告が原告の右承認申請書を返戻した行
為は行政処分にはあたらず、申請から相当期間経過したのに右承認申請に対する行
政処分がないとして、右承認申請に対する被告の不作為の違法確認を、予備的に右
承認申請書の返戻行為が右承認申請に対する承認を拒否する行政処分にあたるとし
ても、右処分は不服であるとして右処分の取消しを求めた事案である。
二　争いのない事実
１　被告は、岡山県赤磐郡吉井町（以下「吉井町」という。）の道路（町道）管理
者である。
２　申請書の提出及び返戻行為
（一）　原告は、平成一〇年一月三〇日、被告に対し、道路法二四条に基づき、岡
山県赤磐郡β一七一二番二（以下、岡山県赤磐郡内の場所は、町名以下で表示す
る。）先の町道寄宮線（別紙図面中の「道路工事施工承認申請箇所Ｉ」参照）のＬ
型側溝新設工事の承認申請書を提出した（以下「本件一月申請」という。）。
（二）　原告は、平成一〇年二月三日、被告に対し、道路法二四条に基づきγ一六
七一番地二先の町
道寄宮線（別紙図面中の「道路工事施工承認申請箇所Ⅱ」参照）のアスファルト舗
装・門設置工事の承認申請書を提出した（以下「本件二月申請」といい、本件一月
申請と併せて「本件各申請」という。）。
（三）　被告は、平成一〇年三月三〇日、原告に対し、右各申請書返却の理由を記
載した「道路工事施工承認申請書の返却について」と題する文書（甲三。以下「返
却理由書」という。）を付して、本件各申請の申請書を返却した（以下「本件返戻
行為」という。）。
３　原告及びその関連会社が、δ地区において設置を企図する産業廃棄物焼却施設
（以下「本件隣接処分場」という。）に関連して行った申請は、別表１（吉井町に
対するもの）及び２（岡山県に対するもの）記載のとおりであり、その経過は同表
の各「経過」欄記載のとおりである。
三　争点及び争点に関する当事者の主張
１　本件返戻行為は本件各申請に対する承認拒否の処分か。
（被告の主張）
　本件では、①原告から申請の形式的要件を備えた本件各申請の申請書が被告事務
所に到達し、②右到達から本件返戻行為まで五五ないし五九日が経過し、③被告
は、本件返戻行為前の平成一〇年二月一〇日、聴聞に準ずる意見聴取会を開催して
原告に弁明の機会を付与し、④右意見聴取会において、原告関係者及び吉井町各課
担当者が多数出席して、申請内容についての質疑が十分に行われ、⑤被告は④の結
果を踏まえて本件各申請に対する拒否の意思決定をし、原告に対し一〇項目にわた
る拒否理由を明示した書面を交付して本件返戻行為をしていることから、被告の本
件返戻行為は、単なる事実上の書類返戻行為にとどまらず、申請内容を審査したう
えでこれの承認を拒否した処分であり、実質的には不承認処分である。
（原告の主張）
　本件返戻行為は、事実行為である審査の拒否であり、法的効果を伴う行政処分で
はない。
２　本件返戻行為が承認拒否の処分である場合、右承認拒否処分は違法か。
（被告の主張）
　道路に関する工事、維持は道路管理の基本行為であり、道路管理者の本来的権能
に属するものであるから、道路法二四条の道路管理者の承認は広汎な裁量に委ねら
れているところ、右承認をするか否かの判断は、申請にかかる工事の必要性、設計
及び実施計画の合理性、道路管理上の支障の有無などを総合的に考慮してなされる
べきものである。本件において、被告は、右のいずれの点においても承認に適さな
いと認めて原
告の申請について承認を拒絶したのであり、被告に裁量権の逸脱はないし、手続的
にも、被告は、申請人である原告の意見を聴取するための聴聞に準ずる手続を開催
して弁明の機会を与え、承認拒否処分にあたって理由を付記した書面を
交付しているのであるから、右承認拒否処分に違法はない。
　具体的には、①本件各申請にかかる区域の道路（以下「本件各申請道路」とい
う。）の幅員はいずれの部分も二・三ないし二・五メートルと狭隘であり、本件各
申請道路につき道路管理者以外の者の道路工事等を承認することは道路管理上の支
障がないとはいえないこと、②原告は、本件各申請道路の工事の目的を焼却炉敷地
造成とし、原告が企図する本件隣接処分場の入口は、本件各申請道路と接すること
