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主文
１本件訴えを却下する。
２訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
新座市長が，原告に対し，平成２０年８月８日付けで行ったＡについての新座市
家庭保育室の指定取消処分を取り消す。
第２事案の概要等
１事案の概要
本件は，原告が，新座市内において，被告市長から家庭保育室の指定を受けて
家庭保育室を運営していたところ，平成２０年８月８日，被告市長が，交付され
た委託料等の帳簿類の５年間の保存を怠っていたこと，帳簿類を改ざんし，委託
料を不正に受領したこと及び臨時保育者を常勤保育者と偽って委託料を不正に受
領したことを理由として，家庭保育室の指定取消しを行ったため，これを不服と
した原告が，被告に対し，家庭保育室指定取消しの取消しを求めている事案であ
る。
２争いのない事実等（証拠により容易に認められる事実については，かっこ内に
証拠を示す。）
(1)被告市長は，新座市において，新座市家庭保育室委託事業実施要綱（本件
要綱）に基づいて，家庭保育室の指定及びその取消しを行う行政庁である。
()原告は，埼玉県新座市ＢＣ丁目Ｄ番Ｅ号において，施設長として無認可保2
育室を開設し，平成１６年５月１日付けで被告市長から家庭保育室の指定A
を受けた。その後，原告は，平成１９年８月１５日付けでＡの所在地を埼玉県
新座市ＢＣ丁目Ｆ番Ｇ号に変更し，以後同所においてＡを運営してきた。
被告市長による家庭保育室の指定は年度ごとに行うものとされているため，
原告は，平成２０年４月１日，被告市長から，期間を同日から平成２１年３月
３１日までとする家庭保育室の指定（本件指定）を受け，平成２０年４月１日，
被告との間で，契約期間を同日から平成２１年３月３１日までとし，被告が原
告に対して乳幼児の保育業務を委託する旨の新座市家庭保育室事業委託契約
（本件委託契約）を締結した。（甲４）
(3)平成２０年８月８日，被告市長は，原告に対し，①交付された委託料，保
護者が負担した保育料等の収入，支出等の帳簿類の５年間の保存を怠っていた
こと，②帳簿類を改ざんし，児童の入室日及び退室日を偽って委託料を不正に
受領したこと，及び③臨時保育者を常勤保育者と偽って委託料を不正に受領し
たことを理由として本件指定を取り消す（本件指定取消し）旨の通知，あわせ
て，上記①ないし③の理由に加え，本件要綱に定める各事項を遵守しなかった
ことを理由として，本件委託契約を解除する旨の通知を行った。（乙１）
３法令の定め
(1)児童福祉法（児福法）２４条
１項市町村は，保護者の労働又は疾病その他の政令で定める基準に従い条例
で定める事由により，その監護すべき乳児，幼児又は第３９条第２項に規
定する児童の保育に欠けるところがある場合において，保護者から申込み
があったときは，それらの児童を保育所において保育しなければならない。
ただし，付近に保育所がない等やむを得ない事由があるときは，その他の
適切な保護をしなければならない。
(2)本件要綱
１条（趣旨）
この告示は，児童福祉法（昭和２２年法律第１６４号）第２４条第１項た
だし書に基づく保育の実施を行うため，家庭保育室委託事業（以下「事業」
という。）に関し必要な事項を定めるものとする。
２条（定義）
この告示において，次の各号に掲げる用語の意義は，当該各号に定めると
ころによる。
()家庭保育室自宅その他の施設（児童福祉法第３５条第４項の認可を3
受けているものを除く。）において，保護者の就労，疾病等により保育に
欠ける乳児及び幼児（以下「乳幼児」という。）を保育する施設をいう。
１０条（家庭保育室の指定等）
１項家庭保育室の指定を受けようとする者は，次の調書を添付の上，新座
市家庭保育室指定申請書を市長に提出しなければならない。
()設置者・保育者の調書1
()保育設備調書2
()賠償責任保険加入調書3
()傷害保険加入調書4
２項市長は，前項の申請があったときは，その内容を審査し，指定するも
