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主文
１本件控訴をいずれも棄却する。
２控訴費用は，控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第１控訴の趣旨
１原判決を取り消す。
２被控訴人は，Ａ組合に対してエコセメント事業に係る一切の公金の支出をし
てはならない。
３被控訴人は，Ｂに対し，６６５３万２５００円及びこれに対する本判決確定
の日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を請求せよ。
第２事案の概要
１Ａ組合（本件組合）は，日野市外２４市１町によって組織される一部事務組
合で，①一般廃棄物の最終処分を広域的に行うための最終処分場の設置及び管
理に関する事務，②一般廃棄物の焼却残さ等の処理を広域的に行う事業に関す
る事務を共同で処理するものとされているところ，②は，エコセメント事業を
実施するため，平成１１年３月，本件組合を組織する各地方公共団体（本件組
織団体）において，本件組合の組合規約（本件規約）の改正案をそれぞれの議
会に提出し，これが可決されるなどして本件組合が処理する事務に加えられた
ものであり，エコセメント事業に係る本件組織団体の負担金は，本件組織団体
別の焼却灰埋立処分実績重量を基準とする埋立比率により定められ，日野市が
負担した本件組合の負担金のうち，エコセメント事業費に係る分は，平成１４
年度下半期が２５８９万３０００円，平成１５年度上半期が４０６３万９５０
０円の合計６６５３万２５００円であった。
一審原告Ｃ，同Ｄ，同Ｅ，同Ｆ，同Ｇ（以下「一審原告ら」という）及び。
控訴人らを含む日野市の住民１５名が，日野市監査委員に対し，平成１５年９
月８日付けで，焼却灰を原料とするエコセメントには多量の有害物質が含まれ
ており，有害物質が溶出しないという保証はないことや施設の建設，維持管理
及び運営のために高額な負担金を支出することになるのに，これについて具体
的な説明がされないままエコセメント事業が開始されていることなどを理由
に，エコセメント事業に係る支出が，違法な財務会計上の行為又は怠る事実に
当たると主張して，日野市の本件組合に対する負担金のうちエコセメント事業
に係る分の支出の返還及びエコセメント事業の見直しを求める住民監査請求
（本件監査請求）を行い，同監査請求が棄却されたため，一審原告ら及び控訴
人らが，被控訴人に対し，日野市長であるＢに対し，本件組合に支払済みの負
担金のうち，エコセメント事業に係る分の返還請求をすることと，エコセメン
ト事業に対して公金を支出することの差止めを求める住民訴訟を提起したもの
である。
一審原告ら及び控訴人らは，エコセメント化施設（本件施設）は，処分場の
延命を主たる目的とするものであるが，処分場の延命を図るためのより安価な
方法は複数存在しており，これらの方法と比較検討しないまま行われた本件施
設におけるエコセメント事業（本件事業）に対する支出は違法であるし，エコ
セメントは商品としての評価も安全性も定まらないごみに過ぎない上，費用支
，，出や環境負荷に見合わないから本件施設は違法かつ合理性のない施設であり
本件事業は，本件施設の建設及び操業により，周辺住民の生命身体の安全を脅
，，かす違法な事業であるとして財務会計行為の原因たる行為が違法であるから
本件組合に対して支払われた負担金のうち本件事業に係る分の支出（本件支出
等）も違法となると主張した。
２原審は，以下の理由により，一審原告ら及び控訴人らの請求を棄却した。す
なわち，地方自治法２４２条の２第１項４号の規定に基づいて当該職員に損害
賠償義務又は不当利得返還義務の履行を求めるよう当該執行機関又は職員に対
して求めることができるのは，当該職員の行為又は怠る事実自体が財務会計法
規上の義務に違反する違法なものであるときに限られ，たとえ当該職員の行為
又は怠る事実に先行する原因行為に違法事由が存する場合であっても，その原
因行為を前提としてされた当該職員の行為又は怠る事実自体が財務会計法規上
の義務に違反する違法なものでなければ，同号の規定に基づいて損害賠償義務
又は不当利得返還義務の履行を求めるよう当該執行機関又は職員に対して求め
ることはできないこと，一般廃棄物の焼却残さ等の処理について，普通地方公
共団体の長には広範な裁量権があるから，裁量権の逸脱又は濫用があると認め
られる場合に限り，その事務の執行が違法となり，その事務の執行を原因とし
てされた財務会計上の行為又はその事務の執行を前提にされた財務会計上の行
為も財務会計法規に違反して違法となるものと解され，日野市長が，本件施設