となっているところ、原告の関連企業による本件隣接処分場設置許可申請について
は、施設設置主体の表示が疑わしく、その計画としての同一性に欠け、原告は、本
件隣接処分場設置許可申請にあたって、行政庁との事前協議や行政指導を無視する
態度をとり、本件隣接処分場設置とは別の私利を目的とする疑いがあったし、原告
が本件各申請とともに提出していた建築確認申請等の諸申請には、不明・不備な
点、重複し矛盾する点があまりに多かったし、被告は、原告及びその関連会社に対
する意見聴取を行ったが、何ら改善されることはなく、本件各申請を除き取り下げ
られたにもかかわらず、本件各申請のみが維持されたもので、本件隣接処分場への
連絡路は、本件各申請道路以外にも幅が二メートルに満たない部分が点在し、本件
各申請道路部分のみの改良では、本件隣接処分場に車両が進入できないことなど、
本件各申請の工事の必要性、設計・計画の合理性、実現可能性の有無等の事情を考
慮し、公益的な見地から、被告は、本件各申請の承認を拒否したのであって、被告
の裁量権の行使には違法・逸脱はない。
　なお、原告は、地元住民の同意があることを強調するが、同意書に押印がないな
どの不完全な同意であったり、土地によっては同意自体がない部分もあるし、そも
そも道路工事は、沿線地権者の承諾ではなく、町議会の承認により道路管理者であ
る町が施工するものであるから、地元住民の同意の有無は関係がない。
（原告の主張）
　被告は、原告の本件隣接処分場に関する諸申請中には重複する部分があると主張
するが、それぞれ処理する品目が埋立物と焼却物と異なるものであって、重複
するものではないし、重複する地域に申請したのは被告の行政指導によるもので、
被告は、原告の本件各申請を拒否するために意図的に右のような行政指導を行った
のである。また、本件隣接処分場に至る道路の幅は、原告の企図する小型焼却炉の
能力に見合う量の廃棄物を運搬する二トントラックが十分通行できるものであり、
現在の通路幅でも問題ないし、必要であれば、道路法二四条に基づく道路管理者の
承認を得ることなく、自由に私有地を利用して私道を町道の隣接部分に併設するこ
とにより町道を拡幅することができるのである。さらに、地元周辺住民の同意も得
られている。
　したがって、被告が本件各申請を拒否する理由は、地域及び住民のエゴ、政治的
権力争いの道具、原告に対する嫌がらせによるものであり、拒否に正当な理由がな
いから違法である。
　また、被告のした承認拒否の処分は、法律上の根拠のあるものではないので違法
である。
３　本件返戻行為が承認拒否の処分ではない場合、被告が本件各申請に対し何らの
処分をしないことは違法か。
（原告の主張）
　被告は、本件各申請が到達した以上、直ちに審査を開始し、形式的不備について
は、補正を求めるなどし（行政手続法七条、吉井町行政手続条例七条）、そうでな
ければ、本件各申請により求められている承認又はその拒否の処分をしなければな
らないところ、被告は、本件各申請が到達し相当の期間が経過したにもかかわら
ず、審査・処分をしていないので、被告の右不作為は違法である。
第三　争点に対する判断
一　前記争いのない事実、証拠（甲一ないし三、六、七、九ないし一一、乙一ない
し一二〔枝番を含む〕、証人ａ）及び弁論の全趣旨によれば次の事実が認められ
る。
１　本件一月申請は、β一七一二番二（別紙図面中の②の区域〔紫色部分〕。以下
「②区域」という。）先の道路（町道寄宮線）につき、焼却施設敷地造成のために
Ｌ型側溝を新設することを目的として申請された。
　本件二月申請は、γ一六七一番二（別紙図面中の④の区域〔橙色部分〕。以下
「④区域」という。）先の道路（町道寄宮線）につき、焼却施設敷地造成のための
アスファルト舗装・門設置を目的として申請された。なお、原告は、本件二月申請
とともに、平成一〇年二月三日、④区域に自社処理にかかる木くずの焼却場の設置
を目的とする建築確認申請書を被告に提出した。
２　本件各申請と前後して、原告の関連会社である株式
会社アイ・クリーン（代表取締役ｊ。以下「アイ・クリーン」という。）は、平成
一○年一月二六日、②及び④区域と同じδ地区内であるθ一五九一番（別紙図面中