のにあっては，新座市家庭保育室指定書を交付するものとする。
３項設置者は，第１項の申請内容に変更があった場合，新座市家庭保育室
内容変更申請書を提出しなければならない。
４項第２項の指定をしたときは，設置者と委託契約を締結するものとする。
１３条（委託料の請求及び支払）
１項設置者は，対象乳幼児の保育を実施した月ごとにその翌月１０日まで
に新座市家庭保育室委託料請求書に委託料請求額内訳書を添えて，市長
に委託料を請求するものとする。
２項前項に定める委託料は，請求のあった日から１か月以内に設置者に支
払うものとする。
１５条（家庭保育室の廃止等）
２項市長は，次の各号のいずれかに該当する場合は，家庭保育室の指定を
取り消すことができるものとする。
()設置者又は保育者が，この告示に定める事項に違反したとき。1
()家庭保育室の設備が，基準に適合しなくなったとき。2
()設置者が，市長の命令又は指導に従わなかったとき。3
４争点
(1)本件指定取消しの処分性（争点１）
()訴えの利益（争点２）2
(3)本件指定取消しの違法性（争点３）
５争点に対する当事者の主張
()争点１（本件指定取消しの処分性）について1
（原告の主張）
本件要綱１条から，被告における家庭保育室の制度は，被告が児福法２４条
１項ただし書に定める義務を果たすために設けている制度であることは明らか
であるから，本件要綱は法律の委任を受けたものである。本件要綱が法律上の
委任を受けたものでないとしても，本件要綱が，設置者に請求できる委託料の
金額や請求の方法，設置者の遵守事項を定めているなど内容が具体的なもので
あること，１１条に基づく対象乳幼児の認定が処分とされていることから，本
件要綱は法規の性質を有するというべきである。
仮に，本件要綱が法規の性質を有せず，また，児福法２４条１項ただし書の
委任を受けたものでないとしても，本件要綱によれば，設置者が家庭保育室の
指定を受けるためには，指定申請書を提出しなければならないのであり，行政
庁たる被告市長はこれを受けて指定するかどうかの判断をするのであるから，
設置者による申請行為は行政手続法にいう申請であり，被告市長による指定は
申請に対する処分と位置づけることができる。そして，設置者は，その指定を
受けることによって，被告における家庭保育室の設置者という地位を取得する
とともに，本件要綱に定める委託料を請求する権利を有し，本件要綱に定める
義務を負うことになる。そうであれば，指定の取消しはこのような権利を害す
るものであるから行政処分というべきである。
したがって，本件指定取消しは処分に当たる。
（被告の主張）
本件訴えは処分の取消しの訴えであるところ，行政事件訴訟法上，取消しの
対象となる処分であるといえるためには，当該行為が法令に根拠があるもので
あることが必要である。しかし，本件指定取消しの根拠となっている本件要綱
は，法規ではなく，何らかの法令の委任を受けたものでもない。
また，処分というためには，その行為によって，直接国民の権利義務を形成
し，あるいはその範囲を確定するものであることが必要であるところ，家庭保
育室の指定を受けるだけでは被告市長に対する委託料請求権や，設置者として
の義務が発生するわけではなく，原告が，家庭保育室の指定によって発生する
という権利義務は，すべて被告との業務委託契約に基づいて発生するものであ
る。したがって，家庭保育室の指定は処分ではなく，その取消しも処分でない。
よって，本件指定取消しは処分ではない。
()争点２（訴えの利益）について2
（原告の主張）
本件訴えには，訴えの利益がある。
（被告の主張）
原告が新座市家庭保育室事業を行えないのは，本件指定取消しがなされたか
らではなく，事業委託契約が解除されたからである。仮に，本件指定取消しが
取り消されたとしても，当然に事業委託契約が復活するわけではない。よって，
本件訴えは訴えの利益を欠く。
()争点３（本件指定取消しの違法性）について3
（原告の主張）
家庭保育室の指定取消しは，これによって設置者は本件要綱に定める委託料
を受け取ることができなくなるものであるから，新座市行政手続条例（本件手
