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主文
１原判決を次のとおり変更する。
２控訴人と被控訴人との間で締結された原判決別紙１の環境保全協定及
び原判決別紙２の覚書が原判決別紙物件目録記載１ないし３の各土地に
適用されることを確認する。
３控訴人のその余の請求を棄却する。
４訴訟費用は，第１，２審を通じてこれを２分し，その１を控訴人の負
担とし，その余は被控訴人の負担とする。
事実及び理由
第１当事者の求めた裁判
１控訴の趣旨
(１)原判決を取り消す。
(２)主文２項と同旨
(３)被控訴人は，原判決別紙物件目録記載１ないし３の各土地において地下水
の汲上げを行ってはならない。
(４)訴訟費用は第１，２審とも被控訴人の負担とする。
２控訴の趣旨に対する答弁
(１)本件控訴を棄却する。
(２)控訴費用は控訴人の負担とする。
第２事案の概要
１事案の要旨
本件は，控訴人が，大阪府茨木市内に原判決別紙物件目録記載１ないし３の
各土地（以下「茨木市域部分」という。）を，また，同府摂津市内に茨木市域
部分の隣接地（以下「控訴人市域部分」という。）を所有して，茨木市域部分
及び控訴人市域部分に東海道新幹線ａ車両基地を設置し，操業している被控訴
人に対し，控訴人と被控訴人との間で取り交わした原判決別紙１の環境保全協
定（以下「本件協定」という。）及び本件協定の適用に関する事項を定めた原
判決別紙２の覚書（以下「本件覚書」という。）は茨木市域部分にも適用され
るなどと主張し，本件協定及び本件覚書が茨木市域部分に適用されることの確
認を求めるとともに，本件協定に基づき，被控訴人が茨木市域部分において地
下水の汲上げを行うことの差止めを求めた事案である。
原審は，控訴人の上記確認請求に係る訴えについて，確認の利益を認めた上
で，本件協定の適用範囲は控訴人市域部分に限られ，また，本件協定は，地下
水の汲上げの禁止を定めた本件協定第８条に違反した場合に被控訴人に対して
その義務の履行を強制することは予定していない旨判断して，控訴人の上記請
求をいずれも棄却した。これに対し，控訴人が原判決を不服として控訴した。
２前提事実（当事者間に争いのない事実並びに後掲の各証拠［特に断りにない
限り，枝番のあるものはいずれも枝番を含む。以下同じ。］及び弁論の全趣旨
により容易に認められる事実），争点及び争点に関する当事者の主張
これらの点については，以下のとおり原判決を補正し，後記３の控訴人の当
審における補充主張及び後記４の被控訴人の当審における補充主張を各付加す
るほかは，原判決「事実及び理由」第２の２及び第３の１ないし５のとおりで
あるから，これを引用する。
(１)３頁３行目冒頭から同頁１３行目末尾までを次のとおり改める。
「ア日本国有鉄道（以下『国鉄』という。）は，昭和３９年１０月，東海
道新幹線の運行を開始し，同年からａ基地の操業を開始した。
昭和６２年４月１日，日本国有鉄道改革法（昭和６１年法律第８７号，
以下『国鉄改革法』という。）の規定に基づき，国鉄が経営していた旅
客鉄道事業を分割して引き継がせるため，被控訴人を含む旅客鉄道株式
会社が設立され（同法６条），被控訴人は，東海道新幹線を含む東海地
方における旅客鉄道事業を引き継ぐとともにその権利及び義務を承継し
（同法２１条，２２条），新幹線鉄道保有機構は，同日，新幹線鉄道に
係る鉄道施設の一括保有及び貸付けに関する業務を行うことを目的とし
て，国鉄からａ基地を含む新幹線鉄道に係る鉄道施設を引き継いで設立
された（同法７条，新幹線鉄道保有機構法［昭和６１年法律第８９号］
５条，同法附則４条，弁論の全趣旨［被控訴人の平成２９年６月１６日
付け上申書２頁］）。
平成３年９月２７日，被控訴人と新幹線鉄道保有機構との間で新幹線
鉄道施設譲渡契約が締結され（新幹線鉄道に係る鉄道施設の譲渡等に関
する法律［平成３年法律第４５号］２条），被控訴人は，同年１０月１
日，上記契約に基づき，新幹線鉄道保有機構から新幹線鉄道に係る鉄道
施設であるａ基地に係る土地等の所有権を譲り受けた（弁論の全趣旨［被
控訴人の平成２９年６月１６日付け上申書２頁］）。
イａ基地の敷地（約３６万４６４７．４８平方メートル）は，控訴人市
内にある控訴人市域部分（約３５万２３３２．４８平方メートル）と大
阪府茨木市内にある茨木市域部分（原判決別紙物件目録記載１ないし３
の各土地，合計１万２３１５平方メートル）で構成されており，その大
部分（９６．６パーセント［控訴人の平成２６年１１月１４日付け訴状
３頁］ないし約９５パーセント［被控訴人の平成２７年１月２１日付け
答弁書１０頁］）は，控訴人市域部分である（甲１，弁論の全趣旨）。」
(２)３頁２０行目の「昭和５２年条例第７条」の次に「第１項」を加える。
(３)４頁１７行目冒頭から同頁１８行目末尾までを次のとおり改める。
「ア昭和６２年４月１日，国鉄改革法の規定に基づき，国鉄が経営してい
た事業等が被控訴人を含む承継法人に引き継がれ，国鉄は，承継法人に
承継されない資産，債務等を処理するための業務等を行う日本国有鉄道
清算事業団に移行した（同法１５条）。」
(４)５頁２０行目冒頭から同頁２２行目末尾までを次のとおり改める。
「ア控訴人は，平成２６年９月２９日，大阪地方裁判所に対し，被控訴人
を債務者として，茨木市域部分において井戸の掘削工事をして地下水の
汲上げを行うことの差止めを求める仮処分命令の申立てをした（同裁判
所平成２６年(ヨ)第９５１号事件。以下，この申立てを『本件仮処分の申
立て』といい，係属した事件を『本件仮処分事件』という。）が，同年
１１月１４日，本件仮処分の申立てを取り下げた（乙２，１１）。
イ控訴人は，平成２６年１１月１４日，大阪地方裁判所（原審）に対し，
①控訴人と被控訴人の間で締結された本件協定及び本件覚書が茨木市域
部分に適用されることの確認を求めるとともに，②被控訴人が茨木市域
部分において井戸の掘削工事をして地下水の汲上げを行うことの差止め
を求める本件訴えを提起した（記録上明らかな事実）。」
(５)５頁２３行目の「イ」を「ウ」と改める。
(６)５頁２５行目冒頭から同頁２６行目末尾までを次のとおり改める。
「控訴人は，控訴人の平成２８年３月１８日付け訴えの変更申立書でもっ
て，本件訴えのうち，前記イ②の訴えを被控訴人が茨木市域部分において
地下水の汲上げを行うことの差止めを求める訴えに変更した（記録上明ら
かな事実）。」
(７)６頁２行目末尾の次に「（争点１）」を加え，同頁２４行目の「仮処分命
令を申し立てた」を「本件仮処分の申立てをした」と改める。
(８)７頁４行目末尾の次に「（争点２）」を加える。
(９)８頁１１行目の「第８条を記載した」を「第８条が定められた」と，同頁
１１，１２行目の「挿入された」を「盛り込まれた」と各改める。
(10)９頁１０行目の「受け容れる」を「受け入れる」と改める。
(11)１０頁２行目末尾の次に「（争点３）」を加え，同頁１８行目の「原告の
住民」を「控訴人市域の住民」と，同頁２２行目の「禁止したものだ」を「禁
止したもの」と，同頁２４行目の「国鉄又は被告」を「国鉄ないし被控訴人」
と各改める。
(12)１２頁１行目の「禁止したものだ」を「禁止したもの」と改め，同頁９行
目末尾の次に「（争点４）」を加え，同頁２３行目の「挿入される」を「盛
り込まれる」と改める。
(13)１４頁１９行目の「原告の職務」を「控訴人の行政機関としての権限」と
改める。
(14)１５頁２５行目の「権利濫用」を「権利の濫用」と改め，同行目末尾の次
に「（争点５）」を加える。
(15)１６頁１行目の「前記４」の次に「（被控訴人の主張）」を加え，同頁３
行目の「権利濫用」を「権利の濫用」と，同頁８行目の「国鉄又は被告」を
「国鉄ないし被控訴人」と各改める。
３控訴人の当審における補充主張
(１)本件協定の適用範囲について（争点２）
ア本件協定と昭和５２年条例の関係
(ア)そもそも環境保全協定の締結は，何らの命令強制を伴うものではな
く，地方公共団体が地域住民の福祉のために行う非権力的作用である
から，条例の授権を要することなく，環境保全協定を締結することが
できる。そして，実際に，昭和５２年条例の制定後，控訴人は，８３
社の事業者に対して説明会の案内を送付したが，最終的に環境保全協
定を締結した事業者は７６社にとどまり，８３社の事業者の全てが環
境保全協定の締結に応じたのではない。あくまで各事業者が任意に環
境保全協定の締結に応じたものである。
したがって，控訴人と被控訴人が，昭和５２年条例に基づいて本件協
定を締結したからといって，本件協定の適用範囲が条例の適用範囲と同
じ控訴人市域部分であると考えていたと解するのは妥当ではない。
(イ)昭和５２年協定の内容は，昭和５２年条例制定前に他の事業者との間
で締結された協定の内容を引き継いだ一貫性のあるものであり，控訴人
と被控訴人が昭和５２年条例に基づいて本件協定を締結したからといっ
て，少なくとも，控訴人は，本件協定の適用範囲が条例の適用範囲と同
じ控訴人市域部分であると考えていたわけではない。
(ウ)環境保全協定は，もともと地域環境に応じて法律，条例による規制を
越えた範囲の規制を目的とするものであるから，法律，条例によって環
境保全協定が定める規制の範囲や効果が当然に確定されるわけではな
く，本件協定について，昭和５２年条例によってその規制の範囲や効果
が当然に確定されるわけではない。
本件協定が定める規制の範囲や効果については，昭和５２年条例の規
制の範囲や効果によって形式的に画するべきではなく，本件協定の目的，
文言，内容，制定に至る経緯等を考慮しつつ，当事者の合理的な意思を
解釈することによって決定されるべきである。
イ本件協定の地理的適用範囲がａ基地全体に及ぶこと
(ア)控訴人が，「住民の健康」，「良好な環境」，「周辺住民の健康及び生活
環境」，「近隣の静謐」，「周辺住民」，「住民の健康及び財産」に影響を
及ぼす行為を防止するため，かかる行為を対象に本件協定の締結を要請
したことは，その文言から明らかである。そして，事業者も，かかる目
的を承知の上で本件協定の締結に応じているのであるから，本件協定の
適用範囲を解釈するに当たっても，かかる目的を前提に解釈すべきであ
り，本件協定が昭和５２年条例による授権に基づくものであることを根
拠に，直ちに本件協定の適用範囲が控訴人市域部分に限定されるものと
解釈することは誤りである。
(イ)事業者の事業場が複数の市域に跨がって存在している場合，特に建物
が複数の市域に跨がって存在している場合には，汚水，騒音，振動がど
の市域部分から発生しているのかを確認することは困難である。また，
事業場内の立入りや操業の停止についても，複数の市域のうちのいずれ