の①の区域〔黄緑色部分〕。以下「①区域」という。）における木くずの焼却施設
の設置を目的とする建築確認申請書を、同月二八日、右焼却施設の敷地造成による
搬入路設置を目的とする道路工事施工承認申請書を被告に対して提出した。
４　さらに、原告は、本件各申請と前後して、平成一〇年二月二日、①、②及び④
区域と同じδ地区内であるι一六五五番一（別紙図面中の③の区域〔桃色部分〕。
以下「③区域」という。）に自社処理にかかる木くずの焼却施設設置を目的とする
建築確認申請書を被告に提出した。
５　原告及びその関連会社は、前記①、③及び④区域における建築確認並びに前記
①、②及び④区域における道路工事施工の申請に先立ち、①ないし④区域と同じδ
地区内に次の産業廃棄物処分場設置許可及び林地開発許可等の申請をしていた。
（一）　原告は、γ一六六二番一外一五筆（別紙図面中の（Ａ）の区域〔青色部
分〕。以下「（Ａ）区域」という。）に産業廃薬物最終処分場（管理型）の設置を
計画し、平成九年七月一八日、被告に対して林地開発許可申請書を提出し、被告は
反対意見を付して岡山県知事に進達した。岡山県知事は計画が未確定であり審査で
きない旨を原告に伝達して審査が保留されたため、原告は、平成一〇年四月二一
日、岡山県知事を被告として右審査拒否につき違法確認訴訟を提起し（当庁平成一
〇年（行ウ）第三号林地開発許可申請審査等拒否違法確認請求事件）、右訴訟敗訴
後、東備地方振興局長を被告として再び同様の訴訟を提起した（当庁平成一〇年
（行ウ）二二号林地開発許可申請審査等拒否違法確認請求事件）。
　原告は、平成九年一二月二六日、岡山県知事に対し、（Ａ）区域における産業廃
棄物処理施設設置許可申請書事前計画書を提出したが、岡山県知事は同日、隣地同
意書・放流同意書の添付書類不備を理由として事前計画書を返却した。原告は、平
成一〇年四月二二日、吉井町仁堀中区代表者区長ｏを被告として訴訟を提起したが
（当庁平成一〇年（ワ）第三九八号証書真否確認請求事件）、同年七月一六日、右
訴えを取り下げた。
　原告は、平成一〇年二月二五日、被告に対し、（Ａ）区域における産業廃棄物処
理施設設置許可申請書を提出したが、被告は、同年三月一〇
日、事前協議が終了していないことを理由として右申請書を原告に返却し、原告
は、同年四月二二日、岡山県知事を被告として右返却につき違法確認訴訟を提起し
た（当庁平成一〇年（行ウ）第四号産業廃棄物処理施設設置許可申請受理拒否処分
違法確認請求事件）。
　原告は、（Ａ）区域につき、平成九年三月二六日、産業廃棄物処理施設設置許可
申請書を提出したが、岡山県知事は事前協議が終了していないことを理由に右申請
書を原告に返却し、原告は、平成一〇年六月二日、岡山県知事を被告として、右返
却につき違法確認訴訟を提起した（当庁平成一〇年（行ウ）第九号産業廃棄物処理
施設設置許可申請について処分しないことの違法確認請求事件）。
（二）　株式会社岡山クリーンサービス（代表取締役ｐ。以下「クリーンサービ
ス」という。）は、ε一七五五外一一筆（別紙図面中の（Ｂ）の区域〔緑色部
分〕。以下「（Ｂ）区域」という。）につき、産業廃棄物最終処分場（管理型）の
設置を計画し、平成五年七月二〇日、岡山県知事及び被告に対し、産業廃棄物処理
施設設置許可申請書等を提出したが、同月二二日、右申請書のうち計画書が返却さ
れたため、クリーンサービスは、同年一○月七日、岡山県知事及び吉井町長を被告
として、右返却につき違法確認訴訟を提起し、平成八年七月二三日、岡山県知事に
対する訴えについては棄却、吉井町長に対する訴えについては却下の判決が言い渡
された。クリーンサービスは、右判決のうち岡山県知事に対する訴えにかかる部分
につき広島高等裁判所岡山支部に控訴したが、平成九年八月二八日、右訴えについ
ては却下の判決が言い渡された。
（三）　原告は、δ字一七五五番外一七筆（別紙図面中の（Ｃ）の区域〔赤色部
分〕。以下「（Ｃ）区域」という。）において産業廃棄物最終処分場（管理型）の
設置を計画し、平成一〇年六月三日、産業廃棄物処理施設設置許可申請書を岡山県
