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主文
１被告は，Ａに対し，２３８万１６５０円及びこれに対する平成１９年４月３
日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うよう請求せよ。
２被告は，Ｂ，Ｃに対し，それぞれ１１９万０８２５円及びこれに対する平成
１９年４月３日から支払済みまで年５分の割合による金員の賠償命令をせよ。
３被告は，Ａに対し，３１万２８００円及びこれに対する平成１９年８月２日
から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うよう請求せよ。
４被告は，Ｄに対し，３１万２８００円及びこれに対する平成１９年８月２日
から支払済みまで年５分の割合による金員の賠償命令をせよ。
５被告は，非常勤職員に対する退職慰労金の支出を命じてはならない。
６原告のその余の請求を棄却する。
７訴訟費用は被告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
１主文１項と同じ。
２被告は，Ｂ，Ｃに対し，連帯して２３８万１６５０円及びこれに対する平成
１９年４月３日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払う旨の賠償命
令をせよ。
３から５まで主文３項から５項までと同じ。
第２事案の概要
本件は，大東市の住民である原告が，市の執行機関である被告に対し，市の
非常勤職員が退職する際に退職慰労金を支給していることは，条例の根拠を欠
いているから，給与条例主義を定めた地方自治法２０４条の２等の規定に違反
し，違法であると主張して，同法２４２条の２第１項４号に基づき，市長個人
に対して不法行為に基づく損害賠償請求をするよう，担当職員らに対して同法
２４３条の２の賠償命令をするようそれぞれ求めるとともに，同法２４２条の
２第１項１号に基づき，将来にわたり退職慰労金の支給を行うことの差止めを
求めている住民訴訟である。
（，〔。〕１前提事実争いがないか証拠書証の番号は特に断らない限り枝番を含む
及び弁論の全趣旨により容易に認められる事実）
(1)当事者等（争いなし）
ア原告は，大東市の住民である。
イ被告は，大東市の市長であり，市の執行機関である。市の支出の原因と
なるべき契約その他の行為（支出負担行為。地方自治法２３２条の３）及
び支出命令（同法２３２条の４第１項）は，いずれも市長の権限事項であ
る（同法１４９条２号，６号。）
ウＡは，平成１２年５月５日から現在まで大東市長の職にある。Ｂは，市
の総務部長であり，Ｃ及びＤは人事課長である。
(2)関係する要綱の定め等（乙４，５）
大東市においては，非常勤職員の任用を行っており，その退職時には退職
慰労金の支給を行ってきた。
大東市は「大東市非常勤職員の就業等に関する要綱（平成１１年４月，」
１日要綱第３８号。乙４。以下「就業要綱」という）によって，非常勤職。
員の任用及び勤務条件等について必要な事項を定め，さらに，就業要綱２５
条の規定に基づき「大東市非常勤職員の報酬等に関する要綱（平成１１，」
年４月１日要綱第４０号。乙５。以下「報酬要綱」という）によって非常。
，。勤職員の報酬退職慰労金及び費用弁償等について必要な事項を定めている
報酬要綱によれば，非常勤職員が退職した場合には，長期勤続又は在職中
の功績・功労に報いるため，その者に退職慰労金を支給するものとされ（９
条，退職慰労金の額についても具体的な基準が定められている（１０条。））
(3)非常勤職員に対する退職慰労金支給の状況
ア非常勤職員に対して平成１０年度から平成１８年度までの９年間に支給
された退職慰労金の額は合計４３４２万７７７７円であり，年度ごとの内
訳は次のとおりである（以上につき，甲１，２，弁論の全趣旨）。
平成１０年度４３６万９８６２円
平成１１年度１５４９万３０１５円
平成１２年度２９１万９６００円
平成１３年度１４７万４２００円
平成１４年度５９５万６８００円
平成１５年度１９８万７２００円
平成１６年度４４６万１０００円
平成１７年度２９０万３３５０円
平成１８年度３８６万２７５０円
イ大東市においては，平成１９年３月３１日付けで退職する非常勤職員が
いたことから，同人に対する退職慰労金２３８万１６５０円の支給につい
て，総務部長Ｂが支出負担行為を，人事課長Ｃが支出命令を，それぞれ専