か特定の市域のみの立入りや操業の停止の要請を予定しているとみるこ
とは不合理である。控訴人は，少なくとも，市民の健康，財産，控訴人
市域の良好な環境に影響を及ぼす公害については，他の市域であっても
協定の適用対象と考え，立入りも可能と考えているし，協定を締結した
事業者についても，事業場が一体として使用されている限り，かかる不
合理な内容を定めたものと考えているとは到底思えない。
(ウ)ａ基地は，その敷地内で市境が蛇行している（甲６９）上，市境が明
示されているわけでもない。また，被控訴人は，控訴人市域部分と茨木
市域部分を区別することなく，ａ基地全体をフェンスで囲って使用して
いる（甲６７）。さらに，ａ基地内に敷設された線路や建物についても，
控訴人市域部分と茨木市域部分に跨がって存在し（甲７０，７１），敷
地内の市境における人の往来も自由である。被控訴人としても，ａ基地
内の施設が控訴人市域部分に存在するのか，それとも茨木市域部分に存
在するのかを意識することなく使用している。地下水の汲上げに関して
も，汲み上げた地下水は茨木市域部分のみで使用するわけではなく，控
訴人市域部分の施設でも使用し，使用した汚水は控訴人市域部分内で排
水される。
このように，一体として使用されている事業場（ａ基地）について，
控訴人市域部分と茨木市域部分によって本件協定の適用の有無を区別す
ることは不自然であり，当事者の合理的意思に反することは明らかであ
る。
(エ)被控訴人は，控訴人市域以外にも，東京，静岡，名古屋等にも事業場
を有しているが，本件協定における「事業場」に東京，静岡，名古屋等
にある事業場が含まれると解釈することはあり得ない。控訴人市域にあ
る被控訴人の事業場はａ基地のみであるから，本件協定における「事業
場」がａ基地を意味することは明らかである。また，本件協定は，「住
民の健康」，「良好な環境」，「周辺住民の健康及び生活環境」，「住民の
健康及び財産」に影響を及ぼす行為を防止する目的で締結されたもので
あるから，市民の健康や生活環境，財産に影響を及ぼす可能性のない事
業場を対象としていないことも明らかである。
このように，市境を跨いで存在する事業場を対象に環境保全協定が締
結された場合には，当該協定の目的を達成するために必要な限度で，当
該事業場全体が協定の適用範囲に含まれると解することが当事者の合理
的意思に適うといえ，そのことによって協定の適用範囲が不明確となる
ことはない。
(オ)もともと控訴人と国鉄は，昭和５２年協定の締結に当たり，ａ基地内
の揚水の供給源をどうするのか，いかにして地盤沈下を防ぐかという問
題意識を共有して協議をしていたのであるから，控訴人市域部分と茨木
市域部分の市境が明示されているわけでもないａ基地において，行政区
域によってａ基地を控訴人市域部分と茨木市域部分に二分し，控訴人市
域部分のみを対象として議論を重ね，茨木市域部分については地下水の
汲上げに関して何らの意図を有していなかったという解釈は不自然極ま
りない。そして，地下水の汲上げの禁止を定めた第８条を内容とする昭
和５２年協定及びこれを承継する本件協定は，控訴人と国鉄との協議が
まとまった結果，締結されるに至ったものと評価すべきである。
(カ)昭和６３年協定第２条は，「乙（被控訴人）は，公害関係法令及び府
公害防止条例に定める特定施設若しくは届出施設，その他公害の発生の
おそれがある施設を設置し，または変更をしようとするときは，事前に
甲（控訴人）と協議するものとする。」と定めているところ，被控訴人
は，控訴人に対し，平成２年６月６日付け「環境保全協定に基ずく（マ
マ）事前協議書」（甲６８）を提出して，ａ基地内の控訴人市域部分と
茨木市域部分に跨がる交番検査庫及び茨木市域部分に存在する車輪旋盤
と地下タンクについて，昭和６３年協定第２条に基づく事前協議を求め
ている。つまり，被控訴人は，ａ基地の控訴人市域部分と茨木市域部分
を区別することなく，茨木市域部分にも昭和６３年協定の効力が及ぶこ
とを前提に上記協議書を提出していることが明らかである。
したがって，被控訴人が，昭和５２年協定を引き継いだ昭和６３年協
定，更にこれを引き継いだ本件協定が茨木市域部分にも適用されるとい
う認識を有していなかったというのは誤りである。
(キ)本件協定は，その目的や内容，交渉経緯から「事業場」であるａ基地
全体に効力が及ぶものと解すべきであり，控訴人と国鉄ないし被控訴人
との間では，昭和５２年協定，昭和６３年協定及び本件協定における「事
業場」がａ基地全体のことを指すと当然に認識されていたからこそ，各
協定の締結時に，協定の適用範囲に茨木市域部分も含むことについての
交渉がなされた旨の記録が存在せず，本件協定において「ａ基地」など
という方法での特定がされなかったのであり，何ら不自然なことではな
い。
したがって，本件協定が「事業場」と定めるのみで「ａ基地」などと
特定していないことを理由に，控訴人及び被控訴人がいずれも本件協定
の適用範囲を条例の適用範囲と同じであると考えて本件協定を締結した
ということはできないし，特段の明示がない以上，被控訴人が本件協定
の適用範囲は控訴人市域部分に限られると考えて本件協定を締結したも
のと考えることは誤りである。
(ク)本件協定は，「住民の健康を保護し，良好な環境を図るため」（前文）
に事業者の「事業場」における義務を定め，控訴人が「事業場」に対し
てなし得る行為を定めているのであるから，本件協定の「事業場」の範
囲を判断するに当たっても，当事者の合理的な意思解釈として，本件協
定の上記目的や内容を考慮すべきであることは当然である。そして，ａ
基地の茨木市域部分における地下水の汲上げの影響は，ａ基地全体及び
他の控訴人市域にも及ぶことからすると，控訴人及び被控訴人が，本件
協定の地理的適用範囲から茨木市域部分をあえて排除する意思を有して
いたと考えることは，不自然かつ不合理である。
(２)本件協定の法的拘束力又は本件協定に違反した場合の効果について（争点
４）
ア地下水の汲上げ禁止の規定が協定に盛り込まれた経緯等について
(ア)昭和５２年条例制定前の協定には地下水の汲上げに関する規定がなか
ったが，控訴人が交渉した結果，控訴人市域で最も地盤沈下の激しい地
域に位置し，控訴人市域において地下水を汲み上げている最大の事業者
である国鉄が地下水の汲上げを中止したからこそ，地下水の汲上げ禁止
を定めた第８条の規定が昭和５２年協定に盛り込まれたのである。
したがって，国鉄の権利義務を承継した被控訴人に対する本件協定第
８条の規定の効力を判断するに当たっては，同条が本件協定に盛り込ま
れた経緯を無視することはできない。
また，昭和５２年条例には地下水の汲上げに関して何らの定めがない
以上，昭和５２年協定に地下水の汲上げ禁止を定めた第８条が盛り込ま
れたことについて，昭和５２年条例とは別個に判断がされなければなら
ない。
(イ)地方公共団体が複数の事業者との間で同一の文言を用いた協定を締結
するのは，ごく一般的なことであるから，そのことにより協定の効力を
否定する根拠となるとは考え難い。そもそも，地方公共団体が一定の行
政目的を達成するために複数の事業者との間で協定を締結しようとする
場合，地方公共団体側が提案する協定の文言が共通することは当然であ
る。したがって，環境保全協定の内容が一定程度共通することは，協定
一般の特性というべきであって，協定の効力を否定する根拠とはならな
い。また，同じ文言であっても，その内容は，地方公共団体と各事業者
の個別協議の有無及び内容，地方公共団体の各事業者に対する規制権限
等の有無及びこれを背景とした強制の有無等を踏まえて個々に解釈され
るべきものであり，その結果，文言の同一性にかかわらず，その内容や
効力が異なることも当然にあり得る。そして，昭和５２年協定に第８条
が盛り込まれた経緯に鑑みれば，同条の効力を判断するに当たり，他の
事業者との間で同一の文言で協定が締結されているからといって，国鉄
との交渉の結果，昭和５２年協定が締結されたこととの間の因果関係が
遮断されたり，上記交渉により形成された控訴人及び国鉄の意思内容が
変更されるなどということはあり得ない。
(ウ)昭和５２年協定第８条は，前段において，現に地下水の汲上げを行っ
ていない事業者がこれを行うことを禁止するとともに，後段において，
現に地下水の汲上げを行っている事業者に対する経過措置を定めたもの
である。そして，控訴人と国鉄との交渉経緯を前提にすれば，少なくと
も国鉄との関係では，同条前段のみの適用が予定され，法的拘束力のあ
る条項であると解すべきである。また，本件協定第８条では，昭和５２
年協定第８条の後段部分が削除され，地下水の汲上げを例外なく禁止す
る条項に変更されているところ，これに対して被控訴人が異議を述べた
形跡がないことからして，昭和５２年協定第８条後段が適用される予定
がなかったことは明らかである。
イ本件協定に義務の履行を強制する明文規定が存在しないこと等について
(ア)本件協定第８条は，その文言から明らかなとおり，事業者が地下水の
汲上げを行わないという不作為義務を負うことを明確に定めている。し
たがって，本件協定には直接的に義務の履行を強制し得るほどに具体的
に定めたとはいい難いような条項があるとしても，そのことは，義務の
内容が特定された本件協定第８条の法的拘束力を否定する根拠とはなら
ない。そもそも，環境保全協定は，様々な環境問題について一括して締
結されるのが通常であるから，それぞれの問題の性質や当事者間の交渉
状況に応じて，義務条項とすべき事項と紳士協定にとどめざるを得ない
事項とが混在することは，何ら不自然なことではない。
(イ)通常の契約において，当事者間の合意内容が法律行為の有効要件（確
定性，実現可能性，適法性，公序良俗違反ではないこと等）を満たす限
り，当然に法的拘束力が認められ，当該契約の履行を強制できる旨の明
文規定が要求されることはない。このことは，環境保全協定においても
同様であり，協定の各条項が法的拘束力を有するかどうかは，当該条項
が法律行為として有効かどうかという民法の一般原則に関わる問題であ
る。
本件協定第８条は，地下水の汲上げを行ってはならないという被控訴
人の義務を明確に定めており（確定性），被控訴人において実現可能で
あること（実現可能性），法令に違反する内容ではないこと（適法性）
が明らかである。
したがって，本件協定が公序良俗に違反する等の事情がない限り，本
件協定は法律行為として有効であり，履行強制等の明文規定の有無にか
かわらず，法的拘束力が認められるべきである。
(ウ)本件協定が昭和５２年条例に基づいて締結されたものであるとして
も，同条例第７条第１項は，環境保全協定を締結する旨を定めるにとど
まり，協定の具体的内容については何ら定めていない。このような単な