知事に提出したが、岡山県知事は右申請書を原告に返却したため、原告は、同月二
二日、岡山県知事を被告として右返却について違法確認訴訟を提起した（当庁平成
一〇年（行ウ）第一一号産業廃棄物処理施設設置許可申請受理拒否処分違法確認請
求事件）。
（四）　原告は、ζ一七一〇番（別紙図面中の（Ｄ）の区域〔茶色部分〕。以下
「（Ｄ）区域」という。）においても産業廃棄物最終処分場（遮断型）の設置を計
画し、平成一〇年六月一日、岡山県知事に対し
、産業廃棄物処理施設設置許可申請書を提出したが、岡山県知事は右申請書を原告
に対して返却したため、原告は、同年七月二七日、岡山県知事を被告として、違法
確認訴訟を提起した（当庁平成一〇年（行ウ）第一六号産業廃棄物処理施設設置許
可申請について処分しないことの違法確認請求事件）。
６　原告は、平成九年七月一日、被告に対し、（Ａ）区域におけるリサイクル工場
の設置・営業のため、δ地区内の町道奥行吉線の道路占有許可申請書及び道路法二
四条の工事施工承認申請書を提出し、被告は、同月二四日、右各申請に対しそれぞ
れ許可又は承認をした。
７　ところで、吉井町における道路工事施工承認の申請手続は、まず申請書が吉井
町役場建設課に提出され、窓口で形式面について審査された後、特に不備が多く内
容面の審査をすることができない場合は、その場でいったん申請書類を返却して補
正のうえ提出し直してもらうが、そうでない場合はとりあれも自社処理用以外の焼
却施設設置に必要である産業廃棄物処理業の許可を得ていなかった。
（三）　③区域の建築確認申請においては搬入路を設置する計画があったにもかか
わらず、道路占有に関する申請は未提出であった。また、④区域への進入道路は、
その幅員が最小部分で約二・三メートルという普通車一台がなんとか通ることので
きる程度の幅であったことから、焼却施設の設置に際して予想される大型車の通行
は不可能であると思われ、道路管理上も支障が生じると考えられた。なお、右道路
の拡幅は、道路管理者が行うもので、地権者全員の同意があったとしても私人が行
うことはできない。
（四）　①区域についての建築確認申請と③区域の建築確認申請の双方において、
①区域内にそれぞれ別の進入路を設置する計画となっていたが、その必要性は低い
と思われる点で原告及びアイ・クリーンの右の各建築確認申請は不自然であった。
（五）　①、③及び④区域のいずれの建築確認申請についても、岡山県景観条例に
よる大規模行為の届出がされていなかった。
（六）　①、③及び④区域の焼却施設の計画につき、小型焼却炉の処理ではダイオ
キシンが発生しやすく、周辺住民の健康を損なうおそれがあり、その近隣は山林で
火災発生の危険があったにもかかわらず、右区域の土地所有者、隣接の土地所有者
及び近隣民家の同意の有無が不明であった。
（七）　①、③及び④区域の焼却施設は、集塵灰の処理方法が不明である
うえ、ほぼ同区域に焼却施設を三箇所も設置する必要性が明らかでなく、各焼却施
設の設置・運営の主体も必ずしも明らかでなかった。
９　なお、②区域に対する本件一月申請は、焼却施設敷地造成のためにＬ型側溝を
新設することを目的としていたが、②区域につき、焼却施設設置目的の建築確認申
請は提出されておらず、被告においては、②区域の焼却施設の計画の内容（県知事
の許可が不要である焼却施設であるか許可が必要な産業廃棄物処理施設である
か）、廃棄物処理方法、処理容量、処理対象廃棄物の種類、計画自体の実行性等に
ついては不明であった。
　ところで、産業廃棄物処理施設設置予定の（Ａ）区域と焼却炉設置予定の④区域
は、④区域が（Ａ）区域に包含される形で重複しており、産業廃棄物処理施設設置
予定の（Ｂ）区域と別の産業廃棄物処理施設設置予定の（Ｃ）区域についても、ε
一七五五番地外七筆の部分につき重複していた。
　そのため、当時の吉井町総務課長（以下、役職はすべて当時のもの。）ａは、本
件各申請は②及び④区域のものであるが、その意図するところは（Ａ）ないし
（Ｄ）区域の産業廃棄物処理場への進入路であるとの印象を持った。
（１０）（一）　吉井町は、前記８の問題点について申請者である原告及びその関