決により行い，同年４月２日付けで同退職慰労金の支給がされた（甲２，
４から７まで，乙１から３まで，弁論の全趣旨。）
，，ウまた平成１９年７月３１日付けで退職する非常勤職員がいたことから
同人に対する退職慰労金３１万２８００円の支給について，人事課長Ｄが
支出負担行為及び支出命令を専決により行い，同年８月１日付けで同退職
慰労金の支給がされた（甲２，８，乙１から３まで，弁論の全趣旨（以）
下，イ及びウの各支出負担行為，各支出命令をそれぞれ「本件各支出負担
行為「本件各支出命令」という。」，。）
(4)住民監査請求及び本件訴えの提起
ア原告は，平成１９年１０月２３日，非常勤職員に対する退職慰労金の支
給は，条例上の根拠を欠いているから，給与条例主義を定めた地方自治法
２０３条５項，２０４条の２等に違反し，違法であるとして，大東市監査
委員に対し，同法２４２条１項に基づく住民監査請求をし（以下「本件監
査請求」という，既に支出された退職慰労金相当額の返還及び将来の。）
支出の差止めを求めた（甲１。）
イ大東市監査委員は，本件監査請求の対象事項を，請求の１年前である平
成１８年１０月２３日以降の支出に係る非常勤職員の退職慰労金であると
整理した上，平成１９年１２月１１日付けで，本件監査請求には理由がな
，，（）。いとして棄却する旨の監査をしそのころその結果を通知した甲２
，，（）。ウ原告は平成１９年１２月１８日本件訴えを提起した顕著な事実
２本件の争点
（「」。）大東市の非常勤職員に対する退職慰労金以下本件退職慰労金という
の支給は，地方自治法等の定める給与条例主義に違反し，違法か。
３争点に関する当事者の主張
（原告の主張）
(1)本件退職慰労金の支給は，条例上の根拠を欠き，また，要綱は支給の根
拠にはなり得ないから，給与条例主義に違反し，違法である。
(2)そもそも地方自治法は，普通地方公共団体の職員のうち常勤職員と非常
勤職員とで異なる給与体系を規定し，常勤職員には，給料及び旅費並びに
法定の各種手当を支給する（同法２０４条１項及び２項）一方，非常勤職
員は，議会の議員を除き，その勤務日数に応じた報酬の支給と費用弁償を
受けられる（同法２０３条１項から３項まで）にすぎないから，非常勤職
員に退職手当を支給することは，たとえ条例をもって定めたとしても，同
法２０４条の２の規定によって許されないと解される。
そして，本件退職慰労金は，その支給の時期及び支給金額に照らせば同
法２０４条２項の退職手当に該当することは明らかである。
よって，本件退職慰労金の支給が適法となることはない。
(3)就業要綱及び報酬要綱が労働基準法（以下「労基法」という）８９条。
の就業規則に当たるかどうかには疑問がある上，仮にこれらが同条の就業
規則に当たるとしても，雇主と労働者との間の労働契約関係を規律するも
のにすぎず，各要綱の存在によっても，地方自治法上の規制が回避でき，
公金支出が正当化されることはない。
（被告の主張）
(1)本件退職慰労金の性格
ア大東市は，地方公務員法（以下「地公法」という）３条３項の特別職。
（具体的には同項３号の嘱託員）の位置付けの下，給食調理員，児童生
徒介助員，宿直，庁務員等を非常勤職員として任用し，国の定める基準
に従い，勤務時間や任期につき常勤職員とは異なる定めを置いており，
非常勤職員は，行政に対する住民の要請の多様化に対応し，弾力的な組
織運営と行政経費の抑制を図る観点から必要不可欠な存在である。
イ大東市は，非常勤職員の勤務条件について，非常勤職員の勤務の実質に
即して対応することとし，本件退職慰労金の支給を行っているけれども，
勤続期間や退職理由にかかわらずその支出割合が一定である点において，
本件退職慰労金は，一般職の職員に対する退職手当とは性質を異にする。
ウいわゆる退職金の法的意味合いについては種々の考え方があるけれど
も，本件退職慰労金は，非常勤職員の勤務の実質を考慮した，専ら功績
・功労に報いるための報償費に相当するものであり，支給をすることが
著しく社会通念を逸脱すると評価されるものではない。
(2)給与条例主義との関係
ア大東市の非常勤職員は，地公法３条３項の特別職（具体的には同項３号
の嘱託員）に当たるから，地公法の規定の適用が排除され（同法４条２
），，，項その勤務関係については民間企業のパートタイマーと同一であり
労基法，労働組合法等労働関係法令の完全な適用を受ける。そして，特
別職である非常勤職員も，地方公共団体の職と身分を保有する限りにお
いて，地方公務員であるから，就業規則等により服務又は勤務条件等の