の導入による日野市の財政的な負担に関する予想や懸念を承知した上で，本件
組合が策定したエコセメント化施設導入基本計画（本件事業基本計画）を受け
入れて，本件施設の導入という政策を選択したことが，その裁量権を逸脱し，
又は濫用した場合に当たるとはいえないこと，一部事務組合である本件組合が
した事務の執行については，本件組合の組織団体である地方公共団体の長は，
その事務の執行が著しく合理性を欠き，これに必要な財務会計上の措置に予算
執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵が存する場合でない限り，上記事
務の執行を尊重しその内容に応じた財務会計上の措置を採るべき義務があり，
これを拒むことは許されないものと解されるところ，本件施設が従来廃棄物処
分場に埋め立てていた焼却灰をおよそ役に立たないエコセメントという固形の
ごみに転換させるだけの施設であり，循環型社会形成推進基本法に逆行するも
のであるとか，エコセメントがその製造の過程における費用支出や環境負荷に
見合うものではないということはできないし，本件施設の建設及び操業によっ
て本件施設の周辺住民の生命身体の安全が脅かされるおそれがあることを認め
ることはできないから，本件組合が本件施設の設置を決定したことが著しく合
理性を欠き，その事務の執行のために必要な財務会計上の措置に予算執行の適
正確保の見地から看過し得ない瑕疵が存するとはいえないことをいうものであ
った。
これを不服として，控訴人らのみが控訴したものである。
３前提となる事実，争点，争点に関する控訴人ら及び被控訴人の各主張の要旨
は，当審における主張を以下のとおり付加し，原判決６８頁１８行目の「本件
，」「，」組合はＨ等共同企業体との間でをＨ等共同企業体は本件組合との間で
と，同６９頁１４行目の「５０４億７９１０円」を「５０４億７９１０万円」
といずれも改めるほか，原判決の「事実及び理由」欄の「第２事案の概要」
１から５に記載のとおりであるから，これを引用する。
(1)控訴人らの主張
仮に，本件組合の事務の執行が著しく合理性を欠き，そのため事務執行に
必要な財務会計上の措置に予算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵
が存するといえない場合には，本件組織団体の長は，上記事務の内容に応じ
た財務会計上の措置を取る義務があるとしても，これが，本件組織団体の予
算から支出される場合には，当該組織団体の議会において，上記支出を含む
予算の議決がされなければならないことは当然であり，本件組合の組合議会
の議決は本件組織団体の議会の議決を縛るものではないから，本件組織団体
の議会において上記支出を含む予算が議決されないこともあり得ることであ
って，その場合には，当該組織団体の一部事務組合に対する債務不履行の問
題が生じるに過ぎない。
そして，地方自治法２１１条の制度趣旨は，地方財政議決主義を徹底させ
ることによって財政に対する民主的な統制を働かせることにあるから，同条
に定める議会の議決は，形式的な議会の承認ではなく，実質的な議会の審議
を前提とする議決であることは明らかである。
，，しかし日野市議会の平成１４年度及び平成１５年度の予算審議において
エコセメント事業に係る負担金についての議論は全くされなかったのであ
り，これは，被控訴人が，上記各予算審議及びそれ以前において，エコセメ
ント事業の必要性，安全性や支出の総額についてもわからないまま，日野市
がこれに反対すれば，本件組合を抜けることが避けられず，そうなれば，日
野市のごみ焼却灰と焼却不適物の処分場がなくなるので，この様な事態は避
けなければならないとの強迫観念を議会に押しつけた上，不十分で不正確な
情報をもとに，議会に実質的に何らの審議もしないで予算の議決をさせたも
のであるから，この様な議決は，地方財政民主主義，民主的コントロールと
いう地方自治法２１１条の趣旨に反するものとして違法である。
そして，上記日野市議会の議決の瑕疵は，重大であるから，これに基づく
予算執行行為も違法である。
(2)被控訴人の主張
市議会における予算審議は，議会側に主導権があり議員の質疑を中心に行
われ，各議員が予め送付された予算書や予算説明書を検討し，議員から質疑
がなされた項目について市当局が答弁することを原則としており，各議員は
与えられた時間内で質疑を行うものであるから，問題がないものと判断され
た事項については質疑が行われないことも当然あり得る。
したがって，質疑の有無のみで，実質的審議の有無を判断することはでき
，，，ないし特に質疑がなかったということは本件施設に関する予算について
議員達が概ね了解していたことを示すものであって，市議会の議決には瑕疵