連会社から意見を聴取するため、平成一〇年年二月一〇日午前一〇時から吉井町役
場二階会議室において、①、③及び④区域の建築確認申請を対象としたδ地区焼却
炉設置計画にかかる意見聴取会（以下「意見聴取会」という。）を開催することと
し、同月六日、原告及びアイ・クリーンに対し、意見聴取会開催の通知をした。
　意見聴取会には、吉井町側からは、総務課長ａ、建築課長ｂ、企画課長ｃ、企画
課長補佐ｄ、産業課主事ｅ、企画開発課長補佐ｆ、保健課長ｇ、保健課長補佐ｈの
合計八名が、原告側からは原告代表者ｉ、アイ・クリーン代表取締役ｊ（ｉの長
男）、ｋ（ｉの次男）、ｌ（ｉの実弟）、焼却炉メーカーである株式会社三和の関
係者一名の合計五名が出席した。
（二）　右吉井町側関係各課職員からの質疑に対し、右原告側出席者らは、前記８
（一）の保安林の点については、「落としていた」と答えるのみでそれ以上の説明
はなく、同（二）の自社処理以外の用途ではないかという点については、原告は現
在のところは自社処理の計画であり、計画している焼却炉は八時間稼働しても四ト
ントラック二台分の木くずしか焼
却できないのでその量はさほど多くない、地元の合意を得ていないので現在のとこ
ろは自社処理を考えている、三箇所の焼却炉を連続して稼働することによりダイオ
キシンの削減と経費節約になる、大規模な焼却炉の場合は許可が必要だからであ
る、たまたま一箇所に数個の焼却施設が集中しているが計画中の五箇所のうち許可
の不要なものから申請した、会社が別だから一箇所にはできないといった説明をし
た。
　また、前記原告側出席者らは、前記８（四）の同一区域における二箇所の搬入路
の件については、地元の要望により二箇所に分けている、会社が異なるので別々に
作りたいという説明をし、同（五）の岡山県景観条例の件については、そもそも条
例の存在を知らなかった旨述べ、同（六）の地元の同意に関しては、四軒に立退き
を依頼中で一軒は合意を得ていないという説明をし、同（七）の集塵灰の処理につ
いては、赤坂町山手（昭和六三年一一月一四日許可）のミツカワの処分場で対応し
たいという説明をした。
（三）　原告は、前記吉井町側関係各課職員に対し、意見聴取会の後、③区域の建
築確認申請はいったん取り下げて、また改めて提出し直すと申し出た。
　なお、意見聴取会の時点においても、②区域における建築確認申請は提出されて
いなかった。原告は、意見聴取会において、②区域には規模の大きい廃プラスチッ
ク処理施設（自動車破砕くず）を計画しており、いずれ産業廃棄物処理施設設置許
可申請をしたいと述べた。
１１　原告は、平成一〇年二月一〇日、③区域の建築確認申請を取り下げ、アイ・
クリーンは、同年三月一六日、①区域の建築確認申請及び道路工事施工承認申請を
取り下げた。
１２　吉井町の関係各課担当者八名は、取下げのなかった本件各申請及び④区域の
建築確認申請について検討し、本件各申請については、意見聴取会における前記原
告側出席者らの説明によっても、本件各申請と関連する①、③及び④区域の建築確
認申請についての前記８の各疑問点が払拭されなかったことから、吉井町としては
本件各申請を拒否するとの結論に達し、書面で拒否理由を明示したうえで本件各申
請書を原告に返却することとした。④区域の建築確認申請については、被告は、同
年二月三日付けで反対意見を付して岡山県建築主事に進達し、岡山県建築主事は、
同年八月一一日付けで建築確認をし、右建築確認について原告に通知した。
１３　被告は、平成一〇年三月三〇
日、本件各申請に対する拒否理由を返却理由書（及びこれに添付された別紙）に明
示したうえで、本件各申請にかかる申請書を原告に返却した。
　被告の拒否理由は、次に列記する返却理由書添付別紙記載の事情、前記５の原告
及びその関連会社の企図していた（Ａ）ないし（Ｄ）区域の産業廃棄物処理施設と
の関係並びに意見聴取会及び（Ａ）ないし（Ｄ）区域の各申請に関する原告及びそ
の関連会社関係者の行動・態度を総合すると、①ないし④区域における申請計画自
体の実現の可能性及び当該区域における各焼却施設設置の必要性が認められず、工
事の必要性、設計及び実施計画の合理性がなく、道路管理上も支障が生じるという