必要事項を定めるべきこととなる。大東市においては，就業規則につい
て定めた労基法８９条の規定内容にかんがみ，就業要綱及び報酬要綱を
定めて必要な手当てを行っている。
本件退職慰労金は，報酬要綱９条及び１０条に基づいて支給されている
ところ，ひいては「特別職の職員で非常勤のものの報酬及び費用弁償に，
関する条例（昭和３１年１０月５日条例第２９号。乙６）及び労基法に」
根拠を有することとなる。
イまた，本件退職慰労金の支給については，予算として議決を受け，決算
上も対象者人数と決算額が明記されている。
ウ以上によれば，本件退職慰労金の支給は給与条例主義に違反しないとい
うべきである。
第３当裁判所の判断
１本件退職慰労金の性格について
被告は，本件退職慰労金の法的性格が報償費であって，そもそも給与条例
主義の対象にならない旨主張している。しかしながら，報酬要綱（乙５）９条
及び１０条並びに弁論の全趣旨によれば，本件退職慰労金は，非常勤職員が退
職した場合に支給されるものである上，その支給基準は，当該職員の退職時の
基本報酬額を基準としており，これらの点において常勤職員に対する退職手当
と相違がないものであるから，本件退職慰労金は退職手当の性格を有している
というべきである。被告の主張は理由がない。
２給与条例主義について
(1)地方自治法２０３条５項，２０４条３項，２０４条の２及び地公法２４
条６項，２５条１項によれば，普通地方公共団体の職員等に対する給与，
手当等（以下「給与等」という）の額及び支給方法は条例で定めなければ。
ならず，その支給も法律又はこれに基づく条例に基づかずにはすることが
できないという給与条例主義が採られている。
このように，法が，地方公共団体の職員等の給与等の額及び支給方法を条
例で定めることとし，条例に基づかなければいかなる給付もなし得ないも
のとしているのは，第一義的には，職員の給与等は最終的にこれを負担す
る住民の総意に基づくことが憲法９２条の定める住民自治の趣旨に合致す
るところ，民意に基づいて選出された議員によって構成される議会が形成
する団体意思のうち，最も基本的な法規範形式である条例を支給の根拠と
することによって，住民の総意に基づくものとみなすことができると考え
られたことによるものと解される（第二義的には，給与等の支給について
条例で定めることによって，職務の公共性や中立性を確保すべき地方公共
団体の職員等に対し，そこで定められた内容の給与等の支給を受ける地位
を保障することにあるものと解される。。）
(2)大東市における非常勤職員は，地公法３条３項の特別職（具体的には同
項３号の嘱託員）に当たり，地公法の規定の適用が排除されている（同法
），，４条２項から給与条例主義を定めたものと解される法律の規定のうち
地公法２４条６項及び同法２５条１項の適用はないことになる。
しかしながら，大東市の非常勤職員が特別職であり，地公法の適用を受け
ないとしても，同職員の給与等について最終的に市の住民が負担すること
となるという点においては，常勤職員の場合と異なるところはない。そう
である以上，本件退職慰労金の定め及びその支給についても，地方自治法
上の給与条例主義が妥当するというべきである。
，，(3)本件退職慰労金の支給についてはこれを直接定めた条例の規定はなく
その支給は要綱に基づいて行われてきたというのであるが，要綱は行政内
部の規範にすぎず，給与条例主義の前記趣旨に照らせば，要綱をもって条
例に代えることができると解する余地はない。
被告は，本件退職慰労金の支給については，予算として議決を受け，決算
上も対象者人数と決算額が明記されていることを理由として，給与条例主
義に反しない旨も主張するが，上記のとおり，法は明文で地方公共団体に
おける職員に対する給与等を条例で定めるよう求めていることに加え，条
例と，予算の議決及び決算の承認とは，その趣旨・目的が異なり，実質的
な審議の在り方も相違している。例えば，予算及び決算を通じて民主的統
制が及ぶものとみる余地はあるが，それは単年度を対象として行われるに
すぎないのであって，恒常的・継続的な観点をも踏まえた合理的な人事・
給与制度の構築は，条例の制定とその検討の過程を経ることで初めて可能
になるともいい得る。したがって，議会が予算の議決や決算の承認をした
からといって，給与条例主義の趣旨を完全に確保することは困難と考えら
れ，これらをもって条例に代えることができると解することはできない。