る授権規定に基づいて締結された協定の解釈を条例自体の内容から導く
ことは無理があるし，同条例に義務の履行を強制する明文規定が存在し
ないことは，本件協定の法的拘束力を否定する理由にはならない。
(エ)本件協定には抽象的な規定ぶりの条項が存在し，これらの条項に対す
る違反の程度も様々であるから，これらの違反に対応するには「指示」
ないし「要請」といった緩やかな措置を定める必要がある。
これに対し，法的拘束力が認められる規定について，これに対する違
反があった場合に，本件協定第１６条第２項，第３項に基づいて「指示」
や「要請」が可能であるということと義務の履行強制が可能であるとい
うことは，何ら矛盾するものではない。
結局のところ，本件協定第１６条第２項，第３項は，違反に対して「指
示」や「要請」が可能であるということを定めるにとどまり，これらの
規定をもって，全ての条項について義務の履行強制を排除する趣旨であ
ることまで読み取ることはできず，同条第２項，第３項の存在は，本件
協定第８条の法的拘束力を否定する理由にはならない。
(オ)本件協定の一方当事者は控訴人であるが，受益者は市民であることを
考えれば，地下水の汲上げの禁止を明確に定めている本件協定第８条が
あるにもかかわらず，同条に違反した場合に何ら法的措置を講ずること
ができない結果を市民が容認することはあり得ず，当然，控訴人の合理
的意思に基づくものと評価することはできない。国鉄にしても，昭和５
２年協定の締結の際，市民の意向を背景とした控訴人との合意に違反し
ても許されると考えていたことなどあり得ない。
本件協定第８条は，地下水の汲上げを明確に禁止し，これに違反した
場合は法的措置を講ずることができると解することが，当事者の合理的
意思に合致するというべきである。
(３)権利の濫用又は公序良俗違反について（争点５）
被控訴人は，任意に本件協定の締結に応じたのであり，条例による強制や
法律に基づく行政処分ではないから，比例原則ないし公序良俗違反か否かを
判断するに当たっても，当事者が任意に応じていることを考慮すべきである。
そして，本件協定第８条は，ａ基地周辺で大規模な地盤沈下が発生した経
緯に鑑み，地盤沈下の再発防止等を目的として地下水の汲上げを禁止したも
のであり，合理性があることは明らかである。
また，ａ基地周辺の地下水脈の繋がり等については不明なところが多く，
時間的，場所的に限定された被控訴人側の実験結果から，将来的に地盤沈下
が発生する可能性がないと断定することは不可能であり，地盤沈下の危険性
を否定することはできない。被控訴人は，一定程度の水位の低下が計測され
た時点で地下水の汲上げを中止すると説明するが，水位低下が計測された時
点で汲上げを中止したとしても，地盤沈下の発生を防止できる保証はない。
そして，地盤沈下が再発した場合には，ａ基地周辺に居住する多数の住民に
対し，回復不可能な損害を与えることが予想される。しかも，個別の地下水
の汲上げと地盤沈下の発生との間の因果関係を立証することは一般的に困難
であるから，周辺住民が被控訴人に対して被害補償を求めることすらできな
い可能性が高い（被控訴人は，国鉄による地下水の汲上げと従前の地盤沈下
との間の因果関係すら否定しているから，本件計画の開始後に地盤沈下が再
発したとしても，積極的に被害補償を行うことは到底期待できない。）。
したがって，本件協定第８条による規制は，周辺住民の安全確保のため，
必要にしてやむを得ない措置というべきであり，公序良俗に反すると解する
余地はない。
４被控訴人の当審における補充主張
(１)本件協定の適用範囲について（争点２）
ア本件協定と昭和５２年条例の関係について
(ア)昭和５２年条例に基づいて締結された本件協定の適用範囲の判断に当
たって重要なのは，本件協定が実際に昭和５２年条例を補完等する趣旨
で同条例に基づいて締結されたこと，本件協定では，公害防止ないし環
境保全に関し，主として被控訴人が負う義務が定められた内容になって
いること，本件協定における用語の意義は昭和５２年条例において使用
する用語の例によるとされていること，被控訴人以外にも多数の事業者
との間でいずれも基本的に本件協定と同じ内容，文言（しかも，不動文
字で印字されている。）で環境保全協定が締結されていることなどの事
実である。そして，これらの事実によれば，控訴人と被控訴人は，昭和
５２年条例に基づき，同条例に基づく規制を補完等する趣旨のものとし
て本件協定を締結したものといえ，これを前提にすると，控訴人と被控
訴人は，本件協定の適用範囲が原則として条例の適用範囲と同じ控訴人
市域であると考えて，本件協定を締結したものと解するのが自然である。
(イ)国鉄が，円滑な事業運営の観点から，昭和５２年協定の締結を受け入
れざるを得ない立場にあったことは事実である。また，国鉄が任意に同
協定を締結したことをもって，同協定の適用範囲が特段の合意なく控訴
人市域部分を越えて茨木市域部分にまで及ぶと解すべきであることの合
理的な根拠となるものではない。
(ウ)被控訴人としては，昭和５２年条例制定前に控訴人と他の事業者との
間で締結された協定について関知するものではなく，被控訴人と関係の
ない他の事業者との間の環境保全協定の内容が，昭和５２年協定や本件
協定の適用範囲の判断に影響を及ぼす合理的な理由はない（なお，控訴
人が指摘する昭和５２年条例制定前の協定の内容が昭和５２年協定の内
容とほぼ同一であると評価すべきものではないし，同協定の内容と類似
しているともいえない。）。
イ本件協定の地理的適用範囲がａ基地全体に及ぶことについて
(ア)控訴人は，本件訴えの提起に先立つ本件仮処分事件において，控訴人
及び国鉄のいずれもが，「ａ基地の敷地全体が摂津市域に含まれると認
識しており，同基地全体に協定が適用されることは当然の前提とされて
いた」ことを，本件協定が茨木市域部分にも適用されることの最大の根
拠として挙げていた（乙１１・６，７頁）。ところが，被控訴人が当該
主張は客観的事実に反すると指摘すると，控訴人と国鉄との間の地下水
汲上げ中止に係る交渉経緯を上記主張の根拠として挙げるに至った。そ
の後，被控訴人が，昭和５２年協定の内容は，控訴人と多数の事業者と
の間で締結された同年９月２０日付け環境保全協定とほとんど同一であ
ることを指摘すると，国鉄及び被控訴人が全く関知しない他の事業者と
控訴人との間の昭和５２年条例制定前協定との連続性という主張を展開
し，本件協定が茨木市域部分にも適用されるとの主張を維持している。
このように，控訴人は，形式的には当事者の合理的な意思解釈により
本件協定が茨木市域部分にも適用される旨を一貫して主張しているもの
の，その根拠自体は極めて不合理に変遷しており，このことは，控訴人
が殊更に強調する当事者の合理的な意思解釈なるものが，協定の締結当
時の客観的事情を忠実に踏まえたものではなく，後付けの恣意的なもの
であることを如実に物語っている。
(イ)被控訴人がａ基地の控訴人市域部分と茨木市域部分を一体として使用
しているという事実レベルの問題と，本件協定の適用範囲という法的レ
ベルの問題とを混同して解釈することは適切ではなく，両者を区別して
判断しなければならないのは当然である。そもそも，地方公共団体の自
治立法である条例の適用範囲は，公の施設の区域外設置（地方自治法２
４４条の３）などの特別の場合を除き，その効力の及ぶ地理的範囲が当
該地方公共団体の区域内に限られるとされており，住民等の行為や土地
の占有状況等の事実は，その地理的範囲に何らの影響を及ぼさない。
(ウ)昭和４８年から昭和５１年にかけて行われた控訴人と国鉄との間のや
り取りが，昭和５２年協定の締結に向けた交渉であるなどとはおよそ評
価できないことは，同協定締結の翌年に作成された「自治大阪」昭和５
３年５月号（甲５３）から明らかである。
(エ)被控訴人が控訴人に提出した平成２年６月６日付け「環境保全協定に
基ずく（ママ）事前協議書」（甲６８）は，同書に記載されている「一
般廃棄物焼却炉新設」，「車両洗浄装置新設」，及び「交番検査庫新設」
がいずれも控訴人市域部分にその全部又は大部分が存在することから，
当該各設備の新設を含む計画全体に関して協議書を提出したものに過ぎ
ない。したがって，かかる事実をもって，被控訴人が本件協定の適用範
囲が控訴人市域部分を越えた茨木市域部分にまで及ぶと認識していたと
いうのは，論理の飛躍がある。
(オ)仮に，控訴人において，控訴人市域を跨いで事業場を設けている事業
者に対し，環境保全協定を事業場の市域外にまで適用させることを望む
のであれば，事業者の承諾を取り付けた上で，同協定においてその旨を
明示すれば足りる（乙１５）。
(２)本件協定第８条の内容について（争点３）
ア本件協定第８条は，その表題から地盤沈下の防止を目的とする条項であ
ることは明らかであり，本文においても，「地下水の保全及び地域環境の
変化を防止するため」に地下水の汲上げをしてはならないと規定している。
かかる目的及び本文の定めに加え，控訴人を含む複数の事業者が，現在，
控訴人市域において日量約１万２０００立方メートル程度の地下水の汲上
げを行っている事実をも考慮すれば，同条は，環境に影響を及ぼすような
具体的な危険性のない地下水の汲上げは禁止していないと解するのが合理
的である。仮に，同条について，一律に地下水の汲上げを禁止する規定と
解した場合，規制目的と手段との均衡を著しく欠いた過剰な規制として，
行政法の一般原則である比例原則に違背するといわざるを得ない。
イ本件計画は，工業用水法の規制要件を満たしたものであることはもちろ
んのこと，実質的にも，①地下１５０メートルから２００メートルの深度
において，日量７５０立方メートル程度の取水を行うことが，環境に影響
を及ぼすような地盤沈下を惹起するとは一般的に考え難いこと，②現在，
北摂地域で日量約１０万立方メートル，摂津市全体においても日量約１万
２０００立方メートルの地下水の取水がされている（なお，控訴人市域に
おける地下水取水量のうち，大半の日量約１万立方メートルは，控訴人の
水道部門が，ａ基地からわずか２キロメートルしか離れていないｂ浄水場
で上水道供給のために取水している。）が，ａ基地周辺を含め北摂地域で
地盤沈下は発生していないこと，③むしろ，大阪府下では，地下水位の上
昇による問題点が今後の課題として認識されるに至っていること（乙２
３），④本件計画に係る２本の井戸（以下「本件井戸」という。）の揚水
試験の結果などに照らすと，本件計画によって控訴人市域の環境に影響を
及ぼすような地盤沈下が生じる具体的危険性はない。しかも，本件計画に
おいては，本件井戸の完成前に試験・確認等を実施しており，また，完成
後のモニタリングの確実な実施によって控訴人市域の環境に影響を及ぼす