ものであった。
（一）　④区域の一部であるδ一六七一番二の所有者ｑ及び②区域の所有者ｍから
原告への土地の所有権ないし利用権等の権利譲渡、設定が未了であった。
（二）　前記５の原告ないしその関連会社による産業廃棄物最終処分場設置等の計
画に対し、近隣住民に反対者がおり、その者と原告関連会社との間で当時訴訟が係
属中であった。
（三）　原告の焼却場敷地造成計画につき、吉井町土地保全条例による開発協議が
されておらず、②及び④区域を含む全体計画において必要な森林法に基づく林地開
発や保安林指定解除の手続がなされていなかった。
（四）　吉井町議会は、平成四年四月三〇日に原告ないしその関連会社による産業
廃棄物処分場設置に対する反対決議をしており、吉井町区長会及び吉井町環境衛生
協議会は、平成五年五月二〇日、右同様の反対決議をしており、下流域に隣接する
岡山県赤磐郡赤坂町議会も、平成三年一二月一九日、右同様の反対請願が採択され
ていた。
（五）　①ないし④区域の焼却施設の設置主体、管理運営主体が必ずしも明らかで
はなく、④区域については、産業廃棄物処理施設設置許可申請のされている（Ａ）
区域と重複していた。
（六）　①、③及び④区域の焼却施設の焼却炉においては、一時間あたり一八〇キ
ログラムの焼却能力を有する小型焼却炉の取り付けられる煙突の設置が予定されて
いたが、小型焼却炉ではダイオキシンが発生しやすく、周辺住民の健康を損なうお
それがあった。
（七）　産業廃棄物処分場に関連する火災は、過去数年間において、国内で年間約
五〇〇件発生しており、特に、本件各申請にかかる区域は、周辺が山林であるため
火災の危険が高く、火災発生時には道路事情や水利事情が悪いこと
から消火活動が困難であり、鎮火まで相当の時間を要する危険をうかがわせる状況
があった。
（八）　①ないし④区域との接続道路である町道掛応寺線（幅員二・三メートル）
及び町道寄宮線（幅員二・五メートル）は幅員が狭隘で、他方、焼却施設を設置し
た場合は廃棄物搬入のため大型車両の頻繁な運行が予想されることから、右のよう
な狭い道路を利用せざるを得ないような焼却施設の設置には道路管理上重大な支障
があることが予見された。
（九）　吉井町土地保全条例三条二号によれば、道路等が通行の安全上支障がない
ような規模及び構造で適切に配置されることが必要であり、また、建築基準法及び
都市計画法（開発許可基準）によれば、トラック等の大型運搬車の頻繁な進入が予
想される焼却施設については、四メートル以上の道路に接続することが必要である
ところ、本件各申請にかかる地域は右法律の適用外の区域であるが、右の法律の趣
旨に鑑み、大型車の頻繁な運行が予想される点で、本件各申請にかかる地域にも右
法律の関連規定が準用されるべきであるが、本件各申請にかかる地域は右の法律の
各要件を満たしていなかった。
１４　その後、原告は、岡山県知事に対し、平成一〇年六月一〇日、②区域に産業
廃棄物（廃プラスチック類）中間処理施設設置許可申請をしたが、岡山県知事は右
申請にかかる申請書を原告に返却したため、原告は、同年七月二七日、岡山県知事
を被告として右の返却行為につき不作為の違法確認訴訟を提起した（当庁平成一〇
年（行ウ）第一五号産業廃棄物処理施設設置許可申請について処分しないことの違
法確認請求事件）。
二　右認定事実をもとに各争点について判断する。
１　本件返戻行為の処分性について
　道路法二四条は、道路管理者以外の者は「道路に関する工事の設計及び実施計画
について道路管理者の承認を受けて道路に関する工事又は道路の維持を行うことが
できる。」と規定しており、道路管理者以外の者は道路管理者の承認を受けた場合
に初めて道路工事を施工することができるのであるから、道路に関する工事の設計
及び実施計画についての承認又は不承認は、公権力の主体たる国又は公共団体の行
為によって、直接国民又は住民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが
法律上認められているものであり、それ自体行政処分である。
　ところで、申請に対する処分について、行政手続法七条は「行政庁は、申請がそ