行政に対する住民の多様な要請に対応しつつ，弾力的な組織運営と行政経
費の抑制を図るという見地から，非常勤職員の任用が多用されており，そ
の勤務条件について，勤務の実質に即したより適切なものにしていくこと
が望まれるのは被告の主張するとおりであるとしても，そのことから条例
の根拠を欠いた退職慰労金の支給が正当化されることはないというほかな
い。
(4)以上によれば，本件退職慰労金の支給は，地方自治法の定める給与条例
主義に違反し，違法であるというべきである。
３Ａの損害賠償責任について
本件各支出負担行為は，総務部長又は人事課長の専決により行われたもので
あり，本件各支出命令も，同様に専決により発出されたものであるが，本件
各支出負担行為及び本件各支出命令に給与条例主義という地方自治法の基本
原則に反する違法があることからすれば，これらの財務会計行為の本来的権
限者である大東市長の職にあるＡとしては，専決権者が違法な財務会計行為
をすることを阻止する指揮監督上の義務を負っているというべきであるとこ
ろ，それにもかかわらず，Ａは，故意又は過失によって専決権者の違法な本
件各支出負担行為及び本件各支出命令を阻止しなかったのであるから，同人
に指揮監督上の義務違反による損害賠償責任がある。
４総務部長らの責任について
総務部長Ｂ，人事課長Ｃ及び同Ｄは，前記のとおり違法な本件各支出負担行
為又は本件各支出命令を，それぞれ専決により行ったものであり，それぞれ
故意又は重大な過失により法令の規定に違反して財務会計行為をしたという
べきであるから，同人らは，地方自治法２４３条の２第１項の賠償責任を負
う。
なお，地方自治法２４３条の２第２項によれば，損害が２人以上の職員の行
為によって生じたものであるときは，当該職員は，それぞれの職分に応じ，
かつ，当該行為が当該損害の発生の原因となった程度に応じて賠償の責めに
任ずるものとされているところ，生じた損害の全額について各人が連帯して
責任を負担する旨の規定はなく，Ｂ総務部長の行った支出負担行為とＣ人事
課長の行った支出命令との間において，損害の発生の原因となった程度につ
いて有意な差を見いだし難いことからすれば，両名はそれぞれ損害額の２分
の１の範囲で地方自治法２４３条の２の賠償責任を負うものと解すべきであ
る。
５市の被った損害について
本件退職慰労金の支給によって，市は支給相当額の損害を被った。
なお，退職慰労金の受給者らが大東市の非常勤職員として現実に勤務しその
職務を行ってきたとしても，地方自治法２０４条の２が，勤務の対価を反対
給付として支給するためには，法律又はこれに基づく条例に基づかなければ
ならないとしている趣旨からすれば，違法な本件退職慰労金の支給により大
東市が被った損害額を算定するに当たり，非常勤職員らの提供した勤務の対
価を金銭的に評価してこれを損益相殺等することは，同条の規定の趣旨を没
却するものとして，許されないと解すべきである。
６差止めを必要とする違法行為の蓋然性について
原告は，請求の趣旨５項において，地方自治法２４２条の２第１項１号に
基づき，被告に対し，将来の退職慰労金支給の差止めを求めている。
同規定に基づく差止請求は，執行機関等に対して一定の行為を行うことを
事前に禁ずるものであり，同法２４２条１項が「当該行為がなされることが，
相当の確実さをもって予測される場合」に，これを監査請求の対象とするこ
とを許容していることに照らすと，違法行為が実施されることが相当の確実
さをもって予測されることを要件としていると解されるところ，前記前提事
実（第２の１）(2)及び(3)の事実に照らせば，被告は，将来退職する非常勤
職員に対しても退職慰労金の支給を命ずることが推認でき，この推認を覆す
に足りる事情はうかがわれない（被告において，報酬要綱を改廃したり，こ
れに基づく退職慰労金の取扱いに変更を加えたりする予定がある旨が表明さ
れた事実もない。。）
したがって，被告によって違法行為が行われることが相当の確実さをもって
予想されると判断するのが相当である。
７以上によれば，原告の本訴請求は，主文の限度で理由があるからその限度で
認容し，その余については理由がないから棄却することとし，訴訟費用の負
担につき，行政事件訴訟法７条，民事訴訟法６１条，６４条ただし書を適用
し，主文のとおり判決する。
大阪地方裁判所第７民事部
裁判長裁判官吉田徹
裁判官小林康彦
裁判官棚井啓

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