がない。
第３当裁判所の判断
１当裁判所も，控訴人らの請求はいずれも理由がないものと判断するが，その
理由は，原判決の「事実及び理由」欄の「第３当裁判所の判断」に記載のと
おりであるから，これを引用する。
ただし原判決３８頁２０行目及び３９頁５行目の各最小をいずれも最，「」「
少」と改める。
２控訴人らの主張に鑑み，付言する。
(1)控訴人らは，地方財政法４条１項について，個々の経費の支出目的では
なく，事業の目的達成のための費用の執行について定めたものというべきで
あり，本件においては，一般廃棄物の処理という事業目的の達成のために必
要最少限の支出をすべきであり，本件支出等はこれに反し違法であると主張
している。
同法４条１項は，予算の執行に当たり，個々の具体的事情に基づいて，最
も少ない額で目的を達するよう努めるべきであるとの執行機関に課されてい
る義務を示したものであるが，他方，具体的な予算の執行に際しては，執行
機関に，予算執行に係る裁量権があるものと解すべきであるから，執行機関
が，合理的な理由もなく，不当に多額の支出をするなど，その裁量権を逸脱
し，あるいはこれを濫用したと認められる場合に限り，執行機関の行為が上
記義務に反するものと解するのが相当である。
本件支出等は，本件組合に対し，日野市が支出した負担金のうち，本件事
業に係る分の支出負担行為，支出命令及び支出であるところ，日野市の予算
には，本件組合に対する負担金が計上されており，本件組合からの請求に応
じて，本件支出等が行われたことは上記のとおりである。
これに対し，控訴人らの本件主張１は，α処分場の延命化を図るという目
的の達成のため，他の方法も検討すべきであったのに，これを検討すること
もなく，本件組合に指示されるまま本件施設の導入をそのまま受け入れ，本
件事業に係る負担金を支出し，又は支出しようとしていることが地方財政法
４条１項に反するというものであって，本件支出等が予算の執行に係る裁量
権を逸脱したものであることについて具体的な主張を何等していないから，
本件主張１−１は主張自体失当というべきである。
(2)なお，控訴人らは，当審において，本件組合に対する負担金を含む予算
について，日野市議会が充分な審議をせず，被控訴人が，不十分で不正確な
情報をもとに，一般廃棄物の最終処分場がなくなる事態は避けなければなら
ないとの強迫観念を押しつけて誘導し，議決させたものであるから，地方自
治法２１１条の趣旨に反し違法であると主張している。
しかし，そもそも，予算に係る議決は日野市議会が行うものであり，控訴
人らが指摘する質疑応答等があったことやエコセメント事業に係る負担金に
ついての議論がされなかったこと等から，直ちに，上記予算に係る日野市議
会の審議が実質的には行われなかったものとはいえず，その議決が同法２１
１条の趣旨に反するものとはいえないし，本件全証拠を精査しても，被控訴
人が，市議会の議員に対し，控訴人ら主張の強迫観念を押しつけ，実質的な
審議をせずに議決するよう誘導したことを認めることはできない。
また，予算に係る議決をする権限は市議会のみにあるのであって，普通地
方公共団体の長と議会が，それぞれ固有の権限を有する独立した機関である
ことに鑑みれば，議会の議決がされれば，当該予算の執行行為が当然に適法
となるものではないが，仮に，市議会の議決が違法であったとしても，それ
が一義的に明白であるような場合でない限り，予算に係る執行行為が違法と
なることもまたないものと解するのが相当であって，控訴人ら主張のような
事情により市議会の議決が地方自治法２１１条の趣旨に照らし違法であるか
否かは一義的に明白であるとはいえないから，いずれの点においても，控訴
人らの上記主張は失当である。
(3)本件支出等に先立ち，平成１１年３月に，日野市長が，α処分場の延命
化を図るため，エコセメント化施設を導入するという政策を選択したことに
ついて，上記の時点において，日野市長に裁量権の逸脱や濫用が認められな
いことは上記のとおりであるが，控訴人らは，本件組合の規約が変更され，
一般廃棄物の焼却残さ等の処理を広域的に行う事業に関する事務が本件組合
の目的に加えられた後においても，日野市は，本件組合が立案し，具体化す
る事業内容と予算規模の当不当，合法違法の判断，それに基づく組合参加継
続の判断を行うべきであり，本件支出等に際し，負担金支出の合法性，財務
会計上の合法性のみならず，本件施設建設の合法性を検討すべきであったか
ら，これをしないまま，本件支出等を行ったのは，地方自治法２条１４項に
違反すると主張している。
本件支出等が，本件組合が行った本件施設の建設等本件事業に関する費用
に対するものであり，本件組合は，組合議会において負担金に関する議案を