の事務所に
到達したときは遅滞なく当該申請の審査を開始しなければならず、かつ、申請書の
記載事項に不備がないこと、申請書に必要な書類が添付されていること、申請をす
ることができる期間内にされたものであることその他法令に定められた申請の形式
上の要件に適合しない申請については、速やかに、申請をした者に対し相当の期間
を定めて当該申請の補正を求め、又は当該申請により求められた許認可等を拒否し
なければならない。」と規定し、同法八条は、行政庁が申請により求められた許認
可等を拒否する場合は、申請者に対し、右の許認可等と同時に当該処分の理由を示
さなければならず、右の許認可等の処分を書面で行う場合は、理由の開示も書面に
よるべきことを定めている。
　したがって、道路工事施工承認申請にかかる申請書が提出された場合、本来であ
れば、道路管理者である行政庁は、申請がその事務所に到達すると遅滞なくこれを
審査し、内部的には決裁を経て、承認処分をするか、承認できない場合は理由を付
して不承認処分をすることにより、その処分結果を明確にすべきである。もっと
も、右申請に対する審査を経たのに承認・不承認の具体的な明示がないままに申請
書が返戻される場合もあり、このような場合は、右返戻行為が、申請書の撤回又は
補正を促す単なる事実上の措置にとどまるものか、承認を拒否（不承認）する行政
処分なのかが問題となるところ、その判断は、形式的に承認・不承認の記載の有無
だけによるのではなく、行政庁がどのような意思で当該返戻行為をしたかを考慮し
て判断されるべきである。
　本件においては、（１）前記認定事実によれば、被告は、本件各申請が平成一○
年一月三〇日及び同年二月三日にそれぞれ被告の事務所に到達した後、本件各申請
及びこれに関連する原告及びその関連会社の①、③及び④区域の建築確認申請等に
ついて、関係各課で検討して被告として審査を開始したところ、問題となる点が多
かったため、本件二月申請から一週間後の同年二月一○日、①、③及び④の建築確
認申請について原告及びその関連会社の意見を聴取する機会を設けて、さらに審
査・検討をすすめ、その結果、本件各申請については承認することはできないとの
結論に達したことから、同年三月三〇日、原告に対し、拒否の理由を明示した返却
理由書と共に本件各申請にかかる申請書を返却したことが認められ、その経緯に鑑
みると、被告は行政手続法七条に
規定されている申請の到達以降の審査の手続を経た上で同法八条二項の規定に従い
拒否の理由を書面により明示して本件返戻行為をしたものであり、（２）証拠（甲
一）によれば、被告は、返却理由書本文において本件各申請にかかる申請書を返却
するとしか述べておらず、不承認とする、あるいは承認できないとの記載はなかっ
たことが認められるが、他方で、返却理由書本文には再度の提出を期待するような
補正・訂正事項についての記載もなかったことが認められ、かえって、前記認定事
実によれば、返却理由書本文で引用されて返却理由書と一体となっている別紙で
は、本件各申請にはこれを承認するには単なる訂正などでは治癒できないような重
大な問題が存在することが記載されており、被告は、原告に右問題を訂正して本件
各申請書類を改めて提出し直すことを期待しているのではなく、むしろ本件各申請
を拒否する意思で本件返戻行為をしたものであり、右の被告の承認拒否の意思は返
却理由書上も客観的に明白であったと認めることができる。
　したがって、本件返戻行為は、不承認処分として被告事務所の関係各課における
決裁を経たわけではなく、不承認に相当する文言を明示した通知をしたものではな
いとはいえ、前記のとおり、申請に対する処分を行う上で行政手続法の要求する必
要な手続を経た上で、被告の本件各申請に対する承認拒否の意思が客観的に表現さ
れているものと認められるのであるから、実質的な不承認処分として本件各申請に
対する承認拒否の処分を行ったものと解すべきである。
　よって、本件返戻行為が処分にあたらないことを前提として、被告の不作為の違
法確認を求める原告の主位的請求にかかる訴えについては、右のとおりすでに処分
が行われているのであるから不適法である。