ような地盤沈下が生じる具体的危険性がないことは，より一層明らかであ
る。
(３)本件協定の法的拘束力又は本件協定に違反した場合の効果について（争点
４）
ア地下水の汲上げ禁止の規定が協定に盛り込まれた経緯等について
(ア)控訴人と国鉄との間で粘り強い交渉がされた結果，昭和５２年協定が
締結されたのであれば，当該交渉により合意した内容が昭和５２年協定
の文言に当然に反映されるはずであり，同協定の文言が，そのような交
渉を経ていない他の事業者との間で締結された協定の文言と同じになる
ことは不自然である。各協定の文言が全く同一であるということは，各
協定の当事者間で粘り強い交渉によって合意に漕ぎつけたような事情が
存在しないことの現れでもあるし，実際に，控訴人からは，昭和５２年
協定及び同日付けで締結された他の事業者との間の協定第８条の締結に
関し，各事業者との間で個別の協議に基づいて同条の規定内容が形成さ
れたことを窺わせる具体的な事実は何ら示されていない。ましてや，事
業者ごとに，その実情に応じて異なる効果を生じさせるような個別具体
的な交渉がなされた事実も全く示されていない。
したがって，同じ文言の協定であっても，その内容は個々に解釈され
るべきものであり，その結果，文言の同一性にかかわらず，その内容や
効力が異なることも当然にあり得るなどと解することはできない。
(イ)昭和５２年協定第８条前段は，「事業者は，地下水の保全及び地域環
境の変化を防止するため原則として地下水の汲み上げを行わないものと
し」と規定しているに過ぎず，現に汲上げを行っていない場合に，新た
に汲上げを開始し，又は中止していた汲上げを開始することは一切許容
していないなどと文言上読み取れるものではない。
また，控訴人と国鉄との粘り強い交渉の成果として，控訴人が国鉄に
対し，例外なく一切の地下水の汲上げを禁止したというのであれば，端
的に地下水の汲上げを例外なく一律に禁止する定めをすればよかったの
である。
したがって，昭和５２年協定第８条について，国鉄に限って，例外な
く一切の地下水の汲上げを一律に禁止している規定と解することはでき
ない。
イ本件協定に義務の履行を強制する明文規定が存在しないこと等について
(ア)実質的に考えても，本件協定の他の条項の違反との関係では，直接的
な義務の履行の強制は何ら予定されていない中で，本件協定の明示的な
定めを越えて，本件協定第８条の規定についてのみ，直接的な義務の履
行の強制が予定されていた（これが当事者の意思であった。）というの
であれば，少なくとも当事者間において，同条に違反した際の措置につ
いて具体的な協議がされていることが前提となるべきところ，本件にお
いてそのようなやり取りがされた形跡は一切見当たらないから，同条に
ついて法的拘束力があると解することはできない。
(イ)本件協定において重要なのは，本件協定に定める義務違反に対する措
置として，あえて履行の強制を予定しない第１６条のみが定められてい
るという事実である。控訴人において何らかの履行強制をする必要があ
るのであれば，本件協定において，事業者と協議し，事業者の承諾を得
て履行強制を定める条項を規定すべきであり，対象となる定めを限定す
ることなく，第８条を含めて本件協定に違反した場合に控訴人が採り得
る措置が明示的に定められている状況下において，同条の義務に違反し
た際の措置について事業者との間で特段の協議・交渉さえ経ることな
く，本件協定における明示の定め（第１６条）を越えて，地下水の汲上
げをしないとの規定（第８条）に限って義務違反に対する直接的な義務
履行の強制を肯定することは，明らかに不当であり，法的拘束力を認め
る前提たるべき明確性の原則にも明らかに反する。
(４)権利の濫用又は公序良俗違反について（争点５）
本件協定第８条の本件計画への適用については，同条に基づいて茨木市域
部分における地下水の汲上げを法的拘束力をもって規制されることにつき，
被控訴人が任意の合意をした事実はない上，同条の規定は司法判断を通じた
強制的な義務履行を容認するに足る特定性，明確性に欠け，規制目的達成の
手段として著しく均衡を欠いている（比例原則違反）ことなどからすると，
同条によって本件計画の実施を禁ずることは，行政権限の過大な行使であり，
権利の濫用又は公序良俗に反するというべきである。
第４当裁判所の判断
１判断の大要
当裁判所は，原判決とは異なり，控訴人の請求のうち，差止請求は理由がな
いが，本件協定及び本件覚書が茨木市域部分に適用されることの確認を求める
請求は理由があるものと判断する。その理由は，次のとおりである。
２認定事実
当裁判所が認定した事実は，以下のとおり原判決を補正するほかは，原判決
「事実及び理由」第４の１(１)ないし(11)（原判決１６頁１６行目から４５頁８行
目まで）のとおりであるから，これを引用する。
(１)１７頁８行目の「国鉄新幹線総局」の次に「（以下『新幹線総局』という。）」
を，同頁１４行目の「汲上げを止めた」の次に「（弁論の全趣旨［被控訴人
の平成２７年１月２１日付け答弁書１３頁］）」を各加える。
(２)１８頁１２行目の「第７条」の次に「第１項」を加える。
(３)２１頁２２行目及び２２頁１１行目の各「国鉄新幹線総局」をいずれも「新
幹線総局」と改める。
(４)２５頁１９，２０行目の「所有者である旨の登記手続をした」を「所有権
を取得した旨の所有権移転登記を経由した」と改める。
(５)２５頁２３行目冒頭から同頁２４行目末尾までを次のとおり改める。
「控訴人と国鉄との間において，昭和５２年協定が茨木市域部分にも適用
される旨のやり取りがあったとか，逆に茨木市域部分には適用されない旨
のやり取りがあったような形跡は窺えない。」
(６)２５頁２５行目の「国鉄新幹線総局」を「新幹線総局」と，同頁２６行目
の「甲３９」を「甲３９の１」と各改める。
(７)２６頁６行目の「国鉄新幹線総局」を「新幹線総局」と改める。
(８)２６頁１２行目冒頭から同頁１３行目末尾までを次のとおり改める。
「ア昭和６２年４月１日，国鉄改革法の規定に基づいて設立された被控訴
人は，国鉄が経営していた旅客鉄道事業のうち東海道新幹線を含む東海
地方における旅客鉄道事業を引き継ぐとともにその権利及び義務を承継
し，同日，ａ基地を含む新幹線鉄道に係る鉄道施設を国鉄から引き継い
だ新幹線鉄道保有機構が設立された（前記前提事実(２)ア）。」
(９)２６頁２１行目の「甲３９」を「甲３９の１」と改める。
(10)２７頁９行目冒頭から同頁１２行目末尾までを次のとおり改める。
「ウ平成３年９月２７日，被控訴人と新幹線鉄道保有機構との間で新幹線
鉄道施設譲渡契約が締結され，被控訴人は，同年１０月１日，上記契約
に基づき，新幹線鉄道保有機構からａ基地に係る土地等の所有権を譲り
受けた。そして，被控訴人は，平成８年２月２６日，茨木市域部分につ
き，平成３年１０月１日新幹線鉄道に係る鉄道施設の譲渡等に関する法
律第２条の譲渡を原因とする所有権移転登記を経由した（前記前提事実
(２)ア，甲１）。」
(11)２７頁１５行目冒頭から同頁１７行目末尾までを次のとおり改める。
「しかしながら，控訴人と被控訴人との間において，協定の適用範囲や旧
協定が定めた義務の内容，義務違反時の効果等について，これを見直す旨
のやり取りがあったとか，逆に見直さない旨のやり取りがあったような形
跡は窺えない。」
(12)３１頁１１行目の「同法３条１項」の次に「，弁論の全趣旨［控訴人の平
成２７年３月９日付け準備書面６，７頁］」を，同頁１７行目の「行ってい
る」の次に「（弁論の全趣旨［控訴人の平成２７年３月９日付け準備書面７
頁］）」を，同頁１８行目の「大阪府公害防止条例」の次に「（昭和４６年大
阪府条例第１号［平成６年大阪府条例第６号附則２項による廃止前のも
の］）」を，同頁２２，２３行目の「弁論の全趣旨」の次に「［控訴人の平成
２７年３月９日付け準備書面７，８頁］」を各加える。
(13)３２頁１２行目の「本件計画」を「本件計画及び本件井戸のモニタリング
システムの構築」と，同頁１４行目の「２本の井戸」及び同行目の「その井
戸」をいずれも「本件井戸」と各改め，同頁１５行目の「。以下」から同頁
１６行目の「という。」までを削除する。
(14)３３頁７行目の「乙３６」の次に「，弁論の全趣旨［被控訴人の平成２７
年５月２１日付け準備書面(３)３，１１，１２，１６，１７頁］」を，同頁１
１行目の「帯水層」の次に「（砂礫層）」を各加える。
(15)３４頁４行目の「立法メートル」を「立方メートル」と改める。
(16)３４頁２３行目冒頭から同頁２５行目末尾までを次のとおり改める。
「被控訴人は，本件計画の遂行により地下水を過剰に揚水して地盤沈下が
生じるのを防止する観点から，地表面からマイナス２９メートルの位置に
渇水センサーを設置して地下水位の変動状況をモニタリングし，同センサ
ーの位置まで水位が低下した場合には自動的に揚水を停止するシステムを
構築しており，このモニタリングの確実な実施により，万が一環境への影
響が検出された場合には，控訴人に対する報告を行って事後の対応につい
て協議を行うとの意向を表明している（乙４５，弁論の全趣旨［被控訴人
の平成２７年１月２１日付け準備書面(１)３２頁，平成２８年３月１８日付
け準備書面(６)１６ないし１８頁，平成２９年１月１３日付け答弁書３８
頁］）。」
(17)３７頁１行目の「過去の」を「過去に」と改め，同頁２５行目の「上記揚
水量では」の次に「軟弱な」を加える。
(18)３９頁１１行目の「指摘し」を「として」と改める。
(19)３９頁２６行目冒頭から４０頁６行目末尾までを次のとおり改める。
「ウ控訴人は，平成２６年９月２９日，大阪地方裁判所に対し，被控訴人
を債務者として，本件仮処分の申立てをしたが，同年１１月１４日，同
申立てを取り下げた（前記前提事実(８)ア）。
エ控訴人は，同日，大阪地方裁判所（原審）に対し，①控訴人と被控訴
人の間で締結された本件協定及び本件覚書が茨木市域部分に適用される
ことの確認を求めるとともに，②控訴人が茨木市域部分において井戸の
掘削工事をして地下水の汲上げを行うことの差止めを求める本件訴えを
提起した（前記前提事実(８)イ）。」
(20)４０頁１９行目冒頭から同頁２１行目末尾までを次のとおり改める。
「カ被控訴人は，平成２８年３月までに本件井戸の掘削工事を完了し，控
訴人は，控訴人の同月１８日付け訴えの変更申立書でもって，本件訴え
のうち，前記エ②の訴えを被控訴人が茨木市域部分において地下水の汲
上げを行うことの差止めを求める訴えに変更した（前記前提事実(８)
ウ）。」
(21)４０頁２２行目冒頭から同頁２３行目末尾までを次のとおり改める。
「(10)控訴人市域における水源，地下水の汲上げ及び地盤沈下の状況