議決した上，日野市に対し，これを支払うよう求め，日野市議会も負担金を
含む予算を議決して，これを支払ったことは上記のとおりであるところ，当
該事情の発生が高度の蓋然性をもって予測されるなど特段の事情がない限
り，日野市長が，平成１１年３月に行った政策決定が，その後に生じた事情
により，その裁量権を逸脱したり，濫用するものとなるものではないことは
明らかであるから，控訴人らの主張は，本件支出等に際し，本件組合の行為
について，その合法性等を判断して行うべきであるというものと解される。
地方自治法２４２条の２第１項４号所定の訴訟として，当該職員の財務会
計上の行為をとらえて損害賠償責任を問うことができるのは，たといこれに
先行する原因行為に違法事由が存する場合であっても，右原因行為を前提と
してされた当該職員の行為自体が財務会計法規上の義務に違反する違法なも
のであるときに限られると解するのが相当である（最高裁平成４年１２月１
５日第三小法廷判決・民集４６巻９号２７５３頁。そして，本件組合は，）
日野市外２４市１町により構成される一部事務組合であり，地方自治法上，
本件組合において共同処理するものとされた一般廃棄物の最終処分や焼却残
さの処理に関する事務は，本件組織団体である日野市の権能から除外される
ことになるし，一部事務組合には執行機関として管理者が，意思決定機関と
して組合議会があり，本件組合の経費は，本件組織団体の負担金等により賄
われ，負担金は本件組合の組合議会の議決を経て定めることとされているな
どの一部事務組合の性質，設置の目的やその機能等に照らせば，一部事務組
合の事務については，これを組織する地方公共団体の長は，その事務の執行
が著しく合理性を欠き，そのためこれに予算執行の適正確保の見地から看過
し得ない瑕疵の存する場合でない限り，その事務の執行を尊重しその内容に
応じた財務会計上の措置を取るべき義務があり，これを拒むことは許されな
いものと解するのが相当である（前掲最高裁判決参照。）
したがって，本件組合が定めた負担金について，その組織団体である日野
，，市が支出を拒みうるのは本件事業に係る事務の執行が著しく合理性を欠き
予算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵の存する場合に限られるも
のというべきであり，この様な事情が認められない限り，上記負担金の支出
が，地方自治法２条１４項に違反する支出となることはないものと解するの
が相当である。
そして，本件支出等が行われた平成１４年１２月，又は平成１５年６月の
時点においても，日野市がごみ焼却灰や焼却不適物を搬入しうる最終処分場
はα処分場のみであり，新たな最終処分場を建設することは極めて困難であ
ることや日野市において行っているごみの減量のための様々な施策のうち，
α処分場の供用期間を伸ばすために，本件事業に代えて採用すべき適当な方
策が見当たらないことなど，日野市長が平成１１年３月にエコセメント化施
設を導入するとの政策決定をした時点に存在した事情が明らかに改善された
ことを窺わせる資料は見当たらない。また，控訴人らは，本件施設の安全性
が立証されていないと主張するが，本件組合は様々な公害防止対策を講じて
おり，本件施設において，本件事業を実施することによる環境への影響の予
測については，平成１４年７月に作成された本件事業計画や平成１５年１月
にとりまとめられた環境影響評価書において明らかにされたとおりであり，
証拠（乙５７の１及び２）によると，現時点において，本件施設による環境
への影響は下水道排除基準値あるいは自己規制値の範囲内であることが認め
られるから，本件施設が安全性を欠くものとは認められない。
したがって，本件事業に係る事務の執行が著しく合理性を欠き，予算執行
の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵が存在したことは認められず，本件
支出等は違法な公金の支出とはいえず，これに反する控訴人らの主張は，独
自の見解であって当裁判所の採用するところではない。
(4)以上のとおり，本件支出等は違法な公金の支出には当たらないから，こ
れを前提とする本件組合に対する負担金のうち，エコセメント事業に係る分
の支出の差止めを求める請求も理由がない。
３よって，控訴人らの請求はいずれも理由がないから，これを棄却した原判決
は相当であって，本件控訴は理由がないので，これを棄却することとして主文
のとおり判決する。
東京高等裁判所第２民事部
裁判長裁判官太田幸夫
裁判官辻次郎
裁判官石栗正子

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