続条例）２条４項の不利益処分に該当する。したがって，家庭保育室の指定取
消しを行うためには，同条例１３条以下に定める聴聞手続を行わなければなら
ないところ，本件指定取消しについてはこれらの手続が一切行われておらず，
本件指定取消しには手続的な違法がある。
本件指定取消しの理由は，①交付された委託料，保護者が負担した保育料等
の収入，支出等の帳簿種類の５年間の保存を怠っていたこと，②帳簿類を改ざ
んし，児童の入室日及び退室日を偽って委託料を不正に受領したこと，③臨時
保育者を常勤保育者と偽って委託料を不正に受領したこととされている。しか
し，①については，原告において，帳簿類の保存を怠っていたという事実はな
く，②については，ある児童について，実家に戻るが，すぐに戻るので在籍の
ままにしてほしいという申出が母親からあったため，原告においてその児童を
Ａに在籍する児童として取り扱っていただけのことであり，③については，被
告市長が指摘する臨時保育者は，原告との間で常勤として雇用契約を締結して
おり，常勤の保育者であって，本件指定取消しには理由がなく，違法である。
（被告の主張）
本件手続条例における不利益処分とは，条例等に基づくものであることを要
件とするところ，本件要綱はこの条例等に該当しないため，本件指定取消しに
は本件手続条例の適用はなく，これに違反し違法であるということもない。
本件においては，①原告は，帳簿類の保存はおろか，作成していないものも
あり，作成しているものについては内容が不十分なものがほとんどであり，平
成１８年１１月９日及び平成１９年１１月５日の立入調査においてこの点が指
摘され，改善を誓ったが，いっこうに改善されなかった，②原告の主張する事
例であっても委託料の不正受給であることには変わりがなく，また，他にも不
正受給の事例があり，③常勤職員とは１週間に５日以上かつ３０時間以上勤務
する職員をいうところ，常勤保育者として委託料が請求されていながら，勤務
時間の点で常勤保育者の要件を満たさないというケースが多数発見された。し
たがって，本件指定取消しは適法である。
第３争点に対する判断
１争点１（本件指定取消しの処分性）について
(1)行政事件訴訟法３条２項は，処分の取消しの訴えについて「行政庁の処分
その他公権力の行使に当たる行為（処分）の取消しを求める訴訟をいう」と規
定しており，ここに定める処分とは，公権力の主体たる国又は公共団体が行う
行為のうち，その行為によって直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確
定することが法律上認められているものをいう。そこで，本件指定取消しが処
分に該当するかにつき検討する。
ア上記のとおり，本件要綱は，家庭保育室の設置を希望する者にあらかじ(2)
め被告市長に対する家庭保育室指定申請書を提出させ，被告市長はその内容
を審査して，家庭保育室の指定をした上で，その者と委託契約を締結するこ
ととしている。この点につき，原告は，家庭保育室の設置を希望する者は，
家庭保育室の指定を受けることにより委託料の請求が可能となり，本件要綱
で定める義務を負うことになると主張する。
イ本件要綱の定める家庭保育室は，児福法上無認可保育施設に当たるところ，
無認可保育施設には同法４５条の定める児童福祉施設の設備及び運営につい
ての最低基準の規定が適用されず，同法５９条の措置を除けば特段の規制を
していない。しかし，かかる施設において保護を受ける児童の心身の健全な
育成を図るためには，一定の水準を具備した施設の設備や運営が整えられて
いることが望ましい。
そのため被告は，本件要綱において，家庭保育室の設置者として遵守すべ
き基準を定め，同施設の設置を希望する者にあらかじめ申請を行わせ，乳幼
児の保護の見地から定められた本件要綱の基準を満たしているかどうかを審
査し，本件要綱の定める基準を満たす場合にのみ家庭保育室の指定を行い，
その上で保育業務の委託契約を行うこととし，これによって，無認可保育施
設に対する保育業務の委託において，被告に義務づけられている保育所にお