ア控訴人の水道事業における水源は，水量全体の約３割が自己水源で
あるｂ浄水場で汲み上げている地下水であり，残る約７割が大阪広域
水道企業団からの受水である。そして，供給エリアは，ＪＲの北側と
市役所周辺及びｃ川の南側（ａ基地はこのエリアに含まれる。）が大
阪広域水道企業団受水系統で，それ以外の区域が自己水源系統となっ
ている（甲６０・５，１３ないし１５頁）。」
(22)４１頁１行目の「４か所」の次に「（摂津市ｄ［乙２８の１］，同市環境
センター内［乙２８の５の１及び２］，同市ｅ［ガランド水路親水施設内，
乙２８の６］及び同市ｆ［乙２８の１０］）」を加え，同頁１１行目の「国
鉄東海道新幹線支社大阪保線所長」を「国鉄新幹線総局大阪保線所（以下『大
阪保線所』という。）の所長」と，同頁１４行目の「国鉄新幹線総局大阪保
線所」及び同頁２６行目の「国鉄の大阪保線所」をいずれも「大阪保線所」
と各改める。
(23)４２頁５行目の「国鉄新幹線総局」を「新幹線総局」と改め，同頁２２行
目の「申し入れた」の次に「（甲２９［１３３６，１３３７頁］）」を加え，
同頁２３行目の「国鉄の大阪保線所」を「大阪保線所」と改める。
(24)４３頁５行目の「国鉄の大阪工事局長ら」を「国鉄大阪工事局長ら」と，
同頁６行目の「大阪工事局長」を「同局長」と，同頁１４行目の「国鉄新幹
線総局」を「新幹線総局」と，同頁２４行目の「新幹線当局」を「新幹線総
局」と各改める。
(25)４４頁１７行目及び同頁２５行目の各「国鉄新幹線総局」をいずれも「新
幹線総局」と改める。
(26)４５頁８行目の「乙７」の次に「，弁論の全趣旨［被控訴人の平成２７年
１月２１日付け答弁書１３頁］」を加える。
３確認の利益について（争点１）
被控訴人は，控訴人の前記第１の１(２)の確認請求に係る訴えは，前記第２の
２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第３の１（被控訴人の主張）のと
おり，確認の利益を欠く旨主張する。
そこで検討するに，前記２の認定事実(７)及び(９)によれば，被控訴人が本件計
画を立てたこと，控訴人が平成２６年７月２９日に被控訴人に対し，本件計画
が本件協定第８条に違反しているとして本件協定を遵守するよう求めたとこ
ろ，被控訴人が本件計画は本件協定に違反しないと考えているなどと回答した
ことに端を発して，本件協定の適用範囲や効力を巡って争いとなったこと，控
訴人が同年９月２９日に本件仮処分の申立てをしたものの，同年１１月１４日
に同申立てを取り下げ，同日，本件訴えを提起したことが認められる。そして，
控訴人代理人は，平成２７年７月１７日付けで，被控訴人代理人に対し，本件
井戸の掘削工事及び揚水試験を実施したことについて抗議するとともに，本件
井戸から汲み上げた地下水の水質が本件協定第５条及び本件覚書第２条の定め
る水質基準に適合するかどうかについて本件協定第１４条第１項に基づく立入
調査を要請したが，被控訴人代理人は，同月２８日付けで，控訴人代理人に対
し，本件計画の実施は本件協定に違反しないこと，本件計画及び揚水試験には
地盤沈下の具体的な危険性はないこと，被控訴人は同揚水試験において汲み上
げた地下水をそのまま排出しており，同地下水は本件協定第５条第２項の「事
業場から排出する汚水」に該当しないと考えていること，同地下水について上
記水質基準及び法令上の水質基準に適合していることを確認しており，立入調
査の必要性は認められないことを回答していることが認められ，当審口頭弁論
終結日である平成２９年２月１５日の時点において，控訴人と被控訴人との間
で，本件協定第８条の効力や適用範囲にとどまらず，本件協定及び本件覚書全
体の効力や適用範囲を巡って互いに主張が対立している状況が継続しているこ
とが認められる。
以上認定の事実関係によれば，控訴人と被控訴人との間には，本件協定及び
本件覚書全体の効力や適用範囲を巡って争いがあり，控訴人の前記確認請求に
係る訴えは，茨木市域部分における被控訴人の行為についての控訴人と被控訴
人との間の法律関係を確認し，上記争いを抜本的に解決するものとして有効か
つ適切であって，確認の利益があるというべきである。
したがって，控訴人の前記確認請求に係る訴えは，適法であると認められる。
これに反する被控訴人の上記主張は採用することができない。
４本件協定の法的拘束力又は本件協定に違反した場合の効果について（争点４）
(１)判断の要旨
当裁判所は，本件協定及び本件覚書は，法的拘束力を有するものとして当
事者である控訴人及び被控訴人を拘束し，本件協定が定める義務のうち，内
容が明確であるものについて被控訴人が違反したときには，控訴人は，上記
義務の強制履行を裁判所に請求することができると解するのが相当であると
判断する。その理由は，次のとおりである。
(２)判断の理由
ア前記２の認定事実のとおり，工業用水法は，政令で定める指定地域内の
井戸により地下水を採取してこれを工業の用に供しようとする者は，井戸
ごとにそのストレーナーの位置及び揚水機の吐出口の断面積を定めて通商
産業大臣の許可を受けることを要する旨定めており（同法３条１項），昭
和５２年協定が締結された昭和５２年９月２０日当時，控訴人市域全体が
上記指定を受けていたものの，国鉄は，同項にいう「工業」に該当する事
業を行っていなかったため（認定事実(６)ア），国鉄がａ基地において地下
水を汲み上げることは，同法による規制の対象外であった。また，昭和４
６年に制定された大阪府公害防止条例は，地下水の採取により地盤が著し
く沈下し又は著しく沈下するおそれがある地域内において揚水設備により
地下水を採取しようとする者は知事の許可を受けることを要する旨定めて
いたが，控訴人市域及び茨木市域は，いずれも上記条例による地域の指定
を受けていないため（認定事実(６)イ及びエ），国鉄がａ基地において地下
水を汲み上げることは，上記条例による規制の対象外であった。控訴人は，
このような法令及び条例上の規制の状況を背景に，控訴人市域における健
康で安全かつ快適な生活を阻害する一切の公害及び環境の侵害を防止する
とともに，後代の控訴人市民に自然と調和のとれた良好な環境を保全する
ために昭和５２年条例を制定した（前文）ものと解される。同条例は，市
長の責務として，良好な環境を保全するために必要があると認めるときは
環境保全協定を締結すること（第７条第１項）を，事業者の責務として，
市長の要請に基づき環境保全協定を締結すること（第１２条）を定め，ば
い煙の排出に関する規制基準の遵守（第１５条）や開発行為の届出（第２
４条）など，公害の防止及び環境の保全のための規制（第１５条ないし第
４２条）を定めていた（認定事実(２)ウ）。
他方，本件協定及び旧協定（昭和５２年協定及び昭和６３年協定）は，
いずれも「環境保全協定書」という表題で締結されたものであり，その前
文や各定めの内容は，基本的に同一であると認められるところ，いずれも
控訴人市域の大気の汚染，水質の汚濁，騒音，振動，悪臭等の現状及び将
来の動向を考慮して住民の健康を保護し，良好な環境の保全を図るため，
控訴人と国鉄ないし被控訴人が，控訴人市域の自然的・社会的条件に応じ
た総合的な公害防止対策又は環境保全対策を推進することを確認して協定
を締結したものであって，事業者による公害対策の実施，大気汚染の防止，
水質汚濁の防止，地盤沈下の防止などの公害防止又は環境保全に関しては，
主に国鉄ないし被控訴人が負う義務が定められている。また，用語の意義
は，昭和５２年条例において使用する用語の例によるとされている（認定
事実(３)ウ，(４)イ，(５)イ及びエ）。
ところで，控訴人は，控訴人市域の環境に影響を及ぼす可能性がある設
備等を有すると考えた８３社の事業者に対して環境保全協定に係る説明会
を開く旨の案内を行い，昭和５２年条例が昭和５２年４月に制定された後，
同年６月に２回にわたり，合計５４社の事業者に対して環境保全協定に係
る説明を行い，昭和５２年９月２０日付けで国鉄を含む合計７６社の事業
者との間で「環境保全協定書」と題する表題の文書により環境保全協定を
締結している。そして，昭和５２年協定を含むこれらの環境保全協定は，
いずれも基本的に同じ内容，文言のものであった。また，これらの協定書
は，事業者名及び敷地内に緑地として確保する面積の割合のほかは，不動
文字で印字されていたものであった。その後，昭和６２年４月１日に国鉄
改革法の規定に基づいて設立された被控訴人が，東海道新幹線に係る旅客
鉄道事業を引き継ぐとともにその権利及び義務を承継したことから，昭和
５２年協定に代わる昭和６３年協定が締結され（同協定第１７条），その
後，被控訴人の組織変更に伴って昭和６３年協定に代わる本件協定が締結
されている（同協定第１８条）（認定事実(３)ア及びイ，(４)ア及びイ，(５)イ）。
このように，昭和５２年条例で定められた市長，事業者の責務や旧協定
及び本件協定の内容等に照らせば，旧協定の内容を引き継いだ本件協定は，
控訴人市域における環境の保全等の目的を達成するため，被控訴人が負う
義務を定めたものであり，上記目的に関する規制を行い得る普通地方公共
団体である控訴人が，昭和５２年条例第７条第１項の授権規定に基づき，
同条例に基づく規制を補完する趣旨で締結されたものであると認めること
ができる。
イ他方で，前記２(11)で認定した控訴人と国鉄の交渉経過のとおり，控訴人
は，国鉄がａ基地において地下水を汲み上げていることによってａ基地周
辺で地盤沈下が生じているものと考え，国鉄に対して地盤沈下の対策を講
ずるよう申入れをするなどの交渉を行い，国鉄は，最終的に，昭和５１年
９月，ａ基地における揚水の給水源について，地下水から工業用水及び上
水道への切替えを完了させ，ａ基地における地下水の汲上げを止めた。そ
して，昭和５２年協定第８条には，昭和５２年条例には定めのない地下水
の汲上げの禁止についての規定であり，控訴人と国鉄が昭和５２年協定を
締結したのが同年９月２０日付けであることからすると，控訴人及び国鉄
は，控訴人と国鉄との間の上記の交渉経過を経て国鉄が地下水の汲上げを
止めたことをも踏まえ，昭和５２年協定を締結したものであると認めるこ
とができる。
ウこのように，昭和５２年協定は，昭和５２年条例第７条第１項の授権規
定に基づき，同条例に基づく規制を補完する趣旨で締結されたものである
ことや，控訴人と国鉄との間の交渉経過を経て国鉄が地下水の汲上げを止
めたことをも踏まえて締結されたものであることをそれぞれ認めることが
できることに加え，前記２(３)で認定した昭和５２年協定が定める事業者の
行為規制の内容には，条項自体が曖昧な書きぶりであるもの（例えば，公