２　本件返戻行為による承認拒否の処分の違法性の有無について
　道路法一六条一項は「市町村道の管理はその路線の存する市町村が行う。」と規
定しており、町道の管理及び道路工事の施工の権限は、町道の属する町にあるとこ
ろ、同法二四条の工事の承認をするかどうかは、原則として道路管理者の自由な裁
量に委ねられており、道路管理者は、工事の必要性、設計及び実施計画の合理性並
びに道路管理上の支障の有無などを総合的に判断して承認するか否かを決すること
ができるものであり、同法二四条の施工承認に関する処分は、道路管理者が承認等
の処分にあたりその裁量を
著しく逸脱した場合にのみ違法となると解される。
　これを本件についてみると、本件各申請はそれぞれ②及び④広域に関するもので
あるが、前記一で認定した事実によれば、（１）原告及びその関連会社は、②及び
④区域と同じδ地区内に、①ないし④及び（Ａ）ないし（Ｄ）区域の合計八箇所に
それぞれ焼却施設又は産業廃棄物処理施設の設置を計画しているところ、原告もそ
の関連会社も産業廃棄物処理業の許可を得ていないことから、自社処理用として別
々に八箇所に焼却施設等の設置を計画しているということ自体不自然であるし、こ
れらの焼却施設等の計画区域のうち重複している部分が二箇所あり、一部の土地に
ついては原告又はその関連会社による所有権の取得等の権利の譲渡、設定が未了で
あり、焼却施設においては排煙等によりいわゆる迷惑施設としての一面を有してい
るにもかかわらず地元住民の同意がなく、林地開発や保安林指定解除などの必要な
法的手続が未了であるなど重大な問題があったこと、（２）②区域については、本
件一月申請は、焼却施設の設置を前提とする道路工事であるにもかかわらず、本件
返戻行為の時点においても焼却施設の建築確認申請あるいは産業廃棄物処理施設設
置許可申請などはなく、②区域における焼却施設の内容、種類、計画等がまったく
不明であったことからすれば、①ないし④区域における焼却施設計画自体の実現の
可能性、当該区域における各焼却施設設置の必要性が認められず、したがって、焼
却施設の設置を前提とする本件各申請の道路工事は、その必要性並びに設計及び実
施計画の合理性がないと評価できるし、（３）さらに、前記一で認定した事実によ
れば、焼却施設の設置を前提とした本件各申請を承認することは、狭隘な道路に大
型車両の頻繁な通行を認めることとなりかねず、道路管理上の支障があると認めら
れる。したがって、これらの事情からすると、本件各申請に対する承認拒否の処分
には、道路管理者である被告の裁量権の著しい逸脱があるとはいえず、いずれも道
路管理者に与えられた裁量の範囲内のものであると認められるから、右各承認拒否
処分にはこれを取り消すべき違法はない。
　原告は、前記のとおり、右（１）については、重複地域は、処理する品目がそれ
ぞれ埋立物と焼却物と異なるものであって、重複するものではなく、重複する地域
に対する申請となったのは被告の行政指導に従ったからであり、地元周辺
住民の同意も得られている、（３）については、通路の幅員は、原告の企図する小
型焼却炉の能力に見合う量の廃棄物を運搬する二トントラックが十分通行できるも
ので問題ないし、必要であれば、私有地を利用して町道の隣接部分に道路管理者の
承認が不要である私道を併設することにより事実上町道を拡幅すれば済むことであ
るなどとして、被告が本件各申請を拒否する正当な理由はないものであると主張す
るが、右原告の主張を認めるに足りる証拠はなく、原告の主張は採用できない。
　したがって、本件返戻行為による承認拒否の処分の取消しを求める原告の予備的
請求は理由がない。
三　以上の次第で、原告の主位的請求にかかる訴えは不適法であるからこれを却下
し、原告の予備的請求は理由がないからこれを棄却することとし、訴訟費用の負担
につき行政事件訴訟法七条、民事訴訟法六一条を適用して、主文のとおり判決す
る。
岡山地方裁判所第二民事部
裁判長裁判官　小野木等
裁判官　村田斉志
裁判官　村上誠子

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