ける保育に代わる適切な保護が確保できるようにしたものと解される。
そして，本件委託契約（甲４）において委託料の定めを本件要綱にゆだね
ている趣旨は，行政主体が契約の一方当事者となる以上，契約内容について
も一定の公平性及び透明性の確保が求められることから，告示として定めら
れ公開されている本件要綱で委託料の内容を定めることにしたものと解され
る。
このような，本件要綱の定め及びその趣旨に照らすと，本件要綱において
被告市長が家庭保育室の指定をすることによって指定を受けた者に当然に委
託料請求権等を発生させることを予定しているということはできず，保育業
務の委託契約に従って業務を遂行したことによって発生すると解するのが相
当である。そうであれば，保育業務の委託契約によって発生した権利等は，
家庭保育室の指定取消しではなく，委託契約の解除によって消滅すると解す
るのが相当である。また，家庭保育室の指定を受けることによって指定を受
けた者は，保育業務の委託を受けうる地位を取得するとしても，契約当事者
のいわば適格を与えられたにすぎず，これをもって権利義務を形成したとま
ではいえない。
ウしたがって，家庭保育室の指定及びその取消しは，直接国民の権利義務を
形成し，又はその範囲を確定するものではなく，本件指定取消しには処分性
がない。
()ア家庭保育室の指定及びその指定取消しは，いずれも，本件要綱に基づく3
ものであるところ，上記の本件要綱の定め及びその趣旨からすれば，本件要
綱のうち家庭保育室の指定及びその取消しに関する部分は法規と同視できる
ものではない。
また，児福法２４条１項ただし書は，市町村に対し，児童に対する保育所
における保育に代わる適切な保護を義務づける規定であって，市町村以外の
主体の運営する家庭保育室のような施設の設置や基準等について下位の法令
等に委任する文言がない以上，家庭保育室という施設の設置や基準等につい
て委任したものとは解されない。したがって，家庭保育室の指定及びその指
定取消しについての本件要綱の定めが，児福法の委任を受けたものと解する
こともできない。
よって，家庭保育室の指定及びその取消しは，法律に基づくものではなく，
この点からしても処分性がない。
イなお，本件要綱に基づく家庭保育室委託事業の対象となる乳幼児（対象乳
幼児）の認定承認却下の通知書においては，これが処分に該当することを前
提として，この処分の取消しの訴えは新座市を被告として提起することがで
きる旨の記載があり（甲１０），このことから，原告は，本件要綱が法規で
あるか，又は児福法の委任を受けていると主張する。
しかし，上記のとおり，児福法２４条１項ただし書は，市町村に対し，児
童に対する保育所における保育に代わる適切な保護を義務づける規定であり，
本件要綱のうち保育所への入所を必要とする乳幼児が保育に代わる適切な保
護を受けられる要件等に関する定めは，上記ただし書の委任を受けたもので
あると解することができる。したがって，これに基づく対象乳幼児認定承認
却下は処分に該当するということができるのであって，これによって，家庭
保育室の指定やその取消しに関する部分も上記ただし書の委任を受けたもの
であると解することができるわけではない。
()その他，家庭保育室の指定及びその指定取消しに対し不服申立を認める特4
別の法令が置かれているということも認められず（弁論の全趣旨），ほかに家
庭保育室の指定及びその指定取消しが処分であることを前提とする法令の定め
も認められない。
以上によれば，本件指定取消しは，それにより直接国民の権利義務を形成し
又はその範囲を確定することが法律上認められているものであるということは
できず，処分に該当するとは認められない。
２結論
以上のとおりであるから，その余の点について判断するまでもなく，原告の本
件訴えは不適法であるから，これを却下することとし，主文のとおり判決する。
さいたま地方裁判所第４民事部
裁判長裁判官遠山廣直
裁判官八木貴美子
裁判官井田大輔

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