害対策の実施［第３条］，大気汚染の防止［第４条］，水質汚濁の防止［第
５条］，騒音の防止［第６条］，振動の防止［第７条］，悪臭の防止［第９
条］，産業廃棄物の適正処理［第１０条］）が含まれているものの，明確
な条項であるもの（例えば，事前協議［第２条］，地盤沈下の防止［第８
条］，緊急時の対策［第１２条］，報告及び調査［第１４条］，被害の補償
及び違反時の措置［第１６条第３項］）も含まれていることからすれば，
全体としては，控訴人市域の大気の汚染，水質の汚濁，騒音，振動，悪臭
等の現状及び将来の動向を考慮して住民の健康を保護し，良好な環境の保
全を図るという目的（前文）を達成するために国鉄がなすべき義務及び違
反した場合の措置等を定め，控訴人及び国鉄が相互にこれを遵守すること，
すなわち，法的に拘束力のある合意をする趣旨であったと認めることがで
きる。
そして，昭和５２年協定は，昭和５２年条例第７条第１項の授権規定に
基づくものであるとはいえ，前記２の認定事実(３)ア及びイのとおり，控訴
人は，控訴人市域内の環境に影響を及ぼす可能性がある設備・施設を有す
ると考えた８３社の事業者に対し，環境保全協定に係る説明会を開く旨の
案内を行い，合計５４社の事業者に対して上記説明会を行った上，昭和５
２年９月２０日付けで，上記８３社の事業者のうち，国鉄のほか，全国農
業協同組合連合会近畿圏販売事業部，ダイキン工業株式会社，塩野義製薬
株式会社，東罐興業株式会社など合計７６社の事業者との間で環境保全協
定を締結しており，上記８３社の事業者の全てが環境保全協定の締結に応
じているものではないことからすると，昭和５２年協定は，控訴人が行政
上の権限を行使した結果，締結されたものではなく，国鉄が，控訴人との
交渉経過をも踏まえて，自らの判断で締結に応じたものと認めることがで
きる（被控訴人も，前記第２の４(１)ア(イ)において，国鉄が円満な事業運営
の観点から昭和５２年協定の締結を受け入れざるを得ない立場にあったこ
とは事実である旨主張しており，国鉄が任意で同協定の締結に応じたこと
を認めている。）。
エところで，前記２の認定事実のとおり，本件協定第１６条は，被害の補
償及び違反時の措置について定めているところ，同条第２項は，事業者が
この協定に違反したときは，控訴人は期間を定めて施設の改善等必要な措
置をとることを指示することができると定め，同条３項は，前項の措置に
よっても，なお違反事実が継続していると控訴人が認めるときは，その違
反に係る操業の停止を要請するものとし，事業者はこれを尊重するものと
すると定めている（認定事実(５)イ及びエ）。
昭和５２年協定を含む旧協定と基本的に同一の内容である本件協定に
は，前記ウで説示したのと同様に，条項自体が曖昧な書きぶりであるもの
が含まれている一方で，明確な条項であるものも含まれており，これらの
規定に違反した場合に控訴人の採り得る措置を包括的，網羅的に定めよう
とすれば，本件協定第１６条第２項及び第３項のように，控訴人の事業者
に対する「指示」や「要請」といった強制を伴わない緩やかな措置を定め
ざるを得ないと考えられる。したがって，本件協定に緩やかな措置が定め
られていることから直ちに，事業者の負う義務が明確に定められている条
項（第８条など）に違反した場合についても，控訴人の採り得る措置が本
件協定第１６条第２項及び第３項に定める指示ないし要請といった緩やか
な措置に限られ，義務の強制履行を求めることは予定されていないと解す
ることはできないものと認めるのが相当である。
オ以上によれば，昭和５２年協定は，控訴人市域の大気の汚染，水質の汚
濁，騒音，振動，悪臭等の現状及び将来の動向を考慮して住民の健康を保
護し，良好な環境の保全を図るという目的を達成するために国鉄がなすべ
き義務及び違反した場合の措置等を定めたものとして，控訴人及び国鉄を
法的に拘束する趣旨で合意されたものと認めるのが相当である。
また，前記２の認定事実のとおり，昭和６３年協定は，昭和６２年４月
１日に国鉄改革法の規定に基づいて設立された被控訴人が，国鉄が経営し
ていた東海道新幹線に係る旅客鉄道事業を引き継ぐとともにその権利及び
義務を承継したことに伴い，昭和５２年協定に代わるものとして締結され
たものであり，昭和６３年協定の締結と同時に昭和５２年協定はその効力
を失うと定めた（第１７条）ほかは，前文も含めて昭和５２年協定と同一
の内容であり（認定事実(４)ア及びイ），また，本件協定は，被控訴人にお
ける担当部署が新幹線鉄道事業本部大阪支社から同関西支社に変更された
ことに伴って締結されたものであって，本件協定の前文やそれぞれの定め
は旧協定（昭和５２年協定及び昭和６３年協定）における前文やそれぞれ
の定めと基本的に同一である（認定事実(５)イ及びウ）ことからすると，本
件協定は，旧協定と同様，控訴人市域の大気の汚染，水質の汚濁，騒音，
振動，悪臭等の現状及び将来の動向を考慮して住民の健康を保護し，良好
な環境の保全を図るという目的を達成するために被控訴人がなすべき義務
及び違反した場合の措置等を定めたものとして，控訴人及び被控訴人を法
的に拘束する趣旨で合意されたものと認めるのが相当である。そして，本
件協定のうち，内容が明確である本件協定第８条に被控訴人が違反したと
きには，控訴人は，本件協定第１６条第２項及び第３項の規定にかかわら
ず，本件協定第８条の定める義務の強制履行を裁判所に請求することがで
きるものと解するのが相当である。
(３)被控訴人の主張の検討
ア被控訴人は，前記第２の２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第
３の４（被控訴人の主張）(１)アないしエのとおり主張する。
しかしながら，前記(２)ウで説示したとおり，昭和５２年協定自体は，控
訴人が行政上の権限を行使した結果締結されたものではなく，国鉄が自ら
の判断で締結に応じたものと認めることができる。
また，本件協定は，控訴人が昭和５２年条例第７条第１項の授権規定に
基づき，被控訴人との間で締結されたものではあるが，控訴人が，控訴人
市域の大気の汚染，水質の汚濁，騒音，振動，悪臭等の現状及び将来の動
向を考慮して住民の健康を保護し，良好な環境の保全を図るという目的を
達成するため，事業者との間で本件協定のような環境保全協定を締結する
ことは，当事者間の合意として許されると考えられる。そして，環境保全
協定の趣旨，目的及び方法等によっては，協定当事者である地方公共団体
の区域外にまで協定の効力を及ぼす規定が明示的に設けられることがあり
得るところ，協定の効力が区域外にまで及ぶか否かという協定の適用範囲
の問題と，協定の法的拘束力の問題とは，別個の問題であるから，後に説
示するとおり，本件協定が茨木市域部分にも適用されることから直ちに，
茨木市の施政権を侵害するとか，控訴人の行政機関としての権限の範囲を
越えるなどを理由に，本件協定の法的拘束力が否定されることはないもの
と解するのが相当である。
そして，昭和５２年協定が定める事業者の行為規制の内容をみると，条
項自体が曖昧な書きぶりであるものが含まれている一方で，明確な条項で
あるものも含まれており，昭和５２年協定を含む旧協定と基本的に同一内
容の本件協定についていえば，地下水の汲上げの禁止を定めた第８条の規
定は，被控訴人の負う義務の内容として明確であり，十分に特定されてい
るものと認められる。
さらに，行政法の一般原則である比例原則は，基本的には，権力行政の
領域における行政権限の行使の限界を画する法理であり，行政が法令上の
根拠を踏まえて市民に対して法的拘束力のある行為を行う場面で機能する
概念であると解されるところ，前判示のとおり，昭和５２年協定は，控訴
人が行政上の権限を行使した結果，締結されたものではなく，国鉄が自ら
の判断で締結に応じたものと認められ，昭和５２年協定を含む旧協定に代
わって締結された本件協定もまた同様であるから，本件協定の法的拘束力
の有無を検討するに当たり，被控訴人主張の比例原則が問題となるもので
はないというべきである（なお，仮に，比例原則が適用されるとしても，
後記６［本件協定第８条の内容について〈争点３〉]において説示すると
おり，同条は，被控訴人に対して地下水の汲上げを一律に禁止することを
定めた規定であるとは解されないから，同条は，直ちに比例原則に反する
ものではない。）。
したがって，被控訴人の上記主張は採用することができない。
イ被控訴人は，前記第２の２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第
３の４（被控訴人の主張）(２)のとおり主張する。
確かに，前記２の認定事実のとおり，控訴人の水道事業における水源は，
水量全体の約３割が自己水源であるｂ浄水場で汲み上げている地下水であ
り，残る約７割が大阪広域水道企業団からの受水である。そして，控訴人
市域において，控訴人が４か所で地下水の汲上げを行っているほか，９か
所で地下水の汲上げが行われている（認定事実(10)ア）。
しかしながら，前記２の認定事実のとおり，本件協定が締結された後の
平成１１年１２月１日から施行されている平成１１年条例は，規則で定め
る用途に供するため地下水を採取する場合であって，当該地下水に代えて
他の水源を確保することが著しく困難であると認めるときは，市長は地盤
沈下を防止するための必要な条件を付して地下水を採取することを許可す
ることができる旨規定しており，控訴人市域における上記の地下水の汲上
げは，同条例に基づく許可を受けて行われているものと認められる。また，
後記６（本件協定第８条の内容について[争点３]）において説示するとお
り，同条は，被控訴人に対して地下水の汲上げを一律に禁止することを定
めた規定であるとは解されず，地下水の保全及び地域環境を損ねる具体的
な危険性があると認められる場合に限り，地下水の汲上げを禁止した規定
であると解するのが相当であることからすると，同条が，被控訴人につい
てのみ，ａ基地における地下水の汲上げを禁止したものということはでき
ず，平等原則に反するものとは認められない。
したがって，被控訴人の上記主張は採用することができない。
ウ被控訴人は，前記第２の２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第
３の４（被控訴人の主張）(３)のとおり主張するけれども，前記(２)で説示し
たところに照らし，昭和５２年協定が単なる紳士協定に過ぎないと解する
ことはできず，採用することができない。
エ被控訴人は，前記第２の２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第
３の４（被控訴人の主張）(４)のとおり主張するけれども，前記(２)で説示し
たところに照らし，採用することができない。
(４)被控訴人の当審における補充主張の検討
ア被控訴人は，前記第２の４(３)ア(ア)及び(イ)のとおり主張するところ，被控
訴人の上記主張を踏まえ，記録を精査しても，当裁判所の前記(２)オの判断
を左右するに足りない。
イ被控訴人は，前記第２の４(３)イ(ア)及び(イ)のとおり主張する。
しかしながら，前判示のとおり，本件協定は，控訴人市域の大気の汚染，
水質の汚濁，騒音，振動，悪臭等の現状及び将来の動向を考慮して住民の
健康を保護し，良好な環境の保全を図るという目的を達成するために被控
訴人がなすべき義務及び違反した場合の措置等を定めたものとして，控訴
人及び被控訴人を法的に拘束する趣旨で合意されたものと認めるのが相当
であり，本件協定のうち，被控訴人の負う義務の内容が明確である本件協
定第８条に被控訴人が違反したときには，控訴人は，本件協定第１６条第
２項及び第３項の規定にかかわらず，本件協定第８条の定める義務の強制
履行を裁判所に請求することができると解するのが相当である。加えて，
本件協定の締結に当たり，被控訴人の負う義務の内容が明確である本件協
定第８条に違反したときの強制履行の当否等について，控訴人と被控訴人
との間で具体的な協議が行われていたことが望ましかったということがい
えるとしても，かかる具体的な協議が行われていないからといって，同条
の法的拘束力を否定することはできない。
したがって，被控訴人の上記主張は採用することができない。
５本件協定の適用範囲について（争点２）
(１)判断の要旨
当裁判所は，本件協定及び本件覚書は，事業者である被控訴人の「事業場」，
すなわち，ａ基地全体について適用されるべきものであるから，控訴人市域
部分のみならず，茨木市域部分にも適用されるものと解するのが相当である
と判断する。その理由は，次のとおりである。
(２)判断の理由
ア本件協定は，昭和５２年条例第７条第１項の授権規定に基づいて締結さ
れたものではあるが，控訴人の有する行政上の権限に基づいて締結された
ものではなく，あくまで被控訴人が任意で締結に応じたものであるから，
その適用範囲について，控訴人の定める条例と適用範囲が同じであると解
すべき必然性があると認めることはできない。
イ前記２の認定事実のとおり，本件協定は，被控訴人の新幹線鉄道事業本
部関西支社を「事業者」とし，事業者の「事業場」の操業に関して定める
（前文）ことなどを内容としている（認定事実(５)イ及びエ）。そして，本
件協定第１条は，「この協定における用語の意義は，摂津市生活環境条例
（昭和５２年条例第９号）において使用する用語の例による。」と定め，
同条例，すなわち，昭和５２年条例第１条は，「公害」，「良好な環境」，「生
活環境」，「自然環境」，「指定工場」，「ばい煙等」，「開発行為等」，「建築
主等」及び「特定建設作業」について定義規定を設けているものの，「事
業場」についての定義規定は設けていない（乙８）。
ウ被控訴人は，東京，静岡，名古屋等のほか，控訴人市域にも事業場を有
しているところ，このうち，控訴人市域に存在する被控訴人の事業場は，
ａ基地のみである（前記前提事実(２)ア，弁論の全趣旨［控訴人の平成２８
年１１月１４日付け控訴理由書１６，１７頁］）。
エａ基地の敷地は，控訴人市域部分と茨木市域部分（原判決別紙物件目録
記載１ないし３の各土地）で構成されており，その大部分は控訴人市域部
分である（前記前提事実(２)イ）。そして，ａ基地の敷地内では市境が蛇行
している（甲６９）上，市境が明示されているわけでもない。被控訴人は，
控訴人市域部分と茨木市域部分を区別することなく，ａ基地全体をフェン
スで囲って使用している。ａ基地内に敷設された線路や建物についても，
控訴人市域部分と茨木市域部分に跨がって存在しており，敷地内の市境に
おける人の往来は自由である（甲６７，６９ないし７１，弁論の全趣旨［控
訴人の平成２８年１１月１４日付け控訴理由書１５頁］）。
オ前記２の認定事実のとおり，控訴人と国鉄が昭和５２年協定を締結する
に当たり，控訴人と国鉄との間において，昭和５２年協定が茨木市域部分
にも適用される旨のやり取りがあったとか，逆に茨木市域部分には適用さ
れない旨のやり取りがあったような形跡は窺えない（認定事実(３)エ）。ま
た，控訴人と被控訴人が本件協定を締結するに当たり，控訴人と被控訴人
との間において，協定の適用範囲や旧協定が定めた義務の内容，義務違反
時の効果等について，これを見直す旨のやり取りがあったとか，逆に見直
さない旨のやり取りがあったような形跡も窺えない（認定事実(５)ウ）。
カ前記アないしオの諸点を総合すれば，控訴人及び国鉄は，昭和５２年協
定の適用範囲について，「事業場」であるａ基地全体に及ぶものと理解し
た上で，昭和５２年協定に従った義務を履行していたものと考えられ，国
鉄から東海道新幹線に係る旅客鉄道事業を引き継ぐとともにその権利及び
義務を承継した被控訴人も，昭和５２年協定に代わる昭和６３年協定及び
同協定に代わる本件協定の適用範囲に関し，上記と同様に，「事業場」で
あるａ基地全体に及ぶものと理解した上で，昭和６３年協定及び本件協定
に従った義務を履行していたものと考えられる。このことは，被控訴人が
控訴人に提出した平成２年６月６日付け「環境保全協定に基ずく（ママ）
事前協議書」（甲６８）において，控訴人市域部分と茨木市域部分に跨が
る交番検査庫及び茨木市域部分に存在する車輪旋盤と地下タンクについ
て，昭和６３年協定第２条に基づく事前協議を求めていることからも裏付
けることができる。
そうだとすると，本件協定前文が定める被控訴人の「事業場」とは，被
控訴人が操業するａ基地全体を意味し，本件協定及び本件覚書は，控訴人
市域部分のみならず，茨木市域部分にも適用されるものと解するのが相当
である。
(３)被控訴人の主張の検討
被控訴人は，前記第２の２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第
３の２（被控訴人の主張）(１)ないし(４)のとおり主張する。
しかしながら，前記４で説示したとおり，本件協定及び本件覚書は，法
的拘束力を有するものとして当事者である控訴人及び被控訴人を拘束し，
本件協定が定める義務のうち，内容が明確であるものについて被控訴人が
違反したときには，控訴人は，上記義務の強制履行を裁判所に請求するこ
とができると解するのが相当であるから，本件協定が昭和５２年条例に基
づく規制を補完する趣旨で締結されたものであることが認められるとして
も，本件協定及び本件覚書が適用される被控訴人の「事業場」については，
協定の文言等を踏まえて，協定の当事者である控訴人及び被控訴人の合理
的な意思を探求して解釈をすべきものである。被控訴人が主張するように，
本件協定が行政契約であるから，本件協定の適用範囲については本件協定
に関する客観的な事実関係に照らして明らかとなり，当事者間の意思の合
理的な解釈が問題となるものではないとか，控訴人の行政管理区域を越え
て適用される旨の特段の意思表示（留保）がない以上，その地理的な適用
範囲は控訴人市域部分に限られるとの結論が必然的に導かれるものではな
い。
また，本件協定が茨木市域部分にも適用されるとしても，茨木市は本件
協定の当事者ではなく，本件協定の法的拘束力を受けるものではないから，
茨木市域において地下水の汲上げを規制する条例を制定していない茨木市
（前記２の認定事実(６)エ）の施政権を侵害するものと評価することはでき
ない。
したがって，被控訴人の上記主張は採用することができない。
(４)被控訴人の当審における補充主張の検討
ア被控訴人は，前記第２の４(１)ア(ア)ないし(ウ)のとおり主張するけれども，
前記(３)で説示したところに照らし，採用することができない。
イ被控訴人は，前記第２の４(１)イ(ア)ないし(オ)のとおり主張する。
確かに，控訴人は，本件訴えの提起に先立つ本件仮処分事件において，
控訴人及び国鉄は，「ａ基地の敷地全体が摂津市域に含まれるものと認識
しており，同基地全体に協定が適用されることは当然の前提とされていた」
ことを本件協定が茨木市域部分にも適用されることの根拠として挙げ（乙
１１・６，７頁），被控訴人が当該主張が客観的事実に反する旨指摘する
（乙１・９，１０頁）と，控訴人と国鉄との間の地下水汲上げ中止に係る
交渉経緯を根拠として挙げるに至ったこと（弁論の全趣旨［控訴人の平成
２６年１１月１４日付け訴状５，６頁］）が認められる。
しかしながら，前判示のとおり，本件協定及び本件覚書は，法的拘束力
を有するものとして当事者である控訴人及び被控訴人を拘束し，本件協定
が定める義務のうち，内容が明確であるものについて被控訴人が違反した
ときには，控訴人は，上記義務の強制履行を裁判所に請求することができ
ると解するのが相当であるところ，本件協定の適用対象である被控訴人の
「事業場」について，同協定はもとより，昭和５２年条例にも定義規定が
設けられていない以上，本件協定が茨木市域部分にも適用されるか否かは，
上記「事業場」の文言を含む本件協定の文言等を踏まえて，協定の当事者
である控訴人及び被控訴人の合理的な意思を探求して解釈をすべきもので
ある。そして，前記(２)アないしオの諸点を総合すると，同カで説示したと
おり，控訴人及び国鉄は，昭和５２年協定の適用範囲について，「事業場」
であるａ基地全体に及ぶものと理解した上で，昭和５２年協定に従った義
務を履行していたものと考えられ，国鉄から東海道新幹線に係る旅客鉄道
事業を引き継ぐとともにその権利及び義務を承継した被控訴人も，昭和５
２年協定に代わる昭和６３年協定及び同協定に代わる本件協定の適用範囲
に関し，上記と同様に，「事業場」であるａ基地全体に及ぶものと理解し
た上で，昭和６３年協定及び本件協定に従った義務を履行していたものと
考えられるから，本件協定前文が定める被控訴人の「事業場」とは，被控
訴人が操業するａ基地全体を意味し，本件協定及び本件覚書は，控訴人市
域部分のみならず，茨木市域部分にも適用されるものと解するのが相当で
ある。
被控訴人は，被控訴人が控訴人に提出した平成２年６月６日付け「環境
保全協定に基ずく（ママ）事前協議書」（甲６８）をもって，被控訴人が
本件協定の適用範囲は控訴人市域部分を越えた茨木市域部分にまで及ぶと
認識していたというのは論理の飛躍がある旨主張するが，上記協議書記載
の新設に係る設備の位置状況（甲６９）に照らすと，被控訴人の上記主張
をもって合理的な説明がされているとはいえない。
したがって，被控訴人の上記主張は採用することができない。
６本件協定第８条の内容について（争点３）
(１)判断の要旨
当裁判所は，本件協定第８条は，被控訴人に対し，地下水の汲上げを一律
に禁止したものではなく，地下水の保全及び地域環境を損ねる具体的な危険
性があると認められる場合に限り，地下水の汲上げを禁止した規定と解する
のが相当であり，被控訴人による本件計画の実行が本件協定第８条に違反す
るものと認めることはできないから，控訴人が被控訴人に対し，本件協定に
基づき，茨木市域部分において地下水の汲上げを行うことの差止めを求める
ことはできないと判断する。その理由は，次のとおりである。
(２)判断の理由
ア前記４(２)イで説示したとおり，昭和５２年協定は，控訴人と国鉄との交
渉経過を経て国鉄が地下水の汲上げを止めたことをも踏まえて締結された
ものであることを認めることができることに加え，昭和５２年協定の締結
後，国鉄及び国鉄から東海道新幹線に係る旅客鉄道事業を引き継いだ被控
訴人は，被控訴人が本件計画を立てるまで，ａ基地において地下水の汲上
げを行っていない（弁論の全趣旨）。
イしかしながら，前記２の認定事実のとおり，昭和５２年協定第８条は，
「事業者は，地下水の保全及び地域環境の変化を防止するため原則として
地下水の汲み上げを行わないものとし，現に地下水の汲み上げを行ってい
る場合は，工業用水等に切り換えるため，地下水汲み上げ抑制計画を策定
し，その達成に努めるものとする。」と規定しており，規定の文言上，同
条前段は，「地下水の保全及び地域環境の変化を防止するため」に地下水
の汲上げを「原則として」禁止する内容である（認定事実(３)ウ）。また，
昭和５２年協定を含む旧協定と基本的に同一の内容である本件協定第８条
は，「事業主は，地下水の保全及び地域環境の変化を防止するため，地下
水の汲み上げを行わないものとする。」と規定しており（認定事実(５)イ及
びエ），昭和５２年協定第８条前段のような「原則として」との文言はな
く，同条後段は削除されている。そして，この点について，控訴人と被控
訴人は，本件協定の締結の際に内容の確認を行ったところ，旧協定の第８
条のうち，「現に地下水の汲み上げを行っている場合は，工業用水等に切
り換えるため，地下水汲み上げ抑制計画を策定し，その達成に努めるもの
とする」との文言が，既に地下水の汲上げを行っていない被控訴人と締結
する内容としてそぐわないとして削除されて，地盤沈下に関する定めの変
更がされたものであり，控訴人は，その定めも含めて旧協定から大きな内
容の変更はないと認識している（前提事実(５)ウ）。
ウ前記２の認定事実のとおり，控訴人の水道事業における水源は，水量全
体の約３割が自己水源であるｂ浄水場で汲み上げている地下水である。ｂ
浄水場における１日当たりの揚水量は，６８００立方メートル（平成２６
年５月時点。平成２４年度は１万０６８８立方メートル）である。また，
控訴人市域において，控訴人が４か所で地下水の汲上げを行っているほか，
９か所で地下水の汲上げが行われている（認定事実(10)ア）ところ，平成２
４年度の控訴人市域における地下水の１日当たりの揚水量は約１万２００
０立方メートルである（乙２９・４枚目）。そして，ｂ浄水場は，ａ基地
から直線で約２キロメートルのところにある（弁論の全趣旨）。
エ前記２の認定事実のとおり，控訴人は，本件協定の締結後の平成１１年
１２月１日から平成１１年条例を施行しているところ，平成１１年条例は，
規則で定める用途に供するため地下水を採取する場合であって，当該地下
水に代えて他の水源を確保することが著しく困難であると認めるときは，
市長は地盤沈下を防止するための必要な条件を付し地下水を採取すること
を許可することができるが，許可を受けた場合を除き，控訴人市域内にお
いて井戸から地下水を採取することを禁止している。他方，茨木市域は，
大阪府公害防止条例による地下水の採取により地盤が著しく沈下し又は著
しく沈下するおそれがある地域の指定を受けておらず，茨木市は，地下水
の汲上げを規制する条例を制定していない（認定事実(６)ウ及びエ）。
オ前記アないしエの諸点を総合すると，地下水の汲上げの禁止を定めた本
件協定第８条は，被控訴人の「事業場」であるａ基地における地下水の汲
上げを一律に禁止した規定であると解することはできず，同条が定めると
おり「地下水の保全及び地域環境の変化を防止するため」に，地下水の保
全及び地域環境を損ねる具体的な危険性のあると認められる場合に限り，
地下水の汲上げを禁止した規定であると解するのが相当である。
カそこで，更に進んで，被控訴人の本件計画による地下水の汲上げが本件
協定第８条に違反するものと認められるか否かについて検討する。
本件計画による地盤沈下の可能性等については，前記２の認定事実(８)ア
ないしウのとおりであり，このうち，ｇ教授の意見（同ア及びイ）は，同
人の有する専門的知見を踏まえて考察されたものであると認められ，格別
不合理な点があるとは認められないから信用することができ，これによれ
ば，本件計画の実行により地盤沈下が発生する具体的な危険性があると認
めることはできない。また，一般財団法人地域地盤環境研究所の技術者で
あるｈ及びｉの意見（同ウ）は，同人らの有する専門的知見を踏まえて考
察されたものであると認められ，格別不合理な点があるとは認められない
から信用することができるところ，これによれば，ａ基地において地下水
を汲み上げることにより将来的に確実に地盤沈下が発生しないとは言い切
れず，地下水の揚水による影響がａ基地の外に及ぶ可能性も否定できない
と述べるにとどまり，本件計画の実行により地盤沈下が発生する具体的な
危険性があると述べるものではない。
控訴人自身，前記２の２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第３
の３（控訴人の主張）(１)ないし(５)で主張しているところから明らかなとお
り，本件計画の実行により地盤沈下が発生する具体的な危険性があること
までは主張していない。
そうだとすると，被控訴人が本件計画の実行，すなわち，茨木市域部分
において本件井戸から地下水を汲み上げることにより，地盤沈下が発生す
るなどの地下水の保全及び地域環境を損ねる具体的な危険性があるとは認
められないから，被控訴人による本件計画の実行が本件協定第８条に違反
するものと認めることはできない。
(３)控訴人の主張の検討
控訴人は，前記第２の２の補正引用に係る原判決「事実及び理由」第３の
３（控訴人の主張）(１)ないし(５)のとおり主張する。
確かに，地盤沈下は，一旦被害が発生すると回復が不可能な公害である一
方，個別の地下水の汲上げと広範囲に及ぶ地盤沈下との間の因果関係を立証
することが困難であるという特性を有することは，控訴人が指摘するとおり
である。そして，地盤沈下の被害を予防するために事前の規制が重要である
ことも，控訴人が指摘するとおりである。
しかしながら，本件協定第８条は，被控訴人の「事業場」であるａ基地の
おける地下水の汲上げについて，「地下水の保全及び地域環境の変化を防止
するため」にこれを禁止する旨を定めるものであるし，昭和５２年協定第８
条は，地下水の汲上げについて，「地下水の保全及び地域環境の変化を防止
するため」に「原則として」これを禁止する旨を定めていたのであり，前判
示のとおり，控訴人と被控訴人は，本件協定の締結の際に内容の確認を行っ
たところ，旧協定第８条のうち，「現に地下水の汲み上げを行っている場合
は，工業用水等に切り換えるため，地下水汲み上げ抑制計画を策定し，その
達成に努めるものとする」との文言が，既に地下水の汲上げを行っていない
被控訴人と締結する内容としてそぐわないとして削除されて，地盤沈下に関
する定めの変更がされたものであり，控訴人は，その定めも含めて旧協定か
ら大きな内容の変更はないと認識していたのである。
また，前判示のとおり，国鉄は，昭和５１年９月にａ基地における地下水
の汲上げを止めたのであるが，他方で，控訴人市域において，控訴人が４か
所で地下水の汲上げを行い，ほかに９か所で地下水の汲上げが行われている
ところ，控訴人市域における平成２４年度の地下水の１日当たりの揚水量は
約１万２０００立方メートルであり，このうちａ基地から直線で約２キロメ
ートルのところにあるｂ浄水場の１日当たりの揚水量は１万０６６８立方メ
ートル（平成２６年５月時点では６８００立方メートル）であって，いずれ
も被控訴人が本件計画において予定している本件井戸からの１日当たりの揚
水量約７５０立方メートル（前記２の認定事実(７)イ）を遙かに上回る揚水量
である。そして，ａ基地の近隣にある大阪府摂津市ｊにおける累積沈下量は，
昭和５３年から平成２３年まではほぼ横ばいの状態が続いていること（同(10)
イ）や，前判示のｇ教授の意見等（同(８)アないしウ）をも踏まえると，控訴
人がその水道事業における自己水源としてｂ浄水場で地下水を汲み上げてい
ることにより，ｂ浄水場及びその周辺地域で地盤沈下が発生する具体的危険
性は生じていないものと考えられる。
以上の諸点に照らすと，地下水の汲上げの禁止を定めた本件協定第８条の
解釈に当たり，同条に「地下水の保全及び地域環境の変化を防止するため」
との文言があり，控訴人がｂ浄水場において現在もかなりの揚水量の地下水
の汲上げを行っているにもかかわらず，被控訴人に対して地下水の汲上げを
一律に禁止したものと解釈することは，本件協定と基本的に同一の内容であ
る昭和５２年協定が，控訴人と国鉄との交渉経過を経て国鉄が地下水の汲上
げを止めたことをも踏まえて締結されたものであると認めることができるこ
とを考慮しても，当事者の合理的な意思解釈を越えるものといわざるを得ず，
結局，本件協定第８条は，地下水の保全及び地域環境の変化を損ねる具体的
な危険性があると認められる場合に限り，地下水の汲上げを禁止したものと
解するのが相当である。
したがって，控訴人の上記主張は採用することができない。
７その他，控訴人並びに被控訴人の原審及び当審における主張に鑑み，関係証
拠を改めて検討しても，これまでの認定判断を左右するに足りない。
第４結論
以上によれば，控訴人の請求のうち，本件協定及び本件覚書が茨木市域部分
に適用されることの確認を求める請求は理由があるから，これを認容すべきで
あり，差止請求は理由がないから，これを棄却すべきである。
よって，原判決のうち，控訴人の確認請求を棄却した部分は失当であり，差
止請求を棄却した部分は結論において相当であって，本件控訴は一部理由があ
るから，上記判断に従って原判決を一部変更することとして，主文のとおり判
決する。
大阪高等裁判所第７民事部
裁判長裁判官池田光宏
裁判官原信次
裁判官島岡大雄

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